Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Banques et du commerce
Fascicule 30 - Témoignages du 27 mai 2015
OTTAWA, le mercredi 27 mai 2015
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce se réunit aujourd'hui, à 16 h 17, pour examiner la teneur des éléments des sections 14 et 19 de la partie 3 du projet de loi C-59, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 21 avril 2015 et mettant en œuvre d'autres mesures.
Le sénateur Irving Gerstein (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour et bienvenue au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. Il s'agit de notre deuxième séance portant sur le projet de loi C-59, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 21 avril 2015 et mettant en œuvre d'autres mesures.
Hier, nous avons entendu les témoignages de représentants ministériels sur les sections 14 et 19 et de témoins de l'extérieur sur la section 14. Nous mettrons aujourd'hui l'accent sur la section 19.
Comme vous vous en souvenez peut-être, la section 19 modifie la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d'assurances et la Loi sur les associations coopératives de crédit afin de moderniser, de préciser et d'améliorer la protection des renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement et qui sont liés aux institutions financières sous réglementation fédérale.
Nos trois témoins d'aujourd'hui comparaîtront par vidéoconférence à partir du siège social de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes, à Toronto. Nous vous remercions de vous être regroupés au même endroit. Je suis heureux de souhaiter la bienvenue à M. Frank Zinatelli, vice-président et avocat général de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes. Je souhaite également la bienvenue aux représentants de l'Association des banquiers canadiens : M. Bill Randle, avocat général adjoint, et M. Darren Hannah, vice-président intérimaire, Finances, risques et politique prudentielle.
M. Zinatelli fera sa déclaration, puis M. Randle fera la sienne. Monsieur Zinatelli, bienvenue. Vous avez la parole, monsieur.
Frank Zinatelli, vice-président et avocat général, Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes : Merci, monsieur le président. Nous vous sommes reconnaissants d'avoir l'occasion de nous entretenir avec vous.
Comme vous l'avez mentionné, je m'appelle Frank Zinatelli, et je suis vice-président et avocat général de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes, ou l'ACCAP. Nous représentons des compagnies d'assurances de personnes détenant 99 p. 100 des assurances vie et maladie en vigueur au Canada.
L'industrie canadienne des assurances de personnes fournit des produits comme l'assurance vie individuelle et collective, l'assurance invalidité, l'assurance maladie complémentaire, les rentes individuelles et collectives, y compris les REER, les FERR et les CELI, et les régimes de retraite. L'industrie protège près de 28 millions de Canadiens et environ 45 millions de personnes à l'étranger. Notre industrie verse en prestations 76 milliards de dollars par année aux Canadiens; a investi 647 milliards de dollars dans l'économie du Canada; et emploie plus de 150 000 Canadiens.
Nous sommes heureux de présenter nos vues au comité dans le cadre de son examen du projet de loi C-59. Nos observations porteront sur la section 19 de la partie 3 du projet de loi, section qui modifierait la Loi sur les sociétés d'assurances ainsi que d'autres lois sur les services financiers en ce qui concerne le privilège des renseignements relatifs à la supervision.
Comme l'indiquait le budget 2015, la section 19 a pour objectif de préciser la protection des renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement et qui sont liés aux institutions financières sous réglementation fédérale, comme les assureurs et les banques.
Comme vous le savez, le Bureau du surintendant des institutions financières surveille et réglemente toutes les institutions financières sous réglementation fédérale ainsi que les régimes de retraite privés assujettis à la surveillance fédérale. La surveillance et la réglementation exercées par le BSIF englobent l'évaluation de la sûreté et de la solidité des institutions fédérales. Les dispositions de la Loi sur les sociétés d'assurances et des règlements connexes portant sur les renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement ainsi que les dispositions analogues touchant d'autres institutions financières servent à faciliter un échange de renseignements efficace et opportun entre les institutions financières et l'organisme de réglementation.
Les institutions financières fournissent au BSIF des renseignements qui lui permettent de faire trois choses : superviser les institutions financières pour déterminer si elles sont solides sur le plan financier et si elles se conforment aux lois et aux exigences réglementaires auxquelles elles sont assujetties; aviser sans tarder les institutions financières des manquements repérés et exiger qu'elles rectifient la situation promptement; et promouvoir et administrer un cadre réglementaire favorisant l'adoption de politiques et de procédures visant à contrôler et à gérer le risque.
S'il y avait un risque que les renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement soient divulgués dans le cadre de procédures civiles, cela entraverait probablement les communications entre le BSIF et les entités qu'il réglemente, ce qui pourrait empêcher le BSIF de repérer rapidement les manquements et les tendances sur le marché, au détriment de la sûreté et de la solidité du système financier canadien.
Les modifications que comporte le projet de loi C-59 permettront de nous assurer de réaliser l'intention du Parlement de préserver la confidentialité des renseignements relatifs à la supervision et harmoniseront les dispositions avec des dispositions semblables d'autres lois, comme la Loi sur la statistique. Il est important de souligner que les restrictions en matière de production de documents ne s'appliquent pas au ministre, au surintendant ou au procureur général dans le cadre de procédures et qu'elles ne s'appliquent pas non plus en règle générale aux procédures concernant l'application de la loi ou de la Loi sur les liquidations et les restructurations. Nous considérons cela comme approprié.
