LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES PÊCHES ET DES OCÉANS
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le mardi 16 mai 2023
Le Comité sénatorial permanent des pêches et des océans se réunit aujourd’hui, à 19 h 1 (HE), avec vidéoconférence, pour examiner la teneur des éléments des sous-sections A, B et C de la section 21 de la partie 4 du projet de loi C-47, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 28 mars 2023; et à huis clos, conformément au paragraphe 12-7(1) du Règlement, pour étudier un projet de rapport.
Le sénateur Fabian Manning (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Honorables sénateurs, je m’appelle Fabien Manning et je suis sénateur de Terre-Neuve-et-Labrador. J’ai le plaisir de présider la réunion de ce soir du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans.
Veuillez m’aviser ou aviser la greffière de tout problème technique qui pourrait survenir, en particulier relativement à l’interprétation, et nous tenterons de régler le problème.
Avant que nous commencions, je vais donner le temps aux membres du comité de se présenter.
Le sénateur Ravalia : Je suis Mohamed Ravalia et je représente Terre-Neuve-et-Labrador. Soyez le bienvenu.
Le sénateur Kutcher : Stan Kutcher, de la Nouvelle-Écosse.
La sénatrice McPhedran : Marilou McPhedran, du Manitoba.
La sénatrice Busson : Bev Busson, de la Colombie-Britannique.
La sénatrice Cordy : Jane Cordy, de la Nouvelle-Écosse.
Le sénateur Quinn : Jim Quinn, du Nouveau-Brunswick.
Le sénateur Francis : Brian Francis, de l’Île-du-Prince-Édouard.
Le président : Le 27 avril 2023, le comité a reçu un ordre de renvoi lui enjoignant d’examiner la teneur des éléments des sous-sections A, B et C de la section 21 de la partie 4 du projet de loi C-47, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 28 mars 2023.
Aujourd’hui, dans le cadre de ce mandat, le comité entendra M. Chris Hall, président et chef de la direction de la Fédération maritime du Canada.
Monsieur Hall, au nom des membres du comité, je vous remercie de votre présence aujourd’hui. Je crois que vous avez une déclaration préliminaire à présenter. Après celle-ci, les sénateurs auront certainement des questions à vous poser. La parole est à vous.
Chris Hall, président et chef de la direction, Fédération maritime du Canada : Merci beaucoup, honorables sénateurs, de votre accueil chaleureux. C’est un plaisir pour moi d’être ici.
La Fédération maritime du Canada est l’association nationale qui représente les intérêts des armateurs, des exploitants et des agents internationaux de navire au Canada qui transportent toutes les importations et les exportations canadiennes vers et depuis les marchés mondiaux.
Nous sommes heureux d’avoir l’occasion de présenter le point de vue d’un transporteur maritime sur la section 21 du projet de loi C-47 relativement aux modifications proposées à la Loi sur la marine marchande du Canada.
Je crois que vous accordez normalement cinq minutes pour les déclarations préliminaires. J’aimerais prendre quelques minutes de plus, si le comité me le permet. Je vous remercie.
Nos observations concernant les modifications peuvent être regroupées sous deux thèmes généraux. Le premier porte sur l’imposition de certaines nouvelles obligations aux capitaines de navire et sur les conséquences que cela pourrait avoir. Le deuxième concerne la nature de certains des pouvoirs accordés au ministre, que nous considérons comme la preuve d’une érosion continue du processus réglementaire dans le secteur maritime.
En ce qui a trait au premier thème, soit l’imposition de nouvelles obligations au personnel de bord, l’article 373 du projet de loi C-47 prévoit que le ministre peut ordonner au capitaine d’un navire de prendre les mesures qui sont nécessaires pour éviter un risque excessif en raison de l’existence de conditions dangereuses.
Ce n’est pas cette exigence qui nous préoccupe en principe, mais l’une des mesures que le ministre peut imposer au capitaine, soit de lui fournir tout renseignement qu’il estime utile pour évaluer le risque ou parer à un risque pour la sécurité maritime.
Nous signalons cette mesure parce qu’elle dépasse la portée des autres mesures de contrôle prévues dans cet article de la loi, le ministre pouvant ordonner au capitaine de suivre, de la façon qu’il prévoit, la route qu’il spécifie ou de se rendre au lieu qu’il précise pour y décharger la cargaison. Cette disposition se prête à une interprétation beaucoup plus large que les mesures existantes. En effet, l’obligation pour le capitaine de fournir au ministre tout renseignement utile non seulement pour parer à un risque, mais également pour évaluer le risque pour la sécurité maritime a une portée très large quant à la nature et à l’étendue des renseignements que le capitaine peut être tenu de communiquer.
