LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES BANQUES, DU COMMERCE ET DE L’ÉCONOMIE
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le mercredi 27 novembre 2024
Le Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l’économie se réunit aujourd’hui, à 16 h 16 (HE), avec vidéoconférence, pour examiner, afin d’en faire rapport, le cadre de la politique monétaire du Canada.
La sénatrice Pamela Wallin (présidente) occupe le fauteuil.
[Traduction]
La présidente : Bonjour à tous ceux qui se joignent à nous ici même et en ligne. Bienvenue à cette réunion du Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l’économie. Je m’appelle Pamela Wallin et je suis la présidente de ce comité. J’aimerais vous présenter les membres du comité qui sont présents aujourd’hui : le sénateur Fridhandler, le sénateur Gignac, le sénateur Varone et le sénateur Yussuff.
Le comité étudie le cadre de la politique monétaire du Canada et le mandat de la Banque du Canada. Pour éviter toute confusion à la suite de la note que nous avons préparée pour nos séances d’aujourd’hui et de demain, je vous signale que nous recevons cet après-midi un seul et unique témoin, soit M. Stephen Williamson, professeur et titulaire de la chaire Stephen A. Jarislowsky en banque centrale 2017-2027 à l’Université Western, en Ontario.
Monsieur Williamson, soyez le bienvenu. Merci d’être des nôtres aujourd’hui. Je vous cède la parole pour vos observations préliminaires.
Stephen Williamson, professeur et titulaire de la chaire Stephen A. Jarislowsky en banque centrale 2017-2027 à l’Université Western, Ontario, à titre personnel : Je remercie le comité de m’avoir invité à prendre la parole aujourd’hui. J’ai travaillé pendant 40 ans comme économiste au Canada et aux États-Unis. J’ai occupé des postes universitaires à l’Université Queen’s, à l’Université Western, à l’Université de l’Iowa et à l’Université Washington à Saint-Louis. J’ai également travaillé à la Banque du Canada — c’était mon premier emploi —, à la Banque fédérale de réserve régionale de Minneapolis et à la Banque fédérale de réserve régionale de Saint-Louis.
Enfin, j’ai été invité à des séminaires ou à des stages de longue durée à la Banque du Canada, au Conseil des gouverneurs de la Banque fédérale de réserve et à la plupart des Banques fédérales de réserve régionales — toutes sauf une, je crois. Je ne suis pas allé à celle de San Francisco, mais j’ai visité les 11 autres.
J’ai été à la Banque d’Angleterre, à la Banque centrale européenne, à la Banque centrale suédoise, à la Banque nationale suisse et à la Banque de Corée. Ma conclusion est assez simple. J’estime que l’accord de ciblage de l’inflation conclu entre la Banque du Canada et le gouvernement fédéral a bien servi le pays, et je ne pense pas qu’il nécessite une révision en profondeur. Nous pourrons bien sûr en discuter. Je me réjouis à la perspective de répondre à vos questions.
La présidente : Nous devrions sans doute commencer par là, car nous avons entendu de nombreux témoignages sur les doubles mandats et les différentes approches en matière de gouvernance et de transparence.
Le sénateur Gignac : Bienvenue à notre témoin. Nous avons la chance d’accueillir M. Williamson qui nous fera bénéficier de sa grande expertise et de ses antécédents. Merci d’être avec nous.
Vous semblez satisfait du mandat actuel qui se concentre principalement sur l’inflation, contrairement à ce qui se passe aux États-Unis où l’on a opté pour un double mandat. Des témoins, dont certains jouissent d’une excellente réputation, nous ont indiqué qu’il serait peut-être plus pertinent pour nous d’avoir un double mandat. Je suis simplement curieux de savoir pourquoi vous pensez que nous devrions nous satisfaire du mandat actuel, qui se concentre davantage sur l’inflation. Merci.
M. Williamson : Le double mandat est une question quelque peu épineuse. En économie, un grand nombre de théories et d’expériences nous disent qu’à long terme, l’orientation de la politique monétaire n’a pas d’effet sur quoi que ce soit de concret comme le PIB réel, le taux de chômage, l’emploi, etc. Nous pensons qu’il y a des effets qui se font ressentir à court terme, mais qui se dissipent avec le temps.
L’une des raisons pour lesquelles — et il y en a plusieurs — il est judicieux de fixer une cible en matière d’inflation est que c’est quelque chose que la Banque centrale peut véritablement contrôler. Le taux d’inflation est en fin de compte sous le contrôle de la banque à court et à long terme. C’est un contrôle imparfait, mais un contrôle tout de même.