Le secteur financier canadien est généralement reconnu comme l'un des plus solides au monde, ce dont atteste la façon dont les institutions financières ont fait face à la crise financière de 2008. L'une des raisons principales pour lesquelles le système financier canadien est donné comme modèle est le solide régime de surveillance dont nous jouissons et qui se fonde en partie sur la capacité du BSIF et des entités qu'il réglemente de communiquer en toute confiance.
L'industrie est grandement reconnaissante d'avoir l'occasion de participer à l'examen par le comité du projet de loi C-59. Nous sommes à votre disposition pour répondre à toutes vos questions. Je vous remercie, monsieur le président.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Zinatelli.
Bill Randle, avocat général adjoint, Association des banquiers canadiens : Merci, monsieur le président. Bonjour. J'aimerais tout d'abord vous remercier de nous donner l'occasion de témoigner par vidéoconférence et remercier par la même occasion nos collègues de l'ACCAP de nous permettre d'utiliser leurs locaux pour ce faire aujourd'hui.
Nous sommes ravis de discuter avec vous de la section 19 de la partie 3 du projet de loi C-59 qui modernise, précise et améliore la protection des renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement et qui sont liés aux institutions financières sous réglementation fédérale.
Comme vous le savez peut-être, l'ABC représente 60 banques actives au Canada, y compris des banques canadiennes et des filiales et des succursales de banques étrangères, et leurs 280 000 employés.
Notre industrie appuie les modifications proposées à la division 19 de la partie 3, étant donné qu'elles empêcheront la communication des renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement. Ces changements importants contribueront à nous assurer de l'efficacité de la réglementation et de la supervision des institutions financières et de la stabilité du système financier canadien.
L'industrie bancaire reconnaît l'importance d'une supervision efficace et adéquate des banques, compte tenu du rôle fondamental de l'industrie dans l'économie et des mesures exhaustives des banques pour gérer le risque dans l'ensemble du système.
À titre d'organisme de réglementation potentiel, le Bureau du surintendant des institutions financières a le mandat de s'assurer que les banques et les autres institutions financières sont solides sur le plan financier et se conforment aux exigences en matière de supervision et aux lois auxquelles elles sont assujetties. Dans le cas des banques, ces exigences comprennent des lignes directrices strictes concernant une vaste gamme de domaines, dont le capital, la liquidité, le niveau d'endettement, la gouvernance de l'entreprise, la comptabilité et les tests de tension.
Les communications régulières entre le BSIF et les institutions financières sont essentielles, parce qu'elles constituent une partie fondamentale de ce cadre de supervision. Les banques fournissent une multitude de renseignements préparés expressément aux fins de l'examen du BSIF pour s'assurer que l'organisme a accès aux données nécessaires pour accomplir son mandat. De plus, les renseignements fournis comprennent souvent des renseignements commerciaux de nature délicate. Si ces renseignements n'étaient pas fournis de manière confidentielle, cela risquerait de compromettre l'efficacité et la transparence des renseignements communiqués entre le BSIF et les institutions qu'il supervise. Cela minerait ensuite la capacité du BSIF de superviser efficacement les institutions financières. C'est donc dans l'intérêt du public de nous assurer que les renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par règlement demeurent confidentiels, ce qui permet au cadre de supervision de continuer de favoriser des communications et un dialogue ouverts et réguliers entre le BSIF et les institutions financières.
Ce cadre empêche également l'interprétation erronée des informations fournies au BSIF qui, dans certaines circonstances, pourraient être mal interprétées, ce qui pourrait entraîner des réactions négatives qui toucheraient l'ensemble du système financier.
Il est important de reconnaître que le lien solide qui existe entre l'industrie bancaire — et d'autres éléments de l'industrie financière — et le BSIF a été un atout pour le Canada, comme on a pu le constater pendant la crise financière mondiale, alors que les banques canadiennes se sont révélées plus fortes que les institutions d'autres pays.
Nous considérons que ce rendement solide repose en grande partie sur deux facteurs. Premièrement, la conception prudente des banques canadiennes; deuxièmement, le cadre de réglementation et de supervision mis en place pour le système bancaire au Canada. Ce cadre est fondé sur l'obligation de divulgation franche et entière entre le BSIF et les institutions financières.
Nous tenons encore une fois à exprimer notre ferme appui à l'égard des modifications proposées dans le projet de loi. Nous sommes heureux d'avoir eu l'occasion de comparaître aujourd'hui et de participer à cette discussion. C'est avec plaisir que nous répondrons à vos questions. Merci.
Le président : Merci beaucoup de vos exposés. Dois-je comprendre que vous êtes tous d'avis que la section 19 assure un équilibre adéquat entre les processus de supervision et le besoin d'assurer un processus judiciaire transparent et équitable?
