RAPPORT DU COMITÉ
Le jeudi 27 novembre 2014
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a l’honneur de déposer son
SIXIÈME RAPPORT
Votre comité, qui a été autorisé à examiner la teneur des éléments des sections 9, 12, 18, 22, 26 et 27 de la partie 4 du projet de loi C-43, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 11 février 2014 et mettant en œuvre d’autres mesures, a, conformément à l’ordre de renvoi du 30 octobre 2014, examiné ladite teneur et en fait maintenant rapport comme il suit :
Le comité a tenu trois réunions. À la première de celles-ci, il a invité l’honorable Joe Oliver, C.P., député, ministre des Finances, qui était accompagné par des représentants du ministère des Finances. À la deuxième, le comité a entendu des représentants d’Industrie Canada, de la Banque de développement du Canada, du ministère des Finances et de la Banque du Canada. Le comité a également entendu le témoignage de la Centrale des caisses de crédit du Canada, d’Atlantic Central et de la Vancity Credit Union, de l’Association canadienne des paiements et de l’Association du Barreau canadien.
Section 9 – Propositions de modification de la Loi sur Investissement Canada
La section 9 modifierait la Loi sur Investissement Canada afin d’obliger les investisseurs étrangers à présenter un avis chaque fois qu’ils acquièrent une entreprise canadienne par suite de l’exécution d’une garantie sur un prêt ou d’un autre mode d’assistance financière; toutefois, la Loi ne s’appliquerait pas si l’acquisition était assujettie à l’approbation en vertu de la Loi sur les banques, la Loi sur les associations coopératives de crédit, la Loi sur les sociétés d’assurances ou la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt. En outre, la section 9 autoriserait le ministre de l’Industrie à divulguer publiquement certaines informations relatives à des examens de la sécurité nationale. Cela étant dit, le ministre serait tenu d’informer l’investisseur faisant l’objet de l’information avant de communiquer ou de divulguer toute information. Si l’investisseur parvient à convaincre le ministre que la communication ou la divulgation de l’information lui porterait préjudice, il serait interdit au ministre de communiquer ou de divulguer l’information.
Durant sa comparution devant le comité, le ministre des Finances a précisé que l’investissement étranger au Canada ne serait vraisemblablement pas touché par les modifications proposées nécessitant qu’un avis soit donné par les investisseurs étrangers pour la réalisation d’une garantie sur un prêt.
Les représentants d’Industrie Canada ont déclaré que la section 9 obligerait un investisseur étranger à déposer un formulaire auprès d’Industrie Canada s’il acquiert une société canadienne par défaut de paiement d’un prêt. Ils ont souligné que la fréquence à laquelle cette situation se présente au Canada n’est pas connue, même si les modifications proposées autorisaient la collecte de données sur ce genre d’investissement étranger. De plus, les représentants ont précisé que, si ce genre d’investissement continuait de faire l’objet d’un examen sur le plan de la sécurité nationale, il reste qu’il ne ferait plus l’objet d’un examen en vertu du critère de « bénéfice net » de la Loi sur Investissement Canada. Par ailleurs, selon eux, les modifications proposées n’auraient aucune incidence sur les capitaux investis dans les sables bitumineux de l’Alberta ni sur ceux retirés des sables, et elles n’alourdiraient pas le fardeau administratif des investisseurs; toutefois, les représentants ont reconnu que certaines conséquences fortuites pourraient empêcher un prêteur d’exécuter une garantie.
Les représentants d’Industrie Canada ont également expliqué que la section 9 autorisera la divulgation de certains renseignements, comme les avis adressés aux investisseurs, relativement aux examens liés à la sécurité nationale. Ils ont ajouté que le gouverneur en conseil décide d’ordonner ou non la tenue de l’examen d’un investissement étranger; les facteurs examinés dans un examen lié à la sécurité nationale ne sont pas énumérés dans la Loi. En outre, ils ont dit qu’il est difficile de comparer les critères relatifs à la sécurité nationale appliqués par les pays du G20, cette information n’étant pas facilement accessible.
Depuis que la section 9 a été mise en œuvre en 2009, l’Association du Barreau canadien s’est dite inquiète de son application générale et de l’absence de balises fixées par le gouvernement relativement à ce genre d’investissement faisant l’objet d’un examen lié à la sécurité nationale. Elle a souligné l’incapacité des avocats de conseiller les investisseurs étrangers au sujet de la possibilité que pareil examen ne limite l’investissement étranger au Canada.
