Délibérations du comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 16, Témoignages du 3 juin 2003
OTTAWA, le mardi 3 juin 2003
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-9, Loi modifiant la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, se réunit aujourd'hui à 17 h 12 pour étudier le projet de loi.
Le sénateur Tommy Banks (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Il s'agit d'une réunion du Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles consacrée au projet de loi C-9. Aujourd'hui, nous accueillons comme témoin M. Steven Hazell, directeur général et avocat-conseil de la Société pour la nature et les parcs du Canada. Je crois qu'il a des choses à nous dire à propos du projet de loi.
M. Stephen Hazell, directeur général et avocat-conseil, Société pour la nature et les parcs du Canada: Monsieur le président, honorables sénateurs, merci de l'occasion qui m'est donnée de prendre la parole devant vous au sujet d'un projet de loi important, à savoir le projet de loi C-9.
D'abord, j'aimerais dire un mot de l'organisation que je représente et de moi-même. Avocat de formation, je me spécialise en droit de l'environnement. J'ai travaillé pendant un certain nombre d'années dans le domaine de l'évaluation environnementale. Auparavant, j'ai agi comme directeur de la réglementation et des dispositions législatives à l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACEE). J'ai travaillé pour Bob Connelly, que j'aperçois assis là-bas. J'ai participé à l'élaboration des règlements nécessaires à l'entrée en vigueur de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale initiale.
Je travaille aujourd'hui pour la Société pour la nature et les parcs du Canada, organisme de bienfaisance sans but lucratif qui met l'accent sur la protection du milieu sauvage. Nous comptons quelque 30 000 membres et partisans aux quatre coins du Canada. Nous avons pour mandat d'être la voix de la base en matière de défense des espaces naturels.
Au fil des ans, la société a été mêlée à toutes sortes d'évaluations environnementales, de divers types de projets de développement. Parfois, nous participons à des commissions d'examen; parfois, nous participons à des contentieux; parfois, nous proposons des mécanismes de médiation. Je tenais à en mentionner un en particulier.
Il existe un projet d'exploitation forestière et d'aménagement d'une route dans la zone d'étude du parc national de la Péninsule Bruce. Parce qu'il s'agit d'une aire naturelle importante, nous avons manifesté notre position et lutté contre le projet du promoteur. En dernier lieu, nous avons indiqué à l'Agence canadienne d'évaluation environnementale que la médiation donnerait peut-être des résultats; cette dernière a suivi notre conseil, et la médiation a effectivement porté fruit. Nous avons protégé le territoire en question. En dernier recours, il a été vendu à la Société canadienne pour la conservation de la nature. Nous avons donc tous été gagnants.
Mon organisation est l'une de celles qui, à l'occasion, affrontent le gouvernement; parfois, nous intentons des poursuites, mais, chaque fois qu'il est possible de le faire, nous sommes disposés à faire l'essai de la coopération.
Pour étayer mes qualifications, je devrais peut-être faire état de mon livre, intitulé Canada v. the Environment, qui, à ma connaissance, est le seul ouvrage entièrement consacré à la question de l'évaluation environnementale au niveau fédéral publié à ce jour. Voilà peut-être en partie ce qui explique ma présence ici.
J'aimerais dire quelques mots au sujet du projet de loi C-9 pour ensuite m'intéresser au monde d'après le projet de loi C-9, qui constitue ces jours-ci mon principal centre d'intérêt.
Le projet de loi C-9 représente une réalisation modeste aux pouvoirs législatifs limités. Bon nombre d'entre vous savent que le gouvernement a procédé à l'examen quinquennal prescrit par la loi. Il s'agit d'une procédure raisonnable, et on a fait de l'assez bon travail. Cependant, au bout du compte, le ministre a décidé que les amendements présentés seraient de portée très restreinte. Ainsi, le projet de loi à l'étude offre très peu d'occasions de relever ce qui constitue, à mon avis, les principaux défis auxquels l'évaluation environnementale au niveau fédéral est confrontée. Voilà pourquoi je dis qu'il s'agit d'une réalisation modeste.
On trouve dans le projet de loi certains amendements importants, dont certains ont été proposés par le gouvernement au moment du dépôt du projet de loi à la Chambre. Le Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes a ajouté certains autres amendements. Je vais en mentionner quelques-uns.
Le plus prééminent est peut-être celui qui concerne les sociétés d'État, dont bon nombre seront désormais régies par la loi. C'est formidable. À l'époque où je travaillais pour le compte de l'agence, l'une de mes responsabilités consistait à élaborer des règlements pour des sociétés d'État. On n'est jamais allé jusqu'au bout. Pour nous, ce n'était plus une priorité, et l'État affichait une opposition farouche — il s'agit donc d'un amendement très important.
D'autres amendements à mon avis importants ont trait aux programmes de suivi obligatoires. La proposition d'un examen après sept ans représente un amendement utile, au même titre que ceux qui ont trait aux commissions d'examen interprovinciales. La disposition posait un problème technique. Maintenant que le projet de loi fait l'objet d'un amendement, je pense que le ministre sera en mesure d'ordonner la tenue de commissions d'examen interprovinciales.
La nomination de coordonnateurs fédéraux de l'évaluation environnementale constitue une percée utile en ce sens qu'il a souvent été difficile d'amener différentes autorités fédérales à collaborer ensemble à certains projets précis où la participation du gouvernement fédéral était requise. La reconnaissance des connaissances traditionnelles autochtones dans le processus d'évaluation environnementale constitue également un changement important.