Le fait que le capitaine peut être exposé à une responsabilité pénale potentielle en cas de non-respect de cette exigence ne ferait probablement qu’élargir cette portée, car cela accentuerait la pression pour qu’il communique le plus de renseignements possible, en particulier dans un contexte où la nature des renseignements à communiquer est définie très vaguement au départ. Autrement dit, cela pourrait mener à une demande à l’aveuglette de la part du ministre.
Cette mesure pourrait aussi nuire aux protocoles de sécurité et aux procédures de signalement établis à bord du navire et rompre la chaîne de possession relativement à la collecte et à la conservation des renseignements nécessaires non seulement pour gérer un incident en temps réel, mais aussi pour faire face aux conséquences qui en découlent.
Nous avons des préoccupations semblables concernant l’article 374 des modifications proposées, qui étend aux membres de l’équipage l’obligation de fournir « tout renseignement », ce qui aurait comme effet supplémentaire de nuire au flux normal des communications entre le capitaine et l’équipage lors d’un incident lié à la sécurité, et de compromettre encore davantage la chaîne de possession, si importante, relativement aux renseignements essentiels.
Nous voulons aussi soulever un autre problème, cette fois concernant l’article 400 du projet de loi, qui prévoit une nouvelle obligation générale pour le capitaine, au paragraphe 186.3(1), soit de prendre « toutes les mesures raisonnables pour assurer la protection du milieu marin », ainsi qu’une obligation semblable mais plus ciblée, au paragraphe 188(1), de prendre des « mesures raisonnables » en cas de rejet ou de risque de rejet d’un polluant. En outre, le paragraphe 245(2) prévoit que le non-respect de ces nouvelles obligations peut entraîner l’imposition d’une amende maximale de 1 million de dollars ou la possibilité d’un emprisonnement maximal de 18 mois.
J’aimerais dire d’emblée que nous reconnaissons pleinement la nécessité pour le Canada de disposer d’un cadre législatif solide pour protéger son environnement marin contre les activités de transport maritime et pour que ces activités soient menées conformément à ce cadre. Cependant, nous craignons que les modifications proposées ne soient pas suffisamment alignées sur les obligations du Canada prévues dans nombre d’instruments internationaux auxquels il adhère, notamment la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, l’UNCLOS, et la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, ou MARPOL, de l’Organisation maritime internationale.
Afin de répondre à ces préoccupations, nous recommandons que la portée de ce qui constitue des mesures raisonnables pour protéger le milieu marin en vertu de l’article 400 du projet de loi soit précisée en vue d’englober toutes les mesures prises conformément au droit international applicable, ce qui permettrait d’encadrer et de circonscrire les responsabilités du capitaine d’une manière plus appropriée.
Nous avons inclus le libellé de la modification proposée dans un document que vous avez déjà reçu, je crois.
Nous sommes également préoccupés par la nature des sanctions pouvant être imposées au capitaine aux termes de l’article 404 du projet de loi, des sanctions qui peuvent inclure un emprisonnement maximal de 18 mois.
Cela s’écarte de façon importante du droit international et de l’UNCLOS en particulier, en vertu de laquelle les sanctions pénales pour les violations des lois nationales relatives à la pollution par un navire battant pavillon étranger sont limitées à des amendes, sauf en cas d’actes délibérés et graves de pollution dans les eaux territoriales. Autrement dit, le cadre juridique international que le Canada s’est engagé à respecter n’impose pas de responsabilité pénale — c’est-à-dire d’emprisonnement — aux marins en cas de pollution accidentelle.
Afin que les nouvelles obligations du projet de loi C-47 soient appliquées conformément à ce cadre, nous recommandons que l’article 404 du projet de loi soit modifié afin de garantir que l’emprisonnement d’un capitaine pour ne pas avoir pris toutes les mesures raisonnables pour assurer la protection du milieu marin ne se produise qu’en cas d’actes de pollution délibérés et graves, conformément au droit international et à la partie XII de l’UNCLOS, en particulier.
Comme je le disais, nous proposons un amendement dans le document que vous avez en main. Je signale qu’il y a une petite erreur dans les numéros. On devrait lire numéro 4, et non numéro 5.
Comme je l’ai indiqué au début de ma déclaration, notre deuxième thème principal concernant les modifications proposées à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada concerne l’érosion continue du processus réglementaire normal que nous observons dans le mode maritime.
Plus précisément, nous croyons que la Loi sur la marine marchande du Canada ouvre de plus en plus la voie à l’utilisation d’instruments non réglementaires tels que les arrêtés d’urgence et les arrêtés ministériels pour réglementer certains aspects de l’activité maritime, dont bon nombre ont été instaurés en 2018, également au moyen d’un projet de loi omnibus d’exécution du budget, soit dit en passant.
Le projet de loi C-47 étend la portée de ces instruments non réglementaires de deux façons importantes. Premièrement, l’article 353 étend le champ d’application des arrêtés d’urgence en prévoyant que le ministre peut conclure des accords avec des tiers en ce qui concerne leur administration et leur application.
