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Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Finances nationales

Fascicule 32 - Témoignages du 13 février 2013

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OTTAWA, le mercredi 13 février 2013

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui, à 18 h 45, pour étudier les dépenses prévues dans le Budget principal des dépenses pour l'exercice se terminant le 31 mars 2013.

Le sénateur Joseph A. Day (président) occupe le fauteuil.

[Français]

Le président : Honorables sénateurs, nous poursuivons ce soir notre étude du Budget principal des dépenses pour l'année financière 2012-2013, dont notre comité a été saisi.

[Traduction]

C'est avec plaisir que nous accueillons de nouveau les fonctionnaires du Secteur de la gestion des dépenses du Secrétariat du Conseil du Trésor. Ce soir, nous entendrons nos bons amis, M. Bill Matthews, qui est secrétaire adjoint, et Mme Sally Thornton, qui est directrice exécutive. Ce sont deux personnes qui nous aident régulièrement lorsqu'il est question des budgets.

Nous sommes saisis du Budget principal des dépenses, et il y a d'autres documents qui font partie du cycle d'établissement des rapports financiers. Ils visent tous à aider les parlementaires, tant de la Chambre des communes que du Sénat, à demander des comptes au gouvernement et à comprendre les dépenses prévues par le gouvernement, les raisons de ces dépenses et la façon dont l'argent a été dépensé. Tous les documents que nous allons étudier ce soir seront liés au cycle budgétaire du Parlement.

Je vais maintenant céder la parole à M. Matthews. Merci beaucoup d'être ici. Nous avons hâte d'entendre votre exposé.

[Français]

Bill Matthews, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Honorables sénateurs, merci de nous avoir invités pour vous parler du processus d'affectation des crédits. Comme vous l'avez mentionné, Mme Sally Thornton est ici avec moi.

[Traduction]

Ce soir, dans un premier temps, je vais parcourir la présentation avec vous. Elle devrait être devant vous, dans les deux langues. Est-ce le cas?

Le président : Oui.

M. Matthews : Bien. On y explique le Budget principal des dépenses et le processus d'affectation des crédits. Je vais aussi parler assez longuement du processus de présentation de rapports au Parlement.

[Français]

Puis, je céderai la parole à ma collègue, qui va vous fournir une explication des renseignements contenus dans le budget des dépenses en utilisant le ministère de l'Agriculture comme exemple.

[Traduction]

Après, c'est avec plaisir que nous répondrons aux questions que vous pourriez avoir au sujet des documents ou de l'exposé.

Permettez-moi de commencer à la diapositive 2, qui est un aperçu des sujets qui seront abordés dans la série de diapositives. Je remarque qu'il y a au comité un amalgame de députés plus expérimentés et de nouveaux députés. J'ai structuré la présentation en fonction des nouveaux venus. Je présente donc mes excuses si, en partie, ce n'est rien de nouveau pour les députés qui sont ici depuis assez longtemps pour pouvoir présenter cet exposé eux-mêmes. Je sais que certains d'entre vous étudient les budgets depuis un bon moment.

Nous allons commencer par les rapports au Parlement et le cycle d'affectation des crédits. Il s'agit de la page à laquelle je consacrerai le plus de temps, car il est important de comprendre les liens entre tous ces documents et de savoir à quel moment de l'année ils sont présentés. Nous consacrerons un peu de temps à la définition de la demande d'approbation du Parlement, à la Loi de crédits elle-même, aux crédits, aux diverses périodes de crédits et à l'information contenue dans les budgets des dépenses. C'est à ce moment-là que nous allons parler des autres documents dont vous avez parlé dans vos observations préliminaires. Nous parlerons succinctement de ce que le comité peut faire, c'est-à-dire de ses pouvoirs en ce qui concerne les budgets. Ensuite, il est toujours utile de parler des crédits provisoires, parce qu'étant donné qu'il s'agit d'un processus complexe, cela a tendance à entraîner une certaine confusion. Je vais terminer par un bref retour sur l'étude du comité de la Chambre sur les opérations et les budgets dans le cadre de l'examen parlementaire des prévisions budgétaires, pour vous tenir à jour, car c'est ce que j'ai fait dans le passé pour le comité.

Passons à la diapositive 3. Je voudrais vous dire deux choses au sujet du cycle de rapports au Parlement.

Lorsque vous pensez à étudier les budgets, la première chose dont il faut se souvenir, c'est qu'il y a des documents qui sont déposés au Parlement par les ministères et qu'il y a aussi d'autres documents utiles, mais qui ne sont pas déposés. Ils sont accessibles et publiés sur des sites web ou en version papier. Il est important de comprendre comment tout cela est lié.

Deuxièmement, lorsque vous pensez au cycle de rapports au Parlement, il faut penser en fonction de 21 mois, environ. Le processus commence par le budget fédéral, en février ou en mars, habituellement, avant le début d'un nouvel exercice financier. Il se termine par le dépôt des Comptes publics du Canada et des rapports ministériels sur le rendement qui s'y rapportent. Il s'agit d'un cycle d'environ 21 mois. Deux exercices financiers se chevauchent. Quand on pense à une année, on pense à 12 mois, mais le cycle de rapports du gouvernement est de 21 mois. Il commence par le budget fédéral et, à mon avis, il se termine avec les Comptes publics du Canada et les rapports ministériels sur le rendement, qui viennent clore l'exercice financier. Lorsque vous étudiez des rapports, vous devez vous poser quelques questions avant de commencer à lire.

Premièrement, est-ce un rapport pangouvernemental, comme le budget fédéral, ou est-ce un rapport propre à un ministère? À titre d'exemple de rapports ministériels, il y a notamment le rapport sur les plans et les priorités ou le rapport ministériel sur le rendement, qui sont publiés par chacun des ministères. Vous avez d'abord besoin de ce contexte.

Deuxièmement, de quelle année s'agit-il? Nous avons des rapports pour l'exercice en cours, comme le rapport mensuel en ligne du ministère des Finances que l'on appelle « la revue financière » et qui fournit une mise à jour sur les résultats financiers du gouvernement pour l'exercice en cours. Nous avons aussi des rapports qui, au moment de leur dépôt, sont liés à l'exercice précédent. Par exemple, les Comptes publics du Canada pour l'exercice se terminant le 31 mars sont déposés en septembre ou octobre. Il s'agit de l'examen de l'exercice qui vient de se terminer. Certains rapports sont déposés pour l'exercice suivant. Le budget fédéral, habituellement présenté en février ou en mars, se rapporte à l'exercice suivant, tout comme le Budget principal des dépenses. Vous devez savoir de quelle année il s'agit.

Troisièmement, s'agit-il d'un document de planification ou d'un document sur les données réelles? Il y a des documents, comme le budget ou le Rapport sur les plans et les priorités, qui indiquent les prévisions pour l'exercice suivant, tandis que d'autres documents portent sur les données réelles, comme les Comptes publics ou les Rapports ministériels sur le rendement. Un principe de base de la production de rapports financiers par le gouvernement fédéral est que tout rapport de planification est toujours suivi d'un document sur les données réelles. Le budget est un plan et les Comptes publics du Canada, volume I, est le document où l'on compare les données réelles au budget. Les rapports sur les plans et les priorités sont des documents de planification ministérielle. Ils sont suivis des rapports ministériels sur le rendement qui indiquent comment les ministères s'en sont tirés. Tout document de planification est suivi, un jour, d'un document sur les données réelles.

Nous devons aborder la question de la comptabilité d'exercice et la comptabilité de trésorerie, ce qui plaît au comité. Nous avons des documents sur la comptabilité d'exercice, comme le budget et les Comptes publics du Canada, volume I, et nous avons des documents fondés sur une comptabilité de caisse modifiée, comme le Budget principal des dépenses, c'est- à-dire les dépenses réelles prévues du ministère. Le même principe de base s'applique : si nous publions un document aux fins de la planification selon la méthode de comptabilité d'exercice, le document d'accompagnement sur les données réelles est toujours préparé selon la même méthode. Par exemple, le budget et les Comptes publics du Canada, volume I, sont tous deux fondés sur une comptabilité d'exercice intégrale, tandis que le Budget principal des dépenses et les Comptes publics du Canada, volume II, sont fondés sur une comptabilité de caisse modifiée. Les documents de planification et les documents sur les données réelles sont toujours publiés selon la même méthode de comptabilité. Il n'est pas nécessaire d'être un expert en comptabilité pour comprendre ce principe.

Pour ce qui est de ce merveilleux diagramme à la page 3, je vais commencer du côté gauche; ce sont les rapports que nous publions du mois de janvier au 26 mars. Je commence à cet endroit parce que nous publions pendant cette période des rapports pour le prochain exercice. J'ai mentionné que lorsque je pense à l'exercice financier du gouvernement, je pense en fonction de 21 mois. C'est habituellement pendant la période de janvier à mars que l'on présente le budget et que l'on dépose aussi le Budget principal des dépenses. Je crois que la plupart des sénateurs sont au courant que sur le plan juridique, le Budget principal des dépenses doit être déposé avant le 1^er mars pour permettre au Parlement d'avoir le temps d'étudier le budget avant le dépôt des crédits provisoires. De plus, pendant cette période, vous verrez aussi les rapports ministériels sur les plans et les priorités et les crédits provisoires, que j'ai mentionnés — le Budget principal des dépenses et le Budget supplémentaire des dépenses (C). Vous verrez une combinaison entre les crédits pour l'exercice en cours, dans le Budget supplémentaire des dépenses (C), et des documents relatifs au prochain exercice, comme le budget et le Budget principal des dépenses. Il s'agit d'une combinaison d'éléments.

Ensuite, l'exercice financier commence le 1^er avril. J'ai indiqué que sur le plan juridique, le Budget principal des dépenses doit être déposé au plus tard le 1^er mars. Pour votre gouverne, il n'y a aucune exigence juridique pour la présentation d'un budget; il peut donc y avoir un budget à tout moment, ou aucun budget. Cependant, sur le plan juridique, le Budget principal des dépenses doit être déposé au plus tard le 1^er mars pour que le processus d'affectation des crédits puisse avoir lieu. C'est lors de la première période d'affectation des crédits, du 1er avril au 23 juin, que le premier budget supplémentaire des dépenses est déposé. La loi n'exige pas le dépôt d'un budget supplémentaire des dépenses. Si vous êtes si depuis assez longtemps, vous savez que certaines années, nous avons eu deux budgets supplémentaires des dépenses, voire trois. Ils sont présentés au besoin. Si nous avons besoin d'un budget supplémentaire des dépenses au début de l'année, il s'agirait du Budget supplémentaire des dépenses (A), entre le 1^er avril et le 23 juin. Nous parlerons plus tard de l'approbation du Budget principal des dépenses et des projets de loi de crédits, ce qui a aussi lieu pendant cette période.

La deuxième période d'affectation des crédits s'échelonne du mois de septembre au 10 décembre. Pendant cette période, on voit habituellement le dépôt des Comptes publics du Canada, qui sont liés à l'exercice précédent qui s'est terminé le 31 mars et le dépôt du deuxième budget supplémentaire des dépenses, le Budget supplémentaire des dépenses (B). Pour certaines années antérieures, ce fut le premier budget supplémentaire des dépenses, mais en général, c'est le deuxième. Il s'agit habituellement du plus important budget supplémentaire des dépenses de l'année. Si vous vous demandez lequel est le plus important, c'est habituellement celui qui est déposé à l'automne. Le Budget supplémentaire des dépenses du printemps dont j'ai parlé il y a quelques minutes est généralement réservé aux postes budgétaires urgents ou nouveaux. Si possible, nous attendons au Budget supplémentaire des dépenses (B) pour inclure les crédits importants. J'ai mentionné les rapports ministériels sur le rendement, dont nous reparlerons plus tard. Ils sont habituellement déposés devant le Parlement dans la foulée des Comptes publics. En général, c'est pendant cette période que le ministère des Finances présente sa mise à jour économique et financière. Il n'y a aucune exigence juridique en ce sens, mais c'est une pratique courante. Il y a aussi l'approbation du projet de loi de crédits pour le Budget supplémentaire des dépenses (B).

Pendant la dernière période du cycle d'affectation des crédits, du mois de janvier au 26 mars, on clôt l'exercice financier et on commence un nouvel exercice.