M. Randle : Nous sommes certainement de cet avis.
M. Zinatelli : Nous aussi, monsieur le président.
Le président : Merci.
[Français]
Le sénateur Maltais : J'aimerais m'adresser à M. Hannah. Je n'aborderai pas les questions qui concernent les finances. Je vais plutôt m'attarder à l'aspect de la confidentialité des renseignements médicaux.
Lorsque quelqu'un souscrit une police d'assurance-vie, il s'engage à fournir des renseignements exacts souvent confortés par des billets de médecin. Êtes-vous tenu de préserver cette confidentialité? Le projet de loi continuera-t-il à protéger la confidentialité des renseignements, notamment sur l'état de santé des patients, les maladies et les médicaments?
[Traduction]
Le président : Je crois que vous avez posé la question à M. Hannah, mais ne s'adresserait-elle pas plutôt à M. Zinatelli?
M. Zinatelli : Je répondrai avec plaisir, sénateur. D'après ce que je comprends, ces modifications n'auront aucune incidence sur le type de renseignements dont vous venez de parler. Les renseignements médicaux des particuliers sont protégés par les dispositions sur la protection de la vie privée applicables en vertu de la LPRPE et de lois provinciales sur la protection des renseignements personnels, et continueront d'être protégés comme ils l'ont été dans le passé, soit de façon très efficace. La modification dont nous parlons aujourd'hui n'aura aucune incidence là-dessus.
[Français]
Le sénateur Maltais : Je vous remercie.
[Traduction]
Le sénateur Massicotte : Merci d'être avec nous aujourd'hui. Nous vous en sommes très reconnaissants.
Il s'agit d'un projet de loi très technique et nous ne faisons pas partie de l'industrie. Par conséquent, je ne suis pas certain que nous comprenons toujours la signification ou l'effet de ce genre de mesure législative. Nous en comprenons certainement l'objet, mais nous avons besoin de votre aide par rapport à cet aspect.
L'objectif, d'après ce que nous comprenons, c'est que grâce à cette disposition restrictive, à ces modifications, vous serez plus à l'aise d'échanger avec le gouvernement — et entre vous — des informations relatives à d'autres acteurs et à des méfaits ou des renseignements de nature délicate, car tous ces renseignements seront protégés et, par conséquent ne pourront pas servir de preuve au cours de procédures civiles entre acteurs privés. Ai-je raison? Selon votre compréhension, est-ce là l'objectif des modifications?
M. Randle : Essentiellement, sénateur, vous avez raison. Actuellement, les institutions financières — qu'il s'agisse de banques ou de compagnies d'assurances — envoient divers formulaires et d'autres rapports à l'organisme de réglementation. De plus, l'organisme de réglementation peut communiquer avec une institution financière donnée pour demander des renseignements supplémentaires. Certains de ces renseignements pourraient être délicats, soit sur le plan concurrentiel, en permettant à un concurrent de prendre connaissance de détails sur les activités courantes, soit sur le plan commercial.
Cette modification confirmerait l'objectif établi en 2000 pour l'ensemble des dispositions semblables d'autres parties de la loi : protéger le caractère confidentiel des renseignements pour assurer le maintien d'une relation productive, collaborative et coopérative entre l'organisme de réglementation et ces institutions. L'organisme de réglementation peut obtenir toutes les informations dont il a besoin pour examiner une situation et s'acquitter de son mandat, soit d'assurer la stabilité et la solvabilité du système financier. Comme nous l'avons tous les deux indiqué, je crois, la situation du système canadien ces dernières années démontre que cela fonctionne.
Le sénateur Massicotte : Nous avons eu des témoignages hier. Une partie de l'information pourrait être fournie par un de vos membres qui se trouverait à échanger des renseignements sur un autre membre, ce qui ne serait peut-être pas dans l'intérêt supérieur d'un système financier sain. Dans un tel cas, serait-ce aussi considéré comme de l'information protégée? On parle de renseignements dont vous avez connaissance, mais qui ne proviennent pas nécessairement de votre propre organisme.
Darren Hannah, vice-président intérimaire, Finances, risques et politique prudentielle, Association des banquiers canadiens : Sénateur, la réponse courte à cette question est qu'étant donné l'autorité réglementaire qu'exerce le BSIF sur chacune des institutions, s'il reçoit une question d'une institution, il est peu probable qu'il s'informe auprès d'une autre institution. Le BSIF ira directement à la source.
Le sénateur Massicotte : Cela dit, autrement dit, l'objectif global est de vous motiver et de vous mettre à l'aise d'échanger des renseignements. Toutefois, il est clairement établi que le gouvernement et ses représentants ont le droit en tout temps d'échanger ces renseignements dans le cadre de ces deux procédures. Est-ce exact?
M. Randle : Échanger des renseignements avec qui?
Le sénateur Massicotte : S'ils décidaient de prendre des mesures, ils auraient absolument le droit d'utiliser ces renseignements. La disposition sur les renseignements protégés ne s'applique qu'aux poursuites civiles et non aux poursuites qui seraient intentées par le ministre, par exemple.
