Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 27 - Témoignages du 20 novembre 2012
OTTAWA, le mardi 20 novembre 2012
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se réunit aujourd'hui, à 9 h 30, afin d'examiner la teneur des éléments de la section 8 de la partie 4 du projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d'autres mesures.
Le sénateur Vernon White (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour. J'aimerais souhaiter la bienvenue à tous les honorables sénateurs et aux gens qui regardent cette réunion du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones sur CPAC ou sur Internet. Je m'appelle Vernon White, je viens de l'Ontario et je préside ce comité.
Notre comité a pour mandat essentiellement d'étudier la législation et les affaires concernant les peuples autochtones du Canada. Dans le cadre de ce mandat, nous avons reçu un ordre de renvoi nous demandant d'examiner la teneur des éléments de la section 8 de la partie 4 du projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d'autres mesures.
Nous avons entamé notre étude sur cette question en entendant le témoignage du ministre et des représentants du ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada et du ministère de la Justice Canada. Nous allons aujourd'hui, poursuivre notre étude en entendant le témoignage de l'Assemblée des Premières Nations.
Avant de donner la parole à notre témoin, j'aimerais toutefois profiter de l'occasion pour présenter les membres du comité qui sont présents ce matin. Tout d'abord, le sénateur John Wallace, du Nouveau-Brunswick, qui remplace le sénateur Ataullahjan de l'Ontario. Nous avons aussi le sénateur Dennis Patterson du Nunavut; le sénateur Jacques Demers du Québec; le sénateur Sandra Lovelace Nicholas du Nouveau-Brunswick; et le sénateur Jim Munson qui remplace le sénateur Larry Campbell qui représente la Colombie-Britannique mais qui est originaire du Nouveau-Brunswick. Je tenais à le souligner.
Chers membres du comité, souhaitons maintenant la bienvenue à Kathleen Lickers, conseillère juridique et technique de l'Assemblée des Premières Nations. Nous sommes impatients d'écouter votre exposé, après lequel les sénateurs vous poseront des questions. Vous avez la parole.
Mme Kathleen Lickers, conseillère juridique et technique, Assemblée des Premières Nations : Bonjour monsieur le président et honorables sénateurs. C'est un honneur d'être de retour parmi vous. J'ai comparu le 3 avril de cette année lorsque vous étudiez la politique sur les ajouts aux réserves. J'ai eu l'honneur de lire le rapport que vous avez publié ce mois-ci ainsi que votre recommandation sur la question. Certains de mes commentaires aujourd'hui, auront trait à cet examen puisque la question de la désignation des terres de réserve a une incidence sur cette étude, ainsi que sur notre travail de façon continue.
Je suis conseillère juridique et technique externe pour l'Assemblée des Premières Nations sur les questions touchant les ajouts aux réserves et la réforme des revendications particulières. C'est à ce titre qu'on m'a demandé de comparaître devant vous pour discuter des modifications proposées dans le projet de loi C-45. Nous avons certaines idées à vous communiquer sur les modifications et la nature technique des modifications elles-mêmes. Toutefois, notre position est influencée par le processus ainsi que par la façon dont les modifications ont été proposées.
Tout d'abord, laissez-moi vous exposer notre opinion sur les éléments du projet de loi. Lors de sa comparution devant votre comité le 7 novembre, le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord a parlé des modifications et de l'importance des terres désignées pour les collectivités des Premières nations. Certaines Premières nations, et c'est loin d'être le cas de toutes les collectivités des Premières nations, gèrent leurs terres en vertu de la Loi sur les Indiens; d'autres collectivités gèrent leurs terres dans le cadre d'ententes d'autonomie gouvernementale. Enfin, certaines Premières nations se servent de la Loi sur la gestion des terres des Premières nations, et de nombreuses collectivités veulent recourir à cet outil qui leur offre beaucoup plus de souplesse et de liberté que la Loi sur les Indiens pour la gestion des terres.
Pour les Premières nations qui agissent sous le régime de la Loi sur les Indiens, le processus de désignation de terres est entièrement assujetti à cette loi, et il s'agit d'un processus complexe, coûteux et exigeant en matière de temps et de travail. Les modifications présentées dans le projet de loi C-45 ne visent qu'un élément très particulier dans un processus par ailleurs complexe.
La désignation de terres a été introduite pour la première fois en 1988. On l'appelle couramment la modification de Kamloops en l'honneur de la collectivité qui a préconisé son introduction en 1988.
Pour vous donner un peu de contexte sur la modification en tant que telle, il faut savoir qu'il y a trois étapes différentes à la désignation de terres. La première est une étape de préparation dans le cadre de laquelle le fardeau repose entièrement sur la Première nation. C'est un processus initié par la Première nation pour la prise de décisions permettant à des tierces parties qui ne sont pas membres de la bande de développer une parcelle des terres de réserve. L'étape de la préparation est un processus exhaustif et long, mais elle est initiée par la Première nation. Tout changement à long terme à l'assise territoriale d'une collectivité impliquant la participation de non-membres de la bande exige une décision de la part de la collectivité sur l'utilisation qu'on veut en faire.