Les États-Unis ont une longue expérience en matière de double mandat, si bien que tout cela est inscrit dans leurs lois. Quelques lois du Congrès à cet effet remontent à 1948, et ont été mises à jour dans les années 1970. Le double mandat est en fait un concept assez vague. Il faut voir comment les responsables de la Réserve fédérale et les membres de son comité de l’open market interprètent le double mandat aux États-Unis. Ils se donnent beaucoup de mal pour faire comprendre à tout le monde que l’on serait malavisé de vouloir chiffrer un objectif précis pour le taux de chômage ou le taux de croissance du PIB réel, essentiellement parce que ce sont des choses que la banque centrale ne peut pas contrôler à long terme. Elle peut avoir une certaine influence à court terme, mais à long terme, elle n’exerce pas de contrôle véritable sur ces éléments.
Lorsque la banque dit qu’elle a une cible flexible en matière d’inflation, cela signifie qu’il y a des moments où cette cible devient secondaire. Lorsque les choses vont vraiment mal, comme avec l’émergence de la pandémie au début de 2020 ou pendant la crise financière, la cible d’inflation passe au second plan dans l’ordre des priorités. Il faut prendre les décisions nécessaires pour régler les problèmes qui se posent dans l’immédiat, et se préoccuper de la cible d’inflation seulement plus tard.
Il est un peu difficile de...
La présidente : Avez-vous une question complémentaire, sénateur Gignac?
M. Williamson : Il est un peu difficile d’énoncer explicitement la manière dont on devra réagir dans telles ou telles circonstances en précisant ce dont il faut se soucier dans chaque cas. Je pense qu’il est préférable que ces éléments ne figurent pas dans l’accord explicite et soient plutôt laissés à la discrétion de la banque.
Le sénateur Yussuff : Merci, monsieur Williamson, d’être avec nous aujourd’hui. Les témoins qui ont comparu devant le comité ont un point de vue très différent de celui que vous avez exprimé jusqu’à présent. Un double mandat n’entre pas en contradiction avec la responsabilité fondamentale de la banque en matière d’inflation. Dans une société démocratique, l’inflation n’est cependant pas la seule question sur laquelle nous devrions nous concentrer. La société doit pouvoir fonctionner normalement. Le chômage et la croissance sont des éléments fondamentaux, et le chômage est un facteur dont la banque doit se préoccuper tout particulièrement. Pour gérer l’inflation, la banque dispose d’un instrument plutôt percutant dont l’utilisation sans réserve peut causer une grande détresse au sein de la société. Les politiciens doivent réagir en pareil cas.
Aux États-Unis, nous avons pu constater que la banque centrale a su gérer son mandat de manière responsable. Pourquoi la situation ne serait-elle pas propice à une modification du mandat de la Banque du Canada pour s’assurer qu’il s’inscrit dans une vision plus moderne de ses responsabilités?
M. Williamson : L’argument serait qu’en contrôlant l’inflation, en la maintenant à un niveau bas et stable, la banque crée un environnement économique sain qui favorise l’atteinte de ces autres objectifs et procure de bons résultats pour ce qui est de la croissance du PIB réel et des conditions prévalant sur le marché du travail, comme le taux de chômage. Certains des éléments que vous citez sont à la fois importants et préoccupants pour le Canada. Nous nous intéressons à la situation du marché du travail, à la productivité, à la croissance du PIB réel, au bien-être général des Canadiens, à la répartition des revenus et à toutes ces choses. Il est préférable de laisser aux élus le soin de prendre des décisions sur un grand nombre de ces questions.
Ce sont des décisions qui concernent notamment la politique fiscale et l’activité réglementaire. Elles ne devraient pas être la préoccupation première des responsables de la Banque du Canada, qui ne sont pas des élus. C’est une bonne idée que la banque jouisse d’un certain degré d’indépendance par rapport au gouvernement fédéral, mais nous voulons limiter ce que nous lui demandons de faire parce qu’elle n’est pas formée de représentants élus.
Le sénateur Yussuff : La Réserve fédérale a agi en l’espèce sans aucune tension ou hésitation par rapport à son mandat, ce qui va essentiellement dans le sens de ce que nous essayons de faire valoir. Compte tenu des antécédents en la matière, pouvez-vous nous dire en quoi la gestion d’un double mandat influerait sur l’indépendance de la banque? Cela n’altère en rien son indépendance. Il s’agit simplement de prendre en considération d’autres facteurs que l’inflation. En fin de compte, il y a d’autres choses auxquelles nous devons penser, et la banque fera de son mieux relativement à ces différents enjeux, comme elle le fait déjà pour gérer l’inflation.
M. Williamson : La Réserve fédérale a mis en œuvre sa politique monétaire et s’est exprimée dans le cadre de son double mandat en évitant de fixer des objectifs précis, comme une cible pour le taux de chômage, ce qui serait une mauvaise idée. Dans un accord avec, disons, la Banque du Canada, on serait très malavisé d’établir des cibles précises pour des éléments comme la croissance économique ou le taux de chômage. Cela pourrait, en fait, s’avérer irréalisable ou nous empêcher de cibler l’inflation, ce qui est en quelque sorte le rôle principal, selon moi, de la banque.
La présidente : D’accord. Nous y reviendrons. Merci.