Pour mettre les choses en contexte, les arrêtés d’urgence peuvent être imposés dans les cas où une action immédiate est nécessaire pour faire face à un risque direct ou indirect pour la sécurité maritime ou l’environnement marin. Ces arrêtés ne sont pas assujettis aux mesures de protection de base prévues dans le processus réglementaire, notamment la publication préalable, la consultation des parties prenantes et les évaluations d’impact, et ils peuvent rester en vigueur pendant une période pouvant aller jusqu’à trois ans. L’article 353 va plus loin en prévoyant essentiellement que l’administration et l’application d’un arrêté d’urgence peuvent être confiées à un tiers, ce qui signifie que des entités telles que les autorités locales et les représentants de groupes externes pourraient avoir le pouvoir de veiller à ce qu’un navire se conforme à l’une des nombreuses activités auxquelles pourrait s’appliquer un arrêté d’urgence, que la conception du navire, l’équipement, les routes obligatoires, les procédures de navigation, etc.
L’article 381, qui donne au ministre le pouvoir, au moyen d’un arrêté ministériel, de suspendre ou de modifier l’application de certains règlements du gouverneur en conseil, y compris ceux relatifs à la navigation, au mouillage, à l’amarrage ou à l’accostage des navires, suscite également des inquiétudes.
Comme les arrêtés d’urgence, les arrêtés ministériels existent également en dehors du processus réglementaire normal et, malgré leurs conséquences potentiellement importantes sur les armateurs et leurs navires, ils sont soumis à des exigences de publication minimales — dans les 23 jours suivant leur prise — et peuvent rester en vigueur pendant une période maximale de deux ans.
Compte tenu de leur portée et de leur durée potentielle, nous pensons que ces arrêtés doivent être mis en œuvre avec une grande prudence et que leur utilisation doit être encadrée par des garanties appropriées, notamment la consultation des entités concernées, avant qu’ils ne soient pris.
Il convient de noter que nous avons soulevé ces questions pour la première fois devant le Parlement en 2018 et que nous restons préoccupés par les pouvoirs relativement peu circonscrits accordés au ministre en ce qui concerne l’utilisation de pouvoirs non réglementaires dans le secteur maritime. J’ajouterais que nous voyons un libellé similaire dans le projet de loi C-33 sur la modernisation des ports.
Je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de vous faire part de quelques-unes de nos préoccupations à l’égard du projet de loi C-47 du point de vue du transport océanique. Je me ferai un plaisir de répondre à vos questions.
Le président : Merci, monsieur Hall.
La sénatrice Busson : Merci beaucoup, monsieur le président. Je vous remercie d’être ici, monsieur Hall. Il est très instructif d’entendre votre point de vue sur cette loi et les modifications proposées.
Vous avez parlé expressément des articles 373, 374 et 400 du projet de loi et de vos préoccupations concernant leur libellé. Ce qui vous préoccupe principalement est l’obligation de fournir « tout renseignement » dans un cas, et de prendre « toutes les mesures raisonnables » dans l’autre. Vous estimez que le projet de loi va trop loin.
Y a-t-il quelque chose de comparable à ces mesures dans l’ancienne version de la loi?
M. Hall : Non, pas à ma connaissance.
La sénatrice Busson : C’est complètement nouveau?
M. Hall : C’est nouveau en ce qui concerne la pollution, assurément.
La sénatrice Busson : Selon vous, en votre qualité d’expert, quels sont les facteurs auxquels ces articles permettraient de remédier? À votre avis, qu’est-ce que ce genre de langage assez fort permettrait de faire? Y avait-il eu un problème? Voilà la question que je veux poser. Y avait-il eu un problème si important qu’il a fallu inclure ces dispositions pour remédier à une situation catastrophique?
M. Hall : Le projet de loi porte également une attention accrue à l’environnement et en particulier aux substances nocives et potentiellement dangereuses, et c’est très positif et nécessaire pour rendre la loi conforme aux normes actuelles relativement à ces nouvelles substances.
Compte tenu de l’attention accrue accordée à l’environnement, il est certainement très important que le public et les organismes gouvernementaux examinent de plus près la façon dont cela se répercute sur le personnel à bord des navires.
Il est très important aussi que le capitaine comprenne bien quelles sont ses obligations. Nous pensons que le libellé actuel est plutôt vague et qu’il pourrait mener à des situations où plus de renseignements que nécessaire pourraient être communiqués aux autorités, et il ne fait aucun doute que cela aboutirait à des procédures judiciaires d’une manière ou d’une autre. Il ne s’agit pas simplement de fournir des renseignements par bonne volonté. Ces renseignements deviendront des documents juridiques. Il est très important que le capitaine, les propriétaires et les exploitants du navire, ainsi que les représentants juridiques retenus en cas d’incident soient au courant des protocoles et du type de renseignements qu’il peut être jugé acceptable de fournir.