Cela représente la deuxième étape du processus de désignation, c'est-à-dire l'étape du référendum. Voilà sur quoi portent les modifications. Elles sont directement liées non seulement à ces dispositions, mais également à celles du Règlement sur les référendums des Indiens, qui sont des dispositions connexes. Cette étape de désignation ou étape de référendum est visée par l'essentiel des modifications proposées dans le projet de loi C-45.
L'étape finale du processus de désignation comprend les approbations qui, jusqu'à maintenant, sont habituellement accordées par le gouverneur en conseil, à l'exception des approbations qui ont lieu aux termes de la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications. J'en parlerai ultérieurement parce que cela concerne directement le processus des ajouts aux réserves et le rapport que vous avez publié plus tôt ce mois-ci.
Et maintenant, pour ce qui est de la nature technique des modifications apportées dans le projet de loi C-45, le premier changement important établit une différence et sépare le vote visant à céder une terre du vote visant à la désigner. Lorsqu'ils ont été établis en 1988, l'acte de cession et l'acte de désignation exigeaient le même seuil du nombre de voix nécessaires pour une collectivité assujettie à la Loi sur les Indiens, même si la cession d'une terre est un acte considérablement différent de la désignation de cette dernière. L'acte de désignation d'une terre ne constitue pas la cession de l'assise territoriale d'une réserve. C'est une décision qui permet de rendre disponible une terre de réserve à des parties n'étant pas membres de la bande à des fins de location, mais la terre de réserve n'est pas aliénée. En dépit de cela, en 1988, le seuil du nombre de voix nécessaires pour valider la décision d'une collectivité était identique.
Ces modifications séparent maintenant la cession de la désignation, et elle n'apporte aucun changement aux dispositions concernant la cession. Ces dernières restent inchangées.
Les changements apportés pour distinguer une désignation d'une cession ne portent que sur le seuil du nombre de voix nécessaires. Les modifications exigent maintenant un vote à la majorité simple. À première vue, cela permettrait de simplifier le processus et de le rendre plus efficace. Manifestement, on ne peut pas encore constater les résultats, mais d'emblée, cela semble être l'intention. Nous savons d'expérience que les Premières nations qui désignent des terres en vertu du régime actuel doivent, dans 90 p. 100 des cas, procéder à une deuxième mise aux voix. Cela nécessite plus de temps et d'argent. Toujours d'après notre expérience, il est difficile d'obtenir une approbation majoritaire de la part de la majorité des électeurs au premier tour de scrutin. Typiquement, sans l'obtention de la majorité de la part de la majorité des gens, il faut procéder à un deuxième vote. Les dispositions actuelles de la Loi sur les Indiens — non pas les modifications qui seraient apportées par le projet de loi C-45 mais bien les dispositions existantes — exigent un deuxième vote à majorité simple. Dans la plupart des cas, la désignation est approuvée lors de ce second vote à majorité simple.
Ce que l'on voit dans ces changements est l'élimination du seuil de double majorité et l'instauration d'un vote à la majorité simple; on instaure donc un seuil inférieur pour un scrutin.
La deuxième modification technique que l'on apporte dans le cadre de ces changements est liée au fait que la phase référendaire du processus de désignation des terres doit être, si on fonctionne selon le régime de la Loi sur les Indiens, conforme à la réglementation qui s'y rapporte. Ces règlements établissent l'ensemble de la procédure référendaire, à savoir la nomination d'un agent électoral qui surveille l'ensemble du processus, le respect des délais d'avis et un certain nombre d'autres aspects du référendum. Au terme du scrutin, une déclaration de l'agent électoral est requise pour vérifier les résultats. Cette déclaration est parafée non seulement par l'agent électoral, mais aussi par un représentant du chef et du conseil. Cette déclaration est ensuite transmise au sous-ministre adjoint, au bureau régional du ministère et au chef de la bande lui-même.
Les modifications contenues dans le projet de loi C-45 imposent une nouvelle exigence, à la suite d'un référendum sur la désignation des terres, qui ne figure pas du tout dans la Loi sur les Indiens. Lorsque Kris Johnson, directeur principal, Modernisation des terres, au ministère a comparu devant votre comité le 7 novembre, il a abordé cette composante du projet de loi et précisé que cette disposition vise les situations dans lesquelles la communauté émet des doutes sur le fait que les résultats reflètent le consentement éclairé de la communauté. La bande pourrait ensuite décider de recommander que le ministre n'accepte pas les résultats du vote.
