INSTITUTIONS FINANCIÈRES FÉDÉRALES

Le comité sénatorial permanent des banques et du commerce

Le président : L'honorable sénateur Kirby
Vice-président: L'honorable sénateur Angus

Avril 1996

INTRODUCTION

Le 29 juin 1995, le Comité a tenu des audiences sur le projet de loi C-91, Loi visant à maintenir la Banque fédérale de développement sous la dénomination de Banque de développement du Canada (BDC). C'est à l'occasion des audiences sur ce projet de loi, lequel élargissait assez considérablement le mandat de la Banque, que l'on s'est rendu compte qu'on n'avait jamais défini explicitement le rôle de la Banque de développement du Canada dans l'économie et en tant qu'instrument des pouvoirs publics.

Par ailleurs, la Société du crédit agricole (SCA) a bénéficié d'un mandat révisé et élargi grâce à l'adoption de la Loi sur la Société du crédit agricole en avril 1993, ce qui a aussi été le cas de la Société pour l'expansion des exportations avec l'adoption, en juin 1993, de la Loi modifiant la Loi sur l'expansion des exportations. Enfin, la Corporation commerciale canadienne (CCC) a reçu du ministre dont elle relève la consigne «de doubler [ses] activités de financement ainsi que [sa] clientèle<1>

Dans aucun des cas précités a-t-on réexaminé à fond la mission de l'organisation concernée. En ce qui concerne la BDC, la SEE et la CCC, le Parlement a soulevé des questions de détail au sujet de la loi habilitante de chacune, mais n'a pas abordé de questions de politique publique. Compte tenu de l'importance de ces organisations dans l'économie et des répercussions de leurs activités sur les sources de capital privées, il est grand temps de procéder à un examen approfondi de la situation.

À la suite d'une suggestion du ministre de l'Industrie, John Manley, le Comité a effectué une étude du fonctionnement actuel des institutions financières fédérales par rapport au secteur privé. Le Comité s'est interrogé en particulier sur l'orientation éventuelle de ces institutions dans le contexte de la diminution du rôle du gouvernement dans l'économie et des efforts de l'administration publique pour améliorer l'efficience de ses institutions.

Lorsqu'il a comparu devant le Comité chargé d'examiner le projet de loi C-91, Loi visant à maintenir la Banque fédérale de développement sous la dénomination de Banque de développement du Canada, le ministre de l'Industrie a déclaré ce qui suit :

Dans l'examen de la question du fonctionnement de l'ensemble des institutions financières du gouvernement fédéral par rapport au secteur privé, du rôle qui leur revient, et des genres de lacunes qu'elles cherchent à combler, votre comité rendrait service au

gouvernement en faisant un examen horizontal et plus pouss<2>.

En réponse, le Comité a fait la proposition suivante :

Lorsque le Comité aura fait l'«étude horizontale» du ministre et présenté son rapport au Sénat, le ministre s'engagerait-il au nom du gouvernement (engagerait-il le gouvernement) à déposer au Sénat et peut-être même à la Chambre des communes une réponse écrite aux recommandations et aux observations de notre comit<3>.

Le Ministre a pris cet engagement.

ENJEUX

Pour stimuler la discussion, le Comité a invité les parties qui connaissent bien ces institutions ou le contexte dans lequel elles opèrent à répondre à onze questions.

Parmi ces quatre institutions financières fédérales, certaines font-elles directement concurrence à des institutions financières du secteur privé? Y en a-t-il qui fournissent un service que le secteur privé pourrait offrir? Le fait de permettre aux institutions financières gouvernementales d'accorder plus facilement des prêts a-t-il eu pour résultat que ces institutions fournissent des services qui, autrement, seraient offerts par le secteur privé? Si c'est le cas,
Le gouvernement gêne-t-il la prise de nouvelles initiatives par le secteur privé?
Les activités de chacune des quatre institutions financières fédérales complètent-elles véritablement celles du secteur privé?
Quelles entreprises conjointes ou quels accords de collaboration existent entre ces quatre institutions fédérales et les institutions financières du marché? Quelles ententes devraient exister?
Les marchés financiers du secteur privé présentent-ils des lacunes qui devraient être comblées par une institution gouvernementale, mais qui ne le sont pas à l'heure actuelle?
Y a-t-il des instruments de politique économique ou des structures organisationnelles, autres que les quatre institutions visées par l'étude, dont le gouvernement pourrait se servir pour mieux atteindre ses objectifs, qui consistent à encourager les entreprises canadiennes à augmenter leurs exportations, ainsi qu'à favoriser la croissance du secteur des petites entreprises au Canada? Est-il nécessaire d'avoir quatre institutions financières fédérales distinctes ou serait-il possible de procéder à une restructuration, de façon à améliorer la qualité des services et à réaliser des économies?
Comment d'autres instruments, par exemple la Loi sur les prêts aux petites entreprises et la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative, s'intègrent-ils à la stratégie globale du gouvernement?
Ces institutions financières fédérales ont-elles des activités qui ne sont pas directement liées à leur mandat, par exemple la gestion de dettes? Serait-il préférable que ces activités relèvent du secteur privé ou d'une autre institution gouvernementale?
Les activités de ces quatre institutions fédérales devraient-elle faire l'objet d'un contrôle indépendant, de la même façon que le Bureau du surintendant des institutions financières surveille les activités des institutions financières à charte fédérale? Les lois visant ces institutions fédérales devraient-elles inclure une disposition de temporarisation comme celle qui existe dans les lois régissant les institutions financières à charte fédérale?
Quels groupes de clients ces quatre institutions fédérales servent-elles? Les institutions financières privées s'occupent-elles adéquatement de la même clientèle?
Dans l'ensemble, le marché canadien des capitaux est-il réceptif aux besoins des entreprises canadiennes, notamment ceux des entreprises nouvelles et en expansion?

Une fois l'étude amorcée, le Comité s'est rendu compte que les activités de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), du ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest et du Bureau fédéral de développement régional du Québec (BFDR(Q)) étaient étroitement liées à celles de la BDC et de la SCA et devraient être incluses dans l'étude.