Qui plus est, l’Association du Barreau canadien a fait valoir que le processus d’examen lié à la sécurité nationale ne devrait pas être confié au gouvernement à moins que l’investissement n’ait été publiquement divulgué par les parties en cause. En outre, il a demandé que le rapport annuel d’Industrie Canada renferme des données globales concernant la fréquence et le résultat des examens liés à la sécurité nationale; cette information est déjà fournie en ce qui a trait aux examens du bénéfice net. À son avis, les exigences de divulgation proposées dans la section 9 pourraient accroître légèrement la possibilité d’un examen lié à la sécurité nationale.
Section 12 – Modifications proposées à la Loi sur la Banque de développement du Canada
La section 12 modifierait la Loi sur la Banque de développement du Canada afin de préciser les services financiers et de gestion que la Banque de développement du Canada (BDC) est autorisée à fournir.
La BDC a dit au comité que la conclusion des deux plus récents examens décennaux de la BDC – l’un par le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce en 2010, l’autre par Industrie Canada en 2014 – était que la Loi sur la Banque de développement du Canada devait être modifiée.
La BDC a souligné que les modifications proposées, bien que mineures, procureraient à la BDC les outils dont elle a besoin pour remplir son mandat qui consiste à aider les entrepreneurs.
Selon la BDC, la section 12 lui permettrait : d’aider les petites et moyennes entreprises à percer les marchés étrangers; d’investir dans un fonds de capital-risque légalement établi à l’extérieur du Canada, à condition que l’équipe de gestion du fonds soit établie au Canada et que l’investissement de la BDC dans le fonds bénéficie aux sociétés canadiennes; et de fournir du financement indirect par l’entreprise d’organisations tierces parties.
La BDC a expliqué que les modifications proposées permettraient au gouverneur en conseil de prendre des règlements relativement à des outils financiers et à des services de gestion supplémentaires que pourrait fournir la BDC, de mettre à jour la portée des services de gestion de la BDC tout en veillant à ce qu’ils soient complémentaires à ceux offerts par le secteur privé et d’aligner les dispositions de la Loi relatives à la gouvernance sur les pratiques de l’industrie.
Section 18 – Modifications proposées à la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
La section 18 modifierait la partie 1.1 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes pour que certaines entités étrangères qui se livrent à une entreprise de transfert de fonds ou de vente de titres négociables soient visées par la définition d’« entité étrangère ».
Durant sa comparution, le ministre des Finances a dit au comité que les modifications proposées préciseraient le genre d’entité étrangère qui serait assujettie aux mesures prévues par la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.
Les représentants du ministère des Finances ont expliqué que la partie 1.1 de la Loi autorise le ministre des Finances à prendre des mesures contre une entité ou un État étranger afin de mettre le système financier canadien à l’abri de l’entrée de fonds illicites au Canada; parmi ces mesures, on compte l’exigence qu’une entité de déclaration canadienne contrôle tout compte financier ouvert par une entité ou un État étranger. Ils ont souligné que la section 18 ferait en sorte que les entreprises offrant des services de monnaies étrangères – comme les sociétés de transferts d’argent ou les courtiers en monnaies virtuelles exerçant leur activité en ligne – seraient considérées à la fois comme des entités tenues de déclarer leurs opérations et des entités étrangères en vertu de la Loi, ce qui aurait pour effet qu’elles pourraient être la cible de mesures prises par le ministre.
Section 22 – Modifications proposées à la Loi sur la Banque du Canada, à la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada, à la Loi sur les banques et à la Loi sur les associations coopératives de crédit
La section 22 modifierait la Loi sur la Banque du Canada, la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada, la Loi sur les banques et la Loi sur les associations coopératives de crédit afin de réduire les moyens d’intervention fédérale à l’endroit des associations coopératives de crédit centrales provinciales.
Le ministre des Finances a dit au comité que la section 22 mettrait en œuvre l’annonce faite dans le budget fédéral de 2014 que le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) cesserait de superviser les associations de crédit centrales provinciales et clarifierait l’accès qu’auraient les caisses de crédit provinciales et les caisses populaires à l’aide fédérale.