Le sénateur Fridhandler : Je voudrais juste revenir sur votre point de vue concernant le double mandat, monsieur Williamson.
Dans votre publication sur le rôle des banques centrales, vous avez suggéré que l’approche souple des responsables de la Banque en matière de cibles d’inflation semble constituer un bon compromis, et que l’on pourrait soutenir que leur comportement est conforme à l’esprit du double mandat américain. Vous sembliez croire qu’il s’agit là d’une approche acceptable, même si nous ne l’avons pas formulée explicitement.
M. Williamson : Oui. Je pense que la Réserve fédérale ne se comporterait pas différemment si elle n’avait pas ce double mandat. Cela ne change pas grand-chose à son comportement, et pour cause.
Comme je l’ai écrit dans cette publication, on peut se pencher sur le comportement de la Banque avec tout le sérieux qu’exige un projet de recherche, mais tout indique que ce que la Banque fait réellement et ce qu’elle a eu tendance à faire au fil des ans, c’est surtout réagir aux fluctuations du taux de chômage. C’est assez intéressant. C’est ce qu’elle fait en réalité, mais ce faisant, elle parvient à cibler l’inflation. C’est en partie parce que ces éléments sont liés. C’est probablement parce que l’état du marché du travail peut être relié au comportement de l’inflation.
À mon sens, c’est simplement un objectif que l’on établit, question d’évaluer la performance de la Banque.
Le sénateur Fridhandler : Je reviendrai sur ce point, mais j’ai une autre question.
Vous voudrez bien m’excuser, sénatrice Ringuette, car je risque de vous couper l’herbe sous le pied.
Monsieur Williamson, vous avez une vaste expérience des diverses autorités de la Réserve fédérale aux États-Unis. J’aimerais connaître votre point de vue sur la mesure dans laquelle les enjeux régionaux sont pris en compte dans les décisions de ces différentes entités et les actions concertées de la Réserve fédérale au niveau national. Les hauts responsables de notre banque centrale qui comparaissent devant nous n’envisagent pas les choses dans une perspective régionale. Sommes-nous mieux lotis ou moins bien servis à ce chapitre au Canada?
M. Williamson : Oh, je ne sais pas. Les autorités régionales ont notamment pour mandat de collecter des informations à l’échelon local. Ces renseignements sont consignés dans le Livre beige, un document qui résume le tout. Ces informations proviennent de diverses sources. Il s’agit dans certains cas de preuves empiriques qui, en principe, pourraient nous donner une idée de ce qui se passe au sein de l’économie avant que cela n’apparaisse dans les statistiques officielles.
Une partie des informations est collectée par les autorités régionales par l’entremise de leurs succursales, chacune d’elles étant dirigée par un conseil d’administration formé non seulement de banquiers, mais aussi de leaders de la communauté et de personnes travaillant dans divers secteurs. On dispose ainsi d’une grande quantité d’informations de source sûre qui sont mises en commun. Les autorités régionales les colligent en les intégrant à ce livre beige qui aboutit à Washington avant d’être diffusé dans l’ensemble du système.
Je ne sais pas s’il existe quelque chose de comparable au Canada. En général, la Banque fait un assez bon travail lorsqu’il s’agit de collecter de l’information et de suivre ce qui se passe dans les différentes régions du Canada.
La structure de la Réserve fédérale est très inhabituelle. Il y a toute une histoire qui explique pourquoi elle est ainsi décentralisée. Pour autant que je sache, elle est unique au monde avec ses 12 banques régionales de réserve fédérale semi-indépendantes. Sa force réside en partie dans la diversité des opinions. Selon moi, c’est un élément important. Les présidents des autorités régionales sont libres de s’exprimer publiquement, notamment lorsqu’ils sont en désaccord les uns avec les autres. C’est le genre de choses que l’on voit rarement au Canada.
Au Canada, comme vous le savez, tout est centralisé. Les membres du Conseil de direction de la Banque du Canada peuvent prendre publiquement la parole, mais il est rare qu’ils expriment leur désaccord avec un collègue. Les différentes banques fédérales de réserve peuvent compter sur une diversité d’opinions au sujet de l’économie, de son fonctionnement et de la politique monétaire. C’est une chose saine. C’est peut-être moins le cas au Canada. Je dirais que c’est un manque à gagner pour nous, mais que la plupart des pays du monde sont dans le même bateau. La Banque d’Angleterre est elle aussi centralisée.
La présidente : Avant de poursuivre, je voudrais revenir sur ce point, monsieur Williamson, pour m’assurer de bien comprendre ce que vous dites au sujet du double mandat. Vous indiquez que la Réserve fédérale agirait comme est le fait actuellement même si elle n’avait explicitement ce double mandat. Pour sa part, la Banque du Canada n’a pas un tel mandat, mais agit comme si c’était le cas, parce que tout le monde se préoccupe également de cet aspect. Ai-je bien résumé la situation?