CONTEXTE HISTORIQUE

A. Histoire législative des quatre institutions financières fédérales : un résumé

En gros, l'évolution des institutions financières publiques s'est faite en trois étapes. On observe d'abord des lacunes sur le plan de l'offre de crédit, et l'institution nécessaire est créée. À la deuxième étape, on reproche à l'institution sa prudence excessive, à la suite de quoi le mandat de l'institution est considérablement élargi. Vient ensuite la troisième étape où l'institution explore les limites de ses pouvoirs statutaires et cherche à déterminer jusqu'où elle peut aller; à cette étape-ci, ses pouvoirs sont une fois encore beaucoup élargis. Pour de plus amples détails sur chacune des quatre institutions financières fédérales, on se reportera à l'Annexe A.

B. Le Conseil économique du Canada

La dernière analyse complète des institutions financières fédérales a été faite par le Conseil économique du Canada dans le cadre de son étude intitulée Intervention et efficacité, Une étude des prêts et cautions de l'État au secteur privé (1982). Le Conseil y étudie des questions allant des raisons de l'intervention de l'État sur les marchés financiers à la façon dont l'État contrôle l'activité des entreprises publiques.

Le Conseil économique s'est penché sur quatre éléments pouvant justifier l'intervention du gouvernement sur les marchés financiers : les entraves au bon fonctionnement des marchés eux-mêmes (comme le régime fiscal et l'insuffisance de la concurrence), les externalités, les biens publics et les risques non assurables. Il en a ajouté un cinquième : les problèmes des autres marchés auxquels on peut le mieux remédier par des mesures touchant les marchés financiers.

Les auteurs de l'étude ont conclu que, lorsque le gouvernement intervenait sur les marchés financiers en tant qu'intermédiaire,

Le rôle correcteur a généralement été subordonné au rôle moteur, c'est- à-dire que les pouvoirs publics sont habituellement intervenus dans le cadre de la poursuite d'objectifs économiques et sociaux qui débordaient largement le seul fonctionnement des marchés financiers (p. 6).

En ce qui concerne l'aide financière aux entreprises, le Conseil a constaté que les externalités, à savoir les effets positifs de l'aide publique aux entreprises sur les autres entreprises de l'économie, constituaient l'objectif le plus souvent mentionné. Le Conseil a conclu :

Quelle qu'en soit la cause, il reste que les entreprises canadiennes, particulièrement celles de petite ou de moyenne taille, souffrent d'une dotation insuffisante en fonds propres (p. 30).

En outre :

[...] on peut dire que l'approche et les procédures mises au point par ces organismes par le passé ne correspondent plus exactement aux besoins actuels. Aujourd'hui, si l'on en juge par leurs coefficients d'endettement, les entreprises peuvent emprunter facilement, quelle que soit leur taille. Par contre, elles peuvent éprouver des difficultés à accroître leur dotation en fonds propres, et c'est là que devrait s'exercer le rôle supplétif de l'État sur les marchés financiers (p. 36).

Le Conseil estimait que le gouvernement devrait choisir les modes d'intervention susceptibles d'aider les entreprises à accroître leurs capitaux propres; les programmes publics de crédit deviendraient l'exception, car ils seraient axés exclusivement sur les lacunes des marchés et ne seraient assortis d'aucun élément de subvention.

Dans le domaine du financement des exportations, le Conseil a conclu que les marchés du crédit à l'exportation et de l'assurance-crédit à l'exportation comportaient peu de lacunes, mais qu'il était bien difficile pour l'État de se retirer de ce secteur du fait que les concurrents du Canada offraient des programmes de subvention des exportations.

Enfin, en ce qui concerne la Société du crédit agricole, le Conseil a conclu que l'objectif global de la politique gouvernementale était de préserver «la vitalité et le dynamisme» du secteur de l'agriculture :

Nous croyons que les exploitants agricoles peuvent obtenir les fonds prêtables dont ils ont besoin, à des conditions correspondant aux risques encourus et à la situation courante du marché. Il reste néanmoins un problème sérieux à résoudre en ce qui a trait à la nature de l'instrument utilisé. L'introduction d'hypothèques agricoles indexées permettra de soulager, sinon d'éliminer, les problèmes financiers auxquels les exploitants agricoles font face, sans engendrer des effets négatifs comme ceux qu'ont créés les prêts et cautionnements publics subventionnés (p. 110).

C. Le Comité permanent de l'industrie de la Chambre des communes

Le Comité permanent de l'industrie de la Chambre des communes a publié, en octobre 1994, un rapport intitulé Pour financer le succès de la PME, dans lequel il fait le point sur la possibilité pour les PME de se procurer du capital auprès des sources classiques de financement comme des sources nouvelles. Le Comité de l'industrie ne s'est pas penché en particulier sur les institutions faisant l'objet du présent rapport, mais il a néanmoins invoqué, entre autres, les difficultés qu'éprouvent les PME à obtenir du crédit pour réclamer l'élargissement des pouvoirs et des ressources des institutions financières fédérales.

Le Comité de l'industrie a estimé que les banques devraient mieux répondre aux besoins des petites entreprises. (Il a noté que les banques à charte étaient à l'origine d'environ 90 p. 100 des prêts aux PME.) En revanche, il a signalé que les autres sources de financement - les sociétés de fiducie, les caisses populaires, les coopératives de crédit et les sociétés de crédit-bail - avaient aussi un rôle important à jouer. Par ailleurs, dans l'esprit des recommandations du Conseil économique, le Comité de l'industrie a recommandé que le régime fiscal, et en particulier l'impôt sur les gains en capital, soit conçu pour encourager la mobilisation de capitaux patients.

Le Comité de l'industrie s'est dit d'avis que la Banque fédérale de développement (devenue la Banque de développement du Canada) devrait jouer un rôle de complément (et non de concurrent) sur le marché du crédit aux PME. Il ne fait cependant pas état des rôles respectifs de la CCC, de la SEE et de la SCA et des organismes de développement régional, bien que ceux-ci aient pour mandat de fournir des services aux PME.

Enfin, en ce qui concerne les «lacunes» du marché des capitaux, le Comité de l'industrie tire la conclusion suivante :

Nous nous sommes rendu compte que les entreprises avaient du mal à se procurer du capital-actions dans la tranche inférieure au million de dollars, mais qu'il n'y avait par contre pas de pénurie au niveau des investissements supérieurs à ce seuil en provenance des institutions d'investissement de capital de risque. Toutes nos recommandations à ce chapitre sont donc fondées sur cette double observation<4> .

LES AUDIENCES DU COMITÉ DES BANQUES

Le Comité a entendu des témoins de divers milieux : des usagers des services des institutions financières fédérales, des concurrents de celles-ci, parfois des collaborateurs, des experts des marchés des capitaux, de même que des représentants des institutions financières fédérales, des ministères responsables de ces institutions et des organismes de développement régional.