Selon le ministre, certaines caisses de crédit songent à passer de la réglementation provinciale à la réglementation fédérale. Il a expliqué que la section 22 simplifierait le processus de fusion pour les caisses de crédit provinciales souhaitant faire une telle transition. Les représentants du ministère des Finances ont souligné que – jusqu’à maintenant – aucune caisse de crédit n’est réglementée par le gouvernement fédéral et qu’aucune caisse de crédit n’a demandé à l’être. Ils ont dit que les modifications proposées fourniraient aux caisses de crédit régies par la législation provinciale un cadre facilitant leur conversion en coopératives de crédits fédérales et ont fait ressortir que des consultations s’étaient tenues avec les organismes de réglementation provinciaux et le secteur des caisses de crédit.
Les représentants du ministère des Finances ont dit que la section 22 se divise en deux grandes parties : la première apporterait des modifications de forme à la Loi sur les associations coopératives de crédit, à la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada et à la Loi sur la Banque du Canada afin de clarifier la réglementation fédérale des coopératives de crédit centrales provinciales; ces coopératives sont des institutions financières qui fournissent du soutien aux caisses de crédit, dont des services de liquidités, de paiements, technologiques et d’autres services administratifs.
De plus, selon les représentants du ministère des Finances, cette première partie de la section 22 a trois composantes. D’abord, le BSIF cesserait de superviser les coopératives de crédit centrales provinciales. Ensuite, la Société d’assurance-dépôts du Canada ne consentirait plus de prêts aux coopératives de crédit centrales provinciales ou aux assureurs des dépôts provinciaux. En troisième lieu, l’accès à l’aide financière d’urgence de la Banque du Canada serait accordé aux caisses de crédit ou aux caisses populaires uniquement si la province accepte d’indemniser la Banque pour toute perte subie sur un prêt consenti à une caisse de crédit ou à une caisse populaire.
Le représentant de la Banque du Canada a parlé de la politique actuelle de la Banque en matière d’aide d’urgence, précisant que les caisses de crédit et les caisses populaires ne sont habituellement pas admissibles à pareille aide; elles sont admissibles à l’aide si deux situations existent : le système financier canadien est en proie à un risque systémique; la province accepte d’indemniser la Banque du Canada pour toute perte subie sur un prêt consenti par la Banque à une caisse de crédit ou à une caisse populaire. Par conséquent, selon la Banque, la modification proposée à la Loi sur la Banque du Canada refléterait l’usage actuel. La Banque du Canada a fait remarquer que, dans ses discussions avec les provinces, les organismes de réglementation provinciaux, les caisses de crédit et les caisses populaires, certaines entités se sont opposées à l’exigence d’indemnisation proposée.
En décrivant la réaction des entités qui seraient touchées par la section 22, les représentants du ministère des Finances ont souligné que le gouvernement fédéral avait informé les provinces et le secteur des caisses de crédit au moyen d’un document technique le 16 octobre 2014; ce document renfermait de l’information sur les changements proposés au régime de réglementation fédéral des caisses de crédit et des caisses populaires, car les provinces pourraient devoir modifier leurs lois afin d’avoir la responsabilité exclusive de la réglementation des coopératives de crédit centrales provinciales. Selon les représentants du ministère des Finances, les provinces donneront leur avis sur le document technique d’ici la fin de décembre 2014 pour que puisse être déterminée une date d’entrée en vigueur de la section 22. Ils ont ajouté qu’aucune province ne s’oppose aux mesures proposées dans la section 22. La Centrale des caisses de crédit du Canada a dit que les provinces devront réexaminer leurs cadres réglementaires et peut-être les modifier et que le fait de proposer des modifications législatives avant d’avoir des réponses au document technique avait entraîné des difficultés supplémentaires pour les provinces et le secteur des caisses de crédit.
En ce qui concerne les effets possibles de la section 22 sur les caisses de crédit et les coopératives de crédit centrales provinciales, les représentants du ministère des Finances ont dit que les modifications proposées ne devraient avoir aucun effet concret sur l’exploitation des caisses de crédit ou des coopératives de crédit centrales provinciales, notamment Desjardins. La Centrale des caisses de crédit du Canada, Vancity Credit Union et l’Association canadienne des paiements ont déclaré que la capacité des caisses de crédit d’accéder au système de paiements du Canada ne serait pas touchée par la section 22.
En commentant le calendrier proposé pour la mise en œuvre de la section 22, la Centrale des caisses de crédit du Canada a souligné que les caisses de crédit n’avaient pas demandé les changements proposés et que l’adaptation à la loi modifiée prendra du temps, notamment pour les institutions qui exercent leur activité dans plus d’une province. Elle a demandé des clarifications quant au point de départ de la période de deux ans que prendra la transition vers la fin de la supervision par le BSIF et, de concert avec la Vancity Credit Union, elle a demandé que les caisses de crédit touchées disposent de suffisamment de temps pour se préparer à la transition.