Ce qui est étrange au sujet de cet aspect de la modification est que, sans la pleine consultation dont je parlerai dans mes observations, la nécessité de cette mesure palliative supplémentaire n'est pas évidente, car le ministre, par décret ministériel final, aura toujours le pouvoir de ne pas approuver le scrutin. Ce projet de loi n'apporte aucun changement à la réglementation sur les référendums en tant que telle. Les procédures d'examen référendaire, par conséquent, demeurent aussi inchangées, et ces procédures permettent à tout membre de la communauté de contester les résultats d'un référendum dans un délai de sept jours du scrutin. La procédure d'examen est décrite dans les règlements. Il est étrange de constater que cette disposition, qui a des répercussions minimes dans le projet de loi lui-même, est considérée comme nécessaire.
Le dernier élément technique qu'il importe de mentionner dans le cadre de l'examen détaillé des mesures prévues dans ce projet de loi est l'élimination de l'approbation du gouverneur en conseil et l'instauration d'une approbation par décret ministériel. On a déjà vu de type d'outil, à savoir, le recours à un décret ministériel plutôt que l'approbation du gouverneur en conseil, instauré en vertu de la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications dont on a parlé devant le comité en avril étant donné que cela a trait précisément aux Premières nations qui ajoutent des terres à leur réserve. On a vu que cela a été appliqué uniquement dans les lois instaurées dans les provinces des Prairies, à savoir, la Saskatchewan, l'Alberta et le Manitoba. On n'y a pas souvent eu recours, mais lorsque cela a été le cas, cela a permis d'éliminer six mois à la fin du processus, ce qui permet donc d'effectuer des gains d'efficacité pour ce qui est des délais de traitement.
J'aimerais conclure mes propos en vous parlant de la portée des modifications. J'ai entamé mes propos en disant que les changements qui sont envisagés dans le projet de loi ont des répercussions sur le processus d'ajout aux réserves et la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications, car cette loi fait référence aux mêmes dispositions. Ils intègrent, en y faisant référence, les procédures de désignation décrites dans la loi.
En vertu de cette loi, le pouvoir de désigner des terres avant qu'elles soient converties en réserve est vu comme un outil viable et précieux. Dans votre rapport produit plus tôt ce mois-ci sur la politique d'ajout aux réserves, dans votre recommandation, vous demandiez clairement que des solutions soient avancées concernant les désignations préalables au statut de réserve. Eh bien, ces deux aspects vont de pair. Les modifications apportées par le projet de loi C-45 auront, par incorporation, des répercussions sur le processus de désignation préalable au statut de réserve.
Je conclurais mes observations préliminaires en vous parlant du processus par lequel les modifications ont été apportées. Cela va complètement à l'encontre du processus conjoint dans lequel s'est engagée l'Assemblée des Premières Nations concernant le processus d'ajout aux réserves. Lorsque nous avons comparu devant votre comité en avril, nous avons parlé du caractère conjoint de ce travail. L'imposition de modifications supplémentaires à la Loi sur les Indiens au moyen de ce projet de loi n'a fait l'objet d'aucune participation à cette table ou ailleurs, avec les Premières nations au pays. Cela va entièrement à l'encontre non seulement du processus, mais aussi de l'esprit dans lequel s'est entamée cette année avec la rencontre Couronne-Premières nations et l'attente qui y a été créée de s'engager à tisser des liens de collaboration.
Bien que ces modifications semblent, de prime à bord, chercher à améliorer le processus, le cheminement qui nous y a conduits est difficile. Cela ne s'inscrit ni dans les attentes qui ont été créées au début de l'année, ni dans le contexte du premier anniversaire de cet événement, qui sera célébré bientôt.
Je m'en tiendrai à cela. Avez-vous des questions?
Le président : Merci de votre exposé. J'aimerais signaler la présence du sénateur Raine de la Colombie-Britannique, qui vient d'arriver, de même que celle du sénateur Watt du Québec. Nous commencerons les questions avec le sénateur Demers.
Le sénateur Demers : Bonjour. C'était un excellent exposé. Merci beaucoup. Quel est l'objectif général de la disposition relative à la désignation des terres en vertu de la Loi sur les Indiens?
Mme Lickers : L'objectif consiste à permettre l'utilisation de terres administrées en vertu de la Loi sur les Indiens par des tiers extérieurs, principalement par l'entremise de la location. Ces terres ne perdent pas leur statut de réserve. Il n'y a pas de rétrocession de terres à la Couronne. La communauté prend la décision de désigner une certaine parcelle de son assise territoriale à des fins de location, lui permettant ainsi de profiter de certaines occasions de développement économique.
Le sénateur Demers : Merci.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Je suis quelque peu préoccupée par ce qui se trouve à la page 2, concernant une assemblée générale convoquée par le conseil de bande. D'après mon expérience, le chef et le conseil ont tendance à agir de même sans consulter le peuple, je recommanderais donc de rendre obligatoire la consultation du peuple sur le référendum. Comme je l'ai dit, ils agissent de leur propre chef, sans consulter le peuple, c'est la raison pour laquelle je pense que c'est important.
Le président : Quelle était votre question?