Il se dégage de ces audiences une constatation plutôt frappante : si beaucoup d'organismes et de programmes sont voués à l'aide aux entreprises, la politique gouvernementale sert mal les très petites entreprises. Selon la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante, une organisation qui représente quelque 85 000 PME :

Le secteur de la PME ne connaît pas très bien les institutions financières du gouvernement, leurs programmes et leurs activités. Ce sont des programmes mal compris. Seul un faible pourcentage de firmes en ont bénéficié. Il est rare que les organismes, institutions et programmes existants répondent aux besoins des petites entreprises<5>.

Si le Comité de l'industrie a conclu qu'il existe une offre suffisante de capitaux dans la tranche supérieure à un million de dollars et si, en règle générale, les petites entreprises profitent peu des programmes des institutions financières fédérales, quelles «lacunes» ces institutions comblent- elles donc? Qui sont les clients des institutions financières fédérales? Qui sert les petites entreprises? Qu'est-ce qu'une petite entreprise?

A. Qu'est-ce qu'une petite entreprise?

Il n'existe aucune définition uniforme de la petite entreprise. (On trouvera à l'Annexe B un aperçu des définitions les plus courantes.) Par conséquent, les données publiées par les prêteurs, les organismes publics et les associations professionnelles sont rarement comparables, de sorte qu'il est presque impossible d'effectuer une analyse détaillée des formes du crédit aux PME. Cela nuit également à l'identification des «lacunes » du marché des capitaux empruntés. Ainsi, il est extrêmement difficile d'effectuer une évaluation crédible de la politique publique actuelle.

À l'instigation du Comité de l'industrie de la Chambre des communes, l'Association des banquiers canadiens publie maintenant des chiffres trimestriels sur le crédit consenti aux PME. Ces chiffres seront bientôt ventilés selon les seuils d'autorisation suivants : 25 000 $, 50 000 $, 100 000 $, 250 000 $, 500 000 $, 1 000 000 $, 5 000 000 $ et total des prêts aux entreprises. Il serait utile que les institutions financières fédérales produisent des données comparables.

B. Où sont les «lacunes» des marchés de capitaux ?

Très majoritairement, on estime que le gouvernement ne doit pas faire concurrence au secteur privé en matière de prêts, d'investissement ou de services de consultation; c'est dire que le gouvernement doit jouer un rôle secondaire et se contenter de combler les lacunes des marchés de capitaux. Il n'y a toutefois pas unanimité quant à la nature de ces lacunes.

Un expert de l'industrie canadienne du capital de risque a déclaré au Comité :

[...] par le passé, les lacunes se trouvaient sans contredit du côté des plus petits financements, des compagnies qui avaient besoin de moins de 1 million de dollars, dans bien des cas ? en tout cas de moins de trois quarts de million. Il était souvent très difficile de trouver une source de financement pour ce genre d'initiative. Comme l'a expliqué M. Kimball avec sa diapositive montrant une main tenant un sac d'argent, le capital-risque et le capital pur sont en fait des moyens très coûteux de financer une société, si cela se limite à de l'argent. Typiquement, ce qui devait se passer - en tout cas en principe - c'est que l'entrepreneur cherche un investisseur qui puisse en fait devenir un associé et apporter une contribution, en trouvant des marchés de distribution, en menant d'autres campagnes de financement, ou autrement. À cause de cette participation très active, il s'agit d'une forme d'investissement à forte teneur en main- d'oeuvre; elle n'est pas du tout passive, et vous arrivez donc très rapidement à une situation où le rendement devient important. Par conséquent, le jeu n'en vaut la chandelle, compte tenu des frais encourus pour exercer la diligence voulue et pour réaliser la transaction elle-même, ainsi que des coûts l'administration de la transaction, qu'à partir d'un certain seuil pour ce qui est du montant du placement qui générera le profit escompté. C'est donc du côté des petits investissements qu'il y a une lacune, et depuis longtemps.

L'autre domaine qu'il faut mentionner, c'est celui de la technologie, et je suis heureuse de constater que c'est un domaine qui commence à changer [...]<6>.

Dans son mémoire, la Société du crédit agricole fait valoir ce qui suit :

Les agriculteurs et les exploitants d'entreprises nous disent avoir besoin de modalités de prêt plus souples pendant la phase de démarrage d'une nouvelle entreprise. Les pratiques de prêt traditionnelles sont souvent rigides et ne tiennent pas compte du contexte complètement différent dans lequel doivent fonctionner les entreprises situées dans les régions rurales éloignées. Ils nous disent qu'il leur faut avoir accès à plus de financement par actions et à plus de capitaux propres.

Au cours des derniers mois, la Société a rejeté des demandes de prêt totalisant plusieurs millions de dollars parce qu'elles ont été jugées inadmissibles aux termes de la Loi sur la Société du crédit agricole actuelle. Voici quelques exemples de demandes refusées :

En Colombie-Britannique, le propriétaire d'une entreprise d'insémination artificielle a vu sa demande de prêt de 20 000 dollars refusée parce qu'il n'était pas agriculteur.

En Alberta, une société de transformation d'aliments n'a pu obtenir un prêt de 2 millions de dollars pour la construction d'une usine de transformation et de conditionnement d'huiles alimentaires parce qu'aucun des propriétaires n'était agriculteur.

En Saskatchewan, un dépositaire de fertilisants et de produits chimiques dont le magasin est situé sur un lot de 40 acres n'a pas pu obtenir un prêt de 100 000 dollars pour acheter un pulvérisateur surélevé parce qu'il n'était pas agriculteur.

Au Québec, une demande de prêt de 900 000 $ a été refusée à trois personnes qui voulaient acheter un bâtiment pour y installer une concession de machines agricoles. Ces demandeurs n'étaient pas admissibles parce qu'un seul d'entre eux pratiquait l'agriculture et que le commerce, qui ne se trouvait pas sur l'exploitation agricole, n'était pas contrôlé par des agriculteurs<7>.

Les quatre exemples qui précèdent montrent nettement que les prêts de la SCA 27sont bel et bien assujettis à des restrictions. Ils n'indiquent toutefois pas l'existence, sur les marchés de crédit, d'une lacune appelant une intervention de la SCA.

La Banque de développement du Canada soutient elle aussi que, lorsqu'il existe des lacunes, son rôle est de les combler.