M. Randle : C'est exact. Les dispositions comportent des exceptions de façon à permettre à l'organisme de réglementation ou à d'autres, y compris le ministre, de prendre les mesures qu'ils jugent appropriées, ce qui est conforme à l'idée sous-jacente de tout cela, soit d'assurer la stabilité et la solvabilité du système. Donc, il est possible qu'ils détiennent des informations qu'ils pourraient juger bon d'utiliser d'une façon ou d'une autre.
Le sénateur Massicotte : Le cas échéant...
M. Randle : Cette disposition ne les empêcherait pas de le faire.
Le sénateur Massicotte : Je comprends, mais dans un tel cas, vous partiriez de l'hypothèse selon laquelle vous êtes libres de partager ces renseignements parce qu'ils ne seront pas utilisés contre vous. Or, dans les faits, la partie à laquelle vous communiquez ces renseignements a, en tout temps, la discrétion de les utiliser contre vous. Est-il illusoire de dire que ces modifications favoriseront une communication de renseignements plus ouverte?
M. Hannah : Sénateur, permettez-moi de faire un commentaire. Ensuite je laisserai mes collègues intervenir. La meilleure façon d'aborder la question, c'est que l'objectif de la mesure législative est de réitérer ce qui a toujours été convenu. Il ne s'agit aucunement de modifier la relation. En fait, cela vise à la maintenir.
M. Zinatelli : C'est tout à fait exact. En effet, d'après ce que je comprends, l'objectif est de confirmer ce que l'industrie des services financiers et — ce qui est plus important — l'organisme de réglementation considèrent comme un fait établi. Cette mesure clarifie la situation. Le libellé est plus clair qu'il l'était auparavant.
Permettez-moi d'ajouter une autre chose, sénateur. Comme il est indiqué, cette mesure traite de certains renseignements relatifs à la supervision. Cela ne s'applique pas à tous les types de renseignements. Il s'agit donc d'un sous-ensemble de toutes les informations échangées entre le BSIF et une institution financière.
Le sénateur Massicotte : Étant donné que cette mesure vise supposément à inscrire dans la loi une pratique établie, y a-t-il eu des exceptions à cet égard au cours des 10 dernières? La nécessité d'une mesure législative découle-t-elle d'un manquement à cette pratique par le gouvernement, l'organisme de réglementation ou vos organismes?
M. Randle : Comme les témoins du ministère des Finances l'ont indiqué hier, la raison d'être de cette disposition et la nécessité de rendre la situation très claire découlent, en fait, d'une cause qui a été entendue devant les tribunaux au Québec. Cette cause n'était aucunement liée à l'organisme de réglementation; il s'agissait d'une poursuite au civil au cours de laquelle, semble-t-il, certains renseignements relatifs à la supervision pourraient avoir été divulgués.
Cela dit, je pense que le ministère des Finances a clairement affirmé hier que le gouvernement a décidé qu'il convient d'indiquer clairement dans la loi — ce que font effectivement ces dispositions — que les échanges de renseignements de ce genre entre les institutions financières et l'organisme de réglementation visent à permettre à l'organisme de réglementation de s'acquitter de son mandat principal et à protéger le système financier. Voilà ce que font ces dispositions.
Le sénateur Massicotte : Cela me fait sourciller quelque peu. Comme vous le savez, la notion de secret ou de confidentialité est relativement antidémocratique, mais il y a manifestement toujours une bonne raison et parfois une raison légitime de maintenir le caractère confidentiel de certaines choses, mais c'est un équilibre délicat. Encore aujourd'hui, beaucoup de pays utilisent le secret à leur avantage et non à l'avantage de la population.
Je m'attends à ce que vous me donniez votre opinion, mais d'une certaine façon, vous êtes en conflit d'intérêts à cet égard. Dans ce cas précis, pensez-vous qu'on est parvenu à un équilibre adéquat? Malgré son caractère antidémocratique, pensez-vous que nous devons maintenir ces informations dans un si grand secret?
M. Zinatelli : Sénateur, je pense que ce qui permet d'atteindre le parfait équilibre, c'est l'aspect suivant : bien que les renseignements relatifs à la supervision soient protégés en vertu de ces dispositions — on parle, par exemple, des renseignements liés aux discussions entre les institutions financières et l'organisme de réglementation —, les renseignements sous-jacents ne le sont pas. Donc, ils seront encore accessibles, comme toujours, mais cette accessibilité permet de créer un équilibre adéquat. Cette mesure ne protège que les discussions entre l'organisme de réglementation et l'institution financière.
Le sénateur Massicotte : Puis-je clarifier cela? Vous dites que les données brutes — ce sont mes termes — sont toujours disponibles. Seule la discussion est protégée.
M. Zinatelli : La disposition ne protégerait que la discussion et certaines communications entre le superviseur et l'organisme de réglementation. Tout renseignement sur lequel ces choses pourraient être fondées sera toujours disponible. C'est ce que je comprends.