La sénatrice Busson : Puis-je supposer, alors, pour être sûre de bien comprendre, qu’avant que ces dispositions soient incluses dans le projet de loi, c’est dans le droit maritime international qu’étaient prévues les directives régissant les capitaines et leurs obligations et responsabilités?
M. Hall : Oui, c’est exact. Si vous me permettez, j’aimerais ajouter que les dispositions actuelles sont un peu plus précises. Le ministre peut ordonner au capitaine de suivre une route précise, de se rendre à un lieu précis ou de faire telle ou telle chose avec la cargaison, par exemple. La mesure législative est donc très précise, circonscrite et compréhensible pour quiconque doit s’y conformer. Par contre, la portée est un peu plus large lorsqu’on dit « tout renseignement ».
La sénatrice Busson : Merci beaucoup.
Le sénateur Francis : Monsieur Hall, vous avez peut-être déjà répondu à cette question, mais je vais la poser à nouveau pour plus de précision. Le projet de loi C-47 propose de modifier la Loi sur la responsabilité en matière maritime, la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et la Loi sur les épaves et les bâtiments abandonnés ou dangereux. Concrètement, si elles sont adoptées sans amendement, quelle incidence les sous-sections A, B et C de la section 21 de la partie 4 du projet de loi C-47 auront-elles sur les membres de la Fédération maritime du Canada?
M. Hall : Je vais devoir vérifier les sous-sections A, B et C. D’accord, donc, pour la sous-section A, qui concerne la Loi sur la responsabilité en matière maritime, nous n’avons pas eu beaucoup de commentaires à ce sujet, en fait, sénateur. Par ailleurs, nous étions heureux de voir que les références aux Règles de Hambourg avaient été retirées. Il s’agissait d’une question d’ordre administratif, qui n’avait plus lieu d’être. Cela a donc été supprimé. C’est tout à fait positif. Pour ce qui est de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, il n’y a aucun commentaire de notre part.
Au sujet de la Loi sur les épaves et les bâtiments abandonnés ou dangereux, nous n’avons pas vraiment de commentaire à formuler. Il n’y a rien dans ces dispositions qui nous a préoccupés. Il s’agissait uniquement des modifications à la Loi sur la marine marchande du Canada relatives à la criminalisation et à la portée excessive des pouvoirs du ministre qui toucheront directement les membres de la communauté du transport maritime international ici, au Canada.
Le sénateur Francis : Je vous remercie.
Le sénateur Quinn : Je vous remercie d’être parmi nous ce soir, monsieur Hall. J’ai seulement quelques questions. Je vous ai écouté décrire avec précision ce qu’il en est des modifications proposées et je pense que le Canada a toujours été un chef de file dans l’élaboration de règlements internationaux. Nous sommes très actifs au sein de l’Organisation maritime internationale, ou OMI, ainsi que sur le plan des délégations pour tous les aspects des lois internationales qui sont adoptées.
Les pouvoirs que nous accordons au ministre pourraient poser problème quant à l’exploitation proprement dite d’un navire et selon la situation dans laquelle il se trouve. Est-ce que nous devrions nous en inquiéter?
M. Hall : Je crois que oui. Vous avez frappé en plein dans le mille. Cela aura des conséquences directes sur les opérations à bord des navires et pourrait entraîner des comportements différents, et pas nécessairement positifs, en raison de ces pouvoirs.
Le changement positif le plus important qui pourrait être apporté, à mon avis, concerne le manque d’harmonisation avec les conventions internationales que j’ai mentionnées, en particulier la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. C’est une zone grise dans la législation canadienne depuis de nombreuses années. Cela remonte au début des années 2000, je crois, avec l’adoption de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs et l’arrivée des notions de criminalisation relativement aux marins.
Il y a certaines ententes et certains engagements verbaux de la part des fonctionnaires selon lesquels il n’y aura pas de poursuites criminelles en cas de pollution accidentelle, mais il s’agit seulement d’engagements verbaux. C’est maintenant anecdotique. Ces engagements ont été pris il y a des décennies; nous avons donc un ensemble de règlements internationaux ou de conventions internationales auxquels nous sommes partie qui disent non, nous n’allons pas imposer de peine d’emprisonnement si c’est accidentel. Pourtant, dans les nouvelles modifications proposées, c’est encore très possible.
Le sénateur Quinn : Je vais m’avancer un peu ici. Le transport maritime comporte différents aspects, qu’il s’agisse de l’exploitation d’un port, de l’exploitation d’un navire ou de la propriété d’un navire — toutes sortes de sujets différents. Je dirais qu’il est de plus en plus difficile d’avoir accès aux compétences au sein du gouvernement. Elles sont de plus en plus diluées, comme c’est le cas dans toutes les professions. Ces pouvoirs sont conférés à un ministre, et le ministre se tourne vers les fonctionnaires, et je m’inquiète de la capacité des fonctionnaires de fournir des conseils à un ministre afin qu’il prenne des décisions.
