Délibérations du comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule 18 - Le onzième rapport du comité
Le JEUDI 29 novembre 2001
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles a l'honneur de déposer son
ONZIÈME RAPPORT
Conformément à l'ordre de renvoi du Sénat daté du 6 novembre 2001, voulant que le Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles soit autorisé à examiner le projet de règlement adaptant la Loi électorale du Canada en vue d'un référendum, projet déposé au Sénat le 16 octobre 2001, le comité présente le rapport qui suit.La Loi référendaire, adoptée en 1992, habilite le gouverneur en conseil à consulter l'électorat canadien par voie référendaire «sur une question relative à la Constitution du Canada».Un seul référendum du genre a été tenu, soit à la fin de 1992 sur l'Accord de Charlottetown. L'article 7 de la Loi référendaire établit la relation entre la Loi électorale du Canada et la structure technique nécessaire à la tenue d'un référendum.
Le paragraphe 7(3) de la Loi référendaire autorise le directeur général des élections à adapter, par règlement, la Loi électorale du Canada de la façon qu'il estime nécessaire à son application à un référendum. Conformément au paragraphe 7(6) de la Loi, une copie des règlements que le directeur général des élections se propose de prendre est déposée auprès des greffiers du Sénat et de la Chambre des communes au moins sept jours avant la date prévue pour leur prise. Les comités du Sénat et de la Chambre des communes désignés pour étudier les règlements proposés peuvent faire au directeur général des élections les recommandations qu'ils jugent utiles.
Le règlement adaptant la Loi électorale du Canada à des fins référendaires a été pris pour la première fois en 1992, puis a été modifié en fonction des changements apportés à la loi électorale. Chaque fois, le règlement référendaire proposé a été examiné par le présent comité, qui s'occupe traditionnellement des questions et des propositions législatives ayant trait aux élections et aux référendums.
Une nouvelle Loi électorale du Canada (projet de loi C-2, L.C. 2000, ch. 9) est entrée en vigueur le 1er septembre 2000. Sans apporter de changement radical ou révolutionnaire, la mesure a tout de même réalisé une vaste réorganisation de la Loi électorale du Canada. Un nouveau règlement référendaire devenait donc essentiel. Le comité a convenu avec le directeur général des élections, qui a comparu le 8 novembre 2001, que le règlement proposé semble être une adaptation raisonnable. Bon nombre de changements sont aussi simples que la substitution du mot «référendum» à «élection».
Le comité félicite M. Kingsley pour la façon dont il a rempli ses fonctions en vertu de la Loi référendaire, mais s'entend avec lui pour dire que l'adaptation de la Loi électorale du Canada à des fins référendaires devrait exiger l'approbation parlementaire.
Le comité craint que, pour un certain nombre de raisons, la période minimale de sept jours avant la date prévue de la prise, prescrite pour le dépôt au Parlement d'un règlement proposé, ne soit insuffisante. D'après le directeur général des élections, le problème serait évité si l'adaptation de la Loi électorale du Canada exigeait l'approbation du Parlement plutôt que celle du directeur général des élections. Le comité sait gré au directeur d'affirmer qu'il n'appliquerait pas un tel règlement sans avoir obtenu les commentaires et l'assentiment du Sénat et de la Chambre des communes, mais il serait beaucoup plus approprié que le Parlement prenne la responsabilité d'approuver l'adaptation de la Loi électorale du Canada au processus référendaire.
Le comité remet donc en question tout le processus de règlement référendaire ainsi que le rôle imposé par les dispositions existantes au directeur général des élections. Le directeur a lui-même décrit le pouvoir d'adapter les dispositions d'un texte législatif à un autre comme étant «un pouvoir des plus inhabituels, unique au palier fédéral». Il est en fait habilité à faire des changements quasi-législatifs sans l'approbation du Parlement, ce qui, de l'avis du comité, n'est ni juste pour le directeur général des élections, ni conforme à notre système de démocratie parlementaire.
Le comité désire attirer l'attention sur un second problème. Le gouvernement fédéral et plusieurs provinces disposent d'une loi référendaire. Sur quelques points cruciaux, comme les conditions de résidence, les limites de dépenses et l'accès libre des médias, les diverses mesures peuvent différer de façon marquée. Il est évident que toute province peut tenir un référendum sur la question qu'elle choisit et selon ses propres paramètres. Toutefois, le directeur général des élections a fait remarquer que la tenue d'un référendum sur une question en vertu de deux structures législatives distinctes peut entraîner des différences administratives qui pourraient désavantager certains groupes ou individus. Le comité estime que les questions constitutionnelles, qui sont les seuls types de questions à pouvoir être posées en vertu de la Loi référendaire, concernent tous les Canadiens. Par conséquent, nous enjoignons au gouvernement fédéral de collaborer avec ses homologues provinciaux pour harmoniser les règlements administratifs afin qu'aucun Canadien ne soit désavantagé.
Enfin, le comité a fait un examen approfondi de la relation entre la Loi électorale du Canada et la Loi référendaire. Même si la possibilité de combiner les deux a été prise en considération, le comité conclut qu'il est de beaucoup préférable d'avoir deux lois distinctes, et il reconnaît donc qu'il faut un mécanisme pour adapter la Loi électorale du Canada à la Loi référendaire d'une façon simple et opportune. Par conséquent, le comité reconnaît la nécessité d'un mécanisme qui adaptera simplement et rapidement la Loi référendaire en fonction des changements apportés à la Loi électorale du Canada. Un moyen consisterait à inclure dans la Loi électorale un article portant que toute modification subséquente à cette loi doit renfermer des modifications corrélatives à la Loi référendaire et à son règlement.
Respectueusement soumis,
La présidente,
LORNA MILNE