M. Randle : Il y a aussi la publication ultérieure, par le BSIF, des rapports consolidés. Évidemment, toutes les institutions financières doivent satisfaire à toutes les exigences, dont celles sur la production de rapports sur les états financiers, qui sont une mine de renseignements.
L'essentiel, c'est que lorsque le BSIF détient des renseignements délicats sur le plan commercial qu'il a reçus de l'institution, il n'y ait aucun risque que ces renseignements soient divulgués au public, car cela pourrait être préjudiciable à l'institution qui les a fournis, mais aussi au système financier, parce que pris hors contexte, ces renseignements pourraient mener à une fausse interprétation sur un aspect quelconque du système financier, par exemple la présence d'un risque, alors que ce n'est pas vrai.
L'objectif est de permettre à l'organisme de réglementation d'obtenir toutes les informations dont il a besoin, tant initialement qu'ultérieurement, ce qui englobe la possibilité pour cet organisme de communiquer de nouveau avec l'institution — comme il le fait actuellement —, pour lui demander d'apporter une mise à jour, par rapport à une question de conformité ou autre chose, sans que cette demande de l'organisme de réglementation soit rendue publique.
Le sénateur Black : Messieurs, merci beaucoup d'être venus aujourd'hui. Ma question se rapporte aux questions du sénateur Massicotte. Évidemment, je suis heureux de vous entendre dire que vous appuyez la modification proposée. C'est bon à savoir. J'aimerais comprendre l'aspect suivant : avant que la modification ne soit proposée, vous meniez vos activités d'une certaine façon. En présumant qu'elle sera adoptée, devrez-vous modifier votre façon de faire à l'avenir?
M. Randle : La réponse courte est non. Ces dispositions visent notamment à assurer à la fois le maintien de cette relation et le maintien des processus sur lesquels elle était fondée au fil du temps.
Le sénateur Black : Je crois comprendre — corrigez-moi si j'ai tort — que la cause qui a été entendue au Québec a suscité des préoccupations sur les échanges de renseignements qui pouvaient avoir lieu entre vos organismes et l'organisme de réglementation. Par conséquent, vous dites, pour être certain de votre témoignage, que cette modification atteint cet objectif. Est-ce bien ce que vous dites?
M. Randle : Essentiellement, oui.
Le sénateur Black : Ma deuxième question est la suivante : Pouvons-nous profiter de cette occasion pour obtenir de vous trois des recommandations sur d'autres éléments qui pourraient être inclus dans des mesures législatives ultérieures pour favoriser la relation existante? C'est le temps de présenter votre liste de souhaits.
Le sénateur Massicotte : Que pensez-vous de l'augmentation des impôts?
M. Hannah : En ce moment, notre priorité est de s'assurer de confirmer la structure de la relation actuelle. C'est vraiment notre priorité en ce moment. Il faut garder à l'esprit que le secteur financier canadien est solide. Cela résulte en partie du cadre réglementaire très bien structuré et de la relation très fonctionnelle entre les industries réglementées et l'organisme de réglementation que nous avons au pays. Notre véritable priorité est de nous assurer de leur pérennité.
Le sénateur Black : J'en déduis que si vous voulez d'autres changements ou si vous avez d'autres recommandations qui pourraient être utiles, vous nous le laisserez savoir.
M. Randle : Je dirais que c'est très plausible.
La sénatrice Ringuette : Y a-t-il eu de votre part, ou de la part de membres de votre association des pressions auprès du gouvernement pour que cette modification soit proposée?
M. Randle : Je n'irais pas jusqu'à dire que nous avons exercé des pressions, non. Comme les représentants du ministère des Finances l'ont indiqué hier, la question a été soulevée en raison de la cause qui était devant les tribunaux. Il s'agissait d'une préoccupation commune à toutes les institutions financières. L'ACCAP, l'ABC et le Bureau d'assurance du Canada ont tous demandé à témoigner dans cette affaire afin de présenter nos préoccupations par rapport à la situation.
La sénatrice Ringuette : Vous êtes tous intervenus auprès du ministère des Finances sur cette question dans la foulée de la cause au Québec.
M. Randle : Nous sommes intervenus dans l'affaire elle-même devant la Cour d'appel du Québec, tout comme le Procureur général du Canada. Nous avons tous présenté des points de vue semblables. Le gouvernement avait aussi des préoccupations, et je suppose que l'organisme de réglementation en avait aussi, par rapport aux conséquences possibles advenant que ces dispositions ne soient pas adoptées pour préciser l'intention initiale du législateur au moment de l'intégration de ces dispositions à la Loi sur les banques et à la réglementation qui s'y rapporte.
La sénatrice Ringuette : Je vais y aller d'une déclaration; corrigez-moi si je me trompe. « This proposed amendment is to prescribe supervisory information as privileged ». En lisant cela, je dirais que dans cette situation, « prescription » renvoie à un document fourni par le BSIF à n'importe lequel de vos membres exigeant des mesures correctrices, en votre nom ou celui d'un de vos membres. Est-ce exact?