Est-il juste de dire cela?
M. Hall : Je ne suis pas certain d’être tout à fait qualifié pour formuler des commentaires sur cette question.
Le sénateur Quinn : Je vais poser la question autrement. Votre organisation a-t-elle été consultée à propos de ces modifications? À votre connaissance, y a-t-il eu des organisations qui ont été consultées sur les questions dont vous avez parlé?
M. Hall : Un document de travail a été publié par Transports Canada en août de l’an dernier. Il était de nature assez générale et, bien honnêtement, assez vague. Nous avons soumis des commentaires à ce sujet dans les délais prévus; ils devaient être présentés en septembre, je crois. Encore une fois, le document de travail était très théorique. Il n’y avait aucune indication de ce que pourrait être le libellé.
Le rapport Ce que nous avons entendu a été produit il y a seulement quelques semaines. Il a été publié, et c’est là l’étendue des consultations qui ont eu lieu avec l’industrie. En fait, il n’y a pas vraiment eu de consultations, car le document de travail initial n’était pas suffisamment détaillé pour que nous puissions vraiment formuler des commentaires. C’est pourquoi, lorsque nous avons vu ces modifications dans le projet de loi C-47, nous avons décidé de faire appel à vous.
Le sénateur Quinn : Ma dernière question porte sur l’aspect technique et hautement spécialisé de l’exploitation d’un navire en mer. Les décisions que le capitaine prend sont importantes. Pourtant, nous examinons ce type de question opérationnelle dans un projet de loi d’exécution du budget. Nos différents comités sont appelés à examiner des enjeux assez complexes. Ce dont nous parlons ici est certainement complexe. Est-ce le type de document dans lequel vous vous attendez à ce qu’un tel enjeu soit présenté?
M. Hall : Non, en fait. Ce sont des modifications de fond, bien qu’elles ne soient pas si nombreuses. De notre point de vue et en matière de transport international, il s’agit de modifications importantes. Il y aurait plus à dire que ce que j’ai mentionné. D’autres acteurs de l’industrie maritime auront sûrement d’autres points à souligner. Je pense qu’ils feront écho à nos commentaires, mais selon nous, le fait que ces modifications soient présentées dans un tel projet de loi ne permet pas une consultation, une discussion et un débat adéquats.
J’irais jusqu’à dire que si ces modifications faisaient partie d’un projet de loi indépendant du projet de loi d’exécution du budget, il est certain que notre industrie le recevrait positivement. Cela permettrait de débattre de ces enjeux importants de manière plus complète.
Le sénateur Quinn : Je vous remercie.
La sénatrice McPhedran : Je m’intéresse beaucoup au deuxième amendement que vous nous avez proposé ce soir. J’essaie de bien saisir son importance et j’espère que vous pouvez donner un coup de main à ce propos.
Tout d’abord, il est intéressant de faire remarquer qu’il a fallu 20 ans au Canada pour ratifier cette convention, qui est donc d’application assez récente pour notre pays. Cette convention est assez courte, donc je veux m’assurer de ne pas me tromper. Votre organisation demande-t-elle d’ajouter un article à la fin de l’article 191 sur les infractions et les sanctions?
M. Hall : C’est exact. Je crois que c’est l’article 191.
La sénatrice McPhedran : Il est simplement écrit, je traduis :
Les infractions en vertu de cette loi seront administrées...
— je souligne que c’est un terme intéressant, assez vieilli —
... conformément au droit international applicable, y compris à la section 7 de la partie XII de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982.
Mes questions portent sur deux ou trois aspects différents. Je suis certaine que vous savez que le Canada n’intègre généralement pas les principes de droit international à ses lois nationales. En général, nos tribunaux et nos juges doivent établir comment reconnaître quelles sont nos obligations en vertu des divers traités et des diverses conventions.
Il est donc très intéressant qu’essentiellement, vous disiez que vous souhaitez voir ces éléments incorporés à notre régime de droit national. J’espère simplement que vous pouvez nous aider à comprendre la différence que cela ferait pour votre industrie, car votre position ici est plutôt inhabituelle.
M. Hall : Je vous remercie de cette question. Je dois dire tout d’abord que je ne suis pas expert en droit; je ne suis pas avocat. Je suis marin professionnel. Veuillez donc m’excuser de ne pas connaître tous les arguments juridiques.
Si nous insérons ou proposons cet amendement, c’est pour indiquer clairement comment le droit international et la Convention des Nations unies sur le droit de la mer traitent les marins lorsqu’un incident se produit, que ce soit dans une zone économique exclusive ou dans des eaux territoriales. Le Canada doit agir en conformité avec ce que nous avons accepté dans cette convention. Il faudrait aussi l’énoncer sans équivoque dans la Loi sur la marine marchande du Canada, ce qui n’est pas le cas présentement. Cette loi est vague depuis des dizaines d’années. Nous pensons que ce serait un gain important pour notre industrie et pour notre pays de la clarifier.