Dans le coin inférieur droit de la diapositive, on trouve une liste d'autres documents clés. Ces documents ne sont pas nécessairement déposés au Parlement, mais ils peuvent être utiles pour les députés et les sénateurs dans leur étude des budgets. Les premiers dont je vais vous parler, ce sont les rapports financiers trimestriels. Ils ne sont pas déposés au Parlement, mais il s'agit d'une exigence en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Tous les ministères doivent publier un rapport financier trimestriel pour les trois premiers trimestres de l'exercice. Ils sont publiés sur leurs sites Web. Ils présentent un intérêt certain lorsqu'on étudie le budget parce qu'on y établit des liens avec le budget. Pour chaque ministère, on y trouve les autorisations budgétaires liées au Budget principal des dépenses et au Budget supplémentaire des dépenses; des données sur ce qui a été fait à ce jour et une comparaison entre les dépenses et les autorisations budgétaires. On y présente les données pour l'exercice en cours et l'exercice précédent. Si vous vous demandez si un ministère dépensera tout son budget ou si vous voulez faire un suivi par rapport à l'année précédente, les rapports financiers trimestriels sont une bonne source de renseignements. Le rapport trimestriel est un élément relativement nouveau qui a été mis en place ces deux dernières années grâce à la mesure législative qui a permis la mise à jour de la Loi sur la gestion des finances publiques.

La revue financière mensuelle ne présente pas de données propres à chaque ministère, mais c'est une publication du ministère des Finances qui est affichée sur son site web. On y indique les résultats financiers mensuels du gouvernement. Si vous cherchez des renseignements sur les résultats pour l'ensemble du gouvernement, la revue financière mensuelle est une excellente source d'information.

La Stratégie annuelle de gestion de la dette et le Rapport sur la gestion de la dette ont été indiqués pour vous parce que si vous examinez le budget, vous verrez un montant important sous la rubrique des frais d'intérêts. Si vous voulez en savoir davantage sur la dette gouvernementale, la stratégie de gestion et l'évolution de la situation, la Stratégie annuelle de gestion de la dette publiée par le ministère des Finances est le document à consulter.

Le dernier est le rapport annuel intitulé Dépenses fiscales et évaluations. Je le mentionne parce que les dépenses fiscales sont une solution de rechange aux programmes gouvernementaux. Un bon exemple serait le crédit d'impôt pour la condition physique des enfants. Un programme gouvernemental aurait pu être créé à cet égard, mais on a plutôt choisi d'offrir un crédit d'impôt. Si nous avions créé un programme gouvernemental, le budget aurait comporté des informations à ce sujet. S'il a été décidé qu'une dépense fiscale ou un crédit d'impôt était une meilleure façon d'offrir le programme ou d'atteindre le résultat, cela n'entraîne aucune dépense. On renonce plutôt à des recettes fiscales. Toutes ces choses sont énumérées dans le rapport annuel sur les dépenses fiscales. Ce n'est pas la même chose qu'une dépense. Sur le plan de la politique, on a choisi un crédit d'impôt plutôt qu'un programme gouvernemental. Si vous avez un intérêt pour les dépenses fiscales annuelles, qui sont des recettes cédées plutôt que des programmes gouvernementaux, il s'agit là d'un rapport fort intéressant.

Je l'ai souligné pour vous parce qu'à la fin de la présentation, je vais vous tenir au fait des travaux du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, qui s'est penché sur la question des dépenses fiscales et sur la fréquence à laquelle elles devraient être étudiées.

Le président : D'où vient le rapport?

M. Matthews : Le rapport vient du ministère des Finances.

À la diapositive 4, il est question de la demande d'approbation du Parlement et de ce que nous devons faire pour que les crédits soient approuvés. Cela découle directement de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui stipule que le gouvernement doit obtenir l'autorisation du Parlement afin d'effectuer des paiements. Il y a deux façons d'obtenir l'approbation du Parlement. Cela peut se faire soit par une loi spécifique, soit par une loi de crédits. Lorsqu'il s'agit d'une loi spécifique, on a alors une autorisation législative ou des paiements législatifs. Le meilleur exemple que je puisse vous donner est celui de l'assurance-emploi. Il y a une mesure législative qui prévoit que les bénéficiaires admissibles recevront des prestations d'assurance emploi. Il n'y a pas de plafond. Il s'agit d'une dépense légale. Si les Canadiens y ont droit, s'ils satisfont aux exigences, ils reçoivent un chèque.

Quand vous pensez aux budgets, il faut savoir que ce qu'on y inscrit, c'est l'évaluation la plus juste possible des dépenses du gouvernement, mais il n'y a pas de plafond fixe pour cet argent; ce qui est dépensé est dépensé. Cela ne s'y trouve qu'à titre de renseignement. Voilà en quoi consiste l'autorisation législative.

Les autres exemples que nous avons indiqués sont des transferts à d'autres ordres de gouvernement, comme le Transfert canadien en matière de santé.

La deuxième façon est la Loi de crédits, qui est la raison pour laquelle nous sommes ici pour étudier le Budget principal des dépenses et le Budget supplémentaire des dépenses. En général, cette autorisation n'est valide que pour un exercice. C'est ce qu'on appelle une autorisation des dépenses votées. Si les ministères ne dépensent pas cet argent, ils doivent de nouveau présenter une demande d'approbation des dépenses au Parlement l'année suivante parce que l'autorisation de dépenser n'est valide que jusqu'au 31 mars. Puis, le cycle recommence le 1^er avril.

Je sais que le comité a tenu des discussions sur les reports de fonds et sur leur signification, et je vous les expliquerai avec plaisir. Les reports sont effectués lorsqu'un ministère ne dépense pas tous ses fonds. Nos programmes de restructuration majeure en sont un bon exemple. Les négociations dont ils font l'objet sont longues. Les ministères doivent planifier les programmes, et si les négociations prennent plus de temps que prévu, ils dépenseront quand même l'argent, mais pas au cours de l'exercice financier d'abord visé. Ils doivent alors obtenir une nouvelle autorisation du Parlement pour dépenser ces fonds.

Du point de vue du Parlement, un dollar vaut un dollar, qu'il soit ou non reporté d'un exercice précédent. On commence l'année à neuf. Les ministères demandent de l'argent; le fait que le financement ait été approuvé lors de l'exercice précédent n'a pas d'importance. L'autorisation n'est plus valide, et il faut en demander une autre.

Les reports permettent d'expliquer pourquoi certains montants se trouvent dans le budget, mais du point de vue du Parlement, le report n'est pas différent d'un nouveau programme; on recommence l'année le 1^er avril.

Environ les deux tiers des dépenses du gouvernement sont approuvés en vertu d'autorisations législatives et le tiers, en vertu de lois de crédits. Les comités qui examinent les budgets ne font qu'étudier et voter environ le tiers des dépenses du gouvernement. Les deux autres tiers ont été autorisés en vertu de la loi en vigueur. Nous avons recours au processus d'affectation des crédits pour obtenir l'autorisation du Parlement en vertu des lois de crédits.

On oublie souvent que les budgets et les documents sont fournis en vue d'aider les membres du Parlement à étudier les lois de crédits. Le Parlement approuve les lois, et non les budgets principaux des dépenses, qui lui servent uniquement à des fins d'études.

La diapositive 5 explique ce qu'est une loi de crédits, également appelée projet de loi de crédits. Elle comporte deux volets. D'abord, le préambule, qui présente le montant total des fonds demandés et l'exercice, de même que certains détails sur les fonds et les fins visées par le financement. Le ministère ne peut pas dépenser les fonds comme il l'entend. Les fonds visent habituellement des fins précises.

Ensuite, les annexes présentent les organisations et les crédits. Le crédit est associé à un numéro, à un libellé qui décrit les motifs du financement et à un montant maximal pouvant être dépensé — ce dernier point étant essentiel. Les ministères ne sont pas tenus de dépenser le montant total autorisé. Il convient tout à fait de dépenser moins; les ministères n'ont pas besoin de l'autorisation du Parlement pour ne pas dépenser, seulement pour obtenir un montant maximal.

Dans cette optique, le ministère doit donc prévoir le pire. Il n'a pas le droit de dépasser son budget. Si vous êtes responsable d'un programme d'infrastructures et que vous préparez votre Budget principal des dépenses, vous devez prévoir toutes les ententes qui seront conclues au cours de l'exercice afin d'avoir l'autorisation du Parlement de dépenser les fonds. Si toutes les ententes se concrétisent, vous devez obtenir du Parlement l'autorisation de dépenser les crédits correspondants.

Les ententes ne se concrétiseront pas toutes; il y aura donc des ressources inutilisées. On croit souvent que la non- utilisation de fonds est une mauvaise chose, mais il faut en comprendre les raisons. C'est peut-être parce que le ministère a été plus efficace que les années précédentes, ou parce que certains projets ont été reportés.

La diapositive 6 est importante, étant donné qu'elle présente la structure des crédits. Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a étudié la structure des crédits. J'expliquerai la structure actuelle, puis nous discuterons des modifications qui pourraient y être apportées.

Pour la plupart des ministères, la structure des crédits est assez simple. Les trois principaux crédits octroyés aux ministères sont les dépenses en capital, les subventions et les contributions de même que les dépenses de fonctionnement.

Les crédits liés aux dépenses en capital sont associés à des immobilisations de 5 millions de dollars ou plus par année. Un crédit pour dépenses en capital distinct est habituellement offert dans ces cas.

Le concept est le même pour les subventions et les contributions. Si les programmes d'un ministère sont associés à un financement de 5 millions de dollars ou plus par année, un crédit distinct lié aux subventions et aux contributions sera établi.

Les dépenses de fonctionnement sont celles nécessaires au fonctionnement du ministère. Les petites organisations qui ne satisfont pas au critère de 5 millions de dollars obtiennent un crédit lié aux dépenses de programme, qui réunit les trois crédits. Il est inutile d'obtenir un crédit lié aux dépenses en capital et un crédit lié aux dépenses de fonctionnement. Ils sont fusionnés en un crédit lié aux dépenses de programme.

Les ministères ont recours à l'une ou l'autre des structures, c'est-à-dire le crédit lié aux dépenses de programme, ou alors une répartition entre les dépenses de fonctionnement, les subventions et les contributions, et les dépenses en capital. Si un ministère n'a pas de crédit lié aux dépenses en capital, ce n'est pas parce qu'il ne possède aucun équipement, mais bien parce qu'il ne dépense pas suffisamment pour le justifier.

Il y a également d'autres types de crédits : les paiements aux sociétés d'État constituent un crédit distinct. Les crédits centraux du Conseil du Trésor sont un autre crédit distinct important. Ces sommes sont affectées aux ministères.

J'ai parlé des fonds non utilisés. Le Conseil du Trésor dispose de crédits centraux pour le report du budget de fonctionnement et le report du budget des dépenses en capital, ce qui signifie qu'un ministère qui ne dépense pas tous ses capitaux peut en reporter 20 p. 100 à l'exercice suivant. Les postes doivent tout de même être approuvés, mais il est possible de reporter 20 p. 100 du budget des dépenses en capital et 5 p. 100 du budget de fonctionnement. Ce sont là deux exemples des crédits centraux du Conseil du Trésor, mais il y en a d'autres.

Les autres crédits ont notamment trait à la paye et aux avantages sociaux, étant donné que le Conseil du Trésor agit à titre d'employeur pour le gouvernement du Canada.

Lorsqu'ils sont approuvés par le Parlement, les crédits constituent les conditions associées aux dépenses. Il n'y a aucun engagement à dépenser la totalité des fonds; il s'agit uniquement d'un montant maximal.

La diapositive 7 vous donne un peu de contexte. Mme Thornton a apporté de très anciennes versions du budget des dépenses, qui remontent à 1889. Certains d'entre vous les ont déjà consultées, mais s'il y a des intéressés, nous pouvons les faire circuler.