M. Williamson : C’est effectivement assez juste.
La sénatrice Ringuette : Au Canada, le mandat de la banque est réexaminé tous les cinq ans. Pensez-vous que c’est une période adéquate? Nous avons entendu dire que la Réserve fédérale se soumet en quelque sorte à un examen annuel devant le Congrès et le Sénat. Qu’en pensez-vous?
M. Williamson : Rien n’est prévu pour la Réserve fédérale d’une manière aussi formelle que ce que l’on peut observer au Canada avec cet examen. Je pense qu’un délai de cinq ans est à peu près correct. Je sais que l’on a enclenché le processus et commencé à demander des avis en vue du prochain examen. Une période inférieure à cinq ans serait probablement trop courte, et une durée supérieure serait trop longue. Une période de cinq ans me semble appropriée pour un nouvel examen de ce mandat.
Il est de toute évidence important de procéder ainsi à un réexamen périodique afin de prendre en compte tout ce qui s’est passé au cours des cinq années précédentes et qui pourrait vous amener à réviser vos opinions sur le fonctionnement de la politique monétaire et sur ce que nous devrions dire à la banque de faire ou sur ce que la banque devrait convenir avec le gouvernement fédéral qu’elle devrait faire.
La sénatrice Ringuette : Il est également question d’examiner la possibilité de faire appel à des ressources externes sous la forme d’un comité qui fournirait une sorte d’expertise économique sectorielle et qui agirait de façon plus transparente et davantage en consultation avec d’autres experts. Quelle est votre opinion à ce sujet?
M. Williamson : Il convient de se demander quels seraient les pouvoirs d’un tel comité? Est-ce que son rôle serait purement consultatif? Les interventions de ce comité exerceront-elles une influence quelconque sur la banque ou sur le gouvernement fédéral? On peut bien créer ainsi une nouvelle institution, mais il faudrait savoir quel est son rôle exactement.
Je pourrais bien envisager un mouvement en faveur d’une plus grande transparence de la part de la banque. Nous ne savons pas grand-chose de ce qui se dit autour de la table du conseil de direction. Un procès-verbal a récemment été rendu public, mais il ne s’agit que d’un résumé des échanges qui ont eu lieu. Pour sa part, la Réserve fédérale publie des transcriptions complètes de ses délibérations au bout de cinq ans. On sait ainsi exactement ce que les gens ont dit.
La sénatrice Ringuette : D’après les informations que nous recevons concernant cette possibilité, il s’agirait d’un comité consultatif permanent avec renouvellement des membres par rotation. Il va de soi qu’on offrirait la transparence voulue en ce qui concerne les données utilisées et l’analyse de ces données.
M. Williamson : Je peux vous proposer une solution de rechange. On pourrait aussi réfléchir à la manière dont les membres du conseil de direction sont choisis. Récemment, la banque a pris des mesures pour pouvoir miser davantage sur les conseils d’universitaires. Elle dispose ainsi d’un sous-gouverneur qui occupe son poste à temps partiel. Elle s’apprête à procéder à une seconde nomination du même ordre. Il s’agira d’une personne qui agira comme sous-gouverneur à mi-temps tout en occupant par ailleurs un emploi dans le milieu académique.
La question est de savoir comment cette personne est choisie. On pourrait décider de mettre en place une structure différente pour le choix des autres personnes qui siégeront au Conseil de direction de la Banque du Canada. Ce serait un moyen de s’assurer une plus vaste contribution pour éclairer les décisions liées à la politique monétaire. Je suis un peu sceptique quant à l’idée de créer un autre groupe consultatif pour appuyer le travail de la banque. Si un tel groupe ne dispose d’aucun pouvoir véritable, il ne devient qu’une tribune de plus pour permettre aux gens de s’exprimer verbalement ou par écrit, et ce, sans que la banque ne soit vraiment tenue d’en tenir compte.
La présidente : Pourriez-vous préciser ce que vous entendez par transparence? Je conviens que la simple création d’un autre conseil consultatif ne permet pas d’atteindre cet objectif, à moins que son mandat ne le prévoie explicitement. Lorsque vous parlez de transparence, qu’entendez-vous exactement? Qu’aimeriez-vous voir?
M. Williamson : Il faudrait que l’on diffuse plus d’information sur les délibérations du conseil de direction. Par exemple, aux États-Unis, on finit par savoir mot pour mot ce que les gens ont dit, et les décisions sont mises aux voix. Tout cela est inscrit dans la loi. Au Canada, c’est en fait le gouverneur qui prend les décisions, ce qui est plutôt inhabituel.
Je pense qu’en pratique, le conseil de direction a une certaine influence sur le gouverneur, mais celui-ci n’est pas obligé de tenir compte de l’avis du conseil.
La présidente : Proposeriez-vous un système de vote?