La sénatrice McPhedran : Je n’ai pas encore eu beaucoup de temps pour me pencher là-dessus, mais j’ai une question complémentaire. La section 7 de la partie 12 comprend 10 articles distincts. Une lecture rapide me donne à penser qu’il n’y a pas nécessairement de procédure aussi détaillée que ce qui existe dans notre droit national. J’aimerais avoir un ou deux exemples de ce qui serait très utile à vos yeux. Bien que ce ne soit pas sans précédent, cette demande est plutôt inhabituelle.
M. Hall : Je pense que cela aurait l’avantage de donner la certitude qu’aucune poursuite criminelle ne sera intentée contre le capitaine ou l’équipage du navire si le déversement d’un polluant n’est pas volontaire ou grave. Un accident sera traité comme tel, comme le prévoit la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Je peux citer quelques passages de l’article 230 de la convention :
Seules des peines pécuniaires peuvent être infligées en cas d’infractions aux lois et règlements nationaux ou aux règles et normes internationales applicables visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin, qui ont été commises par des navires étrangers au-delà de la mer territoriale.
Les peines ne s’appliqueraient donc qu’entre 12 miles et 200 miles nautiques, et ne seraient que pécuniaires.
Voici la deuxième partie :
Seules des peines pécuniaires peuvent être infligées en cas d’infractions aux lois et règlements nationaux ou aux règles et normes internationales applicables visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin, qui ont été commises par des navires étrangers dans la mer territoriale, sauf s’il s’agit d’un acte délibéré et grave de pollution.
Notre amendement vise à harmoniser notre régime à ces règles. En cas de déversement délibéré à moins de 12 miles nautiques, le gouvernement devrait prendre les mesures qu’il estime nécessaires. Mais si l’incident n’est pas délibéré ou grave selon la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, alors là, seulement des amendes devraient pouvoir être imposées.
Nous cherchons à rendre la situation plus claire, parce qu’elle est très ambiguë à l’heure actuelle quant à ce que le gouvernement peut faire en cas d’incident grave.
La sénatrice McPhedran : Est-ce qu’un ou des incidents sont survenus pour que votre association fasse cette proposition?
M. Hall : Aucun incident en particulier n’est survenu. C’est une situation que l’industrie en général, pas seulement notre association, mais d’autres associations également et d’autres groupes professionnels, suit depuis des années et qui ne lui plaît pas particulièrement. Les modifications apportées il y a quelques années à la loi ont été mises en œuvre. Elles n’ont pas été adoucies du tout, autrement que par des garanties verbales de Transports Canada, selon qui nous n’avons pas à nous en faire, les obligations en vertu de la convention seront honorées, et le capitaine ne sera pas poursuivi. Ce sont de belles paroles, et j’aimerais y croire, mais nous aimerions bien que les règles soient un peu plus codifiées, si on veut.
La sénatrice McPhedran : Merci beaucoup.
Le sénateur Kutcher : Merci beaucoup, monsieur Hall, d’être parmi nous. Votre point de vue est très instructif.
Je voudrais changer de sujet et laisser de côté les questions techniques pour revenir sur les éléments plus généraux que vous avez abordés. Je vous remercie également pour ce mémoire, qui est remarquable et que j’ai aimé lire.
Je voudrais me concentrer sur le transport maritime écologique. Nous passons du droit international sur la mer à la navigation écologique. Je ne suis pas du tout un expert dans ce domaine, mais je sais qu’il existe un programme de certification de l’Alliance verte. Le Canada dispose d’un cadre sur les corridors maritimes verts. Notre pays a déclaré qu’il ne produirait plus aucune émission d’ici à 2050 et a signé la déclaration de Clydebank. Il existe toute une série de méthodes pour rendre le transport maritime plus écologique : le diésel à très faible teneur en soufre, les carburants à base de gaz naturel liquéfié, les navires sans lest à faible vitesse, les buses d’accélération, les peintures antisalissures pour la coque — une multitude de choses différentes.
J’ai été intrigué par votre idée d’un programme d’incitation pour les navires écologiques dans les ports. Je pense que les renseignements que vous nous avez fournis — et il se peut que vous n’ayez fait qu’effleurer la pointe de l’iceberg — ne m’ont pas aidé à comprendre les critères qui, selon vous, seraient appropriés. Selon vous, le Canada devrait-il utiliser des critères spécifiques? Il y en a un paquet; je n’en ai abordé que quelques‑uns.
Deuxièmement, quel est le pourcentage de navires susceptibles d’être conformes au programme de certification de l’Alliance verte qui accèdent actuellement aux ports canadiens?