Le sénateur Lovelace Nicholas : C'est bon. Je tenais simplement à m'assurer que cela figure au compte rendu.
Le sénateur Patterson : Je pense que le message principal de votre exposé est que, bien que ces modifications puissent être utiles, même si elles peuvent avoir des répercussions sur le processus d'ajout aux réserves, vous êtes davantage préoccupés par l'absence de participation de l'APN à l'élaboration de ces modifications, car le ministère a collaboré avec l'APN pour les ajouts aux réserves. Ces modifications ont des répercussions sur les ajouts aux réserves, et par conséquent, auraient dû être abordées dans le cadre du processus conjoint qui existe, si je vous comprends bien.
Lorsque le ministre a comparu devant notre comité, il a indiqué qu'il s'agit d'une mesure de développement économique en vertu de la Loi sur la mise en œuvre du budget par opposition à la création d'une nouvelle loi afin de s'occuper de cette modification simple et universellement acceptable. Étant donné que nous n'avons jamais envisagé de suivre un processus législatif dans son intégralité, il n'y a jamais eu non plus d'engagement à consulter. Je pense que le ministre reconnaît ce que vous avez dit.
Ma question est très simple. J'espère que je ne vous mets pas dans une situation délicate. Oui, le processus qui nous a permis de parvenir jusqu'ici n'est pas souhaitable, mais je crois que vous avez dit que l'objectif visé était, lui, souhaitable. Le cheminement que nous avons suivi jusqu'ici ne s'est pas inscrit dans un esprit de collaboration. Devrions-nous donc aller de l'avant avec ces modifications quoi qu'il en soit, peut-être en exprimant notre regret quant au fait que le processus n'était pas aussi respectueux que ce que vous espériez ou que ce à quoi vous vous attendiez? Le ministre a indiqué que c'était quelque chose qui a été soulevé partout où il a été. C'est un argument qui revient constamment, il a donc voulu l'intégrer à la Loi sur la mise en œuvre du budget afin d'effectuer des progrès. Ma question serait donc, malgré les préoccupations que vous avez portant sur le processus, et notre comité pourrait en prendre note et cela sera certainement indiqué au procès-verbal, devrions-nous tout de même approuver ce projet de loi?
Le président : Je ne veux pas vous mettre dans une situation délicate.
Mme Lickers : En tant qu'organisation, l'Assemblée des Premières Nations s'oppose au projet de loi en raison du manque d'intégrité du processus qui nous a conduits jusqu'ici. Lorsque j'ai comparu devant le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Nord de la Chambre des communes hier soir, l'un des membres a décrit la situation comme revenant à récompenser un comportement répréhensible. Je pense que c'était une description adéquate. C'est la difficulté qui est associée à la façon dont nous examinons ces changements. Bien qu'ils représentent des améliorations, le processus nous a empêchés d'avancer ou d'examiner quelques solutions que ce soit provenant des Premières nations.
Laissez-moi vous donner quelques exemples de ce dont je parle. Le terme « désignation », lorsqu'il a été adopté en 1988, correspondait à la description d'une ces1sion. Une bonne part de la confusion qui règne parmi nous aujourd'hui, nous oblige à expliquer constamment et à éclaircir le fait que la désignation de terres ne revient pas à une cession de terres. Il s'agit d'une utilisation pour un objectif précis et une période précise, mais il ne s'agit pas d'une cession. On nous empêche d'envisager des solutions visant à améliorer les choses et des solutions qui nous auraient permis de distinguer ce terme de cette notion.
Quelles solutions auraient pu être élaborées afin de respecter la conception qu'a une communauté du consentement représentatif, libre et éclairé qui n'est pas défini par le référendum, mais qui pourrait refléter plus adéquatement les processus issus de traités et le respect des relations entretenues en vertu de ces traités? La façon dont ces modifications sont apportées nous empêche d'envisager des solutions, et cela va entièrement à l'encontre de la façon dont nous avons entamé l'année. Au final, il est délicat d'avoir à examiner ces modifications pour y apporter des améliorations techniques. Est-ce que cela compense le cheminement qui nous a permis de nous rendre jusqu'ici? L'Assemblée des Premières Nations ne serait pas de cet avis.
Le sénateur Patterson : Merci de votre réponse très claire.
Le processus de participation dont vous avez parlé en ce qui concerne les ajouts aux réserves, et auxquels je présume que vous participez toujours au nom de l'APN, est-il toujours en cours malgré cette initiative?
Mme Lickers : Il est toujours en cours. Notre prochaine table conjointe aura lieu la semaine prochaine, et il s'agira de notre première occasion suivant l'adoption de cette modification et la comparution de témoins afin d'en examiner toutes les répercussions, mais c'est en cela que c'est ironique. Les représentants qui ont comparu devant le comité de la Chambre pour parler des modifications sont en partie les mêmes qui siègent à cette table. Nous avons pris connaissance de ces modifications en même temps que tous les autres Canadiens. On n'a aucunement sollicité la participation de ces représentants et nous déballons donc ce paquet en même temps que les autres Canadiens.