M. Williamson : Oui, ce serait peut-être une bonne chose.
Le sénateur Varone : Merci d’être avec nous, monsieur Williamson. À la lumière de tout ce que nous avons appris, j’estime que la Banque du Canada est déjà assez transparente dans la manière dont elle définit ses objectifs d’inflation en déclarant très ouvertement que sa cible se situe entre 1 et 3 %. Sans être économiste, je comprends que cette décision a notamment des conséquences au chapitre de l’emploi. Plus les taux d’intérêt sont élevés, plus le chômage augmente. Le taux d’inflation importe-t-il vraiment si vous n’avez plus d’emploi, parce que vous ne pouvez plus vous payer quoi que ce soit de toute manière?
J’ai l’impression que le double mandat, ou tout au moins la prise en compte de l’emploi dans le cadre du mandat, peut permettre d’atténuer les éventuelles répercussions. Je me demande donc pourquoi vous jugez préférable de ne pas fixer de cible en matière d’emploi, comme on le fait pour l’inflation. J’aimerais en savoir plus à ce sujet.
M. Williamson : Le plus récent épisode inflationnaire nous a montré ce qui peut arriver lorsque l’inflation devient hors contrôle. C’est aussi une mauvaise nouvelle dans le sens où les gens commencent à y prêter beaucoup d’attention et où tout le monde a une idée de ce qui la provoque. C’est une situation difficile à vivre du point de vue politique pour le gouvernement ainsi que pour la banque lorsque la cible d’inflation est ainsi dépassée.
Je comprends parfaitement ce que vous dites. Pour la personne touchée, le chômage est un sérieux problème. Les prix sont un peu plus élevés, mais est-ce cela qui vous inquiète le plus si vous êtes en chômage? C’est vraiment une mauvaise nouvelle.
Nous savons depuis longtemps que la capacité de la politique monétaire à contrôler l’état du marché du travail sur une longue période est nulle. Elle ne peut avoir que des effets à court terme. L’une des notions en ce sens remonte aux années 1970, lorsqu’un épisode de forte inflation avait été causé en partie par une politique monétaire inappropriée. L’idée en vogue à l’époque — disons dans les années 1960 — voulait qu’il soit possible de faire en quelque sorte un choix entre le chômage et l’inflation. Il s’agissait simplement d’une décision stratégique qui permettait de réduire le chômage au prix d’une inflation peut-être plus élevée de façon permanente.
En théorie et avec le temps et l’expérience, nous avons compris qu’un tel choix n’est pas envisageable. Il n’est pas possible de réduire le chômage de manière permanente en choisissant de subir les conséquences d’une inflation plus élevée. Tout ce qui se passe, c’est que vous essayez de maintenir le taux de chômage à un niveau très bas par le truchement de la politique monétaire, tout cela pour vous retrouver avec le même taux de chômage que vous auriez eu de toute façon, mais avec en prime une inflation plus élevée. La banque centrale n’a pas le pouvoir d’influer véritablement sur l’état de l’économie réelle, le taux de croissance du PIB réel et la situation du marché du travail à long terme.
Le sénateur Gignac : Examinons plus en détail avec vous toute cette question de la gouvernance, de la transparence et de la reddition de comptes à la Banque du Canada. J’apprécie le fait que vous ayez mentionné la possibilité de mettre les décisions aux voix pour que nous sachions comment les choses se passent.
Mais parlons de la nomination d’un sous-gouverneur de la Banque du Canada.
Aux États-Unis, les sept membres du conseil des gouverneurs sont nommés par le président, mais leur nomination doit être confirmée par le Sénat. Il arrive de temps à autre que le Sénat rejette une nomination à la suite d’une audience. Ce n’est pas sans intérêt, car cela nous permet tout au moins de savoir où chacun se situe exactement.
Corrigez-moi si je me trompe, mais j’ai lu qu’au Royaume-Uni, le gouverneur adjoint — un membre externe — est choisi non pas par le gouverneur, mais par les parlementaires.
Y voyez-vous un avantage ou quelque chose qui pourrait être possible au Canada ? Actuellement, c’est le gouverneur de la Banque du Canada qui décide qui sera embauché, ce qui pourrait miner l’indépendance du sous-gouverneur. N’êtes-vous pas de cet avis?
M. Williamson : Oui, je pense qu’en ce qui concerne certains de ces éléments que l’on retrouve à la Banque d’Angleterre — je ne connais pas tous les détails de ce qui s’y passe —, il s’agit d’une structure utile.
Quant au fonctionnement de la Réserve fédérale, pour les membres votants du comité fédéral de l’open market, il y a les nominations faites par la présidence. Comme vous l’avez dit, elles doivent être confirmées au Sénat. Certaines ont été rejetées. Des personnes ont été nommées, mais le Sénat n’a pas approuvé les nominations en question. C’est arrivé récemment.