Troisièmement, si un programme d’incitation était mis en place dans les ports canadiens, pensez-vous qu’il aurait des répercussions, positives ou négatives, sur les voies maritimes habituelles et sur le volume des échanges commerciaux?
M. Hall : Ce sont de très bonnes questions, et je vous en remercie.
La notion de corridors verts et d’écologisation ou de décarbonation du transport maritime est très importante pour la Fédération maritime et ses membres. Les observations auxquelles vous faites référence figuraient dans un document distinct, dans lequel nous essayions de souligner que certains ports du Canada offrent des incitatifs aux navires qui se conforment à certaines initiatives environnementales. Nous avons suggéré que l’harmonisation de ces incitatifs serait une bonne chose, de sorte que les normes soient les mêmes dans tous les ports. En fait, tous les ports devraient peut-être envisager des incitatifs de ce type.
Il ne s’agissait en aucun cas d’une critique. Le fait que les ports offrent désormais des incitatifs est extrêmement bénéfique, mais je pense que ce serait encore mieux s’il y avait une certaine harmonisation, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle.
Le sénateur Kutcher : Merci.
La sénatrice Cordy : Merci, monsieur Hall, d’être venu. Vous avez été très clair sur ce que vous pensez qu’il faut changer et pourquoi. Cela nous a été très utile.
En quoi les articles 400 et 404 du projet de loi diffèrent-ils du droit international? Sont-ils plus laxistes ou plus stricts dans ces parties du projet de loi?
M. Hall : À notre avis, ils sont plus prescriptifs tout en étant vagues, si cela a du sens. Ces nouvelles exigences contiennent des termes tels que « fournir tout renseignement ». Il s’agit là d’un terme très général. Je ne suis pas un expert juridique, mais je suis sûr qu’il y aurait une grande variété d’interprétations quant à la signification de « tout renseignement ». Le capitaine du navire peut interpréter ce terme comme toute information étant directement liée à l’incident en question, mais le gouvernement pourrait considérer qu’il s’agit d’une définition beaucoup plus large. Le capitaine pourrait se retrouver dans une situation où il aurait dû fournir un certain nombre d’autres documents ou preuves que le gouvernement jugeait utiles. En ne fournissant pas toutes ces informations, le capitaine et l’équipage s’exposent aux sanctions prévues par le nouveau libellé —, soit, une amende maximale de 1 million de dollars et un emprisonnement maximal de 18 mois — parce qu’ils ne savent pas ce qu’ils sont censés fournir.
La sénatrice Cordy : Si je comprends bien, vous dites que cet article du projet de loi concernant le transport maritime serait très contraignant quant à ce que vous pouvez faire, mais qu’il est flou en ce sens que les armateurs ou ceux qui exploitent le navire ne sont pas tout à fait sûrs de ce qu’il veut dire.
M. Hall : C’est ce que nous pensons. C’est exact.
La sénatrice Cordy : Je suis au Sénat depuis un certain temps. Pendant toutes ces années, je n’ai jamais vu un gouvernement proposer un amendement à un projet de loi d’exécution du budget, parce que cela pourrait entraîner des élections. Pour les sénateurs, ce n’est pas si grave, mais je ne suis pas sûr que les députés partagent ce sentiment.
Existe-t-il un autre moyen de contourner ce problème? Les amendements que vous avez déposés étaient clairs et concis, exactement comme vous l’avez dit. Ils ne sont pas ambigus. Existe-t-il un autre moyen de traiter cette question? Par le biais d’observations?
M. Hall : Je n’en suis pas sûr. Je ne suis peut-être pas qualifié pour répondre à cette question, et nous n’avons certainement pas envisagé les implications que vous venez de décrire pour la loi d’exécution du budget et les conséquences qui en résulteraient. Je suppose que je ne suis pas qualifié pour répondre, mais nous aimerions que ces amendements soient au moins examinés ou que l’industrie ait la possibilité d’en débattre et d’en discuter dans un cadre approprié, et non dans le cadre de la loi d’exécution du budget.
La sénatrice Cordy : Merci.
Le sénateur Ravalia : Merci beaucoup, monsieur Hall. Le 9 mai 2023, le directeur exécutif par intérim des Opérations du Plan de protection des océans de Transports Canada, Fabien Lefebvre, a déclaré au comité que les modifications contenues dans les sous-sections A, B et C de la section 21 du projet de loi C-47 s’inspiraient de la rétroaction reçue par le ministère lors de diverses activités de mobilisation s’étendant sur plusieurs années et de l’expérience qu’a le ministère des accidents maritimes.
Quelle était la nature de la participation de la Fédération maritime du Canada dans ces activités de mobilisation? Rencontrez-vous régulièrement des représentants du ministère des Transports, des fonctionnaires, des membres du cabinet du ministre? Pensez-vous, en toute honnêteté, que cette déclaration reflète adéquatement la rétroaction des parties concernées?