Le sénateur Munson : Merci d'être ici ce matin.
Vous avez dit que le libellé utilisé correspondait à la description d'une cession. Quel libellé auriez-vous préféré? Vous avez parlé aussi des processus d'intégrité. Pourriez-vous nous en dire plus au sujet de la récompense d'un comportement répréhensible? Vous parlez du comportement répréhensible de qui?
Mme Lickers : Nous parlons du comportement de la Couronne, qui va complètement à l'opposé de la façon dont l'année 2012 a commencé avec la rencontre avec la Couronne et la création d'une atmosphère dans laquelle il y aura un processus de participation direct.
La Loi sur les Indiens est l'un des régimes législatifs les plus paternalistes du pays. Elle réglemente chaque aspect de la vie d'un Indien, tel que défini par la loi, de la naissance à la mort. Donc, toute modification, même celles de nature technique comme dans le projet de loi C-45, devrait inclure les communautés et les personnes qui seront touchées. Les inclure dans un projet de loi omnibus sans aucune participation récompensera un comportement répréhensible si ce projet de loi est adopté en entier. Voilà le comportement dont je parle.
Le sénateur Munson : Vous avez dit « sans aucune participation ». Dites-vous qu'il n'y a aucune bande de Premières nations qui a participé à des discussions en personne pour en arriver à ces modifications techniques, qu'elles n'ont eu aucun rôle à jouer? Je pensais qu'elles avaient eu un tel rôle, mais je ne suis pas certain.
Mme Lickers : D'après ce que je sais, il n'y a eu aucune discussion officielle avec une Première nation concernant les articles 206 à 209 de la section 8 du projet de loi C-45.
Le sénateur Munson : Même s'il s'agit de changements techniques, serait-ce quand même une bonne chose qu'ils aient lieu?
Mme Lickers : Voilà le problème. À premier abord, ces dispositions semblent simplifier ce qui demeurera un processus complexe, la désignation des terres. Éliminer le premier seuil d'un processus à deux volets et le simplifier à une simple majorité peut, de prime abord, représenter une amélioration. Remplacer l'approbation par le gouverneur en conseil par un décret ministériel peut, à première vue, ressembler à une amélioration.
Vous m'avez demandé précédemment quel libellé serait plus approprié. Cela peut sembler une évidence, mais il s'agit ici de location des terres plutôt que de cession des terres, ce qui invite une certaine confusion à propos de ce qui se passe. On parle d'une utilisation particulière. On ne change pas du tout la nature du territoire, alors il faut appeler ce processus par son nom, il s'agit de location des terres, ce qui serait une meilleure description.
Le sénateur Watt : Merci de votre exposé. Je suis désolé d'être arrivé en retard.
Alors que j'entrais, vous disiez qu'il y a eu une modification en 1988 faite précisément pour la Colombie-Britannique. J'avais toujours pensé que toute modification à la Loi sur les Indiens s'applique à tous. Ce projet de loi semble apporter des modifications supplémentaires à celles qui ont déjà été adoptées. Avez-vous vraiment besoin de ce changement afin de louer les terres de votre communauté?
Mme Lickers : Cela ne change pas la location des terres. Les modifications de 1988 permettaient la location des terres à des tiers à des fins de développement économique. Si ces modifications étaient supprimées du projet de loi C-45, la désignation et la location des terres survivraient quand même. Ces dispositions demeurent dans la loi, alors cela ne changerait rien à la capacité d'une Première nation de continuer à louer des terres.
Ces dispositions apportent des changements à un aspect très précis du processus. Il concerne le référendum, le vote de la communauté, sur la location des terres en mettant en place une simple majorité et en éliminant l'autorité ultime du gouverneur en conseil. On remplace le pouvoir du gouverneur en conseil par un décret ministériel, qui donne le pouvoir au ministre d'approuver le vote par référendum.
Cependant, la possibilité de désigner et de louer des terres existerait toujours même si on retirait ces dispositions du projet de loi. Cette capacité demeurerait dans la loi.
Le sénateur Watt : Si je vous comprends bien, votre réponse comprend deux volets. Il n'est pas vraiment nécessaire d'accélérer l'aspect commercial puisque cette possibilité vous est déjà offerte. Les changements que vous décrivez ici concernent le fait que le ministre aura encore le dernier mot. Est-ce exact?
Mme Lickers : Oui.
Le sénateur Watt : De plus, il me semble étrange de voir le mot « céder » utilisé en lien avec la désignation de terre à louer. Si je comprends ce dont on parle, cela va plus loin que ce qui serait normalement accepté par les groupes autochtones du pays.