Je soutiens qu'il s'agit dans tous les cas de bons éléments. Le projet de loi contribuera à rationaliser la procédure et assurera à ACEE un meilleur fonctionnement qu'auparavant, mais je ne pense pas qu'il réponde aux principaux problèmes auxquels nous sommes confrontés. Je tiens à consacrer le peu de temps qui m'est imparti à quelques-uns de ces défis. D'entrée de jeu, je précise que les dispositions législatives sur l'évaluation environnementale sont généralement et officiellement admises à titre d'outils capables d'assurer la protection de l'environnement et le développement durable, mais, en pratique, on considère trop souvent qu'il s'agit d'un problème à gérer et d'un fardeau imposé à l'approbation de projets de développement industriel. Souvent, on y voit un boulet qui nuit à nos bonnes intentions, plutôt qu'un outil susceptible d'améliorer les choses.
À quels défis l'évaluation environnementale fédérale sera-t-elle confrontée à l'avenir? À l'heure actuelle, je suis d'avis que nous mettons beaucoup trop l'accent sur la procédure et pas assez sur l'obtention de résultats sur le terrain. Or, c'est pour cette raison que nous réalisons des évaluations environnementales. Si nous faisons ce travail, ce n'est pas uniquement pour entretenir les services de personnes à Ottawa, ou ailleurs, ayant pour tâche de cocher des cases. Ce travail, nous l'effectuons pour améliorer nos projets, les rendre plus respectueux de l'environnement et éliminer ceux qui n'auraient pas dû voir le jour. Nous devons mettre davantage l'accent sur cet aspect.
L'agence d'évaluation environnementale Thor a admis qu'il était important d'obtenir des résultats sur le terrain et a produit un dépliant intitulé Making a Difference. Si vous faites lecture des projets décrits dans ce document, vous constaterez une approche anecdotique de la description des avantages. Cela fait partie du problème. Nous n'avons pas de moyen systématique de définir le rendement souhaité, les indicateurs ni la façon de mesurer si telle ou telle évaluation environnementale aura des avantages sur le terrain du point de vue des collectivités ou de l'environnement. C'est l'un des problèmes que nous devons régler. En 1995, le gouvernement a dépensé quelque 45 millions de dollars en évaluations environnementales. Quels bénéfices en tirons-nous?
Le deuxième défi concerne l'application des responsabilités en matière d'évaluation environnementale. En vertu de la loi actuelle — et je ne pense pas que le projet de loi aura pour effet de modifier sensiblement la situation —, l'agence d'évaluation environnementale a très peu de contrôle sur ce que font les autorités fédérales. Le projet de loi améliore quelque peu la situation. On y prévoit certains outils que l'agence, avec un peu de chance, exploitera à fond. Cependant, on ne prévoit aucun moyen d'application de la loi, au sens où les personnes réunies autour de la table l'entendraient. C'est un problème auquel nous devons nous attaquer.
Un troisième défi a trait aux modalités de l'utilisation de l'évaluation environnementale comme outil constructif susceptible d'améliorer les projets. Comme je l'ai indiqué, on considère souvent l'évaluation environnementale comme un boulet attaché aux projets de développement. Trop souvent, nous cherchons simplement à atténuer ou à réduire les effets néfastes plutôt qu'à nous interroger sur la façon d'améliorer tel ou tel projet. Nous devrions nous demander: «Peut-on avoir recours à l'évaluation environnementale pour améliorer tel ou tel barrage ou tel ou tel chemin d'exploration forestière?» Une telle mentalité brille par son absence. On se contente uniquement d'atténuer les effets néfastes.
Un autre défi a trait à la façon dont nous traitons les projets de grande envergure qui revêtent une importance nationale. À certains égards, le gouvernement fédéral a pour habitude de ne pas s'en faire pour les gros problèmes. Nous faisons du bon travail dans le cadre de l'évaluation de projets plus petits, mais, parfois, on n'évalue pas du tout les projets d'envergure plus grande. Prenons par exemple le cas de la vente de réacteurs CANDU — le gouvernement canadien a consenti des garanties de prêts de 1,5 milliard de dollars à des projets qui n'ont pas fait l'objet d'évaluation du tout, ou qui ont été évalués de façon inadéquate, au moyen d'un examen préalable ou d'une étude approfondie. En ce qui concerne le projet Tolko dans le nord du Manitoba — une région de la taille de l'État de New York, seuls un pont et deux butées ont fait l'objet d'une évaluation. Il s'agit d'un territoire immense revêtant de toute évidence une importance nationale. Il ne s'agit pas d'une quelconque entreprise mineure; il s'agit d'un gros projet.
Le défi consiste à trouver le moyen de cerner ces gros projets et de faire en sorte que le gouvernement fédéral s'assure qu'on fait du bon travail. Trop souvent, on s'en remet aux gouvernements provinciaux; comme des lois provinciales décentes brillent de plus en plus par leur absence, rien ne se passe vraiment.
On doit aussi s'intéresser à la question des effets cumulatifs des projets sur l'environnement. On trouve dans la loi actuelle une disposition importante qui prescrit l'évaluation des effets cumulatifs, mais, pour l'essentiel, on ne l'applique pas. L'agence dispose de remarquables lignes directrices sur l'évaluation des effets cumulatifs. On a fait du bon travail à ce sujet, mais l'application demeure difficile. À propos d'une mine de charbon à ciel ouvert projetée près du parc national de Jasper, la société a poursuivi le gouvernement et obtenu gain de cause. À la suite de cette action en justice, le gouvernement — en l'occurrence, dans le cadre d'une commission d'examen mixte — est revenu sur le projet et en a évalué les effets cumulatifs de façon plutôt décente. En gros, cependant, rien n'est fait à cet égard.