Pour les curieux, les trois périodes de crédits, qui vont respectivement du 1^er avril au 23 juin, de septembre au 10 décembre, et de janvier au 26 mars, ont été créées par voie d'ordres permanents et existent depuis 1968. Elles ne sont pas établies par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Conformément aux mêmes ordres permanents, le Parlement se prononce sur les projets de loi de crédits lors de la dernière journée de l'opposition de chaque période, ce qui nous permet de connaître les dates des votes sur les crédits. Si la Chambre approuve un projet de loi de crédits, celui-ci est envoyé au Sénat, puis au gouverneur général pour la sanction royale. Si vous prenez un moment pour réfléchir à ce processus, vous comprendrez que le gouvernement ne peut pas dépenser d'argent à partir du 1^er avril à moins qu'il ne reçoive une sorte d'approbation du Parlement et du Sénat ainsi qu'une sanction royale qui l'y autorise. Il faut prévoir le commencement d'un nouvel exercice au cours de celui qui le précède. Le rejet d'un projet de loi de crédits est une question de confiance et peut suffire à déclencher une élection générale.

La diapositive 8 contient des renseignements visant à faciliter l'étude d'une loi de crédits. J'ai déjà parlé des budgets proprement dits.

La plupart des gens associent les budgets des dépenses aux livres bleus. Mme Thornton en tenait des exemplaires il y a un instant. Il s'agit seulement d'une partie des budgets, qui comprennent également les rapports sur les plans et priorités. Pour vraiment comprendre l'ensemble du budget, il faut consulter au début de l'exercice le Budget principal des dépenses ainsi que les rapports sur les plans et les priorités. On parle de beaucoup de données et, afin d'être pratique, il faut savoir choisir les ministères qui nous intéressent et examiner de plus près leurs rapports sur les plans et les priorités.

Nous avons mentionné que le gouvernement dépose au cours de l'exercice les Budgets supplémentaires (A), (B) et (C). Des rapports ministériels sur le rendement sont également déposés à la fin de l'exercice. Ce sont ces rapports qui sont les plus utiles à consulter pour savoir comment les ministères s'en sortent relativement à leurs dépenses et à leurs objectifs.

Vous connaissez probablement bien le contenu de la neuvième diapositive. Le Budget principal des dépenses comprend trois parties. J'ai déjà abordé le sujet, mais la partie 1, la composante principale, présente un aperçu des dépenses générales prévues par le gouvernement. La partie II est importante parce qu'elle correspond exactement aux annexes de la Loi de crédits.

Le Budget principal des dépenses offre des détails sur chaque ministère, sur les crédits votés et sur les dépenses législatives. De plus, une version provisoire de la Loi de crédits qui sera soumise pour approbation est annexée au document. Comme je l'ai mentionné, la partie III comprend les RPP et les RMR. Ces documents s'avèrent importants pour étudier en profondeur les activités d'un ministère.

On nous demande souvent quelle est l'utilité des budgets supplémentaires des dépenses. L'étude du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires dont j'ai parlé explique longuement le lien entre le budget et le Budget principal des dépenses. Pour être honnête, certains ont manifesté une certaine frustration à cet égard. Pourquoi ne pouvons-nous pas resserrer les liens entre les deux? C'est un problème de calendrier.

Toutes les propositions de dépenses approuvées par le Conseil du Trésor sont ajoutées au budget principal dans le cadre de son processus d'élaboration — le Cabinet les a examinées et elles ont été prises en considération dans le cadre d'un budget précédent. Cette étape du processus prend fin autour du début du mois de janvier, alors que nous nous préparons à publier le budget. Plus aucun crédit n'est ajouté après le début de janvier. Le budget est généralement déposé en février ou en mars. Compte tenu du secret budgétaire, nous ne savons pas ce qu'il contient, ce qui veut dire qu'un ministère qui reçoit de nouveaux fonds s'empresse de les dépenser. Le Budget supplémentaire (A) lui permet de présenter plutôt rapidement de nouvelles propositions de dépenses qui n'étaient pas prêtes à temps pour le budget principal. Si le ministère peut attendre au Budget supplémentaire (B), nous le faisons attendre. Cette diapositive présente des cas où les propositions de dépenses n'étaient pas suffisamment développées pour être incluses dans le budget principal et ont donc été inscrites dans un budget supplémentaire. Il ne s'agit pas de dépenses non prévues, mais strictement d'un problème de synchronisation.

La diapositive 10 porte sur l'examen du budget des dépenses en comités. Une fois qu'il est déposé, le budget est transmis à divers comités permanents. Les comités peuvent examiner chaque poste de crédit, voter pour les approuver ou bien les réduire ou les refuser. Ils n'ont pas le pourvoir d'augmenter le montant d'un crédit ou de le transférer à un autre poste budgétaire. Ils ont donc le choix d'approuver, de réduire ou de rejeter.

Les comités rendent compte ou sont censés le faire. S'ils ne le font pas, on considère qu'ils n'ont aucune objection. Ils sont alors réputés avoir rendu compte.

Pendant la dernière journée de l'opposition d'une période de crédits, un vote a lieu et les ministères sont finalement autorisés à dépenser les fonds.

La onzième diapositive porte sur les crédits provisoires. C'est ici qu'il est question du problème lié au fait que les ministères ne peuvent pas dépenser d'argent à partir du 1^er avril sans le consentement du Parlement. Il y a moyen de contourner cet obstacle en prenant une mesure avant le 1^er avril. Le budget des dépenses est un document volumineux déposé le 1^er mars ou avant, mais on veut donner au Parlement — la Chambre des communes et le Sénat —, le temps de l'examiner avant que tous les membres ne votent. À cette fin, nous déposons d'abord le Budget principal des dépenses, qui est suivi peu de temps après par les rapports sur les plans et priorités. Le Parlement se prononce ensuite sur les crédits appropriés, appelés les crédits provisoires.

On a recours aux crédits provisoires lorsque le Parlement n'a pas suffisamment de temps pour étudier tous les budgets des dépenses. Les ministères ont donc besoin d'une autorisation pour dépenser des fonds à partir du 1^er avril pour une période d'environ trois mois : avril, mai et juin. Avant la fin de juin, quand la Chambre ajourne ses travaux, on s'attend à ce que les différents comités aient eu le temps d'examiner les budgets de dépenses et à ce que les projets de loi de crédits soient approuvés. Par défaut, les trois douzièmes des crédits demandés sont accordés pour couvrir les dépenses des mois d'avril, de mai et de juin. Dans le cas de la plupart des ministères, il s'agit des trois douzièmes des dépenses prévues dans le budget principal. Ces trois douzièmes sont inscrits dans les projets de loi de crédits, et l'on suppose que ce sera suffisant pour que les ministères mènent leurs activités jusqu'à la fin juin quand la Chambre des communes et le Sénat auront adopté les divers projets de loi de crédits pour débloquer tous les fonds.

C'est en procédant ainsi que les ministères sont autorisés à dépenser des fonds à partir du 1^er avril. Les crédits provisoires doivent être approuvés avant que de nouveaux fonds puissent être dépensés au cours d'un exercice. Ils doivent donc l'être avant le 31 mars. Un ministère qui a un profil de dépenses très inhabituel et qui a besoin de plus des trois douzièmes de ses fonds au début d'un exercice peut en faire la demande. Par défaut, trois douzièmes sont accordés, et à moins que le ministère ne se manifeste, c'est ce qu'il recevra. C'est de cette façon que nous gérons les crédits provisoires.

Le dernier jour de l'opposition pour la période des crédits est le 26 mars, et cela nous laisse assez de temps pour mettre tout en ordre pour le début de la nouvelle année financière.

Je vais faire le point sur les recommandations formulées par le comité de la Chambre qui s'est penché sur l'examen parlementaire des prévisions budgétaires, dont j'ai déjà parlé ici. Il y a 16 recommandations en tout. Six s'adressent au gouvernement et les 10 autres portent sur la procédure de la Chambre des communes, sur les comités permanents et sur d'autres choses du genre, mais je vais me limiter à celles qui concernent le gouvernement.

La première chose qui était demandée au gouvernement était de terminer son étude sur l'affectation des crédits selon la comptabilité d'exercice. Vous vous souviendrez peut-être que depuis des années, on discute de savoir si la comptabilité doit être fondée sur l'encaisse ou sur l'exercice. Le gouvernement a adopté la comptabilité d'exercice pour le budget et ses états financiers en 2003, et le vérificateur général a fait des pressions pour que ce concept soit aussi appliqué aux crédits. Une des raisons pour lesquelles on s'accroche à la comptabilité de caisse, c'est qu'elle est facile à comprendre. À peu près tout le monde comprend cette méthode; nul besoin d'être comptable pour s'y retrouver. En revanche, ce serait une bonne chose que tous nos documents procèdent de la même méthode comptable. Si les états financiers sont préparés selon la comptabilité d'exercice, peut-être que les budgets devraient l'être aussi.

Le comité n'a pas indiqué sa préférence. Il s'est contenté de prier le gouvernement de terminer son étude et de communiquer son plan d'action au plus tard le 31 mars. Le gouvernement s'est engagé à terminer son étude d'ici le 31 mars, ce qui a d'ailleurs toujours été son intention. Ce n'était en fait qu'une confirmation d'intention.

La deuxième recommandation était très intéressante et portait sur la façon dont le Parlement affecte des crédits aux ministères. J'ai expliqué plus tôt qu'à l'heure actuelle, il y a les crédits pour dépenses en capital, les crédits pour dépenses de fonctionnement, ainsi que les subventions et contributions. Le comité était d'avis qu'un certain modèle inspiré des programmes serait plus approprié, et il a demandé au gouvernement de l'envisager. La plupart des gens connaissent bien l'organisation des programmes gouvernementaux au sein des ministères. Le gouvernement ne s'est engagé ni dans un sens ni dans l'autre. Il a répondu qu'il soumettrait d'ici le 31 mars un plan de mise en œuvre au comité. Comme il serait difficile et éventuellement coûteux de procéder à un tel changement, le gouvernement voulait d'abord comprendre. Il soumettra donc au comité d'ici le 31 mars un plan de mise en œuvre et une évaluation des coûts.

Je vais maintenant vous parler de la recommandation 4, qui porte sur l'information comprise dans les Rapports sur les plans et les priorités. Le comité estime que ces rapports seraient plus utiles s'ils reprenaient les trois années de dépenses antérieures et exposaient les plans des dépenses des trois années à venir. Le gouvernement s'est dit d'accord avec cette recommandation; les futurs Rapports sur les plans et les priorités porteront donc sur les dépenses des trois années antérieures et sur les prévisions de dépenses des trois années subséquentes.

Le comité a aussi fait valoir que les Rapports sur les plans et les priorités seraient plus utiles s'ils contenaient des explications sur les modifications apportées par la suite à ces profils de dépense ou sur les écarts importants entre les prévisions et les chiffres réels. Si un ministère planifie d'utiliser un certain montant d'argent et finit par en dépenser beaucoup moins, le comité veut savoir pourquoi. Le gouvernement a convenu de faire en sorte que les Rapports sur les plans et les priorités expliquent les écarts par rapport au plan des dépenses ou les modifications apportées au plan des dépenses et les écarts importants par rapport aux dépenses réelles. Si un ministère erre de façon importante avec son argent, ces nouveaux aménagements vous permettront de mieux comprendre pourquoi.

La prochaine recommandation dont je vais parler concerne le lien qui existe entre les budgets et le Budget principal des dépenses. Comme le gouvernement s'est engagé à le faire, la première fois qu'un nouveau programme apparaîtra dans le Budget principal des dépenses, un lien sera ajouté pour permettre de voir clairement de quel budget ce nouveau programme tirera ses ressources. Ainsi, la première fois que vous verrez un nouveau programme dans les futurs budgets principaux des dépenses, la provenance de l'argent affectée à ce dernier sera clairement indiquée. La raison qui motive cette modification est que l'argent pourrait provenir d'un budget vieux de deux ans contenant cette initiative. Cela atténuera le problème que nous avons à établir des liens.

La dernière recommandation, celle qui m'emballe le plus, porte sur la constitution d'une base de données interrogeable en ligne. Les documents dont nous parlons sont des documents papier, alors pour bien comprendre ce qui se passe dans les ministères, vous devez connaître leurs autorisations, ce qu'ils ont dépensé durant l'année en cours et leurs plans de dépenses futurs. À cette fin, on a établi qu'il serait beaucoup plus facile d'avoir une base de données en ligne que l'on puisse interroger, c'est-à-dire, pas seulement un document en ligne, mais bien un document dans lequel il serait possible de faire des recherches.