Mme Lickers : Avec l'arrivée de la désignation en 1988, on a créé cette confusion; le fait de louer des terres ne changeait pas le territoire de la réserve. On ne renonçait pas aux terres. Cependant, les dispositions ont été rédigées afin de décrire la désignation comme une sorte de cession conditionnelle. En d'autres mots, la Première nation cédait les terres à la Couronne, mais à la condition qu'elles soient cédées à des fins de location. Lorsque le bail expirait, elles reviendraient au territoire de la réserve. Même aujourd'hui, cela crée un problème énorme...
Le sénateur Watt : ... dans l'interprétation.
Mme Lickers : Exactement.
Le sénateur Watt : C'est sujet à interprétation.
Mme Lickers : Exactement.
Le sénateur Watt : Je m'arrêterai ici pour l'instant.
Le sénateur Raine : Merci beaucoup. Il est malheureux que l'on en arrive à un point où le travail passé n'a pas été bien fait.
J'ai deux questions. Vous dites ne pas avoir eu l'occasion de corriger le libellé et la description pour que la situation soit claire pour tout le monde. Dans la plupart des municipalités, on parle communément de zonage. Cela ne fait pas de différence qui est le propriétaire. Le zonage désigne les terres pour certains types d'utilisations. Je sais que de nombreuses Premières nations commencent à changer la façon dont les terres de leurs réserves sont utilisées et elles mettent de nouveaux régimes en place.
Est-ce que l'APN veut changer le mot « désigner » ou « désignation » pour qu'il corresponde un peu plus à ce qui se passe en termes de zonage sur l'utilisation des terres?
Mme Lickers : Voilà où se trouve notre défi à la table sur l'ajout aux réserves. Cela semble un peu contradictoire de parler d'un tout petit aspect dans le contexte d'une relation beaucoup plus large, et d'examiner les processus de la planification et du développement communautaires lorsqu'une Première nation ajoute des terres à sa réserve, et qu'il y ait une ouverture à une recherche commune de solutions lorsqu'il s'agit d'ajout de nouvelles terres. Par contre, lorsque l'on parle de l'utilisation des terres existantes, il n'y a pas de dialogue. C'est un peu contradictoire.
Nous pouvons tous examiner l'utilité des principes de planification communautaires, les pratiques exemplaires, les leçons apprises et le processus décisionnel qui doivent suivre le rythme des affaires. « Le rythme des affaires » est une expression qui est souvent utilisée dans la description de la désignation, parce que les Premières nations qui prennent la décision de désigner une terre le font souvent parce qu'une occasion leur est offerte qui inclut une tierce partie externe qui est peut-être intéressée à faire affaire avec la communauté. La Première nation réserve donc une certaine partie du territoire de sa réserve afin de permettre à cette occasion d'être exploitée.
Cependant, il semble y avoir un plus grand esprit de solutions communes seulement lorsque l'on parle de terres qui ne font pas encore partie des réserves mais qui ont le potentiel de l'être. Si on regarde les expériences des principes de planification municipale, et comme le comité sénatorial l'a rapporté plus tôt ce mois-ci dans sa recommandation au sujet des ajouts aux réserves, le tout premier point est de demander l'élaboration d'une stratégie et d'options qui concernent la désignation des terres préalable à l'octroi du statut de réserve.
Le sénateur Raine : Je crois que l'intention derrière l'ajout de cette modification dans le projet de loi omnibus était de faire progresser les choses un peu plus vite. Je crois honnêtement que les parties concernées, bien que n'ayant pas respecté le processus, ce qui est une grave erreur, l'ont fait avec de bonnes intentions.
Étant donné qu'il y a une réunion qui s'en vient de la table sur l'ajout aux réserves, serait-ce possible de soulever ce point et de nous indiquer si on devrait aller de l'avant ou pas, nonobstant le fait que le processus n'était pas respectueux? On ne guérit pas nécessairement le mal par le mal, alors ce serait peut-être bon si cela était possible. Serait-ce possible d'en discuter?
Mme Lickers : Je peux certainement le proposer. Je serai présente à cette réunion et je pourrai le proposer.
Le sénateur Raine : Lorsqu'il faut qu'il y ait un deuxième vote sur de telles questions, quels pourcentages sont adoptés à la majorité simple?
Mme Lickers : Ils le sont presque tous par une simple majorité. Il y a nombre de facteurs qui ont une influence sur la décision d'une communauté de désigner des terres, et certains de ces facteurs concernent directement la tierce partie. L'un des plus grands défis auxquels font face les Premières nations, non seulement en ce qui concerne le seuil du vote mais aussi au sujet des échéanciers, c'est le processus du ministère. Bien que l'on parle d'un aspect très particulier du processus de référendum et du seuil de vote dans ces modifications, il y a la situation générale : la complexité de la location des terres, l'intégrité environnementale du territoire, les intérêts de la tierce partie, l'utilisation prévue, les conditions d'allocation, sa durée, l'utilisation en lien non seulement avec les autres terres de la réserve mais avec les municipalités voisines, et les permis en vertu desquels tout le monde fonctionne. Voilà qui donne un portrait d'ensemble.