En se centrant sur les secteurs et les créneaux négligés par les établissements de crédit commerciaux, la Banque comble une lacune. Sa souplesse et le fait qu'elle offre une perspective à plus long terme la distinguent des institutions financières du secteur commercial. De la sorte, elle respecte son rôle complémentaire. La Banque joue un rôle de premier plan sur le marché en concevant des produits et services qui servent d'exemple aux institutions financières du secteur commercial qui dédaignent parfois certains secteurs en raison des ratios risque-rendement qu'ils présentent.

Loin d'entraver la mise en oeuvre de nouvelles initiatives par le secteur commercial, la BDC stimule et facilite les interventions de celui-ci. Le nouveau mandat de la Banque repose en grande partie sur le partenariat avec le secteur commercial. Pour respecter son mandat, la Banque peut prendre l'initiative en matière de développement de produits ou encore concevoir et offrir des services conjointement avec les institutions du secteur commercial<8>.

Les témoins de la BDC ont ajouté :

La BDC s'applique avec vigilance à respecter sur toute la ligne son rôle de prêteur complémentaire et reconnaît que les banques commerciales sont la principale source de financement pour les PME.

La BDC sert les entreprises commercialement viables qui sont incapables d'obtenir du financement à des conditions raisonnables auprès des sources conventionnelles. Tous les clients de la BDC sont clients d'une banque commerciale. La BDC leur offre simplement des produits de financement d'un genre différent, qui complètent ceux des autres institutions financières. En vertu de son nouveau mandat, lorsqu'une demande de prêt lui est soumise, la Banque informe l'institution financière du demandeur. Cet avis, allié aux taux d'intérêt plus élevés pratiqués par la Banque, permet de s'assurer que les prêteurs du secteur commercial ont préséance pour répondre aux demandes de leurs clients.

Pour s'assurer de respecter son rôle de prêteur complémentaire, la Banque met principalement l'accent sur l'innovation. C'est en trouvant de nouveaux produits et de nouveaux créneaux quelle peut pleinement exercer son rôle complémentaire tout en demeurant à l'écoute des besoins des PME. Grâce à sa longue expérience du marché financier et aux relations étroites qu'elle a établies avec ses PME clientes, la Banque est bien placée pour trouver rapidement des solutions nouvelles et novatrices à leurs besoins de financement<9> .

...

Quelque temps auparavant, le ministre responsable de la BDC s'était prononcé sur cette question des lacunes que la Banque est appelée à combler. En effet, M. Manley, dans une lettre adressée au président du Comité à la suite de son intervention au sujet du projet de loi portant création de la Banque de développement du Canada, évoque quatre lacunes :

La première lacune a trait au risque. Les banques à charte refusent généralement de prêter aux entreprises à haut risque, même à des taux plus élevés. La deuxième est liée à la taille du prêt. Les banques à charte reconnaissent qu'elles perdent de l'argent sur les prêts les plus petits et qu'elles ont de la difficulté à faire des bénéfices en servant cette clientèle. Troisièmement, il existe une lacune dans le secteur des connaissances. Les banques à charte et les autres prêteurs sont réticents à consentir des prêts aux entreprises fondées sur la connaissance qui n'ont pas de valeurs immobilisées pouvant servir de garantie. Enfin, il existe une lacune liée à la souplesse. Les banques à charte prêtent en fonction de formules d'octroi et elles ont du mal à répondre aux besoins particuliers de beaucoup de petites entreprises, notamment celles qui en sont à leur phase de démarrage ou qui connaissent une période de croissance rapide<10>.

M. Manley parlait du rôle des banques à charte, qui dominent le marché des capitaux pour les petites et moyennes entreprises. Le Comité a toutefois entendu des témoignages montrant clairement qu'il existe aussi de nouveaux protagonistes, comme ceux qui consentent des prêts reposant sur l'actif, ou encore Calmeadow, qui constituent de nouvelles sources prometteuses de capitaux non étatiques. La question qui se pose alors est celle de savoir si une forte participation du secteur public sur les marchés des capitaux risque d'entraver l'innovation du secteur privé.

La Société pour l'expansion des exportations est d'avis que :

La SEE a pour mission de répondre aux besoins que le secteur privé ne peut satisfaire pleinement ou de façon appropriée. La nature du marché, dans son ensemble, a considérablement changé au cours des dernières années. Les entreprises canadiennes doivent de plus en plus envisager le marché dans une perspective mondiale plutôt que nationale. Un certain nombre de pays, particulièrement dans le sud- est de l'Asie, connaissent un remarquable essor et commencent à poser un défi pour les pays industrialisés, sur le plan économique. Il ne faut pas oublier non plus que la privatisation est devenue une réalité mondiale. Tous ces changements ont inévitablement une incidence marquée sur la façon dont les exportateurs canadiens font des affaires.

Les nouvelles conditions du marché ont certes favorisé la croissance des exportations, mais elles ont en même temps modifié les risques qui, plus souvent qu'autrement, sont maintenant plus élevés. Dans ce contexte, les besoins des entreprises en matière de financement et d'assurance à l'exportation ont changé, créant des écarts entre les ressources disponibles et les ressources requises<11>.

La SEE ajoute que la nature même des échanges et du financement de projets a considérablement changé.

Si les mécanismes traditionnels de financement à long terme et à taux fixe prévus dans le cadre du Consensus de l'OCDE conviennent toujours pour certaines transactions, d'autres en revanche nécessitent une approche plus souple et novatrice, exigeant des bailleurs de fonds des secteurs public et privé. Tout en étant mieux disposés à assumer une partie de ces risques, les marchés de capitaux privés peuvent requérir au préalable l'appui d'organismes comme la SEE<12> .

La Corporation commerciale canadienne, quant à elle, ne joue pas le rôle d'une institution financière. Elle aide néanmoins les petits et moyens exportateurs à obtenir des crédits de préfinancement par le truchement des canaux commerciaux, dans le cadre de son programme de paiement progressif.

Le rôle traditionnel de la CCC est d'agir en tant qu'entrepreneur principal lorsqu'une entreprise canadienne réalise une vente auprès d'un client étranger : elle garantit au client l'exécution du contrat et signe un contrat correspondant avec le fournisseur canadien. Dès lors qu'un client étranger insiste pour traiter avec un organisme gouvernemental, c'est là une fonction que le secteur privé ne peut pas remplir.