M. Hall : Il y a beaucoup à dire à ce sujet. Oui, nous entretenons de très bonnes relations avec Transports Canada et ses différents représentants. C’est un très grand ministère, comme vous le savez, et nous consacrons beaucoup de temps et d’énergie à cultiver ces relations et à travailler avec eux presque quotidiennement. Donc oui, nous entretenons d’excellentes relations avec Transports Canada.
En ce qui concerne les consultations sur la Loi sur la marine marchande du Canada, elles ont commencé en août dernier, lorsqu’un document de consultation a été publié. Comme je l’ai mentionné il y a quelque temps, il était de nature très théorique, très générale, plutôt vague, et les commentaires que nous avons soumis allaient exactement dans ce sens. Nous serions ravis de faire d’autres commentaires, mais nous avons besoin du libellé spécifique que vous proposez afin d’être un peu plus précis. Nos remarques couvraient une partie de ce que nous avons abordé ce soir, mais encore une fois, nous ne savions pas du tout où le gouvernement voulait en venir. Pour être honnête, le rapport Ce que nous avons entendu qui a été publié il y a une semaine ou deux évoque certainement une grande partie des résultats des consultations, mais il ne parle pas du tout de ce que nous avons dit. Je peux l’affirmer avec certitude. Cela ne pose pas de problème.
Par ailleurs, il n’y avait pas de libellé spécifique dans le rapport Ce que nous avons entendu. Il était général. Certains changements législatifs proposés y étaient évoqués et ils concordent avec le projet de loi d’exécution du budget, mais ils n’étaient pas précis. Il n’y avait aucune indication quant à la portée ou au contenu des amendements. Nous avons été pris au dépourvu et c’est pourquoi nous sommes un peu inquiets.
Le sénateur Ravalia : Merci beaucoup.
La sénatrice McPhedran : Je reviens à l’un des amendements que vous avez proposés, celui concernant l’article 400 du projet de loi C-47. Je remercie la sénatrice Cordy de nous avoir rappelé les répercussions concrètes si l’on proposait un tel amendement, mais je voudrais néanmoins mieux comprendre certaines des motivations qui sous-tendent cette proposition d’amendement.
En particulier, dans l’alinéa (3) que vous proposez d’ajouter dans la catégorie « Protection de l’environnement marin ». Je reviens sur le thème qui, je pense, a été abordé dans certaines des questions précédentes. Il s’agit d’un amendement très spécifique. L’objectif de cet alinéa, il me semble, est d’utiliser le droit international comme principal moyen d’interprétation du droit national. Comme je l’ai mentionné, on parle de 10 articles de droit international, ce qui n’est pas rien.
Je suis également très intéressée par la spécificité de cet amendement, car on peut y lire : « Sauf disposition contraire dans la réglementation ou des arrêtés ministériels adoptés en vertu de la présente loi. » Donc, le libellé ne parle pas simplement des lois canadiennes, mais bien de cette loi, et vraisemblablement uniquement de cette loi.
Ma question concerne également le titre « Protection de l’environnement marin ». Les lois nationales du Canada protègent l’environnement de plusieurs façons. Il semblerait que ce titre — et j’aimerais savoir si c’est voulu — soit une sorte de vaccination, de protection, de sorte que cette loi serait la seule à laquelle vous souhaiteriez être soumis, en quelque sorte, sachant que la convention internationale modifierait et limiterait, sans doute, cette loi.
Avez-vous décidé de proposer un amendement spécifique à cette loi afin de ne pas être soumis à d’autres lois sur la protection de l’environnement au Canada?
M. Hall : Je répondrai à cette question en deux temps. Nous avons proposé l’article 186.3 parce que c’est l’article qui parle de l’obligation de prendre des mesures raisonnables. C’est la formulation qui nous posait problème : comment définir l’expression « mesures raisonnables »? Nous avons fait le lien avec la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.
Pour ce qui est de votre deuxième point, à savoir pourquoi nous avons procédé de cette manière, franchement, nous ne disposions que de cinq à sept jours pour analyser la question. La Fédération maritime du Canada n’a pas fait appel à une équipe d’avocats ou à un cabinet juridique qui nous aurait fourni des tonnes de documents à ce sujet. Le personnel a passé quelques jours à essayer de comprendre comment nous allions répondre à cet élément important du projet de loi. Je suis désolé, je ne veux pas avoir l’air cavalier, mais la qualité de notre réponse est proportionnelle au temps que nous avons eu à consacrer à cette question. J’espère que vous comprenez cette réponse.
La sénatrice McPhedran : Je vous remercie pour cette explication
Le président : Merci, monsieur Hall, d’être venu témoigner devant nous ce soir et de nous avoir donné des pistes de réflexion.
Je vais proposer que nous nous réunissions à huis clos pour discuter de notre rapport. Nous allons suspendre la séance quelques instants pour nous préparer.
(La séance se poursuit à huis clos.)