Il y a beaucoup de renseignements échangés et exigés avant qu'une communauté puisse donner un consentement éclairé. Tout ce travail mène aux deux votes, le premier et le deuxième. La critique principale est que ce processus est un long processus bureaucratique, et ça prend généralement deux ans pour que des terres soient désignées. Les Premières nations se demandent souvent si la tierce partie sera assez patiente pour attendre et passer à travers tous les autres éléments qui n'ont rien à voir avec le vote lui-même.
Le sénateur Raine : Merci beaucoup de votre exposé. Vous rendez la situation claire et compréhensible. Je pense que tout le monde aimerait qu'il y ait des progrès, alors s'il est possible que la table sur l'ajout aux réserves nous aide, cela serait bien.
Le sénateur Munson : J'aimerais poursuivre au sujet de certaines questions : ici au Sénat, nous pouvons examiner ces choses, mais au bout du compte, tout a déjà été décidé. Que pensez-vous du fait d'insérer ce genre de modification technique dans un énorme projet de loi omnibus?
Mme Lickers : Comme je l'ai dit, la Loi sur les Indiens est très paternaliste. Lorsque l'on commence à faire du rafistolage de ce genre de loi, même pour une chose aussi anodine que celle dont on parle, l'abaissement des seuils de vote et le changement d'un décret du gouverneur en conseil à un décret ministériel, ça reste quand même, dans le contexte général, une loi importante. On se demande pourquoi ça se retrouve dans un projet de loi omnibus.
Le sénateur Munson : C'est une question de gens. Au bout du compte, il me semble que ça n'est pas vraiment technique.
Merci.
Le sénateur Patterson : Je voulais aller un peu plus loin au sujet de la consultation, que vous avez soulignée comme étant essentielle, nonobstant vos commentaires sur le contenu du projet de loi. Dans son exposé au comité lors de notre dernière séance, le ministre Duncan a clairement admis qu'il n'y avait pas eu de consultation officielle. Cependant il a également dit : « Nous avons envoyé une lettre officielle à tous les chefs et conseils leur expliquant notre initiative, et personne ne s'y est opposé. Nous n'avons eu que des réactions favorables. » Il a également dit plus tard : « Jusqu'à présent, tout le monde est satisfait des changements; ils sont les bienvenus. »
Avez-vous vu cette lettre, et que répondriez-vous à l'affirmation qu'il n'y a eu que des réponses favorables? Aucun chef n'a fait part de réponses négatives. Est-ce que cela tempère vos inquiétudes au sujet du fait que cela n'ait pas été discuté dans le processus auquel vous participez?
Mme Lickers : Je suis au courant de lettres récentes qui disent le contraire. En fait, devant le comité de la Chambre hier soir, on a présenté des lettres de deux Premières nations qui s'opposaient avec véhémence à ce projet de loi et aux modifications qu'il contient. Bien que je respecte le fait que le ministre a présenté une description générale en disant que ces changements étaient bienvenus, je ne pense pas que c'est un point de vue partagé par tous étant donné les lettres présentées hier soir. Non, je n'ai pas vu la lettre en question.
Le président : J'ai des lettres — et je les montrerai au reste du comité — de la Première nation Matachewan et de la nation crie d'Onion Lake qui appuient vos propos, madame Lickers. Je crois qu'elles soulèvent des inquiétudes surtout à propos du processus plutôt que du contenu. Je montrerai ces lettres aux autres membres du comité. Merci.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Avec tous les projets de loi qui arrivent comme par enchantement, croyez-vous que cela fait partie de la politique du livre blanc, mais sous forme de projet de loi?
Mme Lickers : Il est difficile de répondre par oui ou non. La Loi sur les Indiens, en tant que telle, est une loi très coloniale et paternaliste. Toute la question de la désignation des terres ne remplace pas le cadre législatif qui place le ministre dans une position où il peut décider au nom de la communauté. Il n'y a rien dans ces changements qui remplace le rôle du ministre. Au bout du compte, il garde encore le pouvoir d'approuver une décision atteinte par un référendum à la majorité simple. Le ministre demeure, par ces dispositions, celui qui prend les décisions ou agit au nom de la communauté et, à cet effet, il incarne encore le même genre de sentiments que ceux exprimés en 1969.
Le sénateur Lovelace Nicholas : En tant qu'Autochtones, devrions-nous donc nous inquiéter qu'il n'y a pas eu de consultation, comme on a mentionné? Je ne pense pas qu'il n'y ait jamais eu ni qu'il n'y aura jamais de vraie consultation, mais devrions-nous nous en inquiéter?
Mme Lickers : Je m'inquiète d'un processus où la fin justifierait les moyens. Bien qu'il y ait des régions au pays qui voient ces dispositions comme étant un changement positif, vous ne pouvez pas les sortir de la relation générale et des attentes créées à la rencontre de la Couronne et des Premières nations à l'égard d'une relation différente. Le fait est que nous terminons cette année dans une situation très différente des attentes créées au début, et cela nous inquiète.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Merci.