Essentiellement, la CCC aide les exportateurs dans les domaines suivants :

indication des possibilités de soumissionner des contrats d'exportation;
évaluation et attestation de soumissions;
passation de marchés -- qu'il s'agisse d'aider à élaborer une proposition, de négocier un contrat avec un client de concert avec l'exportateur canadien, ou de donner des conseils sur des modalités contractuelles;

· administration du contrat, suivi de l'avancement des travaux;

· administration des instruments financiers, perception des paiements du client étranger et paiement du fournisseur<13>.

Les institutions financières fédérales ne sont pas les seuls témoins à avoir constaté des lacunes dans les marchés de capitaux.

Selon le directeur exécutif de l'Association canadienne de technologie de pointe, il y a une lacune

au niveau du démarrage. [...] Il existe une lacune entre l'«argent de l'affection» et celui que prêtent les institutions financières. Si le gouvernement se lançait dans ce domaine, il pourrait réaliser des profits<14>

Le tourisme, par exemple, est une industrie où les externalités sont très nombreuses et qui, par conséquent, connaît des difficultés dans ses rapports avec les institutions de type classique. Les retombées d'un investissement dans une installation touristique donnée, disons une piste de ski ou un aménagement pour la pêche sportive, ne profitent pas seulement à l'entreprise qui fait l'investissement. Tous ceux qui créent des installations complémentaires à proximité, comme un restaurant ou un hôtel, y trouvent aussi leur avantage. Comme l'a dit la présidente de l'Association de l'industrie touristique du Canada :

Nous [...] avons besoin d'un mécanisme régional qui tienne compte de la portée et de la diversité de notre industrie et qui puisse lui fournir des instruments appropriés. Il n'y a pas de solution universelle pour l'industrie touristique : elle est beaucoup trop diversifiée, et elle a une vocation beaucoup trop locale et régionale<15> .

Toujours selon la présidente de cette Association, la Banque de développement du Canada a beaucoup fait pour l'industrie touristique, tout comme les organismes de développement régional.

En ce qui concerne les marchés d'exportation, la présidente de l'Association des banquiers canadiens a évoqué deux types de lacunes, les unes liées à l'emplacement des points de service et les autres à la taille des transactions.

...

Pour ce qui est des points de service, il y a des pays où nous préférons ne pas nous installer en partie à cause des risques politiques et financiers qu'ils présentent. Il s'agit de pays au sujet desquels toute autre grande institution financière aurait les mêmes réticences. Dans ces pays, connus pour leur instabilité politique et leurs troubles sociaux, nous estimons que les risques seraient trop grands si nous menions des activités sans l'appui des autorités.

Pour ce qui est de l'importance des transactions, les principales lacunes sur le marché que le gouvernement et nous-mêmes voyons ont trait au capital-risque mis à la disposition des petits emprunteurs. On a évidemment proposé un certain nombre de solutions novatrices à ce problème. Je vous signale cependant que l'octroi de capital- risque aux petites entreprises présente de grands risques pour nous. Je ne crois pas que nous ayons encore trouvé les moyens de répondre à ce besoin<16>.

De nombreux témoins, tout en reconnaissant l'existence de lacunes dans les marchés de capitaux et la nécessité pour les institutions financières fédérales de s'attaquer à ces lacunes, ont exprimé des réserves quant aux orientations adoptées par la BDC, la SEE et la SCA.

Par exemple, la présidente de l'Association des banquiers canadiens est d'avis que :

[...] il existe sur le marché des besoins légitimes auxquels le secteur privé est incapable de répondre. [...] Disons aussi en passant qu'au Canada, les gouvernements repèrent probablement plus de lacunes sur les marchés financiers privés que ne le font les autres gouvernements. Et si vous faisiez une comparaison entre les institutions financières de la Couronne sur le marché et celles qu'on trouve dans les autres pays de l'OCDE, vous constateriez qu'il y en a plus au Canada et qu'elles s'attaquent à un plus grand nombre de lacunes sur notre marché. Un bon cadre d'imputabilité signifie donc que les institutions de la Couronne ne doivent pas simplement faire état de bénéfices ou d'une croissance des volumes de prêts ou de la création d'emplois, mais elles doivent aussi montrer que leurs fonds ont servi à prendre la relève du secteur privé là où celui-ci était absent<17>.

Le mémoire de l'Association canadienne de financement et de location soulève d'importantes questions quant au rôle que les institutions financières du secteur public cherchent à jouer et au rôle qu'elles devraient jouer sur un marché où la «brique et le mortier» ne constituent pas la technologie de l'avenir.

[...] nous aimerions parler du phénomène naissant de la banque virtuelle. Voyez ce qui se passe aux États-Unis : l'une des conséquences de la révolution informatique a été la «fragmentation» de l'industrie bancaire.

Autrefois, les banques étaient des établissements qui offraient des services complets. Elles occupaient, aux angles des rues, des milliers de bâtiments faits de brique et de mortier, un peu partout en Amérique du Nord. Aujourd'hui, avec la spécialisation et la désagrégation croissante de l'industrie bancaire, rendues possibles par les progrès des technologies de la communication, les institutions financières, qu'elles soient nouvelles ou non, décident de se concentrer dans quelques aspects seulement de la banque et de rendre les autres services par le truchement de co-entreprises, de contrats à l'extérieur ou de partenariats ou encore de créer des alliances avec des sociétés de services. La société Computer Power Inc., de Jacksonville (Floride), est un exemple intéressant à cet égard. Elle gère 42 p. 100 des hypothèques résidentielles aux États- Unis. Or, elle ne conclut pas les hypothèques et elle ne les finance pas non plus. Elle s'occupe simplement de les gérer, sous contrat, pour d'autres entités situées dans tous les États-Unis.

Axée avant tout sur le service au client et la rentabilité (ce qui signifie des prix plus concurrentiels pour le consommateur), la banque virtuelle réunit des produits financiers de diverses provenances et les offre au client sous la forme d'un ensemble complet de services.

En quoi cet exemple se rapporte-t-il à la question qui nous occupe? Depuis toujours, la plupart des institutions financières qui offrent des services complets font essentiellement la même chose sous un seul toit : elles consentent, gèrent et financent les prêts. De l'avis de l'ACFL, c'est le modèle qui a servi à la conception de plusieurs institutions financières fédérales. Mais est-il encore valable?