Le sénateur De Bané : Contiendra-t-il des hyperliens?

M. Matthews : Oui, et le tour est joué. Le gouvernement s'est engagé à mettre ses plans en œuvre — pour donner une idée du temps que cela prendra — d'ici le 31 mars. Le gouvernement s'est dit d'accord avec l'idée d'une base de données en ligne, et le plan en sera disponible au plus tard le 31 mars.

Voilà qui termine les sujets que je voulais couvrir. Je laisse la parole à Mme Thornton, qui vous parlera d'agriculture.

Sally Thornton, directrice exécutive, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Mesdames et messieurs les sénateurs, M. Matthews a parlé du Budget principal des dépenses et du Budget supplémentaire des dépenses. Je me servirai de l'agriculture comme exemple pour vous aider à comprendre le Budget principal des dépenses et à le comparer au Budget supplémentaire des dépenses. J'utiliserai pour ce faire le Budget supplémentaire des dépenses (B) de l'année en cours. Je ne sais pas si certains d'entre vous ont ce document en mains.

Je vais commencer par le Budget supplémentaire des dépenses plutôt que par le budget principal. Vous comprendrez pourquoi en temps et lieu, mais je tenais aussi à souligner l'aspect ironique du Budget supplémentaire des dépenses, qui est en fait une demande pour un financement moindre. Il peut s'agir de montants aussi modestes que 1 milliard de dollars, souvent de 4 milliards, ce qui est bien peu en comparaison des 90 milliards du budget principal. Le budget supplémentaire donne beaucoup plus de détails que le budget principal au sujet des dépenses supplémentaires demandées pour l'exercice.

L'exemple de l'agriculture — page 32 dans la version anglaise et page 53 dans la version française — vous donnera une idée de ce que l'on retrouve dans le Budget supplémentaire des dépenses, en l'occurrence dans le Budget supplémentaire des dépenses (B), ainsi que dans nos codes.

Le président : Désolé, madame Thornton. Nous avons une autre copie du Budget supplémentaire des dépenses (B), si quelqu'un n'en a pas.

Mme Thornton : J'en ai une que je peux faire circuler. Nous sommes à la page 53 de la version française et à la page 32 de la version anglaise. J'aimerais les passer en revue afin de vous aider à comprendre certains des codes utilisés et clarifier différentes choses.

Tout d'abord, le Budget supplémentaire des dépenses débute avec le sommaire du portefeuille ministériel... c'est ce que vous voyez à la première page. Le sommaire est ordonné par portefeuille et fait état de tous les organismes qui sont liés à Agriculture et Agroalimentaire Canada.

Dans la colonne de gauche, vous voyez la valeur en dollars de différents crédits. Comme l'expliquait M. Matthews, le crédit 1 est habituellement consacré au fonctionnement, le crédit 5, aux immobilisations, aux subventions et contributions, mais le numéro n'est qu'une référence. Ce qui importe est la description qui suit, car la numérotation des crédits peut varier d'une organisation à l'autre. C'est pourquoi il faut toujours lire la description placée à côté du numéro du crédit.

Vous remarquerez, dans ce cas-ci, qu'il y a un « b » minuscule à côté du crédit 1. Cela signifie qu'il y a un changement soit dans le libellé du crédit, soit dans le montant inscrit au budget supplémentaire. Autrement, il y aurait seulement le chiffre « 1 ». Si on avait apporté un changement au Budget supplémentaire des dépenses (A) ou (C), le numéro du crédit serait accompagné des lettres A ou C, selon le cas. De cette façon, on sait quel budget supplémentaire est à l'origine du changement.

Dans le dernier Budget supplémentaire des dépenses (B), il y avait un changement. On doit examiner les colonnes pour voir ce qui s'est passé. La première colonne, intitulée « Autorisations à ce jour », indique ce que l'organisation a reçu dans le Budget principal des dépenses, ainsi que tout rajustement apporté avant le présent budget supplémentaire. Dans le cas qui nous intéresse, ce serait le Budget principal des dépenses, plus le Budget supplémentaire des dépenses (A). Dans cet exemple précis, Agriculture et Agroalimentaire Canada envisage un transfert, d'où la présence d'un rajustement en dollars et d'un nouveau total des budgets de dépenses.

J'aimerais m'attarder un peu sur le crédit 5.

Le président : Pouvez-vous expliquer à nouveau ce que désigne la lettre « b »?

Mme Thornton : Elle désigne le Budget supplémentaire des dépenses (B).

Le président : Et il y a le numéro 20b; qu'est-ce que cela signifie? Nous savons qu'il s'agit du Budget supplémentaire des dépenses (B).

Mme Thornton : S'il n'y a aucun changement dans le présent budget supplémentaire, on verra le chiffre 1, accompagné de « a », « b » ou « c », ce qui signifie qu'il n'y a aucun changement dans le crédit prévu dans le présent supplémentaire. Dans le cas qui nous occupe, il y a un changement, et il s'agit du « b ».

Le président : Vous avez dit qu'un changement avait été apporté au Budget supplémentaire des dépenses (A)?

Mme Thornton : Si un changement avait été apporté au Budget supplémentaire des dépenses (A)...

Le président : Ce transfert est maintenant inscrit ici.

Mme Thornton : Dans le dernier Budget supplémentaire des dépenses (B).

La sénatrice Callbeck : Je veux faire une mise au point. Les chiffres à gauche sont-ils expliqués quelque part dans le document?

Mme Thornton : Immédiatement sous la rubrique « Ministère », on peut lire « Dépenses de fonctionnement et, aux termes du... ». C'est le libellé du crédit qui se trouve dans le projet de loi.

La sénatrice Callbeck : Si quelqu'un consulte ce document...

Le sénateur Moore : Y a-t-il une annexe qui explique ce dont il s'agit?

La sénatrice Callbeck : Concernant les crédits 1b et 5b.

Mme Thornton : Il n'y a pas d'annexe séparée. Ceci est l'annexe au budget du portefeuille. Le 1b désigne les dépenses de fonctionnement.

La sénatrice Callbeck : Comment fait-on pour savoir cela?

Mme Thornton : En l'occurrence, il faut lire le libellé du crédit pour comprendre en quoi consiste le crédit. La numérotation des crédits sert à faciliter la consultation, mais il n'y a pas d'uniformité. Il faut lire le libellé du crédit.

La sénatrice Callbeck : Pourquoi n'y a-t-il pas d'explication? Supposons que quelqu'un décide de consulter ce document parce qu'il veut vraiment en savoir davantage sur le ministère; la première chose qu'il verra, ce sont les chiffres à gauche. Il n'aura aucune idée de ce qu'ils représentent.

Le président : Dans le cas du ministère, le crédit 1 désignerait normalement les dépenses de fonctionnement.

Mme Thornton : Le crédit 1 désigne les dépenses de fonctionnement et le crédit 5, les dépenses en capital ou les subventions et contributions.

Le président : À la page 54, on a le 20b parce qu'il s'agit d'un sous-organisme du ministère.

Mme Thornton : C'est l'Agence canadienne d'inspection des aliments.

Le président : C'est un sous-organisme qui relève du ministère.

Mme Thornton : Voilà pourquoi les numéros ne sont pas si utiles que cela; ils sont basés sur le portefeuille. Le ministère responsable commence avec un numéro, mais il y a d'autres organisations au sein du portefeuille, et les numéros se suivent. C'est pourquoi l'Agence canadienne d'inspection des aliments commence par le numéro 20.

Bref, les numéros ne sont pas utiles. Nous les plaçons là parce que c'est ainsi qu'ils sont désignés dans la législation. C'est le crédit qui constitue le facteur de contrôle, et on inscrit les montants pour ces crédits. Toutefois, il faut lire le texte pour comprendre la teneur du crédit.

Le sénateur Moore : Si on tient compte du 1b et des chiffres, on constate que dans les « autorisations à ce jour », il y a 697 millions de dollars, et cetera. Ensuite, il y a les transferts et les rajustements, puis le nouveau total qui comprend à la fois les transferts et les rajustements. D'où proviennent les montants des transferts et des rajustements et quand sont- ils accordés?

Mme Thornton : Les « autorisations à ce jour » désignent le Budget principal des dépenses au début de l'année, plus le Budget supplémentaire des dépenses (A), qui précède le présent budget. Ensuite, les transferts et les rajustements portent sur les crédits demandés dans le présent budget supplémentaire. On est toujours à la page du sommaire; alors si on veut connaître les détails, il faut, dans ce cas-ci, aller à la page 55 — deux pages plus loin —, à la section « Explication du besoin ».

N'oubliez pas que la première page n'est que le sommaire, puis deux pages plus loin, il y a l'explication du besoin. Dans ce cas-ci, les crédits 1, 5 et 10 sont expliqués en détail. Pour le crédit 1, on voit que le total des rajustements demandés était de 8 millions de dollars et ici, on voit quatre postes entre lesquels sont répartis ces 8 millions de dollars. Cela explique de façon assez détaillée les programmes pour lesquels le ministère sollicite des fonds supplémentaires.

À la même page, sous l'explication du besoin...

Le sénateur Moore : Vous ne faites qu'arrondir les chiffres?

Mme Thornton : Oui.

Je vais attirer votre attention sur le crédit 10 parce que c'est plus intéressant; on voit la répartition des fonds requis pour le crédit 10, ce qui donne le total du « montant brut des crédits à adopter ». Toutefois, juste en dessous, il y a une ligne intitulée « Fonds disponibles ». Je suis à la page 55 — deux pages plus loin —, à la section « Explication du besoin ».

On voit donc le montant total demandé dans le crédit 10, mais il y a ensuite une section appelée « Fonds disponibles ». Comme vous le savez sans doute, tout au long de l'année, les organisations reconnaissent qu'elles ne vont pas dépenser certains fonds. Nous nous faisons un devoir de compenser ces montants pour éviter de demander sans cesse de plus en plus de fonds; en guise de compensation, nous utilisons des fonds que nous sommes sûrs de ne pas dépenser durant l'exercice en cours. Nous demandons ainsi moins d'argent.

Dans le cas du crédit 10, le besoin global s'élevait à 217 millions de dollars, moins 10 millions de dollars en fonds disponibles, pour un total de 206 millions de dollars. La question qui se pose souvent est la suivante : « Pour quels postes le ministère ne dépense-t-il pas d'argent? Nous avons approuvé ce montant dans le passé, alors pourquoi ne l'a- t-il pas encore dépensé? »

Au haut de la page 56, on trouve l'explication des fonds disponibles. Dans cette partie, on nous explique d'où proviennent ces fonds et pourquoi ils n'ont pas été utilisés cette année. Il s'agit tout simplement de mesures de compensation, et c'est à titre d'information seulement.

Voilà donc pour les chiffres. Toutefois, il y a aussi des codes, et je veux m'assurer que vous comprenez quelques-uns d'entre eux. Je retourne à la première page, c'est-à-dire à la page 53, au sommaire du portefeuille. Encore une fois, on commence par le numéro du crédit et, s'il s'agit d'un crédit approuvé, c'est accompagné d'un numéro. Cependant, vous verrez également un certain nombre de postes marqués d'un « L » entre guillemets. Il s'agit là de postes législatifs qui sont indiqués ici à titre d'information. Ils ne font pas l'objet d'un vote, mais ils nous donnent une idée du contexte général.

Il n'y a pas d'exemple dans le cas d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, mais il arrive régulièrement que certains mots du libellé soient soulignés. Cela signifie qu'il s'agit d'une chose pour laquelle on sollicite un changement; on modifie le libellé et on l'indique en soulignant le texte. C'est souvent associé à un poste de 1 $, comme dans le cas des transferts et des changements.