Comment procéder? Nous détruisons notre environnement petit à petit. Souvent, les conséquences sont imputables non pas aux gros projets, mais bien plutôt à l'accumulation de petits projets qui, pris individuellement, ne produisent pas d'effets considérables. Lorsqu'on les met ensemble, la situation est cependant tout à fait différente.
Le gouvernement fédéral doit aussi trouver le moyen de donner suite à ses engagements en matière d'environnement au moyen de l'évaluation environnementale. Les engagements abondent, n'est-ce pas? Nous avons contracté des engagements dans le domaine de la biodiversité, des engagements en droit, des engagements envers le changement climatique et l'intégrité écologique aux termes de la Loi sur les parcs. Les gouvernements fédéral et provinciaux se sont engagés à réserver 12 p. 100 du territoire en en faisant des aires protégées. Il y a toutes sortes d'engagements de ce genre. Utilisons-nous le régime d'évaluation environnementale pour aider le gouvernement à donner suite à ces engagements? En gros, non. Dans certaines régions, on a observé des progrès, mais la question importante est aujourd'hui de savoir comment utiliser les outils à notre disposition pour donner suite, par exemple, aux engagements contractés dans le cadre de l'Accord de Kyoto.
En ce qui concerne la promotion d'une participation publique significative, on menait de front, à l'époque où je travaillais à l'agence, c'est-à-dire à la fin des années 80 et au début des années 90, 14 commissions d'examen. Des citoyens des différentes régions du Canada y participaient. Aujourd'hui, je pense qu'il y en a en gros deux. Avant l'avènement de la loi, il y avait 14 commissions. Avec la loi, il y en a deux. Or, l'un des objectifs de la loi est de favoriser ou de promouvoir une participation publique significative. Je ne vois pas en quoi la tendance observée aujourd'hui va dans le sens de la loi.
Il y a des raisons à cela. Loin de moi l'idée de dire que les commissions sont une panacée; elles ne le sont pas. Cependant, à titre d'indicateur de l'engagement du gouvernement envers la participation du public aux évaluations environnementales, cette situation me préoccupe.
En ce qui concerne l'intégration des points de vue autochtones, on dénombre au pays un certain nombre de régimes d'évaluation environnementale parties à des accords sur les revendications territoriales qui ne s'harmonisent pas nécessairement très bien avec la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Nous devons nous préoccuper du fonctionnement du régime. On trouve un régime d'évaluation environnementale dans le nord du Québec, un autre au Nunavut, et il y en a un dans la vallée du McKenzie qui, en fait, exclut l'application de la LCEE. Par conséquent, la situation dans le nord est un peu chaotique. Nous devons trouver le moyen de remédier au problème et, en même temps, d'intégrer les points de vue des Autochtones.
Cela revêt une importance particulière au vu de l'arrêt de Delgamuukw, où on reconnaît aux Autochtones le droit constitutionnel d'être consultés sur les projets de développement avant qu'ils ne soient mis en œuvre.
Il existe un autre type d'évaluation environnementale concernant les politiques, les programmes et les plans gouvernementaux, ce qu'on appelle l'«évaluation environnementale stratégique ». Il s'agit vraiment d'un défi fondamental. Ce type d'évaluation porte non pas sur des projets comme des barrages, des centrales hydroélectriques ou l'exploitation des sables bitumineux, mais bien les politiques gouvernementales et leur établissement.
En 1990, le greffier du Conseil privé a émis une directive du Cabinet, laquelle a été affaiblie en 1999. Essentiellement, la directive dit aux ministres: «Avant de soumettre un projet au Cabinet, vous êtes censés procéder à une évaluation environnementale stratégique.» La directive du Cabinet n'est pas un document exécutoire, mais elle est émise par le greffier: on est donc en droit de penser qu'elle a un certain poids. Pourtant, elle n'a pas, pour l'essentiel, été appliquée de façon vigoureuse, et nous pensons qu'elle devrait l'être.
Où cela nous mène-t-il? Comme le savent de nombreux sénateurs, le comité de la Chambre des communes prépare un rapport sur sa vision de ce que pourrait être une procédure d'évaluation environnementale fédérale réformée. Le projet de loi a été adopté et est allé de l'avant, mais les députés ont indiqué que sa portée était limitée et qu'ils s'intéressaient à la situation d'ensemble et qu'ils allaient soumettre aux Canadiens et à la Chambre certaines réflexions sur la suite à donner.
En conclusion, je dirais ceci: si les membres du comité cherchent à s'investir davantage dans le domaine de l'évaluation environnementale — et je les y encourage fortement —, le meilleur rôle qu'ils peuvent se donner consisterait à réfléchir aux défis plus larges auxquels nous sommes confrontés, et non à trop accorder d'importance au projet de loi que vous avez devant vous. Comme je l'ai dit, il s'agit d'une réalisation modeste. Il y a de bons éléments, et je serais déçu si, pour des raisons indépendantes de notre volonté, le projet de loi ne devait plus franchir l'étape du Sénat.
Le président: Êtes-vous en train de nous dire que le Parlement devrait consacrer plus d'attention à la substance de la loi sur l'environnement plutôt qu'au projet de loi modificatif à l'étude?
M. Hazell: On en arrivera peut-être là un jour, mais je pense que les deux Chambres ont la capacité d'examiner des enjeux qui vont au-delà des cadres législatifs existants.