Ensuite, les présidents des autorités régionales sont, en principe, nommés par le conseil d’administration de la banque régionale. Chaque autorité régionale a un conseil d’administration. Il s’agit essentiellement de membres de la communauté. Il existe des règles pour éviter qu’il y ait trop de banquiers au conseil d’administration de l’autorité régionale et des règles sur la composition du conseil, mais ces gens choisissent essentiellement le président de la banque. Ensuite, le président se rend à Washington et vote. Ils ne votent pas tous en même temps. Il existe des règles concernant le vote. Il y a 12 banques de réserve fédérale, et seulement 6 d’entre elles votent à un moment donné.
Le sénateur Gignac : Nous savons que la structure canadienne est différente de celle de la Réserve fédérale. Cependant, vous conviendrez avec moi que nous devons trouver un moyen au Canada pour qu’au moins, à un moment donné, par exemple, le Sénat et les parlementaires aient l’occasion d’en discuter avant que le sous-gouverneur et même le membre externe ne soient officiellement nommés. Car pour l’instant, très franchement, nous ne jouons aucun rôle. C’est le gouverneur de la Banque du Canada qui décide qui sont les collègues à la table. Nous pourrions améliorer les choses sur le plan de la reddition de comptes et de la transparence si nous trouvions un processus qui ressemble davantage à celui qui existe aux États-Unis ou au Royaume-Uni. Êtes-vous d’accord avec moi?
M. Williamson : Oui, je pense que c’est juste. Il serait en effet utile que le Parlement joue un certain rôle dans le choix des sous-gouverneurs. Comme vous le dites, dans la situation actuelle, le gouverneur a peut-être un peu trop de pouvoir et, par conséquent, les gens qui seront choisis seront des personnes qui approuvent les idées du gouverneur.
Le sénateur Gignac : Merci.
La présidente : La semaine dernière, des témoins ont parlé du comportement de la banque pendant la pandémie de COVID et du financement des dépenses du gouvernement fédéral. Avez-vous suivi cela de près? Avez-vous un avis sur la question? Des gens disaient que la marge de manœuvre aurait dû être beaucoup moins grande en ce qui concerne le remboursement.
M. Williamson : Je n’ai pas vu cela. J’aimerais que vous le répétiez. Une marge de manœuvre moins grande en ce qui concerne...
La présidente : Le problème, c’était que l’on continuait à — et je mets le tout entre guillemets — « imprimer de l’argent », et parce que les gens ne voyaient pas de date de fin, ils ne se disaient pas « d’accord, c’est pour un an ou six mois ». Cela a simplement continué. C’est ce qui a conduit à la spirale à la fin. J’aimerais connaître votre point de vue sur le comportement de la banque et, je suppose, j’aimerais savoir si vous avez également une opinion sur ce qu’a fait le gouvernement au cours de cette période difficile.
M. Williamson : Je pense que vous parlez de l’expansion du bilan de la banque.
La présidente : Exactement.
M. Williamson : L’assouplissement quantitatif, en d’autres termes, est un outil que nous n’avons pas utilisé à la suite de la crise financière, contrairement à bien d’autres pays. On y a eu grandement recours au Japon, en Suisse et aux États-Unis, mais c’est pendant la COVID que la Banque du Canada l’a utilisé pour la première fois.
Je ne pense pas que cette mesure ait contribué à l’inflation. En fait, c’est un peu comme la gestion de la dette. Si l’on devait ne pas être d’accord, on pourrait dire que c’est comme si la Banque du Canada assumait le rôle du gouvernement fédéral en tant que gestionnaire de la dette. Il existe une politique de gestion de la dette émanant du ministère des Finances, qui consiste essentiellement à gérer la structure de l’encours de la dette publique en décidant, lorsqu’il faut financer un déficit, si l’on va émettre des titres de créance à longue échéance ou à courte échéance, des titres de créance, ou peu importe.
Essentiellement, la banque a acheté des titres de la dette publique à longue échéance avec des soldes de règlement à un jour détenus par les banques. Il s’agit de choses portant intérêt. On parle plus d’une dette publique à court terme que d’argent. Ce n’est pas quelque chose qui est utilisé dans les paiements de détail, que l’on utilise comme moyen de paiement dans les dépenses de consommation. Cela ne fait que produire des intérêts. Il s’agit plutôt d’une dette publique à court terme.
Si l’on devait ne pas être d’accord, on pourrait dire : « Eh bien, la Banque du Canada a décidé qu’elle allait s’occuper de la gestion de la dette. Comment se fait-il qu’elle le fasse? Cela ne devrait-il pas être du ressort du ministère des Finances? »
La présidente : Qu’en pensez-vous?
M. Williamson : Ce n’est pas une très bonne idée. Peut-être que la banque n’a pas vraiment les instruments pour le faire, parce que le seul dont elle dispose, ce sont les soldes de règlement, qui sont bloqués dans le système bancaire. L’effet n’est peut-être pas très important, mais il pourrait en fait être négatif. Ici, la banque échange des soldes de règlement contre des titres de la dette publique, ce qui est utile sur les marchés financiers. C’est échangé et utilisé comme garantie sur les marchés du crédit à un jour — la dette publique est un élément très utile. Nous pourrions faire une mauvaise chose, mais je ne pense pas que cela ait contribué à l’inflation.