Qu'est-ce qu'un poste de 1 $? Regardez, par exemple, le crédit 5 concernant les dépenses en capital; il y a un poste de 1 $ dans les rajustements. Dans le Budget supplémentaire des dépenses, il faut attribuer une valeur en dollars à un crédit pour l'inclure dans le projet de loi parce qu'on doit être en mesure de réduire, de soustraire ou d'approuver des fonds. Il faut qu'il y ait une valeur en dollars. Toutefois, lorsqu'on ne demande pas de fonds, on doit mettre tout simplement 1 $ pour qu'il y ait quelque chose à approuver dans le projet de loi. Nous avons dit que c'était le coût d'inscription au projet de loi. Vous verrez ce genre de postes pour les transferts, lorsqu'on déplace l'argent d'un crédit à un autre, sans solliciter de nouveaux fonds. C'est aussi le cas pour les changements de libellé ou les changements d'autorisation ou les subventions, lorsqu'on ne demande aucun nouveau montant, mais on veut faire approuver quelque chose d'autre. C'est courant pour les crédits d'un dollar.

J'aimerais aussi attirer votre attention sur la colonne des rajustements, vers le bas de la section législative, où il y a un chiffre entre parenthèses. Les parenthèses signifient que l'argent est soustrait — il s'agit d'une réduction. On ne fait que soustraire ce chiffre. Parfois, dans le cas d'une organisation, vous verrez des parenthèses lorsqu'un montant est transféré vers une autre organisation, par exemple d'Agriculture et Agroalimentaire Canada à l'Agence canadienne d'inspection des aliments. Les parenthèses signifient que le montant est transféré ou soustrait.

Voilà donc quelques-uns des codes de base que j'ai jugé utile de vous expliquer. Le sommaire du portefeuille à la première page met en évidence les principaux changements, qui sont indiqués sous forme de rajustements. Si on veut entrer dans les détails, on doit aller quelques pages plus loin pour lire l'explication du besoin, où l'on indique clairement la mesure qui est prise.

Le président : Pouvez-vous expliquer les dépenses de fonctionnement du crédit 1b à la page 53, dans le « Sommaire du portefeuille », où l'on voit à la fois les transferts et les rajustements. En ce qui concerne le crédit 5b, c'est-à-dire les dépenses en capital, il y a un transfert, mais pas de rajustement; pourtant, vous mettez 1 $. Pouvez-vous expliquer pourquoi il y a un montant de 1 $? Il y a des transferts dans chacun de ces cas, mais dans un des deux, vous n'avez pas besoin du 1 $.

Mme Thornton : Tout à fait. Dans le cas du crédit 1b, il s'agit d'un transfert de fonds. Il y a de nouveaux fonds qui proviennent du cadre financier. Il y a en fait une hausse de 8,5 millions de dollars.

Le président : S'agit-il du rajustement?

Mme Thornton : En effet. Ce poste prévu dans le projet de loi parce qu'on lui a attribué une valeur en dollars. Vous autoriserez une augmentation de ce montant.

Le président : Il y a aussi un transfert?

Mme Thornton : Oui. On les additionne tous, puis on les déduit du montant des rajustements.

Le président : Oui, du total.

Mme Thornton : Dans le crédit 5b, il n'y a qu'un transfert. Il n'y a pas de nouveaux fonds. Il s'agit d'un zéro. En examinant l'explication du besoin, on apprend que le montant exact est transféré à partir d'une autre organisation ou d'un autre crédit; il n'y a donc pas de nouveaux fonds. On demande 1 $ tout simplement pour effectuer le transfert, mais pas pour demander de nouveaux fonds. Il faut attribuer une valeur en dollars. S'il n'y a aucune autre valeur, nous inscrivons 1 $.

Le président : Merci.

Le sénateur Moore : J'aimerais revenir à l'exemple dont vous avez parlé en ce qui concerne le crédit 10b à la page 53. En regardant les chiffres, j'ai vu qu'il y avait un transfert de 206 millions de dollars. Le total devient alors 632 millions de dollars. Allons maintenant au début de la page 56 pour connaître l'explication de ce poste et des fonds disponibles relatifs au crédit 10. Quel est le lien? Je ne vois pas ici les chiffres qui figurent à la page 53.

Mme Thornton : Le transfert de 1 $ était lié au crédit 5. Le crédit 10b, qui concerne les subventions inscrites au présent budget, est une nouvelle subvention. On peut le voir à la page 55, dans la colonne « Crédit 10 », qui présente les demandes de nouveau financement. Il y en a quatre.

Le sénateur Moore : Cela nous donne 206 $. Je comprends cela.

Mme Thornton : D'accord. Il s'agit de 216 $, moins les compensations — c'est-à-dire les autres fonds dans ce crédit qui ne sont pas dépensés —, ce qui nous donne 206 $. Nous utilisons ici des points décimaux différents, mais c'est le montant qu'on voit dans la colonne des rajustements à la page 53.

Le sénateur Moore : Qu'en est-il de la petite note dans le haut de la page 56 — l'explication du crédit 10? Y a-t-il quelque chose qui m'échappe? Je ne comprends pas cela.

Mme Thornton : Non, pas du tout. On parle ici du montant, moins les fonds disponibles. Nous savons déjà que dans ce crédit, 10 millions de dollars ne sont pas dépensés par l'organisation. Elle n'en fait pas la demande, mais nous précisons qu'un montant de 10 millions de dollars était disponible à même le crédit en raison des économies réalisées dans le cadre de l'examen des dépenses du budget de 2012, d'une réaffectation des contributions et d'une diminution des contributions pour financer un paiement législatif.

Le sénateur Moore : Il y a 10 millions de dollars, plus 600 millions de dollars, plus 70 millions de dollars, ce qui donne un total de 680 millions de dollars. C'est ici que ce montant apparaît. Merci.

Le président : Plusieurs sénateurs sont intervenus durant votre exposé pour vous poser d'importantes questions d'ordre général. Comptez-vous poursuivre votre exposé ou voulez-vous qu'on passe tout de suite aux questions?

Mme Thornton : Je serai heureuse de répondre aux questions. Je voulais également vous donner un aperçu de ce qu'on trouve dans le Budget principal des dépenses, mais M. Matthews l'a essentiellement déjà fait. Il y a les sommaires des ministères par crédit et les faits saillants sur toutes les augmentations et les diminutions pour établir un montant net, puis les résultats stratégiques. C'est tout.

Le président : Passons donc aux questions. Si, pour répondre à certaines des questions, vous jugez bon de vous reporter au Budget principal des dépenses, il serait utile de nous donner un peu plus d'explications à ce sujet.

La sénatrice Buth : Ma première question devrait être assez simple. Où puis-je trouver les Rapports sur les plans et les priorités des ministères?

M. Matthews : Il y a deux endroits. On peut aller sur le site Web d'un ministère particulier pour trouver le rapport ou on peut consulter, je crois, le site web du Conseil du Trésor du Canada pour trouver toute la liste.

Mme Thornton : Ces rapports sont habituellement publiés peu de temps après le Budget principal des dépenses, comme c'est le cas cette année.

La sénatrice Buth : Ma deuxième question porte sur une des observations faites par M. Matthews. Vous avez parlé du report de fonds. À ce sujet, lorsque nous avons étudié un des budgets de dépenses, les représentants du ministère de la Défense nationale nous ont dit qu'ils avaient reporté des fonds du budget des dépenses en capital au budget de fonctionnement. Je suppose qu'il s'agit d'une procédure légitime.

M. Matthews : Oui.

La sénatrice Buth : Ils ont ensuite ajouté que, dans le cas de projets d'immobilisations qui s'étirent sur de nombreuses années, comme l'infrastructure et les édifices, ils n'ont pas besoin d'obtenir à nouveau l'approbation du Parlement.

M. Matthews : Il y a deux points à soulever ici. Je vais essayer d'être le plus simple possible.

Le report de fonds est une notion importante; c'est ce qui explique pourquoi un ministère revient à la charge. Si les sénateurs ont parfois l'impression d'approuver le même montant deux années de suite, c'est parce qu'il s'agit d'un report. Prenons un exemple fictif. Le ministère de la Défense nationale demande des fonds pour un nouvel édifice en 2014-2015. Ce montant apparaît dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) et, comme vous l'aurez deviné, les plans sont retardés, si bien que le ministère n'a pas l'occasion de dépenser les fonds. Le délai pour utiliser cet argent est expiré. Cependant, le ministère tient toujours à solliciter les mêmes fonds pour un nouvel édifice. Ce montant réapparaît donc dans le budget des dépenses de 2015-2016 parce qu'il faut obtenir à nouveau l'approbation du Parlement. Alors, jusqu'ici, le Parlement a essentiellement voté deux fois sur le même montant parce que le pouvoir de dépenser ces fonds prend fin au 31 mars de chaque année.

Il y a un lien vers les reports du crédit lié aux dépenses en capital dont j'ai parlé. Si un ministère a besoin de fonds, il doit de nouveau présenter une demande devant le Parlement. Lorsque les représentants expliquent pourquoi ils présentent une nouvelle demande, ils diront peut-être qu'il s'agit de fonds reportés, que c'était prévu pour l'an dernier et qu'ils avaient déjà présenté une demande devant le Parlement, mais qu'ils doivent revenir pour demander des fonds. Voilà pour le premier élément de réponse.

Sur le plan des crédits, le report ne fait absolument aucune différence. Un dollar reste un dollar. Les fonds expirent le 31 mars, mais les représentants d'un ministère peuvent invoquer un « report » pour expliquer pourquoi c'est de nouveau présent. S'ils ont transféré des besoins du crédit lié aux dépenses en capital au crédit lié aux dépenses de fonctionnement, ils doivent tout de même revenir devant le Parlement pour faire approuver le tout. Cela fait partie des crédits. Voilà pourquoi c'est présent.

Pour ce qui est de la deuxième partie au sujet des dépenses sur plusieurs années, le MDN fonctionne un peu différemment, parce qu'il a un imposant budget en capital, des projets d'acquisition complexes qui ont tendance à être retardés. Comme vous le savez, il s'agit de projets complexes. Peu importe le financement demandé par le MDN, comme c'est le cas pour tout autre ministère, le ministère doit demander chaque année au Parlement l'autorisation de dépenser pour l'exercice financier. Du point de vue du Parlement, les projets sur plusieurs années sont sans importance, parce que tout ministère a besoin d'obtenir votre autorisation de dépenser ses crédits au cours de l'exercice financier.

Prenons l'exemple d'un projet d'un milliard de dollars pour lequel un ministère dépense 500 millions la première année. Ses représentants doivent de nouveau obtenir l'autorisation du Parlement concernant les 500 millions, mais ils n'ont pas besoin de votre autorisation en ce qui a trait au milliard de dollars avant le prochain exercice financier.

Les projets sur plusieurs années ne sont pas adaptés au processus annuel d'affectation des crédits, parce que les ministères obtiennent l'autorisation de dépenser des crédits au cours d'un exercice financier précis.

Le sénateur Gerstein : Si vous me le permettez, selon ce que j'en ai compris, la question était pourquoi le MDN a pu transférer des fonds du crédit lié aux dépenses en capital approuvés dans le budget pour combler un déficit de fonctionnement.

Le président : Au cours du même exercice financier.

Le sénateur Gerstein : Au cours du même exercice.

La sénatrice Chaput : Très bonne question.

M. Matthews : Le MDN peut le faire avec l'autorisation du Parlement. Il est en fait question d'un transfert entre les crédits. Encore une fois, prenons l'exemple suivant. Il y avait un crédit lié aux dépenses en capital dans le Budget principal des dépenses, et le Parlement a adopté la Loi de crédits. Encore une fois, c'est un exemple inventé. Dans le Budget supplémentaire des dépenses (B), le ministère annonce qu'il n'utilisera pas les fonds pour des dépenses en capital, mais bien pour des dépenses de fonctionnement. Ce serait un transfert entre les crédits, et le Parlement doit l'approuver.

Lorsque vous constatez des transferts, c'est dans la Loi de crédits.

Le président : C'était peut-être même un poste de 1 $.

M. Matthews : Oui. Pour un transfert de crédits, il faut l'autorisation du Parlement.

La sénatrice Buth : C'est donc ce que les représentants du ministère faisaient. Ils montraient les fonds reportés. On a entendu qu'ils n'avaient pas à obtenir de nouveau l'autorisation pour les fonds du crédit lié aux dépenses en capital qu'ils venaient de transférer, mais ce n'est pas le cas. Ils doivent revenir d'une année à l'autre pour obtenir l'autorisation de dépenser les fonds.