En ce qui concerne l'évaluation environnementale stratégique, comment faire en sorte que les politiques gouvernementales s'assortissent d'une forme ou d'une autre d'analyse environnementale? À titre d'exemple, on trouve dans le présent budget certaines dispositions ayant pour effet d'augmenter les crédits d'impôt auxquels ont droit les entreprises qui utilisent les voitures de fonction. Le ministère des Finances a-t-il analysé les conséquences possibles du point de vue de l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre? À mon avis, il n'y a probablement pas pensé. Pour avoir discuté de cette question avec un ex-sous-ministre adjoint du ministère des Finances, il y a quelques semaines, je sais qu'il y a environ trois personnes dans tout le ministère des Finances qui ont une sensibilité aux questions environnementales. Nous avons désespérément besoin d'une telle sensibilité, mais rien ne se matérialise.
Le président: Ce que vous dites soulève peut-être une autre question. On dirait que tout est interrelié. Le sénateur Kenny a été l'auteur d'un projet de loi, qui a aujourd'hui été adopté, lequel aura un effet sur les voitures de fonction du gouvernement, mais nous allons en faire une question distincte.
En ce qui concerne la mine projetée sur le versant est des Rocheuses, quel gouvernement avez-vous poursuivi?
M. Hazell: L'action en justice visait le gouvernement fédéral, qui avait l'obligation juridique de procéder à une évaluation environnementale des effets cumulatifs.
Le président: Je vous remercie. Dans le premier exemple que vous avez cité, celui où vous avez réussi à obtenir l'intervention d'un arbitre, vous avez dit que la situation n'avait fait que des gagnants. L'entrepreneur a-t-il gagné, lui aussi?
M. Hazell: Exactement. On lui a payé le terrain. Il a vendu le terrain à la Société canadienne pour la conservation de la nature. Il est donc sorti gagnant de l'aventure. Pas nécessairement heureux, mais gagnant tout de même.
Le sénateur Spivak: Il s'agit d'une vaste question, qu'on jugera peut-être en dehors du sujet. Elle ne concerne pas ce dont nous parlons ici.
Nous avons pendant un certain temps étudié le moyen de modifier le présent projet de loi pour lui donner plus de forces, sans perdre de vue les problèmes venant du fait qu'il fallait éviter d'ouvrir l'autre projet de loi. Il me semble que la volonté politique est au cœur de ces questions. On aura beau adopter toutes les dispositions législatives qu'on voudra. Que diriez-vous, à propos des pouvoirs discrétionnaires du ministre, qu'on établisse, dans un projet de loi futur, que, dans le cadre d'un projet immense comme le projet Tolko ou d'un projet majeur comme la réouverture d'une centrale nucléaire pouvant avoir une incidence sur la vie de millions de personnes, le ministre soit tenu de nommer une commission d'examen indépendante.
M. Hazell: Je serais favorable à une telle mesure à condition qu'on fasse preuve d'une grande prudence dans l'élaboration des catégories de projet assujettis à une telle exigence. Voilà le hic. À l'agence, nous élaborions divers règlements, dont bon nombre consistaient en des listes de projets. Nous consacrions beaucoup de temps à l'étude des questions suivantes: ce type de projet devrait-il être exempté de la procédure d'évaluation environnementale, ou ce projet devrait-il faire l'objet d'une étude approfondie, soit d'une forme d'évaluation plus complexe et détaillée qu'un examen préalable? Ce sont des questions difficiles. À ma connaissance, on ne trouve pas grand-chose en ce sens dans les lois.
Vous avez tout à fait raison de dire que la question est de savoir si nous voulons ou non nous occuper de ces questions. Si la réponse est non, évitons de gaspiller 45 millions de dollars par année et consacrons cette somme à des projets susceptibles d'avoir certains avantages environnementaux.
Le sénateur Spivak: Lorsqu'on a affaire à une gigantesque coupe à blanc s'étendant sur 11 millions d'hectares, il est clair que d'autres aspects sont touchés.
Mon autre question concerne la définition de «projet» et celle d'«établissement de la portée des incidences». Je crois comprendre que l'un des problèmes a trait — et c'est pourquoi le tribunal a interprété ce petit pont de façon si étroite — l'étroitesse de la définition de «projet».
M. Hazell: Quelques problèmes se posent à ce sujet. Dans le Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement (PEEE) qui a précédé la LCEE, on utilisait le mot «proposition», qui est beaucoup plus vaste que «projet». Le gouvernement a jugé que «proposition» était un peu trop général et a choisi d'en limiter la portée. Le mot «projet» est défini de façon relativement étroite. Il l'est peut-être de façon trop étroite. En ce qui concerne l'affaire Tolko, je ne pense pas que le problème vient du fait que la cour a dit qu'il fallait que le projet soit à ce point petit. Je pense que le tribunal a dit que le rendre si petit faisait partie des prérogatives du gouvernement.
Une fois de plus, nous devons miser sur un certain leadership dans ce domaine. Il y a ici des avocats d'organismes qui peuvent me contredire, mais, si le ministère des Pêches et des Océans (MPO) était le ministère responsable et qu'il avait souhaité faire davantage et traiter le dossier avec plus de sérieux, il aurait pu le faire. Le ministère de l'Environnement avait probablement le pouvoir, lui aussi, d'organiser une commission d'examen. On aurait pu faire quelque chose si la volonté politique avait été là.
Le sénateur Spivak: Du point de vue de l'effet de levier, préféreriez-vous qu'on s'oriente vers les pouvoirs discrétionnaires ou l'établissement de la portée des incidences? Comment effectuer une coupe chirurgicale bien nette pour faire en sorte que cela fonctionne? Je pense que la plupart des Canadiens aimeraient que la nature sauvage du Canada fasse l'objet d'un politique de conservation équilibrée et adéquate. Ce qui est perdu est perdu.