Si le rôle de toute institution financière à l'égard du client est de consentir, de gérer et de financer des prêts, l'ACFL pense que l'énorme infrastructure financière existant actuellement dans le secteur privé est plus que suffisante pour répondre à la demande. Au Canada, les banques, les sociétés de fiducie et les caisses populaires possèdent plus de 10 000 succursales et mènent des opérations financières avec les vendeurs dans des centaines de points de vente, qui tous font des transactions. Plus de 250 000 Canadiens travaillent pour des institutions financières. Le savoir-faire en matière de gestion est en place. Les grands pourvoyeurs de financement, des banques aux sociétés d'assurances, en passant par les caisses de retraite et les programmes de capital-risque, font état d'importantes disponibilités, d'autant plus que certains domaines, comme l'immobilier commercial, sont aujourd'hui jugés moins intéressants qu'autrefois.

...

Lorsque nous considérons certaines des institutions financières fédérales dont il est question ici, nous constatons qu'elles ont une structure analogue à celle des banques commerciales classiques, qu'elles possèdent parfois des réseaux de succursales complexes et tendent apparemment à se transformer de plus en plus en institutions financières complètes. Nous les voyons même parrainer des tables de banquet, des équipes de hockey et des tournois de golf! Dans le contexte actuel, nous demandons : pourquoi?

De plus, on s'inquiète de plus en plus de voir les institutions financières fédérales, que les impératifs politiques poussent à s'autofinancer ou à recouvrer leurs coûts, chercher à faire recette en faisant une concurrence plus directe au secteur privé. L'ACFL a souvent réitéré son appui aux décisions gouvernementales visant le recouvrement des coûts et l'autofinancement des organismes d'État. Toutefois, satisfaire à cet impératif en offrant des services qui font double emploi avec ceux des institutions financières du secteur privé n'a pas de sens, même dans une conjoncture favorable, mais d'autant plus à l'heure actuelle, alors que les fonds publics sont limités et qu'il y a tant à faire. Est-ce là, pour le gouvernement, le moyen le plus rentable d'obtenir les résultats qu'il recherche?

...

L'ACFL pense que les institutions financières fédérales doivent revenir à l'essentiel, alléger leurs structures et se concentrer sur leurs mandats. Étant donné leurs objectifs de recouvrement des coûts et d'autofinancement (aucun subside), les institutions financières fédérales devraient se limiter à des champs d'action étroits et à des créneaux très spécialisés de savoir-faire et de services que le secteur privé n'offrirait pas autrement.

Récemment, le gouvernement du Canada a accompli quelques pas dans la bonne direction en réaménageant des programmes de financement spécialisés : le Programme canadien de prêts aux étudiants et les mesures prises en vertu de la Loi sur les petites entreprises. Dans les deux cas, on a recours à une infrastructure du secteur privé pour l'exécution, tandis que le gouvernement se contente de garantir les prêts. L'exemple - plus ancien - du programme d'assurance prêts de la SCHL peut également s'avérer intéressant. La Société assure la partie du prêt que l'institution financière privée juge trop à risque.

Si les pouvoirs publics souhaitent aider les PME dans les transactions marginales qui seraient impossibles autrement, les questions à se poser, pensons-nous, devraient être : dans quelle mesure le risque doit-il être atténué pour que le secteur privé accepte la transaction et par quel moyen le gouvernement peut-il assurer cette atténuation?

L'ACFL estime que le gouvernement et ses organismes devraient concentrer leur action sur l'amélioration du crédit des PME dans certaines transactions financières particulières. L'amélioration du crédit peut revêtir diverses formes : des garanties ou des assurances, notamment. Ainsi, plutôt que de créer une coûteuse infrastructure d'exécution parallèle, le gouvernement pourra spécialiser, raffiner et cibler son aide de manière à améliorer le crédit des PME et les aider ainsi à se qualifier pour la transaction marginale, tout en profitant de l'infrastructure du secteur privé pour conclure, gérer et financer la transaction financière en question<18>.

Certains témoins, comme la Fédération canadienne de l'agriculture, ont donné des exemples précis de types de lacunes et des domaines où les institutions financières fédérales ne donnent pas le rendement attendu.

La FCA offre son appui à la SCA qui souhaite étendre davantage son mandat sur le plan du crédit agricole, mais uniquement à la condition qu'elle ne perde pas de vue son mandat original, qui est d'accorder des prêts à l'industrie agricole primaire. Cependant, nous avons des réserves au sujet de la concurrence qu'elle représente pour les institutions financières, surtout les coopératives de crédit et les caisses populaires, qui jouent un rôle actif dans les régions rurales. Une augmentation importante des plafonds sur les prêts, l'accès aux taux d'intérêt du gouvernement et le manque d'obligation d'exercer un autocontrôle, comme les autres institutions financières, peuvent les mettre en concurrence avec les prêteurs privés. Il faut trouver un équilibre entre la capacité de la SCA de prendre la tête dans l'établissement des taux d'intérêt ou dans les nouvelles initiatives, par exemple, et l'élimination de la concurrence avec les prêteurs privés<19>.

...

L'industrie agricole fait appel à la Société pour l'expansion des exportations lorsqu'il est question des méthodes de négociation. Le mandat original de la Société était de faciliter les exportations canadiennes. Depuis la modification de son mandat, elle doit s'autofinancer et, ainsi, se garder des risques. La Société pourrait être utile à l'industrie agricole si ce n'était pas l'intérêt qu'elle porte aux gros expéditeurs de cargaison dont la marge de profit est élevée. Étant donné qu'elle doit s'autofinancer, la Société s'intéresse aux «clients payants». Comme la marge sur les chargements de céréales est souvent inférieure à 1%, l'exportateur n'a aucun intérêt à payer des frais de 1%. En outre, la Société ne s'intéresse pas vraiment aux produits vendus par petites cargaisons et dont la marge est petite, comme c'est le cas pour l'industrie du porc, par exemple<20>.

D'autres témoins ont donné des exemples précis de situations découlant de l'élargissement des mandats des institutions financières fédérales.

Les représentants des caisses de crédit et des banques ont signalé que l'élargissement du mandat de la SCA les préoccupait.

Le témoin de la Centrale des caisses de crédit du Canada a déclaré ceci :

Je vais vous donner un exemple. Au pire de la crise de l'économie agricole, le mouvement des caisses de crédit a lancé un programme de bail appelé Agri-Finances, qui était administré à Winnipeg et qui garantissait les baux pour les machines agricoles des agriculteurs. Nous faisons cela depuis des années.