M. Zinatelli : Si vous le permettez, sénatrice, lorsque je regarde l'expression « prescribed supervisory information », je considère que c'est du jargon technique du domaine de la rédaction législative. En mon sens, le verbe « prescribe » signifie simplement « inclure dans la réglementation ». C'est mon interprétation.
M. Randle : La plupart des renseignements dont il est question ici sont fournis au BSIF par l'institution financière. En fait, c'est de là qu'ils proviennent. Nous sommes d'avis que ces dispositions n'apportent rien de nouveau. Elles précisent simplement l'intention qui a toujours été là depuis l'entrée en vigueur de règlements semblables, il y a près de 15 ans.
Jusqu'à ce que survienne cette affaire au Québec, il était généralement admis que l'intention était claire. Lorsque la réglementation est entrée en vigueur, en 2001, l'énoncé d'évaluation des répercussions de la réglementation précisait clairement que l'intention était de protéger la confidentialité de ce genre de renseignements. Essentiellement, ces dispositions n'apportent rien de nouveau; elles précisent simplement, en raison de ce qui s'est passé dans la cause dont il est question au Québec, l'intention qui a toujours existé par rapport à ces dispositions et règlements.
La sénatrice Ringuette : Quel nom donnez-vous à tout document que le Bureau du surintendant des institutions financières, ou BSIF, vous envoie pour vous ordonner d'intervenir dans une affaire pressante concernant vos membres? Comment appelleriez-vous un document ou une procédure semblable? Ne s'agit-il pas d'une ordonnance à vos yeux?
M. Zinatelli : C'est une ordonnance, mais il n'y a que certains types d'ordonnances qui sont assujetties à la définition de « renseignements relatifs à la supervision ». L'amendement proposé ne s'applique pas à cette définition puisque celle-ci se trouve dans un règlement connexe à la Loi sur les sociétés d'assurances, à la Loi sur les banques et à d'autres lois sur les services financiers.
Nous ne parlons pas de l'ensemble de l'information, mais plutôt d'un sous-ensemble de renseignements expressément définis dans la réglementation.
La sénatrice Ringuette : Messieurs, j'ai du mal à obtenir des précisions sur les amendements proposés. Je n'ai aucune objection à ce que les documents contenant des renseignements de nature concurrentielle soient considérés comme confidentiels et doivent demeurer secrets. Là n'est pas le problème, à mon avis.
Voici ce qui m'intéresse ici : si le BSIF demandait à un de vos membres d'apporter des correctifs, ce document ne devrait pas être considéré comme étant confidentiel ou protégé devant les tribunaux. Si le BSIF fait son travail, mais que vos membres ou l'un d'entre eux ne collaborent pas, suivant la directive du BSIF... Je regrette, mais je doute que le Parlement du Canada doive vous remettre un chèque en blanc.
M. Randle : Si je peux me permettre, sénatrice, je pense qu'il est injuste de parler d'un chèque en blanc. De plus, je ferai remarquer que le BSIF créerait notamment un système d'évaluation. C'est ce que font les organismes de réglementation des quatre coins du monde. Les entités non réglementaires effectuent publiquement l'évaluation qu'elles soumettent aux institutions financières. La raison est bien simple : une personne pourrait mal interpréter ce qui se passe en prenant l'information hors de son contexte.
Le rôle de l'organisme de réglementation est de veiller à ce que l'institution financière respecte les règles; or, une institution pourrait aussi vouloir prendre des mesures dans certains domaines, ce que l'organisme de réglementation pourrait juger approprié. Ce que nous disons, c'est qu'il y a eu un excellent esprit de collaboration entre les deux parties, et qu'il faut que la tendance se maintienne.
La sénatrice Ringuette : Mais le document d'évaluation n'est pas une directive. Je parle plus précisément d'une directive qu'un de vos membres pourrait recevoir du BSIF, et vous n'avez toujours pas répondu à la question.
M. Hannah : La force de notre système de réglementation, sénatrice, c'est qu'il est fondé sur la confiance et la communication. Il s'appuie sur des principes, ce qui donne de très bons résultats. Mais la confidentialité est nécessaire. Il faut que les organismes de réglementation et les entités réglementées discutent ouvertement et franchement.
La sénatrice Ringuette : Je regrette, mais disons qu'un de vos membres reçoit une directive du BSIF. S'il ne prend aucune mesure efficace et appropriée, et que certains Canadiens ayant investi perdent de l'argent, c'est comme se faire prendre à rouler à 150 kilomètres à l'heure sur l'autoroute 417, alors que la limite de vitesse est de 100. Une telle personne recevrait une contravention parce qu'elle n'a pas respecté les règles. C'est la même chose ici.
Le président : Sénatrice Ringuette, voulez-vous terminer en posant une question aux témoins sur ce que vous venez de dire?