M. Hazell: Je suis tout à fait d'accord. Je ne vois pas comment on pourrait facilement corriger le projet de loi.
Le sénateur Spivak: Je ne parle pas du projet de loi. Je parle de la suggestion que vous nous avez faite d'entreprendre notre propre examen. Si nous nous engageons dans cette voie, quels sont les chemins qui s'offrent à nous?
Le président: Vous voulez parler d'un examen dont la portée irait au-delà du projet de loi à l'étude?
Le sénateur Spivak: Oui.
Le président: Je veux que nous nous en tenions au projet de loi. Il y a une procédure d'examen permanente dans le cadre de laquelle nous pouvons nous pencher sur ce que bon nous semble. Je ne veux pas dissuader M. Hazell de répondre à votre question, mais j'aimerais que nous nous en tenions au projet de loi C-9.
M. Hazell: Je ne suis pas certain de pouvoir répondre dans le contexte du projet de loi. Même lorsqu'on s'intéresse à la situation d'ensemble, je ne pense pas qu'il y ait de solution facile et rapide que nous puissions appliquer.
Une solution consisterait à tenter de mettre au point une catégorie de projets que chacun considérerait comme de gros projets. Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer en vertu de la disposition concernant la paix et l'ordre ainsi que le bon gouvernement. Ce sont des questions d'intérêt national. Exporter des réacteurs nucléaires en Chine est, selon moi, une question d'intérêt national, particulièrement lorsque des garanties de prêts fédérales de 1,5 milliard de dollars sont en jeu. C'était une honte.
Il y a un certain nombre de projets de ce genre qui, pourrions-nous dire, doivent faire l'objet d'un examen automatique en commission. Cela nous aiderait à remédier à certaines des situations scandaleuses auxquelles nous avons été confrontés.
Le sénateur Milne: Je crois comprendre que, à l'occasion de votre comparution devant la Chambre des communes, au moment de l'étude de l'incarnation précédente du projet de loi, vous avez déclaré que l'examen quinquennal constituait une occasion ratée. Cependant, ce dernier a mis en lumière un grand nombre de lacunes dans de nombreux textes de loi. Pensez-vous que le présent projet de loi a pour effet de combler certaines de ces lacunes?
M. Hazell: Oui, il en comble quelques-unes. Le projet de loi comporte certains avantages. Je suis ravi de constater que les sociétés d'État sont désormais considérées comme des autorités fédérales. C'est une bonne chose. On note certaines percées, mais le cadre est limité. À ce propos, j'ai l'attitude suivante: «Qu'en est-il de la situation d'ensemble? Réalisons-nous de véritables progrès sur le terrain? Quels sont les avantages des évaluations environnementales pour l'environnement? Tout ce tapage n'est-il que de la frime?
Le sénateur Watt: Dans quelle mesure le projet de loi C-9 a-t-il pour effet d'améliorer les régimes d'évaluation environnementale qui existent déjà au sein du gouvernement fédéral? En quoi le nouveau régime diffère-t-il de l'ancien? En quoi affecte-t-il la capacité des gouvernements fédéral et provinciaux de combiner les deux?
M. Hazell: Vous voulez parler des effets sur l'harmonisation?
Le sénateur Watt: Oui.
Je pense que les eaux navigables relèvent de la compétence du gouvernement fédéral, qui a le droit d'intervenir dans ce domaine. Il a aussi la capacité d'intervenir dans des projets provinciaux concernant les frayères des poissons de mer à l'intérieur des terres et d'autres secteurs à propos desquels vous serez peut-être en mesure de m'éclairer.
Cela empiète-t-il sur la capacité du gouvernement fédéral d'intervenir dans le cadre de projets provinciaux? Peut-être pourriez-vous nous dire quelques mots à ce sujet?
Enfin, vous avez dit que le régime n'intègre pas nécessairement les connaissances traditionnelles des Autochtones. Pouvez-vous nous expliquer ce que vous entendez par là? Que manque-t-il? Que devons-nous faire?
M. Hazell: Le projet de loi a pour effet d'améliorer la procédure en général. Il apporte une contribution à maints égards. Bon nombre d'entre eux ont trait aux processus et ont pour effet de faciliter un peu la situation.
En ce qui concerne l'harmonisation, le projet de loi favorisera le processus d'harmonisation avec les provinces grâce à la nomination de coordonnateurs fédéraux de l'évaluation environnementale. Dans le cadre d'un projet de grande envergure, quelques autorités responsables doivent prendre des décisions au niveau provincial et au niveau fédéral. La présence d'un coordonnateur de l'évaluation environnementale ayant le pouvoir de réunir divers intervenants fédéraux facilitera la procédure générale dans la mesure où ils veilleront à ce que les autorités fédérales parlent d'une seule voix à leurs homologues provinciaux. C'est l'une des façons grâce auxquelles le projet de loi favorise particulièrement l'harmonisation.
En ce qui concerne les secteurs de compétence du gouvernement fédéral aux termes de la Constitution, vous avez fait référence aux eaux navigables, aux pêches, aux oiseaux migrateurs et à d'autres questions. Le fédéral exerce un certain nombre de compétences particulières au regard desquelles il prend des décisions concernant l'environnement, ces dernières ayant tendance à être la cible de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale actuelle, du point de vue de la réglementation tout au moins. Au-delà de la réglementation, une évaluation est déclenchée dès le moment où le gouvernement fédéral fournit de l'argent pour un projet. Il en va de même lorsque les terres fédérales sont concernées et qu'une autorité fédérale elle-même agit à titre de promoteur du projet. Par conséquent, l'autorité fédérale peut intervenir d'un certain nombre de façons, mais on doit établir certaines des autorités réglementaires.