M. Matthews : Si un ministère veut transférer des fonds dans ses dépenses de fonctionnement, qu'il s'agisse de nouveaux fonds ou de financement provenant d'un autre crédit, ce sera inclus dans la Loi de crédits, et le Parlement doit approuver tout transfert entre les crédits.

La sénatrice Buth : Même le MDN?

M. Matthews : Même le MDN. Voici la partie où l'explication se corse. La gestion du MDN est différente de celle des autres ministères. Il faut que j'aborde sa structure interne.

Dans la majorité des ministères, c'est assez direct. Ils ont des dépenses en capital. Mettez-vous dans les souliers du ministre des Finances. Vous êtes très intéressé par la gestion des résultats. Le MDN fait des acquisitions d'équipement. Si vous vous souvenez de la période où le MDN investissait massivement dans l'équipement militaire, cela influera sur les résultats pendant des années à venir et amortira les chars d'assaut et les avions.

Si vous achetez un avion cette année ou l'an prochain, l'amortissement influera sur les résultats des 20 ou 30 prochaines années. C'est la même chose avec les camions et les navires.

La façon dont le ministère des Finances et les organismes centraux gèrent le MDN est différente. Ils demandent en gros aux représentants du MDN le financement dont ils auront besoin cette année, les dépenses qu'ils feront, comme avec tout autre ministère. Cependant, ils voudront également gérer le MDN, parce qu'ils doivent comprendre l'incidence de l'amortissement pour les années à venir. Si le MDN achète beaucoup d'équipement cette année, nous paierons la facture pendant 20 ou 25 ans en raison de l'amortissement. Le ministère des Finances veut comprendre le profil continu des dépenses. Le MDN a des obstacles supplémentaires à franchir.

Avant de terminer, j'aimerais mentionner un autre élément au sujet du MDN. J'ai abordé les fonds reportés du crédit lié aux dépenses en capital, et j'ai dit que les ministères pouvaient reporter 20 p. 100 des fonds non utilisés. Dans le cas du MDN, on parle d'une somme colossale. Le ministère des Finances aurait de la difficulté à gérer les résultats si le MDN reportait 20 p. 100 chaque année. Cela ne s'applique pas au MDN. Le budget est tout simplement trop gros.

Le président : Le MDN peut reporter des fonds, n'est-ce pas?

M. Matthews : C'est vrai, mais ce n'est pas 20 p. 100.

Le président : Est-ce bien 5 p. 100?

M. Matthews : C'est exact.

Le sénateur Moore : Dans le cas de cet exemple de transfert, est-ce que ce sera inscrit comme un poste de 1 $ ou est-ce que ce sera le montant exact?

Mme Thornton : Dans le cas donné en exemple, il faut voir si un autre montant était attaché à la partie transférée. Le montant doit être lié à un crédit dans la Loi de crédits. S'il y avait d'autres changements par rapport à ce crédit dans la Loi de crédits, il ne serait pas nécessaire d'inscrire un montant. Il ne serait pas nécessaire d'avoir un poste de 1 $.

Le sénateur Moore : Nous ne le saurions pas, n'est-ce pas?

Mme Thornton : Vous le verriez sous la rubrique « Explication du besoin ». Il le faut.

M. Matthews : L'important est de consulter cette rubrique pour comprendre ce qui se passe. L'idée de base est que les fonds ne peuvent être transférés entre les crédits sans l'autorisation du Parlement.

Le président : Nous étions quelque peu perdus, parce que c'était ce que nous pensions. Cependant, lors du témoignage de représentants du MDN, j'imagine que nous avons dû mal poser nos questions et que nous nous sommes mal compris. Il restait une certaine confusion. Les représentants du MDN nous ont promis de nous revenir sur la question, et nous avons hâte de voir leur réponse le moment venu. Nous demanderons peut-être de nouveau votre aide à ce moment.

La sénatrice Buth : Au sujet des crédits centraux du Conseil du Trésor, s'agit-il seulement des crédits du Conseil du Trésor? Ce n'est pas examiné par le Parlement.

M. Matthews : Non. C'est présenté devant le Parlement lorsque les fonds sont affectés aux divers ministères. Les crédits centraux du Conseil du Trésor sont des fonds que nous retenons, et Mme Thornton pourrait en dresser la liste exhaustive. Le Conseil du Trésor centralise des fonds, mais il ne les dépense pas. Il les affecte aux divers ministères. Lorsque le Conseil du Trésor affecte des fonds provenant des crédits centraux à un ministère, c'est un transfert entre les crédits, et c'est examiné comme tout autre crédit.

Mme Thornton : Ce n'est pas vraiment « comme tout autre crédit ».

M. Matthews : Merci, madame Thornton.

Mme Thornton : Voici ce qui se passe. Au début de l'exercice financier, par l'entremise du Budget principal des dépenses, nous demandons que des fonds soient affectés aux crédits centraux du Conseil du Trésor. Ils sont clairs selon le libellé du crédit, et c'est adopté par le Parlement.

À titre informatif, nous faisons rapport de tout versement. L'approbation est accordée dans le Budget principal des dépenses, et il est sous-entendu que nous verserons les fonds. Nous faisons rapport des affectations dans les divers budgets supplémentaires des dépenses. C'est l'une des raisons pour lesquelles les chiffres ne sont jamais pareils, à savoir que le Budget principal des dépenses dresse les dépenses des ministères, puis nous leur affectons des fonds provenant des crédits centraux au cours de l'exercice, selon les besoins. Nous en faisons rapport dans chaque Budget principal des dépenses, mais c'est seulement à titre informatif.

La sénatrice Buth : Le ministère qui reçoit des affectations en fait-il aussi rapport, à l'instar du Conseil du Trésor?

Mme Thornton : Les fonds apparaissent dans les rapports financiers trimestriels des ministères, et c'est pourquoi cela peut être difficile de suivre les chiffres.

Le président : Nous n'avons des rapports financiers trimestriels que depuis un certain nombre d'années. Où ces données apparaissaient-elles avant?

Mme Thornton : Les affectations auraient en gros été inscrites dans le prochain Budget principal des dépenses.

Le président : À l'instar de ce qui se fait actuellement, n'est-ce pas?

Mme Thornton : Oui.

Le sénateur De Bané : À la diapositive 3, nous avons une liste de documents clés. Ces documents ne sont pas déposés au Parlement. Avec l'association parlementaire, il nous arrive de voyager à l'étranger. La première chose que nous faisons à notre retour c'est de déposer un rapport, et cetera.

Il est question ici de documents concernant notamment les recettes cédées qui peuvent atteindre 10, 20 ou 30 milliards de dollars. Vous dites qu'ils n'ont pas besoin d'être déposés. Pourquoi n'est-il pas obligatoire de déposer chaque mois de tels renseignements importants comme la surveillance de la trésorerie? Je vois chaque jour des documents être déposés, qui ne sont évidemment pas de la même importance. Quelle en est la raison?

M. Matthews : Les rapports financiers trimestriels et la revue financière mensuelle ne sont pas déposés. Je crois que les deux autres le sont. Je devrai le vérifier, mais je crois que la stratégie annuelle de gestion de la dette et le rapport annuel sur les dépenses fiscales sont déposés.

Nous agissons ainsi dans le cas des rapports financiers trimestriels et de la revue financière, parce que c'est plus rapide. Il faut du temps pour déposer quelque chose.

Je vais débuter par la revue financière. Il y a en fait des agences de notation qui évaluent la dette du gouvernement, et le gouvernement s'est engagé à publier rapidement des renseignements en temps opportun au début de chaque mois. En publiant le tout sur Internet, sur son site web, le ministère des Finances peut publier l'information plus rapidement. Par conséquent, le temps est un facteur.

C'est la même chose pour les rapports financiers trimestriels. Nous voulions donner aux parlementaires des renseignements pour les aider à évaluer les prévisions budgétaires, mais ils ne les examinent pas en soi. Il s'agit d'un autre outil à la disposition des parlementaires. Par contre, le Parlement n'approuve pas ces rapports.

Il est plus efficace de les publier sur le web pour rendre l'information accessible. Si cela vous intéresse, les données sont là, mais le comité n'est aucunement obligé de les consulter. Il s'agit de renseignements supplémentaires dont vous pouvez vous servir. C'est une question de rapidité.

Le sénateur De Bané : J'aimerais vous proposer d'examiner la liste des documents requis par les deux chambres qu'il faudrait déposer dans les archives, et cetera. Selon moi, vos documents sont centraux et ont par conséquent beaucoup plus d'importance. Cela ne vous empêche évidemment pas de les publier sur le web, mais ils devraient l'être.

Monsieur Matthews, parlez-moi de la première période de crédits, soit du 1^er avril au 23 juin. Quelle période cela concerne-t-il?

M. Matthews : Cela concerne deux choses. Les comités examinent deux documents. Il y a le Budget principal des dépenses, qui couvre l'ensemble de l'exercice financier. On remarque les crédits provisoires dans la période précédente, puis nous avons l'approbation de la totalité des crédits. C'est ce qui manque pour accorder les crédits du Budget principal des dépenses aux ministères pour l'ensemble de l'exercice financier. Le Budget supplémentaire des dépenses (A) concerne les nouveaux postes. Encore une fois, il s'agit de fonds qui seront dépensés au cours de l'exercice financier.

Même si les fonds sont approuvés pendant la période entre avril et le 23 juin, il s'agit de fonds disponibles pour la durée de l'exercice financier. Le Budget principal des dépenses se veut les prévisions en matière de besoins des ministères pour l'ensemble de l'exercice financier, et le Budget supplémentaire des dépenses (A) représente des ajouts. Cependant, les fonds sont disponibles pour l'ensemble de l'exercice financier; ils n'expirent pas le 23 juin.

Le sénateur De Bané : D'accord. En vue de comprendre les Budgets supplémentaires des dépenses (B), (C) et (D), selon les circonstances, il faut avoir le Budget principal des dépenses, soit le Livre bleu, parce qu'il ne s'agit que de modifications et d'augmentations par rapport à un autre document.

M. Matthews : Je ne suis pas certain d'être d'accord avec vous à ce sujet.

Il y a deux choses. Le Budget principal des dépenses contient des données sur les dépenses actuelles. Comme Mme Thornton l'a mentionné, il y a des renseignements additionnels dans les budgets supplémentaires des dépenses. Dans le Budget supplémentaire des dépenses, on retrouve les autorisations que le ministère a déjà approuvées avant ce document; vous avez un point de départ. Dans le cas du Budget supplémentaire des dépenses (B), le point de départ pour les ministères est ce qui a été approuvé dans le Budget principal des dépenses et le Budget supplémentaire des dépenses (A). Vous pouvez ensuite vous concentrer sur les nouvelles dépenses.

Si vous voulez avoir de l'information, par exemple, sur les reports de l'autorisation de dépenser des ministères, vous aurez besoin d'autres renseignements. Par contre, en vue d'examiner le contenu du Budget supplémentaire des dépenses (B) et les nouvelles demandes d'autorisation de dépenser, le document est autonome. Il y a aussi d'autres renseignements dans les budgets supplémentaires des dépenses pour vous aider dans votre examen.

Pour comprendre le ministère, il vous faut absolument d'autres documents; je ne vous contredirai aucunement sur ce point.

Le sénateur De Bané : Il s'agit de nouvelles dépenses qu'il faut faire pour diverses raisons; je le comprends, mais il faut aussi avoir le premier livre pour avoir une vue d'ensemble de la question. Je crois que l'idée de la Chambre des communes d'ajouter des hyperliens pour aller d'un endroit à l'autre serait utile dans un tel contexte.

M. Matthews : Pour avoir une vue d'ensemble d'un ministère, il faut examiner les rapports sur les plans et les priorités, le Budget principal des dépenses, et j'avoue que la base de données en ligne rendrait évidemment le tout plus facile.

Le sénateur De Bané : J'aurais un dernier point. Mon mandat de sénateur arrivera à échéance dans quelques mois. Je dois vous dire qu'après avoir passé des années dans les deux chambres je n'arrive toujours pas à comprendre tout le système; c'est peut-être que je ne suis pas très brillant. Je présume que les gens du Conseil du Trésor et du ministère des Finances doivent parfois se demander combien de députés comprennent le système que vous avez mis en place. Vous devez sûrement savoir que nous sommes très peu à y arriver.