La sénatrice Ringuette : Je n'ai encore aucune preuve légale me démontrant ce que ferait l'amendement en ce qui a trait à une mesure générale sur une directive que le BSIF transmettrait à un de vos membres, plutôt qu'une contestation judiciaire. Je n'ai toujours pas vu de preuve légale à cet effet.
M. Zinatelli : Si je peux me permettre, sénatrice, je ne suis pas certain de connaître la réponse à votre exemple précis, mais je tiens à vous rappeler que la définition de renseignements relatifs à la supervision n'englobe pas tout. Elle ne vise qu'un sous-ensemble d'ordonnances générales, qui se rapportent peut-être au capital ou à la situation financière d'une entreprise. Dans ces cas, il est souhaitable que le BSIF puisse conseiller l'entité pour qu'elle prenne les mesures qui s'imposent afin de compenser ses lacunes sans aucunement nuire au consommateur. Il faudrait vérifier si la définition s'applique à chaque cas pour déterminer si certains des aspects auxquels vous pensez sont couverts, mais je doute que ce soit le cas.
Le sénateur Tannas : Merci, messieurs. J'aimerais surtout vous demander des précisions. Dans son rôle de surveillance, le BSIF s'attarde généralement à toutes sortes d'éléments qui se rapportent au capital, et il souhaite comprendre le goût du risque de l'entité. Il cherche à évaluer la gouvernance et le contrôle du milieu. Dans le cadre du processus, le bureau demande toutes sortes de modèles et de calculs différents lui permettant de mieux comprendre l'organisation ou ses membres, j'imagine. Le bureau peut demander toutes sortes de choses, ou même des mesures devant être prises régulièrement.
J'aimerais parler de l'ensemble des renseignements qui relèvent de la surveillance courante du BSIF, comme l'examen dynamique de suffisance du capital qui est réalisé dans le secteur de l'assurance-vie, et l'horrible scénario imposé dans le cas des activités bancaires, relativement à une série de prêts qui tournent mal, par exemple; tous ces renseignements seraient-ils protégés suivant la modification législative?
M. Randle : Sénateur, vous avez raison de dire qu'une institution financière doit produire un grand nombre de rapports, et qu'il s'agit la plupart du temps de renseignements relatifs à la supervision puisqu'ils sont le fruit de règlements adoptés conformément à des dispositions de la Loi sur les banques et d'autres lois habilitantes.
Vous savez peut-être que le BSIF publie beaucoup d'information consolidée. Il publie bien des renseignements sur les actifs des institutions, entre autres. Ce qui compte ici, ce sont les demandes supplémentaires du BSIF dans toutes sortes de domaines, qui visent soit l'industrie soit une institution donnée, et qui permettent au BSIF de mieux comprendre ce que l'organisation fait et ce qu'elle compte faire à l'avenir — le bureau pourrait bien lui demander. Par contre, l'institution et l'organisme de réglementation ne souhaitent pas nécessairement que l'information relève du domaine public ou soit accessible. Voilà qui tente de décrire succinctement ce qui est couvert par la mesure. Vous avez raison de dire qu'une bonne partie des renseignements sont précisés dans divers règlements, et qu'ils se rapportent au milieu de l'assurance, des sociétés de fiducie et de prêt, ou du secteur bancaire.
Le sénateur Tannas : Je ne veux pas vous contredire, mais à vrai dire, l'information qui est rendue publique est probablement un sous-ensemble des renseignements protégés. Il ne s'agit pas de rendre publique la grande majorité de l'information qui circule entre le BSIF et les entités réglementées, et de ne protéger qu'un minuscule sous-ensemble, mais plutôt l'inverse; et c'est correct. Je suis d'accord avec cette procédure, mais je tenais à ce que ce soit clair. Est-il juste de dire que c'est peut-être une meilleure façon d'expliquer les choses?
M. Hannah : Sénateur, je pense qu'il est juste de dire que les institutions fournissent une quantité incroyable d'information au BSIF pour l'aider à remplir son mandat. Le bureau en publiera une partie, mais une grande quantité de renseignements ne sont pas divulgués en raison de leur nature confidentielle pour des raisons commerciales.
Le sénateur Tannas : La sénatrice Ringuette a demandé qui a eu l'idée de proposer l'amendement. Vous avez répondu que tout le monde intervient dans cette affaire, du côté tant de l'industrie que des organismes de réglementation, et que tous désirent vivement que ce genre d'information soit protégé.
Ne diriez-vous pas que l'amendement a été conçu dans l'intérêt de l'organisme de réglementation et des institutions financières, et que les deux parties en profiteront? Je pense notamment à la faillite d'une banque, d'une fiducie ou d'une société d'assurance-vie, où les gens veulent soudainement savoir exactement ce que demandait l'organisme de réglementation, dans l'espoir qu'il ait oublié de poser une question ou qu'il faisait fausse route, alors qu'il aurait dû s'attarder à autre chose.