En ce qui concerne les connaissances autochtones traditionnelles, je remarque que certaines des modifications de la loi proposées dans le projet de loi auraient pour effet de permettre la prise en considération des connaissances autochtones traditionnelles dans la réalisation d'évaluations environnementales. C'est une bonne chose. Ce faisant, cependant, le problème est le suivant: les évaluations ont un caractère plus opérationnel et culturel que juridique. La question est de savoir si des scientifiques occidentaux accepteront les travaux effectués par des chasseurs et des pêcheurs autochtones.
À l'époque où je portais un chapeau différent au Comité canadien des ressources de l'Arctique, nous avons effectué certains travaux avec la collectivité de Sanikiluaq afin d'étudier les effets environnementaux des grands barrages du nord du Québec, de l'Ontario et du Manitoba sur l'écosystème de la baie d'Hudson. Nous avons tenté de trouver des moyens de mettre en commun la communauté scientifique occidentale et le système de connaissances des Cris et des Inuits pour mieux comprendre les écosystèmes et les effets possibles d'un grand barrage.
Le sénateur Watt: Êtes-vous en train de nous dire que nous comprenons mal ce que les connaissances traditionnelles peuvent apporter au processus? Dans ce cas, on n'accorderait pas suffisamment de valeur aux connaissances traditionnelles pour en tenir compte dans l'évaluation environnementale et les aspects touchant les impacts sociaux.
M. Hazell: Une bonne part du phénomène s'explique par des différences culturelles. Les scientifiques font leur travail d'une certaine façon. Ce ne sont pas celles des Autochtones, qui observent au jour le jour le monde qui les entoure et sa transformation. Il est difficile d'arrimer ces deux systèmes de connaissances. Rien n'indique qu'il soit impossible de le faire. Je pense que le projet de loi va dans ce sens en disant qu'on devrait le faire. On y admet l'importance des Autochtones — les chasseurs et les pêcheurs en particulier — qui sont sur le terrain 12 mois sur 12, tandis que les scientifiques n'y passent peut-être que l'été. Il y a beaucoup de connaissances que nous devrions exploiter.
Le président: Êtes-vous en train de dire que le projet de loi a pour effet d'améliorer la probabilité qu'on tienne compte des connaissances traditionnelles?
M. Hazell: Oui, c'est exact. On y fait expressément référence. Il s'agit d'une percée importante.
Le sénateur Watt: Il faut travailler là-dessus. Voilà ce que j'en retiens.
Le président: Au moins, on trouve dans le projet de loi une référence aux connaissances traditionnelles.
Le sénateur Watt: Parfois, les autorités n'aiment pas utiliser les mots «impacts sociaux». Difficile de dissocier environnement et impacts sociaux.
Qu'en pensez-vous? Devrions-nous faire preuve de plus d'optimisme et effectuer des pressions pour que la notion d'impacts sociaux soit intégrée dans le processus? Quel est votre avis à ce sujet?
M. Hazell: C'est une très bonne question. Certains régimes d'évaluation environnementale sont essentiellement devenus des régimes d'évaluation des impacts environnementaux et sociaux. Je pense que c'est ce que fait la procédure en vigueur au Yukon — que les membres du comité ont peut-être eu l'occasion d'examiner.
La Convention de la Baie James et du Nord québécois comporte une analyse des impacts sociaux tout autant que des impacts environnementaux. La plupart du temps, on met plutôt l'accent sur l'environnement. Je n'ai pas d'opinion arrêtée à ce sujet.
Comme argument en faveur de la concentration sur les évaluations environnementales, je dirais que l'environnement concerne toujours le long terme. On l'aborde du point de vue des générations qui nous succéderont et de l'héritage que nous laisserons à nos enfants et à nos petits-enfants. Cet aspect, on a tendance à le perdre dans le processus décisionnel. Le ministre doit pouvoir trancher; ou encore un organisme doit réglementer ceci ou cela. Il est facile de perdre l'environnement de vue.
Il n'est par exemple pas aussi facile de perdre de vue les enjeux sociaux puisque les personnes directement touchées ont des représentants politiques et peuvent dire: «Si je fais cela, je ne vais pas pouvoir pêcher la morue l'année prochaine.» Des citoyens se lèvent et luttent. L'environnement n'a pas ce pouvoir.
Le sénateur Eyton: Autour de la table, quelqu'un a dit que l'entreprise privée favorise les évaluations environnementales intelligentes et qu'elle aimerait savoir où elle en est et comment planifier. Le problème que posent les mécanismes d'évaluation environnementale, c'est que, au fur et à mesure que la démarche s'élargit, que des personnes et des intérêts s'ajoutent, il faut du temps. Bien entendu, le temps, pour une entreprise, c'est l'ennemi. Du point de vue financier, un projet de développement dans dix ans ne vaut rien. Un projet prévu pour dans cinq ans a peu de valeur, tandis qu'un horizon de deux ans est valable.
Je crois que vous avez dit que le projet de loi C-9 représente, pour reprendre vos mots, «une réalisation modeste». Vous avez évoqué des orientations que nous pourrions prendre à l'avenir. Avez-vous des suggestions à faire sur les moyens de réaliser des évaluations environnementales qui soient appropriées et convaincantes, d'une part, et opportunes, d'autre part? Dans ce contexte, le temps est le principal problème auquel les entreprises sont confrontées.