Le président : C'était justement l'idée et le concept derrière la présente séance.

Le sénateur De Bané : Je ne suis pas certain de le savoir, même après plus de 40 ans de carrière au Parlement.

M. Matthews : Si vous le permettez, j'aimerais signaler que c'est à cause d'un manque de compréhension que le comité de la Chambre des communes a étudié le processus de contrôle parlementaire du budget des dépenses. Les membres du comité n'avaient pas l'impression de savoir ce sur quoi ils votaient. Vous n'êtes donc pas le seul à avoir du mal à comprendre.

J'ajouterais que les gens ne se souviennent habituellement pas de ce genre de choses. Vous le comprendrez peut-être ce soir, et lorsque nous reviendrons dans un mois et demi, nous serons de nouveau à la case départ. Vous n'êtes pas le seul à avoir de la difficulté à comprendre. C'est tout ce j'ai à dire.

Le président : Vous nous pardonnerez alors lorsque nous vous poserons la même question dans un mois et demi?

Le sénateur Gerstein voulait poser une question complémentaire.

Le sénateur Gerstein : Je ne suis pas certain que ce soit une question complémentaire, mais elle fait suite à celle qu'a posée le sénateur De Bané.

Le président : Nous allons dire que c'est une question complémentaire.

Le sénateur Gerstein : Je suis désolé. J'interviens après le sénateur De Bané et je suis encore mêlé dans la multitude de questions complémentaires. Je m'excuse pour la simplicité de cette question.

On a fait l'acquisition de 10 chars d'assaut pour la somme de 10 millions de dollars qui seront livrés en 2013 et vous disposez de 100 millions de dollars en immobilisations. Supposons qu'on achète 10 chars d'assaut qui seront livrés en 2014 pour la somme de 100 millions de dollars. Nous sommes actuellement en 2013 et le budget de fonctionnement du MDN affiche un déficit de 50 millions de dollars. Par conséquent, nous repoussons l'achat de cinq chars d'assaut jusqu'en 2014 et nous prenons 50 des 100 millions de dollars pour éponger le déficit.

Cependant, nous devons maintenant dépenser 150 millions de dollars pour les chars d'assaut au cours de l'exercice de 2014. Si je comprends bien, nous avons reçu l'approbation pour 100 millions de dollars. Que faut-il faire pour obtenir l'approbation?

M. Matthews : Nous allons discuter de tout le processus. C'est une excellente question — pas que les autres questions n'étaient pas bonnes.

On commence par le budget et le processus du Cabinet, puis le tout est soumis à l'examen du Conseil du Trésor. Par l'entremise d'un budget, la Défense nationale aurait apparemment obtenu à un moment donné l'autorisation d'acheter de nouveaux chars d'assaut. Le processus commence par le budget. Il a franchi les étapes du Cabinet et du Conseil du Trésor et nous sommes maintenant rendus à cette étape-ci. Il est tout à fait possible d'effectuer un tel transfert de fonds. Le ministère peut transférer de l'argent du budget d'immobilisations pour absorber un déficit dans le budget de fonctionnement, si des dépenses ont été différées dans le budget d'immobilisations.

Le sénateur Gerstein : Doit-il obtenir l'autorisation?

M. Matthews : Il faudrait qu'il vienne ici pour obtenir l'autorisation. Il s'agit d'un transfert de crédits. Comme le ministère veut transférer des fonds du budget d'immobilisations au budget de fonctionnement, il faudrait qu'il obtienne l'approbation du Parlement. Il faudrait sans doute qu'il discute avec les gens du ministère des Finances du Canada parce qu'ils ont désormais créé une obligation qui prescrit un délai différent de celui qui était prévu au départ.

Le sénateur Gerstein : Exactement.

M. Matthews : Le ministre des Finances, en tant que gestionnaire des résultats nets du gouvernement, doit dire : « Oui, j'approuve telle ou telle chose. » Par conséquent, on discute également avec les organismes centraux. Avant de procéder au transfert de crédits, des discussions auraient eu lieu pour dire, « Voici notre nouveau profil de dépenses; vous convient-il? » Voilà qui décrit le processus.

Le sénateur Gerstein : Ma mémoire n'est plus aussi bonne qu'elle l'était, mais je dois dire que ce n'est pas ce que j'ai compris.

M. Matthews : Cela revient à mon argument selon lequel la Défense nationale est gérée d'une manière particulière, car nous voulons comprendre les répercussions à long terme de ses décisions. C'est toutefois exactement ce qui se passerait dans n'importe quel autre ministère.

Le président : Pourrais-je poser une question complémentaire à sa question complémentaire? Le montant de 100 millions de dollars par année est prévu dans le contrat de 200 millions de dollars pour deux ans. Le Budget principal des dépenses est fixé à 100 millions de dollars pour la première année. Le montant établi dans le contrat est de 200 millions de dollars, mais le Parlement n'a pas parlé des 100 millions de dollars restants. C'est peut-être parce qu'on ne veut pas les approuver. Comment faites-vous pour éviter pareille situation?

M. Matthews : On a eu une longue discussion à ce propos. C'est l'une des faiblesses du système d'affectation des crédits pour un an, car vous avez des engagements sur plusieurs années et les fonds sont votés pour un an. Je ne suis pas un expert en passation de marchés, mais la majorité de nos contrats renferment des dispositions qui stipulent « sous réserve de la disponibilité des fonds » ou une formule semblable.

Le président : C'est très intéressant. Merci, sénateur Gerstein, d'avoir posé cette question.

M. Matthews : Le ministère doit verser l'argent lorsque les biens sont livrés. C'est la beauté du système monétaire. Il n'est pas obligé de payer les sommes dues avant que le char d'assaut soit livré. C'est l'année où il doit obtenir l'autorisation pour dépenser l'argent.

Le sénateur McInnis : Ce sont les fonds d'immobilisations qui me posaient problème, et j'ai eu du mal à comprendre quand les gens du ministère ont comparu. On a un budget d'immobilisations qui est amorti sur une période donnée — 10, 20 ans —, et ce que j'ai du mal à comprendre, c'est comment l'on transfère des fonds d'immobilisations au budget de fonctionnement, que ce soit pour les salaires ou les dépenses de l'exercice en cours.

M. Matthews : Vous avez tout à fait raison. Ce transfert change les répercussions financières des décisions, car les 50 millions de dollars représentent un manque à gagner dans les résultats financiers de l'exercice en cours. Les 50 millions de dollars en fonds d'immobilisations auraient été répartis sur plusieurs années, selon la décision du ministère de faire l'acquisition d'un char d'assaut ou d'un navire. Du point de vue de la comptabilité ou des prévisions budgétaires, nous changerions les résultats financiers prévus en conséquence. Le profil des dépenses a changé. Nous accusons désormais un manque à gagner de 50 millions de dollars au titre des dépenses pour cette année, alors qu'il était prévu au départ d'échelonner ces dépenses sur plusieurs années.

Le sénateur McInnis : Ce transfert aurait une incidence sur les résultats financiers.

M. Matthews : En effet.

Le sénateur McInnis : Il s'agit de sommes substantielles dans ce cas-ci.

M. Matthews : C'est pourquoi il est important que l'on tienne des discussions à l'interne au sujet des répercussions sur les prévisions budgétaires avant de procéder à un vote sur un transfert de crédits. Si les sommes étaient importantes, on discuterait avec des fonctionnaires du ministère des Finances.

La sénatrice Callbeck : Je vous remercie de tous les renseignements que vous nous fournissez. Ils sont en grande partie difficiles à comprendre. À la page 3, vous parlez d'un grand nombre de documents différents. Je crois savoir que les rapports sur les plans et les priorités et les rapports ministériels sur le rendement n'ont pas été déposés.

M. Matthews : Ils ont été déposés.

La sénatrice Callbeck : Oui?

M. Matthews : Ils sont affichés en ligne, mais ils ont aussi été déposés. Le président du Conseil du Trésor dépose ces rapports au nom d'autres ministères.

La sénatrice Callbeck : En recevons-nous des copies?

M. Matthews : Oui. Je pense qu'on a utilisé des clés USB l'an dernier, mais les rapports ont été déposés au Parlement.

La sénatrice Callbeck : C'est ce qu'on a fait?

M. Matthews : Ils vous ont été fournis en format électronique, mais ils ont été déposés au Parlement.

La sénatrice Callbeck : Autrement dit, ils ont été déposés pour que vous sachiez qu'ils étaient à votre disposition.

M. Matthews : Oui.

La sénatrice Callbeck : Quels documents n'ont pas été déposés?

M. Matthews : Les documents qui figurent sur la liste de ceux qui n'ont pas été déposés sont les rapports financiers trimestriels et la revue financière mensuelle. Ce sont les deux documents dans le lot qui n'ont pas été déposés. Monsieur le président, je ne sais pas trop ce qui se passera avec la mise à jour économique et financière qui sera rendue publique à l'automne. Je ne crois pas que ce soit un document que l'on doive déposer, mais je n'en suis pas certain. Il y a assurément de nombreuses discussions entourant ce document, mais je ne suis pas certain s'il est déposé officiellement.

Le président : Qu'en est-il du rapport annuel sur les dépenses fiscales?

M. Matthews : Que je sache, je crois que ce rapport est déposé.

La sénatrice Callbeck : D'accord. Recevons-nous une copie papier du rapport?

M. Matthews : Je crois que oui. Comme c'est une publication du ministère des Finances, je ne suis pas totalement certain, mais je crois qu'il est déposé.

La sénatrice Callbeck : Combien de temps après la fin de l'exercice financier le recevons-nous?

M. Matthews : Je ne sais pas trop à quel moment il est déposé. Si je me souviens bien, il est déposé à peu près au même moment que les rapports ministériels sur le rendement. Je suppose que c'est à l'automne, mais je n'en suis pas sûr.

La sénatrice Callbeck : Le rapport fournit-il beaucoup d'explications? Vous avez parlé du crédit d'impôt pour la condition physique des enfants. Le rapport nous permettrait-il de savoir combien de familles profitent de ce crédit?

M. Matthews : Il vous donnerait les montants des dépenses fiscales. Je ne suis pas certain s'il vous permettrait de savoir combien de familles en bénéficient, mais vous connaîtriez les montants qu'il représente.

Si vous voulez que l'on vous explique adéquatement le rapport, je dois admettre qu'un représentant du ministère des Finances serait mieux placé que moi pour vous en parler.

La sénatrice Callbeck : D'accord. Quand pouvons-nous nous attendre de recevoir les rapports ministériels sur le rendement? Vous dites que nous les recevons à la fin de l'année. Est-ce pour l'année précédente?

M. Matthews : Les rapports ministériels sur le rendement que vous recevez vers le mois d'octobre visent l'exercice qui s'est terminé le 31 mars. À l'automne, les Comptes publics du Canada sont habituellement déposés et, peu de temps après, ce sont les rapports ministériels sur le rendement.

La sénatrice Callbeck : Vous avez dit que le budget des dépenses est publié et que vous recevez par la suite les rapports sur les plans et les priorités. Le budget des dépenses est-il fondé en grande partie sur les rapports sur les plans et les priorités?

M. Matthews : Le Budget principal des dépenses et les rapports sur les plans et les priorités sont certainement étroitement reliés. Nous sommes obligés de par la loi de déposer le Budget principal des dépenses au plus tard le 1^er mars, et nous déposons les rapports sur les plans et les priorités le plus rapidement possible après cette date. Aucune date n'est prévue dans la loi, mais les rapports sur les plans et les priorités constituent clairement un document clé pour aider les parlementaires à comprendre le Budget principal des dépenses. Ils sont déposés le plus rapidement possible après le Budget principal des dépenses.

La sénatrice Callbeck : D'accord. Je n'ai plus de questions pour l'instant, monsieur le président.

La sénatrice Chaput : Ma question fait suite à celles de la sénatrice Callbeck. Elle portait sur les rapports sur le rendement. Vous avez dit qu'ils ont été déposés.

M. Matthews : C'est exact.

La sénatrice Chaput : Est-ce tous les ministères qui sont tenus de les déposer?