Les représentants du ministère des Finances ont expliqué que la deuxième partie de la section 22 proposait des modifications à la Loi sur les banques pour autoriser les caisses de crédit à offrir des services à l’échelle nationale. Ils ont dit que cela serait mis en œuvre de deux manières. D’abord, la Loi permettrait aux coopératives de crédit centrales provinciales de se convertir en coopératives de crédit fédérales et de fusionner. Ils ont fait ressortir que la section 22 réduirait les délais et simplifierait les processus de prorogation et de fusion, permettant à chaque membre d’une caisse de crédit touchée de voter une seule fois sur la « transaction », laquelle comprendrait deux étapes ou plus. Les représentants ont donné l’exemple d’une caisse de crédit régie par la loi provinciale souhaitant fusionner et continuer d’exercer son activité à titre d’entité régie par la loi fédérale; en pareil cas, le membre de la caisse de crédit voterait une fois sur toute la « transaction » de prorogation et de fusion, plutôt que voter d’abord sur la fusion, puis sur la prorogation. En second lieu, la « transaction » aurait pour conséquence que les caisses de crédit souhaitant être régies par la loi fédérale disposeraient d’un certain laps de temps pour séparer leurs activités d’assurances de leurs activités d’acceptation de dépôts.
Atlantic Central s’est dite inquiète de ce que les modifications proposées dans la section 22 ne créent des divisions au sein du système de caisses de crédit en érigeant des barrières entre les entités régies par le gouvernement fédéral et celles régies par le gouvernement provincial. Elle a invité le gouvernement à adopter une loi suscitant la coopération entre les coopératives.
Les représentants du ministère des Finances ont déclaré que d’autres modifications corrélatives faciliteraient la dissolution de la Centrale des caisses de crédit du Canada, qui projette de se convertir en association commerciale.
Section 26 – Modifications proposées à la Loi canadienne sur les paiements
La section 26 modifierait la Loi canadienne sur les paiements relativement à la structure de gouvernance et aux obligations administratives de l’Association canadienne des paiements.
Quand il a comparu devant le comité, le ministre des Finances a déclaré que les modifications proposées amélioreraient l’obligation de rendre compte de l’Association canadienne des paiements, autoriserait le conseil d’administration de l’Association à agir de manière plus indépendante et élargirait les pouvoirs ministériels relativement à la communication d’instructions à l’Association. Il a souligné que la section 26 ferait en sorte que l’infrastructure de compensation et de règlement des paiements serait gérée de manière à profiter aux Canadiens et à leur économie. Enfin, elle assurerait qu’il soit tenu compte de l’expérience et des titres et qualités des intéressés dans les nominations au conseil d’administration de l’Association canadienne des paiements.
Les représentants du ministère des Finances ont dit que la section 26 établirait un cadre de reddition de comptes pour l’Association canadienne des paiements qui se composerait d’un rapport annuel et d’un plan d’entreprise quinquennal annuel, lequel nécessiterait l’approbation ministérielle. Ils ont souligné que certaines des modifications proposées font suite aux examens de 1998 et de 2012 du système de paiements canadien, qui ont révélé des failles dans la structure de gouvernance de l’Association canadienne des paiements. Ils estiment que les banques canadiennes sont surreprésentées au conseil d’administration de l’Association et qu’une plus grande attention doit être accordée à l’infrastructure vieillissante du système de paiements ainsi qu’aux besoins des usagers du système. Ils ont fait valoir que la section 26 établirait un plus petit conseil d’administration, les administrateurs étant nommés par les membres de l’Association; sept des 13 administrateurs seraient indépendants, et le reste serait des membres de l’Association. Ils ont signalé que tout administrateur indépendant ne pourrait avoir de liens avec tout membre de l’Association ou l’Association en tant que telle; le terme « indépendant », qui serait fondé sur la norme existant dans le droit des valeurs mobilières, serait défini dans le règlement.
L’Association canadienne des paiements a dit que les modifications proposées amélioreraient sa gouvernance, son fonctionnement et sa reddition de comptes. À son avis, un conseil d’administration plus petit et indépendant serait plus représentatif des acteurs du système de paiements. L’Association a suggéré que le règlement fixe une période de temps, p. ex. 30 ou 60 jours, pour l’approbation ministérielle du plan d’entreprise annuel proposé, car elle exploite des systèmes et une infrastructure qui sont essentiels au fonctionnement quotidien du système financier. Il a souligné que le système continuerait d’être exploité si le ministre des Finances n’approuvait pas le plan proposé à une date donnée et que – l’Association et le ministère des Finances se réunissant régulièrement – le ministère devrait déjà être informé de toute grande initiative proposée dans le plan d’entreprise.