M. Hazell: Par le passé, les commissions d'examen ont posé problème parce qu'elles tendaient à s'éterniser. Voilà ce qui fait peur aux entreprises. Elles se disent qu'une commission d'examen prendra de deux à trois ans, et que ce délai est trop long et risque d'anéantir l'occasion qui s'offre à elles.
Il y a là matière à réflexion: comment raccourcir les commissions d'examen de façon à assurer une bonne participation du public, mais de façon opportune? Il y a des façons d'y parvenir.
L'un des problèmes qui, par le passé, a nui aux travaux de l'agence — parce qu'il y a très peu de commissions, le problème est moins grave aujourd'hui —, c'est le fait que la nomination des membres des commissions revient à retenir les services de personnes ayant les mêmes opinions politiques qu'eux. Je me souviens d'un cas particulier où le ministre de l'époque a retardé la création de la commission d'examen pendant six ou huit mois parce que les membres proposés n'étaient pas tout à fait de la bonne allégeance politique. C'est un gros problème. Comment le contourner?
Le sénateur Eyton: C'était sans doute un gouvernement libéral.
M. Hazell: Je ne saurais le dire.
Pour contourner le problème, on doit constituer des listes de membres de commission chevronnés. Il y a des listes et vous dites: «Nous allons constituer une commission d'examen pour une mine d'uranium. Joe, Ginny et John, à vous de jouer.» Vous avez besoin d'un ingénieur en sciences nucléaires, vous n'avez qu'à consulter la liste des candidats possibles et à choisir. On supprime l'élément politique et on gagne des mois. Je ne dis pas que c'est toujours le cas. Il s'agit d'un moyen de réduire la durée des procédures. Il y a de nombreuses autres idées. Je ne crois pas que nous ayons vraiment réfléchi au moyen de rendre les commissions plus ciblées et plus efficientes du point de vue du temps.
Les commissions n'ont pas à tenir compte de tous les aspects. Le sénateur Watt se souviendra que, dans le dossier du projet de Grande Baleine, le mandat était incroyablement volumineux. On n'a pas à tenir compte de tous les moindres détails. Nous devrions réduire la portée des examens et mettre l'accent sur les aspects problématiques et nous attaquer à eux, plutôt qu'à examiner tous les effets environnementaux éventuels. Il faut pour ce faire un peu de bonne volonté et du travail préliminaire. Il y a des idées dans l'air, et il suffit de prendre le temps d'y réfléchir.
À la place, nous suivons la même procédure de commission d'examen qu'à l'époque du Décret sur les lignes directrices visant le PEEE; elle n'a pas changé depuis. On se heurtera à la même réticence de la part des promoteurs à ce que leurs projets fassent l'objet d'une commission d'examen. On obtient de la part de la bureaucratie des décisions biaisées sur la question de savoir si tel ou tel projet causera ou non des effets environnementaux néfastes. Du point de vue de la bureaucratie, on se montre extrêmement réticent à l'idée de conclure à des effets environnementaux importants puisque, en cas de constat d'effets importants ou d'incertitude, on doit passer à une commission d'examen. Cela, on l'évite à tout prix.
Le président: Doit-on se réjouir, comme certains l'ont fait, du fait que l'article 12 du projet de loi autorise le coordonnateur environnemental, après avoir consulté, à établir l'échéancier relatif à l'évaluation?
M. Hazell: C'est bien; c'est utile.
Le président: Cela pourra servir?
M. Hazell: Oui. Cela s'inscrit en réalité dans le cadre des examens préalables et des études approfondies d'un niveau inférieur menés dans le cadre d'évaluations environnementales.
Le président: C'est le cas de la vaste majorité d'entre elles, n'est-ce pas?
M. Hazell: Oui, c'est celui de 99,99 p. 100 d'entre elles.
Le sénateur Christensen: Il est certain que le présent examen quinquennal a comporté un élément de participation du public. À titre de curiosité, j'aimerais savoir si vous y avez joué un rôle dans le cadre de la Société pour la nature et les parcs du Canada.
M. Hazell: À l'époque, j'appartenais à la Société pour la nature et les parcs du Canada depuis seulement quelque trois ans; je n'ai pas été mêlé à la procédure. À l'époque, je travaillais dans le secteur privé à titre d'expert-conseil.
Le sénateur Christensen: Vous faites référence à l'examen mené en prévision du projet de loi C-9?
M. Hazell: Oui. L'examen quinquennal a pris fin il y a maintenant quelques années.
Le sénateur Christensen: Ce n'était donc pas un examen quinquennal à proprement parler?
M. Hazell: Non, il n'a pas fallu attendre cinq ans. L'idée, c'était que l'examen devait avoir lieu cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi.
Le sénateur Christensen: Vous ne savez pas si le public a été ou non invité à participer?
M. Hazell: À l'époque, oui, j'ai joué un petit rôle dans l'examen quinquennal.
Le sénateur Christensen: Par conséquent, le projet de loi C-9, s'il ne répond assurément pas à tous les éléments de la liste de souhaits, constitue une amélioration par rapport à la situation actuelle?
M. Hazell: Je dirais que oui.
Le président: Monsieur Hazell, merci beaucoup. Vous nous avez rassurés et fourni certains éléments qui nous seront utiles.
Honorables sénateurs, je vous invite maintenant, si tel est votre bon plaisir, à présenter une motion pour l'étude article par article du projet de loi.
Le sénateur Kenny: J'en fais la proposition.
Le sénateur Spivak: Puis-je poser une question? Avons-nous l'intention ou non d'assortir le projet de loi d'observations?
Le président: Comme toujours, sénateur, cette question est laissée à l'entière discrétion du comité.