La présidente : Merci.
Le sénateur Varone : Il semble qu’une crise économique soit imminente chaque semaine au Canada. Je suis préoccupé par le fait que le gouverneur de la Banque du Canada ait un mandat unique. Des témoins nous ont parlé de l’idée d’en faire un double mandat. Un témoin a dit que nous devions donner à la banque des outils pour gérer la masse monétaire.
Encore une fois, le futur président Trump a annoncé hier qu’il imposerait des droits de douane de 25 %. À votre avis, la Banque du Canada a-t-elle suffisamment d’outils pour contrer efficacement les crises qui semblent survenir chaque semaine?
M. Williamson : C’est une bonne question. Ce qui est implicite dans ce que vous dites, c’est que la banque devrait se soucier de beaucoup de choses à l’avenir. Dans bien des cas, nous ne pouvons pas les anticiper. Il est très difficile de les inscrire dans une sorte de mandat pour la banque. Nous pourrions dire que la stabilité financière est un objectif. Quoi d’autre? Je n’en sais rien. Il pourrait y avoir de nombreux éléments.
Comme vous le dites, il y a toujours des situations uniques qui se produisent. Il est très difficile de préciser à l’avance comment la banque doit les envisager. Dans une certaine mesure, il faut lui laisser la souplesse nécessaire pour prendre des décisions sur-le-champ, mais vous avez raison de dire que nous sommes confrontés à de très graves problèmes. La nouvelle administration américaine est très imprévisible et Dieu seul sait à quoi nous avons affaire ici.
À un moment donné, la banque a pensé que c’était une bonne idée — peut-être avant le ciblage de l’inflation — de porter beaucoup d’attention au taux de change entre les États-Unis et le Canada. Je pense que ce qu’on a réussi à faire, c’est détourner l’attention de cette question. L’idée, maintenant, c’est de cibler l’inflation, de sorte que si l’on réussit à le faire, le taux de change s’arrangera tout seul en quelque sorte. Cela s’est avéré être le cas.
Je pense avoir déjà dit que l’inflation est quelque chose que la banque peut contrôler. Nous avons assisté à un épisode où l’inflation est devenue incontrôlable pour des raisons qui, à mon avis, dépassaient le cadre de la politique monétaire. En gros, la COVID a provoqué l’inflation.
Dans une certaine mesure, si la banque réussit à cibler l’inflation à 2 %, elle règle indirectement beaucoup d’autres problèmes.
La présidente : Merci.
Le sénateur Gignac : Je vais changer de sujet. Il y a trois aspects que nous analysons au sein du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce : le mandat, la cible de 2 % et les mesures privilégiées de l’inflation sous-jacente, de l’inflation fondamentale de la Banque du Canada. Puisque vous êtes un spécialiste, vous vous souviendrez que pendant 15 ans, la banque a eu la mesure qu’on appelle l’IPCX, c’est-à-dire l’indice des prix à la consommation de référence, ou IPC, qui exclut huit composantes volatiles. Puis, tout d’un coup, en 2016 ou en 2017, elle l’a abandonnée pour passer aux trois mesures privilégiées : l’IPC-comm, l’IPC-méd et l’IPC-tronq. Au bout d’un certain temps, elle a abandonné l’IPC-comm. Quoi qu’il en soit, c’est compliqué. Je suis économiste, mais j’ai même du mal à expliquer ce qu’est l’IPC-tronq.
Y a-t-il quelque chose à dire à ce sujet? La banque centrale de la Suède utilise l’IPC excluant le taux d’intérêt parce que la banque centrale influe sur le taux d’intérêt, donc elle retire le taux hypothécaire, si l’on veut, pour mesurer l’inflation sous-jacente. Croyez-vous qu’il soit toujours pertinent de maintenir les mesures privilégiées de l’inflation fondamentale de la Banque du Canada, ou serait-elle bien avisée d’envisager d’autres approches, comme celle de la banque centrale de la Suède, qui exclut le service de la dette puisque la banque centrale influe sur le service de la dette? Voyez-vous ce que je veux dire?
M. Williamson : Il n’est pas surprenant que vous trouviez cela déroutant. C’est normal. Ce n’est pas une bonne chose. Je pense que toutes ces autres mesures de l’inflation ne sont pas utiles. Elles n’aident pas la banque à communiquer avec le public, avec vous ou avec n’importe qui d’autre.
La logique sous-jacente était que certains des éléments qui ont une incidence sur l’inflation sont temporaires, de sorte qu’en retirant certains prix de l’IPC, on pourrait retirer des éléments qui sont réellement temporaires. La première idée était de retirer les composantes des aliments et de l’énergie parce que cela datait des années 1970 et qu’elles étaient très volatiles. Pourquoi ne pas les enlever?
Bien sûr, le problème, c’est que parfois les prix du pétrole ou de l’énergie augmentent et que c’est permanent. C’est donc une procédure purement statistique que l’on utilise pour exclure certains éléments. Cela ne fonctionnera pas toujours très bien.