Le sénateur Watt : Les gens d'affaires partout au pays, surtout ceux qui sont en mesure de prendre des décisions rapidement, aimeraient trouver de meilleures solutions pour arriver au point désiré, surtout en Colombie-Britannique.
Avez-vous eu connaissance de discussions entre l'Assemblée des Premières Nations et les organismes de liaison provinciaux au sujet des correctifs à apporter pour pouvoir hypothéquer une partie des terres sans passer par le processus de cession? Pouvez-vous me dire s'il y a des discussions entre les organisations nationales et provinciales sur les façons d'améliorer la Loi sur les Indiens pour favoriser les affaires?
Mme Lickers : Je sais que les ministres provinciaux des Affaires autochtones se réunissent fréquemment, au moins annuellement, mais en ce qui a trait à la mesure dans laquelle ils ont examiné ce projet de loi ou les modifications proposées dans ce projet de loi, je ne suis pas au courant de discussions. On a certainement constaté, dans le cadre du dialogue à la table sur les ajouts aux réserves, que le rôle des provinces est un obstacle important. Ça ne l'est pas dans tous les cas, mais c'est un défi assez important pour les Premières nations quand elles ajoutent des terres aux réserves, car le rôle des provinces est fondamental pour résoudre ces questions puisque les Premières nations doivent régler toutes les questions liées aux charges qui existent sur les terres avant que le Canada envisage de les convertir en terres de réserve. En ce qui a trait au rôle des provinces et des municipalités ou d'autres tierces parties pour la désignation de terres, je ne suis pas au courant d'un dialogue au sujet du projet de loi C-45.
Le sénateur Watt : Je suppose que c'est une des raisons pour lesquelles vous soulignez l'importance de consultation avec les Premières nations et qu'elles doivent faire partie de la prise de décision. En disant cela, avez-vous déjà une ébauche? Avez-vous préparé une ébauche améliorée qui est appuyée par les Premières nations? En avez-vous une, ou seriez-vous prêts à en produire une à un certain moment?
Mme Lickers : Je ne suis pas au courant d'une ébauche ou de l'élaboration d'une ébauche, mais je peux certainement en prendre note et demander quel travail se fait.
Le sénateur Watt : Si j'ai bien compris le côté ministériel, ils doivent adopter le projet de loi pour que les budgets soient adoptés. Si c'est le cas, je ne sais pas combien de temps il vous reste pour préparer une ébauche améliorée qui plairait aux Premières nations. Ça pourrait être un domaine qu'il faudrait peut-être examiner. Réunissez les deux parties et assoyez-vous dans le cadre du mécanisme que vous avez en place et tenez un dialogue en personne pour essayer de trouver une solution. Merci.
Le président : J'ai une question. Dans les discussions sur les ajouts aux réserves, et je sais que vous êtes présente à ces discussions, est-ce que les problèmes qu'on tente de corriger en quelque sorte par l'entremise de ces modifications surviennent de manière régulière dans le processus et la durée du processus et la double majorité, par exemple? Est-ce que ces problèmes ont été discutés pendant les dernières années? Je ne suggère pas qu'il y a eu consultation, en passant. Je demande simplement si ces problèmes ont été soulevés.
Mme Lickers : D'accord, monsieur le président. C'est ironique, car à certains égards, la réponse est oui. Lorsque nous avions comparu devant le comité en avril de cette année pour parler de l'étude qui avait été entreprise sur les ajouts aux réserves, l'Assemblée des Premières Nations avait transmis au comité un résumé du dialogue qui avait eu lieu en 2011. Nous avons résumé les perspectives qui avaient été échangées au cours de l'année. Certaines perspectives tenaient compte des difficultés que représente le langage entourant la « cession » des terres, pour les Premières nations, même si l'objectif consistait à louer les terres. Ces commentaires font partie du rapport régional.
En réalité, aucun processus ne tient compte de la prise de décision propre à la communauté, à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens. La collectivité a peut-être sa propre méthode pour établir un consensus à l'égard de l'utilisation des terres qui permet de respecter et de refléter ses propres traditions, sa propre interprétation de l'esprit et de l'intention de la relation de traité — tout cela est évacué dans une discussion conjointe. Voilà ce que j'ai à dire. Nous avons une discussion conjointe lorsque nous parlons d'ajouts aux terres, mais dans le contexte des terres existantes, il n'y a pas eu de dialogue conjoint. Les mêmes représentants qui font preuve d'ouverture dans un contexte empêchent le dialogue dans un autre, et pourtant, nous parlons de la location et de l'utilisation de terres. Cette attitude me semble un peu contradictoire et elle va certainement à l'encontre du processus.
Le président : Merci d'avoir été claire au cours de votre exposé. S'il n'y a pas d'autre question, et si le témoin n'a pas d'autre observation à faire, nous allons lever la séance.
(La séance est levée.)