Le sénateur Spivak: Je suppose que nous le ferons après l'étude article par article?
Le président: C'est possible. Je préviens toutefois les sénateurs que, au terme de l'étude article par article, si nous la menons à bien, nous aurons besoin de quelques brèves minutes pour discuter d'un certain nombre d'affaires internes concernant nos activités futures. J'aimerais, avec votre permission, y consacrer quelques minutes aujourd'hui même.
Honorables sénateurs, le sénateur Kenny a présenté une motion pour que nous passions à l'étude article par article du projet de loi C-9. D'accord?
Des voix: D'accord.
Le président: Sommes-nous d'accord, honorables sénateurs, pour que le comité passe à l'étude article par article du projet de loi C-9, Loi modifiant la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale?
Nous n'avons pu déterminer ce qui pourrait être considéré comme un regroupement logique de dispositions. Souvent, nous traitons de groupes de dispositions. Ni la greffière ni moi n'avons pu établir de regroupement logique de dispositions qui nous permettent de le faire dans ce cas-ci.
Si vous me permettez, il y a deux façons de faire possible. Je me ferai un plaisir d'étudier d'autres suggestions.
Avant de passer à ces suggestions, faut-il reporter le débat sur le titre?
Des voix: D'accord.
Le président: En ce qui concerne les dispositions, nous pouvons ou bien adopter les articles 1 à 34 d'un coup ou un à la fois. Je ne trouve pas et je ne peux donc pas vous proposer de groupements logiques des dispositions. J'accueillerai volontiers vos suggestions.
Le sénateur Kenny: Dans la mesure où, au moment où je promène mon regard dans la salle, je ne prévois pas de modifications, l'approbation «d'un coup», monsieur le président, me semble préférable.
Le président: Quelqu'un préférerait-il procéder autrement? Très bien.
Je pose la question: les articles 1 à 34 sont-ils adoptés?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté. Le titre est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté. Le projet de loi est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté. La présidence peut-elle faire rapport du projet de loi à l'occasion de la prochaine séance du Sénat?
Des voix: D'accord.
Le président: Le comité souhaite-t-il annexer des observations au projet de loi à l'étape du rapport?
Le sénateur Spivak: J'en fais la proposition, monsieur le président, parce que nous avons à peu près tout sous la main. J'ai des documents, que je pourrais remettre à la greffière, lesquels pourraient ne s'appliquer qu'au projet C-9, et non à une étude future.
Il serait peut-être sage d'indiquer que, malgré les nombreux bons éléments que comporte le projet de loi, d'autres choses pourraient être faites.
Le sénateur Milne: Il est difficile de le faire dans le contexte d'un projet de loi donné qui n'ouvre qu'une partie de la loi. Le comité aurait peut-être intérêt à le faire plus tard. Cependant, je ne vois pas comment on peut présenter de telles observations au moment du rapport d'un projet de loi.
Le sénateur Spivak: Ce que je pensais, c'est que le comité pourrait dire qu'il a décidé de ne pas faire de modification — on pourrait aussi utiliser un autre libellé — mais voici comment le projet de loi en question, et non des projets de loi futurs, aurait pu être amélioré.
Le président: S'il s'agit d'annexer des documents ou des observations au projet de loi, nous ne pourrions le faire qu'en rapport à des éléments qui ont expressément et directement trait au projet de loi C-9.
Le sénateur Spivak: Exactement. Je m'en remets au comité.
Le sénateur Milne: Pour ma part, je suis sympathique à la cause du sénateur Spivak. La procédure d'évaluation environnementale a désespérément besoin d'améliorations. Cependant, je ne vois pas où introduire de telles observations dans le projet de loi. Je propose que nous fassions rapport du projet de loi sans observations.
Le président: Nous avons déjà proposé de faire rapport du projet de loi sans amendements.
Le sénateur Spivak: Nous n'avons pas encore voté à ce sujet, n'est-ce pas?
Le président: Oui, nous avons voté. À moins d'indications contraires de la part des membres du comité, j'ai l'intention d'en faire rapport dès demain. J'ignore, sénateur Spivak, s'il serait possible de préparer des observations d'ici demain. Vous croyez que c'est faisable?
Le sénateur Spivak: Non, monsieur le président, je n'en fais pas une question de vie et de mort.
Le sénateur Milne: Il faudrait que les observations fassent consensus.
Le sénateur Spivak: Oui. Si nous sommes pressés de faire adopter le projet de loi, nous n'y parviendrons peut-être pas. C'est bien.
Le sénateur Eyton: Dans le cadre du débat et de discussions du comité, sans nécessairement les attacher au projet de loi? Nous devrions indiquer que, à notre avis, on pourrait et on devrait faire davantage, mais que, pour le moment, nous adoptons le projet de loi C-9. Pour reprendre les mots de M. Hazell, il s'agit d'une «réalisation modeste».
Le sénateur Kenny: Les commentaires du sénateur Eyton sont fort à propos. Les sénateurs auront également l'occasion de faire des commentaires au stade de la troisième lecture.
Le président: Si je comprends bien, nous nous entendons tous pour faire rapport du projet de loi demain, sans observations, ni amendements. Nous en avons déjà convenu. Au stade de la troisième lecture ou ailleurs, nous pourrons peut-être faire des observations sur la question générale des évaluations environnementales.
Ai-je bien interprété la volonté du comité?
Des voix: Oui.
Le président: Merci. Voilà, je crois, qui met un terme au volet public de la séance. J'invite les sénateurs à demeurer présents pendant quelques minutes.
Le comité poursuit ses travaux à huis clos.