Même au creux de la vague, nous avons été présents pour nous assurer que les agriculteurs disposent du matériel dont ils ont besoin pour fonctionner. Nous avons très bien réussi. Il y a entre les producteurs et nous-mêmes un engagement tel que cela réussit. Nous avons l'habitude de concurrencer d'autres institutions de prêts importantes dans ce secteur. Des rapports existent entre nous- mêmes, les représentants et les agriculteurs.

Aujourd'hui, la SCA étant elle-même aux prises avec des pressions voulant qu'elle atteigne son propre seuil de rentabilité, elle cherche à percer les marchés qui ont été les nôtres traditionnellement. Cela nous pose de sérieux problèmes. Ce n'est pas que nous nous refusons à nous asseoir et à travailler avec elle là-dessus. Cependant, c'est une chose de parler de partenariat et c'en est une autre de discuter dans le détail de ce que signifie le partenariat et du rôle qui reviendra à chacun<21>.

Il a ajouté, au sujet de la BDC (l'ancienne BFD) :

À ma connaissance, la [BDC] essaie de cerner son rôle avec la SCA et avec nous. Jusqu'ici, nous avons toujours très bien travaillé avec cette institution. Elle a fourni aux entreprises toute une gamme de services concrets et efficaces. Elle s'est vu confier un nouveau mandat. Nous rencontrons ses dirigeants pour qu'on ne se marche pas sur les pieds. Son mandat actuel est d'appuyer l'entreprise canadienne en offrant des services financiers et de gestion. Dans l'exécution de ses activités, la [BDC] doit tenir particulièrement compte des besoins de la petite et moyenne entreprise.

Nos énoncés de mission disent essentiellement la même chose. Il faut vraiment bien nous comprendre de part et d'autre. Si l'on remonte un peu dans le temps, à une certaine époque, le programme administrait des millions de dollars à des coûtsminimes. Ne détruisons pas ici cette capacité en exagérant son rôle, en en faisant quelque chose de complexe qui reproduit ce que font d'autres institutions financières, quelles qu'elles soient et quoi qu'elles fassent pour servir ces membres<22>.

Le président-directeur général des Caisses Desjardins a également commenté le mandat élargi de la BDC, dans les termes suivants :

Actuellement, lorsqu'ils s'adressent dans leur nouveau mandat à la capacité qu'ils ont de recueillir des fonds, ils s'orientent vers le financement traditionnel, le financement que toute institution privée pourrait accorder. Je ne vois pas de valeur ajoutée puisque, lorsqu'ils donnent leur consentement à ces financements, si ces prêts étaient consentis aux entreprises à un très grand avantage, en termes de taux d'intérêts ou en termes de conditions, et cetera, on pourrait dire que c'est une certaine forme de subvention.

Mais si vous le faites pour des compagnies qui sont en bonne santé financière et qui n'ont pas besoin de subventions, pourquoi le faire? Conséquemment, ils sont entrés dans le marché traditionnel. Ils n'ont pas de valeur ajoutée, ils n'ont pas une matière plus concurrentielle. Ils ne donnent pas d'avantages non plus à l'entreprise mais souvent, à toutes fins pratiques, maintenant ils vont chercher davantage dans les crémages, alors qu'auparavant ils jouaient un rôle d'appui pour les entreprises qui étaient beaucoup plus faibles<23> .

Un témoin représentant l'Association des banquiers canadiens a formulé de sérieuses réserves à l'égard du mandat élargi de la SCA.

Il y a quelques années, on a élargi le mandat de la SCA pour lui permettre de résoudre les problèmes auxquels elle a fait face au milieu des années 80. Il semble que la Société réclame un mandat toujours plus large.

Elle est en concurrence directe avec les banques, avec les sociétés de crédit, ainsi qu'avec les sociétés de fiducie pour ce qui est du crédit agricole. Nos gens côtoient sur le marché les représentants de la Société. Celle-ci veut maintenant réduire ses risques et s'intéresse à la partie supérieure du marché. Elle nous fait donc concurrence pour les mêmes clients et le fait par la publicité. Elle fait paraître des annonces régulièrement dans les publications agricoles. Il arrive même parfois que ces annonces contiennent des remarques peu flatteuses au sujet des banques et des sociétés de fiducie.

Permettez-moi de vous lire l'un des objectifs de la Société qui figure dans son rapport annuel : Formuler et mettre en oeuvre des stratégies de commercialisation permettant d'accumuler un portefeuille de prêts de 5 milliards de dollars composé d'actifs produisant des revenus d'ici la fin de la période de planification et atteindre le taux de rendement financier prévu.

La dette agricole n'augmente pas très rapidement, et je ne sais pas exactement quelle est la période de planification de la SCA. Compte tenu du fait que le portefeuille de prêts de la Société dans le domaine agricole et agro-alimentaire représente actuellement 3,4 milliards de dollars, l'objectif de 5 milliards de dollars est ambitieux. La seule façon pour la Société de connaître une telle croissance serait d'attirer vers elle des clients actuels du secteur privé.

Cela nous amène à nous demander quelle est l'action publique ainsi visée? Cela nous amène à nous demander comment la Société s'y prendra pour atteindre son objectif. Va-t-elle offrir des taux d'intérêt inférieurs à ceux du marché? Voilà quelques-unes seulement des questions qu'on pourrait se poser.

Comme je le disais, la Société est très présente sur le marché. Vous avez parlé de lacunes. Il existe peut-être une lacune pour les agriculteurs qui voudraient exploiter des fermes non viables. Malheureusement, il faut bien tenir compte des risques qui se posent. La Société veut certainement augmenter sa part du marché.

...

Permettez-moi aussi de signaler que les banques canadiennes comptent environ 2 000 succursales en région rurale. La survie de ces succursales serait compromise si la Société du crédit agricole devait chercher à leur arracher leurs clients en offrant des taux inférieurs à ceux du marché. Si ces succursales perdent beaucoup de clients, elles devront mettre à pied des employés. La même chose vaut si elles perdent un certain nombre de dépôts. Ces changements compromettraient la survie des succursales dans les petites villes.Or, nous savons tous quelles difficultés connaissent les petites villes des régions rurales, notamment sur le plan de la création d'emplois. Par conséquent, je crois qu'avant d'élargir le mandat de ces sociétés, il conviendrait de se pencher sur ces questions aux ramifications étendues<24> .