Par ailleurs, on fait valoir qu’on veut peut-être regarder les mesures fondamentales parce qu’il y a un argument de nature statistique. Si vous êtes la Banque du Canada et que vous essayez de cibler l’inflation, vous ne vous souciez pas de ce qu’est la dernière mesure de l’inflation parce que vous ne pouvez rien y faire. C’est fait. Ce qui compte, ce sont les prévisions sur l’inflation et vous voulez donc faire le meilleur travail possible pour prévoir ce que sera l’inflation à l’avenir. Ensuite, vous voulez être en mesure de comprendre l’effet que vos mesures auront sur le taux d’inflation à l’avenir.
Un argument a été avancé selon lequel peut-être que ces mesures fondamentales constituent de meilleures prévisions par rapport à l’inflation mesurée par l’IPC global. Ce n’est pas toujours vrai non plus. Si l’on veut prévoir l’inflation, il faut tout prendre en compte. On ne retirerait pas simplement certains prix de l’IPC pour essayer de le faire. Je suis un peu sceptique quant à l’utilisation de ce que l’on appelle des mesures fondamentales.
Comme vous le dites, il se pourrait que quelque chose ne fonctionne pas avec l’IPC tel qu’il est mesuré. C’est peut-être un problème pour Statistique Canada. Nous incluons le taux hypothécaire effectif et le coût du logement, et peut-être que, du point de vue de la théorie économique, ce n’est tout simplement pas la bonne façon de construire l’indice...
La présidente : Nous allons passer de nouveau au sénateur Gignac.
Le sénateur Gignac : Merci. En termes simples, vous recommandez au comité de ne pas consacrer trop de temps à cette mesure de l’inflation fondamentale parce qu’en fin de compte, les Canadiens paient l’inflation en général. C’est l’élément le plus important. Nous pourrions interroger davantage Statistique Canada. Nous l’avons fait au sujet du logement.
Je vous remercie de votre réponse, car j’ai trouvé cela tellement déroutant. Lorsqu’il s’agit de comparer le Canada et les États-Unis sur le plan de l’inflation fondamentale, les mesures sont différentes de part et d’autre. Si je comprends bien, nous n’avons pas besoin de consacrer trop de temps à la formulation d’une recommandation sur ce troisième sujet de notre mandat.
M. Williamson : Oui, je suis de cet avis.
La présidente : Pour conclure les questions, je dirai que vous avez commencé vos observations aujourd’hui en disant que toutes choses étant égales par ailleurs, tout semble fonctionner plus ou moins. Mais si vous pouviez faire une ou deux choses qui pourraient améliorer l’efficacité de la banque et de ses relations avec le public, que feriez-vous, brièvement?
M. Williamson : Certaines des questions qui ont été soulevées aujourd’hui m’ont aidé à y réfléchir. Il y a moyen de renforcer la transparence et la contribution quant à la façon dont les membres du conseil de direction sont choisis. Je pense que la banque fait un assez bon travail d’explication, mais une partie de la façon dont le conseil de direction est constitué fait que les déclarations publiques des différents membres du conseil de direction se ressemblent toutes. Ils sont en quelque sorte tous sur la même longueur d’onde. Les opinions exprimées par la banque ne sont peut-être pas aussi diversifiées.
La présidente : D’accord. C’est très utile. Y a-t-il de derniers points à soulever brièvement? C’est bon. Votre témoignage a été très utile...
Le sénateur Fridhandler : Nous ne vous avons pas demandé si, à votre avis, des éléments précis doivent être modifiés ou ajoutés dans la Loi sur les banques ou dans l’accord que la banque a conclu avec le gouvernement du Canada. Y a-t-il des choses qui vous préoccupent et qui n’y figurent pas ou qui devraient y figurer?
M. Williamson : Je pense que l’accord actuel est correct. Certains des éléments dont nous avons parlé au sujet de la gouvernance sont liés à la Loi sur les banques, n’est-ce pas? Il y a la façon dont les responsables de la banque sont choisis et les membres du conseil de direction — c’est du domaine de la Loi sur les banques.
La présidente : C’est très utile. Je vous remercie d’avoir témoigné aujourd’hui dans le cadre de notre étude sur le mandat de la banque. Nous vous remercions de nous avoir accordé du temps et de nous avoir donné votre point de vue. Nous examinons la question depuis longtemps.
Merci, monsieur Stephen Williamson, professeur et titulaire de la chaire Stephen A. Jarislowsky en banque centrale à l’Université Western. Nous solliciterons votre aide à nouveau dans le cadre de cette étude qui se poursuivra au cours de la nouvelle année.
Mesdames et messieurs, c’est ainsi que se termine notre réunion. À titre d’information, demain, nous entendrons un témoin, puis nous examinerons notre rapport provisoire. Merci beaucoup.
(La séance est levée.)