Section 27 – Modifications proposées à la Loi sur la compensation et le règlement des paiements
La section 27 modifierait la Loi sur la compensation et le règlement des paiements afin d’élargir et d’améliorer les pouvoirs conférés à la Banque du Canada en matière de surveillance des systèmes de compensation et de règlement des obligations de paiement.
Les représentants du ministère des Finances ont dit au comité que la section 27 conférerait à la Banque du Canada le pouvoir de surveiller les risques courus par le système de paiements, en plus du pouvoir de surveillance du risque systémique dont il dispose déjà.
La Banque du Canada a souligné que deux employés supplémentaires seraient nécessaires pour remplir les responsabilités proposées par la section 27. À son avis, les modifications proposées n’auraient aucun effet sur la rapidité des paiements ni sur les consommateurs individuels.
L’Association canadienne des paiements a déclaré que les modifications proposées élargiraient le pouvoir de la Banque du Canada de désigner, aux fins de la surveillance par la Banque, les systèmes de paiements d’importance systémique. Selon elle, la Banque pourrait désigner le Système automatisé de compensation et de règlement assujetti à ce pouvoir élargi proposé. Il a pressé le gouvernement de veiller à ce que ce possible chevauchement de surveillance n’ait pas d’effet néfaste sur le rôle de l’Association quant à la gouvernance du Système automatisé de compensation et de règlement.
Observations du comité
Le comité appuie les sections 9, 12, 18, 22, 26 et 27 de la partie 4 du projet de loi C-43 et propose qu’elles soient adoptées dans leur libellé actuel, mais il a deux observations à faire.
D’abord, le comité note que la section 9 pourrait avoir des incidences sur l’investissement étranger au Canada. En effet, des conséquences fortuites pourraient empêcher un prêteur d’exécuter une garantie sur un prêt.
En second lieu, le comité estime que le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que les parties prenantes des caisses de crédit et les provinces disposent de suffisamment de temps pour se préparer aux transitions qui seraient requises par la section 22.
Le président,
IRVING GERSTEIN
Annexe – Liste des témoins
Le mercredi 19 novembre 2014
Ministère des Finances Canada :
L'honorable Joe Oliver, C.P., député, ministre des Finances;
Paul Rochon, sous-ministre;
Rob Stewart, sous-ministre adjoint, Direction de la politique du secteur financier;
Brian Ernewein, directeur général, Direction de la politique de l'impôt.
Le jeudi 20 novembre 2014
Industrie Canada :
Jenifer Aitken, directrice générale, Secteur de l’examen des investissements;
Paul Halucha, directeur général, Direction générale de la politique stratégique.
Banque de développement du Canada :
Michel Bergeron, vice-président principal, Marketing et Affaires publiques;
Mathieu Belleville, vice-président associé, Affaires juridiques.
Ministère des Finances Canada :
Sophie Amberg, agente de projet principale;
Lisa Pezzack, directrice, Direction de la politique du secteur financier;
Glenn Campbell, directeur, Direction générale de la politique du secteur financier;
Eleanor Ryan, chef principal, Direction générale de la politique du secteur financier;
Erin O'Brien, chef, Direction de la politique du secteur financier.
Banque du Canada :
Ron Morrow, chef, Stabilité financière;
Robert Turnbull, conseiller spécial, Système financier.
Centrale des caisses de crédit du Canada :
Martha Durdin, présidente et chef de la direction;
Marc-André Pigeon, directeur, Politique du secteur financier.
Atlantic Central :
Michael Leonard, président et chef de la direction (par vidéoconférence).
Vancity Credit Union :
Cristobal (Chris) Dobrzanski, économiste en chef.
Association canadienne des paiements :
Doug Kreviazuk, vice-président, Système de compensation et de règlement de prochaine génération;
Deborah Wilson, conseillère juridique principale;
Geoffroi Montpetit, directeur des Affaires publiques.
Association du Barreau canadien :
Omar Wakil, président, Comité sur l’Examen de l’investissement étranger, section national de l’ABC du droit de la concurrence;
Noah Arshinoff, avocat-conseil, Réforme du droit.