Je songe même au surintendant, qui avait lui-même témoigné devant notre comité, et dont une des plus grandes craintes était de manquer le bateau dans son rôle de surveillance. Pourriez-vous dire que l'objectif est aussi de protéger l'organisme de réglementation, le gouvernement du Canada et les contribuables, alors que chacun fait ce qu'il peut en matière de surveillance?
M. Randle : Je suis tout à fait d'accord avec vous, sénateur. Cela peut vous sembler un peu égoïste, mais je dirais que le principal bénéficiaire est l'organisme de réglementation. Suivant la stratégie très réussie du Canada, je pense que l'organisme de réglementation a cherché à obtenir l'information dans la collaboration et la coopération afin d'éviter les surprises et de pouvoir prendre toute mesure nécessaire.
Si le gouvernement et les organismes de réglementation sont d'accord, ce n'est pas parce que la mesure facilite leur travail, puisque la procédure n'a rien de simple. Ils sont plutôt mieux placés pour le faire puisqu'ils peuvent obtenir autant d'information qu'il le faut pour remplir ce mandat. Il est dans l'intérêt de tous les Canadiens d'éviter les faillites dans ce milieu. Et il n'y en a eu aucune grâce à l'échange d'information entre les deux parties.
Le sénateur Tannas : Compte tenu du ton des échanges autres que le dépôt habituel de rapports et de modèles, entre autres, convenez-vous qu'une grande partie des échanges initiés par l'organisme de réglementation à l'intention de l'institution financière visent en fait à découvrir les points faibles de l'institution? Est-ce juste?
M. Hannah : Je pense que oui. Il y a les déclarations habituelles, puis il y a le dialogue entre l'institution et son gestionnaire de cas au sein du BSIF.
M. Zinatelli : Sénateur, il s'agit d'un outil essentiel pour permettre à l'organisme de réglementation de travailler efficacement.
Le sénateur Meredith : Merci, messieurs. J'ai écouté attentivement la discussion, et vous avez dit en exposé que si des renseignements relatifs à la supervision risquaient d'être divulgués dans le cadre d'une procédure civile, cela nuirait à la communication entre le BSIF et les entités qu'il réglemente.
Pourriez-vous m'expliquer les risques et le délai de réponse, et me dire en quoi le projet de loi s'attaque à la question?
M. Randle : Je pense que nous avons tous dit qu'en raison de la nature de la relation et de la façon dont tout a été géré, l'organisme de réglementation reçoit souvent de l'information confidentielle pour des raisons commerciales, ou même des renseignements qui risquent de nuire à la compétitivité. Les deux types d'information peuvent être connexes, mais ils sont parfois différents.
Si une institution financière telle qu'une banque ou une société d'assurances a l'impression que l'information qu'elle fournit peut être rendue publique, elle s'inquiéterait certainement de ce qu'elle transmet et de la façon dont elle procède.
Le fait que les institutions pouvaient compter sur la confidentialité des renseignements qu'elles remettaient à l'organisme de réglementation s'est traduit par un dialogue franc entre les deux parties, et par une volonté à échanger des données, y compris celles qui sont confidentielles pour des raisons commerciales. L'organisme de réglementation peut ensuite s'en servir pour se faire une idée d'une institution donnée et déterminer si plus d'information est nécessaire, si certaines mesures peuvent être prises, et ainsi de suite.
C'est la principale préoccupation, et comme je l'ai dit, ces dispositions n'introduisent rien de nouveau. L'objectif est de préciser ce qui a toujours été le but de la loi initiale, de rendre l'intention des mesures législatives originales plus claires aux yeux de tous, et de protéger la confidentialité des renseignements fournis.
Le sénateur Meredith : Pour ce qui est du délai relatif à l'échange d'information, qui est-ce qui fixe ces limites temporelles, étant donné que l'information pourrait se rapporter à une transaction dont certains peuvent retirer un avantage? Pouvez-vous m'éclairer sur le délai et m'expliquer comment il est vérifié?
M. Hannah : Tout dépend de la situation. Dans le cas d'une déclaration courante, l'échéance peut être régulière, par exemple sur une base mensuelle, trimestrielle ou annuelle. Si la déclaration fait suite à une demande découlant d'un dialogue entre un établissement et le BSIF, la procédure est déterminée par ce qui semble approprié aux yeux du bureau à ce moment-là.
La sénatrice Ringuette : Puisque la question se rapporte au BSIF en tant qu'organisme de réglementation, j'espère que ses représentants comparaîtront. Ce devrait être obligatoire.
Ma demande s'adresse au personnel de recherche présent. J'ai l'impression qu'il serait judicieux que les membres du comité aient les documents se rapportant au recours collectif de 2014 à la ville de Québec concernant MÉDEC et Manuvie, qui s'est retrouvé devant la Cour d'appel du Québec. Je pense que ces documents expliqueraient davantage la question.
Le président : Au nom de tous les membres du comité, je tiens à dire aux témoins que nous leur sommes très reconnaissants d'être venus comparaître aujourd'hui. Vous nous avez beaucoup aidés à comprendre la section 19 du projet de loi. Merci encore.
La séance est levée.
(La séance est levée.)