M. Matthews : Oui.

La sénatrice Chaput : Y a-t-il un délai à respecter pour déposer les rapports? Qu'arrive-t-il si vous ne les recevez pas?

M. Matthews : Je ne peux pas vous dire s'il y a un délai à respecter.

Mme Thornton : Ils sont rendus publics à l'automne, peu de temps après les Comptes publics.

M. Matthews : Je ne sais trop si la loi l'exige. Je sais que tous les ministres déposent un rapport sur les plans et les priorités. Le président du Conseil du Trésor le dépose au nom d'autres ministres, mais je ne suis pas certain s'il s'agit d'une obligation légale.

La sénatrice Chaput : Cela veut-il dire que des ministères pourraient ne pas déposer ce rapport?

M. Matthews : Là encore, il faudrait se renseigner, mais à ma connaissance, aucun ministère n'a manqué de déposer un rapport.

La sénatrice Chaput : Quelle est l'incidence de ces rapports? Les analyse-t-on pour voir s'ils sont bons? Quelle incidence ont-ils?

M. Matthews : Les comités ne sont pas tenus d'étudier ces rapports. Il s'agit d'un document parmi tant d'autres qui sont disponibles et utiles pour comprendre les réalisations d'un ministère. On n'évalue pas ces rapports et ils n'ont aucune incidence. Ce n'est qu'un document de plus qui est déposé pour la gouverne des parlementaires. Il se rattache au rapport sur les plans et les priorités.

La sénatrice Chaput : Je comprends. Merci.

Le président : On nous remet les Comptes publics et on met à notre disposition les rapports ministériels sur le rendement. Ai-je raison de dire que le rapport sur le rendement est un document produit par le ministère sur ses plans pour l'année?

M. Matthews : C'est exact.

Le président : Les Comptes publics ne sont qu'un résumé de ce que les ministères ont dépensé, mais ils n'expliquent pas quels étaient leurs plans. Ils ne décrivent que ce qu'ils ont fait, n'est-ce pas?

M. Matthews : C'est exact.

Le président : Nous devrions être en mesure de rattacher les plans et les priorités au Budget principal des dépenses. Madame Thornton, était-ce ce que vous vouliez savoir tout à l'heure, mais nous n'avons pas pu aborder le sujet parce que vous aviez trop hâte de poser des questions?

Mme Thornton : Je tiens simplement à signaler que le rapport sur les plans et les priorités faisaient autrefois partie du Budget principal des dépenses.

Le président : Vous l'appelez toujours ainsi?

Mme Thornton : Il se trouve dans la partie 3 du budget des dépenses. Il y a la partie 1, qui porte sur les dépenses pangouvernementales et législatives. La partie 2 résume les dépenses globales et les faits saillants de chaque ministère. La partie 3 renferme le rapport sur les plans et priorités, qui est produit par chaque ministère. Puis, 18 mois plus tard, le rapport ministériel sur le rendement est rendu public. Voilà qui résume les documents associés au Budget principal des dépenses.

Le président : Aviez-vous l'intention de passer en revue le rapport sur les plans et les priorités pour nous montrer comment il pourrait nous être utile?

Mme Thornton : C'est en fait pour vous faire savoir qu'il existe. Vous pourriez constater des changements apportés à un organisme dans le Budget principal des dépenses et vous pourriez vouloir plus de renseignements à cet égard. Pour ce faire, vous n'avez qu'à consulter rapidement les rapports sur les plans et les priorités. Vous vous souviendrez sans doute que vous avez trois mois pour examiner le Budget principal des dépenses avant de voter sur la totalité des crédits. Nous déposons le Budget principal des dépenses avant le 1^er mars. Les rapports sur les plans et les priorités sont publiés par la suite et fournissent plus de détails sur chacun des ministères. Ils traitent des résultats stratégiques associés aux résultats réels. On peut obtenir beaucoup plus de détails en examinant les plans de chaque ministère.

Le président : Donc, je devrais davantage regarder les objectifs, notamment, pour avoir les chiffres qui m'aideront à établir le lien avec ce que l'on retrouve dans le Budget principal des dépenses?

Mme Thornton : Les chiffres figurent dans le Budget principal des dépenses. Le montant maximal que vous devez approuver est proposé dans le projet de loi des crédits. Pour comprendre ce que fait une organisation, il est préférable de consulter le Rapport sur les plans et les priorités.

Le président : C'est plus une question de mots que de chiffres, non?

Mme Thornton : Oui, mais les chiffres concordent avec ce que dit le rapport. Les renseignements sont davantage établis en fonction des résultats stratégiques et de l'harmonisation des programmes que selon la structure de crédits habituelle. Contrairement à une présentation selon le type de dépenses, cela donne une meilleure idée de la situation. Le Budget principal des dépenses est structuré de façon à présenter le type de dépenses, les fonds d'exploitation. Le Rapport sur les plans et les priorités se concentre sur les résultats stratégiques. Il présente des résultats et donne une meilleure idée de la qualité des programmes des ministères.

M. Matthews : Pour obtenir des détails au sujet des activités de programme des ministères, il faut consulter le Rapport sur les plans et les priorités. Il donne une idée de la façon dont les ministères évaluent ou aimeraient évaluer le niveau de réussite de leurs programmes. Donc, il y est question d'objectifs de rendement. Le rapport indique combien le ministère prévoit dépenser pour ses programmes. Je tiens à préciser qu'il s'agit ici d'une estimation. Il incombe à chaque ministère de ne pas dépasser les montants prévus en matière de crédits, de capitaux, de fonds d'exploitation, de subventions et de contributions. Dans le rapport, ces données sont présentées par programme. Chaque ministère peut transférer des fonds entre programmes sans obtenir au préalable l'autorisation du Parlement.

Le président : J'ai eu de la difficulté à passer d'un crédit dans le Budget principal des dépenses au Rapport sur les plans et priorités pour tout comprendre. Le crédit devrait tout simplement être accompagné d'explications.

M. Matthews : Ce sont deux choses complètement différentes.

Le président : Ce serait bien si l'information accompagnait le crédit. On pourrait ainsi savoir de quoi il est question.

M. Matthews : Le comité de la Chambre a étudié la question. Lorsqu'ils pensent aux ministères, ils pensent à leurs programmes. Ils préféreraient affecter les crédits en fonction des programmes. Le format de présentation — crédits, fonds d'exploitation, subventions, contributions — leur est inutile, car ils considèrent les ministères en fonction de leurs programmes. Ce sont deux documents différents et il est difficile de passer de l'un à l'autre.

Le président : Selon vous, le gouvernement proposera-t-il des changements importants?

M. Matthews : Le gouvernement a déjà réagi et sa réponse est du domaine public. Il doit publier un plan de mise en œuvre et une estimation des coûts de mise en œuvre, et ce, avant le 31 mars. Il serait dispendieux de modifier la structure des crédits, car chaque ministère devrait modifier son système financier. La question qu'il faut se poser, c'est : « Est-ce que ça vaut la peine de changer la structure des crédits ou serait-il possible de contourner le problème simplement en demandant aux ministères de fournir plus de renseignements au sujet de leurs programmes? »

Le rapport du comité interne a été renvoyé au comité aux fins de considérations après l'étude. Il faudra suivre l'évolution du dossier.

Le président : Je croyais que la date buttoir du gouvernement pour la mise en œuvre était liée à la fin de l'exercice?

M. Matthews : Effectivement, d'ici le 31 mars. Sur le plan des crédits, le gouvernement s'est également engagé à fournir un plan de mise en œuvre — il n'est pas tenu de dire s'il va tout mettre en œuvre, simplement : « Voici à quoi pourrait ressembler le plan de mise en œuvre et combien coûterait la mise en œuvre. »

Le président : Le plan pourrait être de ne pas procéder à la mise en œuvre?

M. Matthews : Où que la mise en œuvre pourrait s'étirer sur cinq ou six ans et coûter X millions de dollars. Le comité devra ensuite juger si cela en vaut la peine.

Le président : Vous nous tiendrez au courant des développements dans ce dossier?

M. Matthews : Certainement.

Le président : Merci.

[Français]

La sénatrice Bellemare : Ma question porte justement sur les notions de « cash », « accrual » et ces changements de comptabilité. Votre explication m'a rendue un peu confuse. Si on regarde l'Estimé B, on parle de la méthode « cash »?

M. Matthews : C'est la méthode de comptabilité de caisse, oui.

La sénatrice Bellemare : Et « accrual » s'applique plus au budget?

M. Matthews : Le budget et les états financiers du gouvernement du Canada.

[Traduction]

Le sénateur Callbeck : Vous avez parlé des 16 recommandations concernant le gouvernement et dit que l'étude serait terminée d'ici la fin mars. Au sujet des plans et priorités, où va-t-on présenter un historique de trois ans des dépenses? Quand cela entrera-t-il en vigueur?

M. Matthews : Lors du prochain exercice, celui de 2013-2014. Les prochains rapports sur les plans et les priorités comprendront un historique de trois ans des dépenses.

Le président : Ce fut une bonne leçon. Merci beaucoup.

L'autre sujet qu'il faudrait aborder brièvement serait les mandats. Sans entrer dans les détails, pourriez-vous expliquer aux sénateurs ce qu'est un mandat et son rôle dans le cycle financier?

M. Matthews : Je vais laisser à ma collègue le soin de vous répondre, puisque c'est elle la spécialiste sur la question.

Mme Thornton : Les mandats spéciaux du gouverneur général sont utilisés lorsque le Parlement est dissous en vue d'une élection générale et que des crédits sont nécessaires, parce que la dissolution a eu lieu avant que les crédits n'aient été approuvés. Il s'agit d'un instrument qui autorise le gouvernement à dépenser des fonds.

D'abord, le Parlement doit être dissous en vue d'une élection générale, et non en raison d'une prorogation. Il était possible auparavant d'obtenir un mandat dans le cas d'une prorogation, mais plus maintenant. Il faut absolument que ce soit en vue d'une élection générale. Les ministres analysent les dépenses de leurs ministères et certifient qu'ils ont besoin d'une certaine somme pour assurer le maintien de leurs activités habituelles pour la durée du mandat — rien de nouveau ou d'excitant, ni rien de politique ou d'opérationnel. Normalement, les mandats sont de 30 ou 45 jours, mais il n'y a aucune exigence à ce chapitre.

Ensuite, le président du Conseil du Trésor détermine combien d'argent il reste dans les coffres — il doit parfois tenir compte des affectations bloquées et des crédits centraux du Conseil du Trésor — et dégage tout l'argent disponible pour les besoins des ministères. Si d'autres fonds sont nécessaires, il faut alors demander un mandat spécial du gouverneur général. Essentiellement, on informe le gouverneur général des besoins du ministère et des fonds dégagés par le Conseil du Trésor. Le gouverneur général autorise ensuite certaines dépenses jusqu'à un montant défini, et ce pour une période définie.

Ironiquement, le premier mandat fut accordé en 1865, soit avant la Confédération. À l'époque, l'argent devait servir à armer la milice en vue des raids des Féniens, et uniquement pour des raisons dites « urgentes ». Dans les années 1890, la portée des mandats fut élargie pour inclure les salaires des fonctionnaires afin de permettre au gouvernement de fonctionner. On les utilise aujourd'hui pour assurer le maintien des activités habituelles du gouvernement, et non pour des choses exceptionnelles, des raisons politiques ou des programmes annoncés, mais pas encore approuvés.

Le président : Quand vous dites « politiques », vous voulez parler de nouveaux programmes?

Mme Thornton : C'est exact; toute initiative qui n'aurait pas été étudiée au Parlement ou approuvée.

Le président : C'est un domaine intéressant, mais complexe. Nous nous étions promis de l'étudier, mais nous n'avons pas eu le temps de le faire. On se demandait si les mandats étaient possibles dans le cas d'une prorogation.

Mme Thornton : Plus maintenant.

Le président : Madame Thornton, monsieur Matthews, nous vous remercions d'avoir accepté notre invitation. Ce fut très intéressant et très utile. Lors de votre prochain témoignage dans le cadre de l'étude du Budget principal des dépenses et du Budget supplémentaire des dépenses, nous n'aurons peut-être aucune question à vous poser.

(La séance est levée.)

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