Un témoin des Caisses Desjardins a signalé ceci :

Par ailleurs, les institutions financières fédérales commencent aussi à «collecter» les épargnes des particuliers en offrant à cette clientèle une accessibilité à leurs titres de créance. À titre d'exemple, soulignons que la Société du crédit agricole émet des titres de créances pour des montants aussi petits que 25 000 dollars et ce, à des taux très attrayants<25>.

Des témoins ont fait part de leurs préoccupations au sujet de la SEE, notamment le président de l'Association des exportateurs canadiens :

Pour ce qui est des risques que la SEE accepte d'assumer, son mandat continue de nous préoccuper. Contrairement à d'autres organismes de crédit à l'exportation étrangers, la SEE est tenue, de par son mandat, de rechercher l'autosuffisance. De ce fait, elle ne peut pas toujours avoir une action aussi agressive que les exportateurs le souhaiteraient, sur les plans des primes, de sa politique et de ses crédits, pour faciliter l'exportation sur les marchés les plus risqués. C'est son mandat fondamental qui est ici en jeu<26>.

Les exportateurs ne craignaient pas toutefois les effets de la concurrence entre la SEE et les banques à charte. À leur avis, ces dernières n'étaient pas aussi actives sur les marchés du financement à l'exportation qu'elles pourraient l'être.

Autre son de cloche toutefois du côté de l'Association des banquiers canadiens, qui craint la concurrence de la SEE.

[...] ce qui s'était passé sur le marché des exportations, c'est que le rendement des investissements dans les affaires et les personnes au niveau du financement des exportations au Canada n'avait pas été ce qu'il aurait pu être et qu'il était satisfaisant dans les pays où il y avait de meilleurs rapports avec l'organisme de crédit à l'exportation. Dans bien des cas, l'investissement se fait par le biais d'une banque canadienne, mais vous constaterez, si vous demandez à des banquiers canadiens où se trouvent les meilleurs experts en matière de finance commerciale, qu'ils ne sont pas nécessairement au Canada, mais qu'on les trouve plutôt à l'étranger<27>.

Un autre témoin de l'Association des banquiers canadiens a ajouté :

Les pays de l'OCDE se font concurrence sur ces marchés et voilà pourquoi la SEE prendra les moyens pour s'assurer que les exportateurs canadiens aient également accès à ces marchés.

Les lacunes les plus importantes ne se constatent pas simplement en rapport avec notre capacité à servir ces marchés, mais elles sont aussi liées au fait que les transactions internationales s'effectuent de plus en plus par consortiums et par coentreprises. Des groupes de sociétés qui sont représentées à l'échelle mondiale participent conjointement à la mise en oeuvre de grands projets. Ces sociétés s'adressent aux institutions financières pour obtenir des conseils financiers. Les conseillers collaborent avec les divers organismes internationaux de crédit à l'exportation. En fait, la Banque Toronto- Dominion a plus d'actifs dans la banque Ex-Im et dans la banque Jexim au Japon, ainsi que dans la banque Hermes d'Allemagne que dans la SEE.

Lorsqu'un exportateur souhaite se tailler une place sur le marché international, il doit s'intégrer à une équipe qui va conclure ces transactions par l'intermédiaire d'un conseiller. Le conseiller s'occupe de trouver le financement et s'adresse à cet égard aux organismes de crédit à l'exportation. La SEE ne fonctionne pas du tout sur ce mode. Elle travaille directement avec un exportateur sans passer par un conseiller.

À titre d'exemple, une équipe de financement de projets composée de 20 personnes est en place à New York, une équipe composée d'une personne à Toronto [...] et une équipe est aussi en poste à Londres. Le fait est que la SEE ne collabore pas avec les institutions financières. Par conséquent, de nombreux exportateurs canadiens ne sont pas invités à présenter des soumissions parce qu'ils ne font pas partie du réseau international<28> .

Repérer les lacunes et éviter la concurrence entre le secteur privé et les institutions financières fédérales est une question complexe. Même s'il y a des lacunes, est-ce que cela justifie l'intervention systématique de l'État? Le marché privé ne va-t-il pas réagir s'il a intérêt à combler les lacunes? Ne court-on pas non plus le risque de devancer le secteur privé si l'État intervient constamment? Comment empêcher la prolifération des programmes gouvernementaux?

Des témoins de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante ont affirmé que les petites entreprises étaient mal servies par les banques à charte. Cependant, lorsqu'il vient combler les lacunes, le gouvernement atténue les pressions que le marché exerce sur le secteur privé pour qu'il y remédie lui-même.

Malheureusement, il arrive trop souvent au Canada que les marchés financiers évitent de transiger avec les petites entreprises, les considérant «trop risquées» ou «pas assez rentables». Même si le traitement de tous les prêts, peu importe leur taille, entraîne des frais fixes, les banques se font sélectives. Pris isolément, le prêt peut ne pas sembler aussi intéressant qu'elles le souhaiteraient. Pourtant, comme l'a dit la FCEI et comme en font foi les recherches effectuées, en bout de ligne, la situation peut s'avérer extrêmement profitable pour la banque, si l'on tient compte de tous les produits et services qui s'ajoutent : dépôts, hypothèques, prêts personnels, REER, prêts- automobiles, systèmes de paye, etc. Vu que les petites entreprises ont tendance à demeurer avec leur banque, que la conjoncture soit bonne ou mauvaise, les banques enregistrent des revenus sur une base régulière. De plus, une partie des économies résultant des progrès technologiques devrait être employée pour réduire les frais de traitement des prêts accordés aux petites entreprises. Souvent, il est plus simple d'obtenir une carte de crédit qu'un prêt pour une petite entreprise.

Les grandes institutions financières ont trop souvent indiqué qu'elles ne prêteraient aux petites entreprises, aux agriculteurs, aux exportateurs, aux entreprises de haute technologie ou aux entreprises fondées sur la matière grise que si le gouvernement les cautionnait. Cela est de mauvais augure pour le gouvernement, qui a les mains liées sur le plan financier, et pour l'ensemble de l'économie. Le gouvernement est intervenu dans le passé pour combler des lacunes dans les domaines où le secteur privé ne dispensait pas les services de façon appropriée. Dans les faits, lorsqu'il agit ainsi, le gouvernement se trouve à soustraire les institutions financières du secteur privé aux pressions exercées par le marché. En outre, lorsqu'ils sont mis sur pied, les organismes gouvernementaux ont intérêt à prendre de l'expansion, ce qui provoque un recul plus accentué des banques, d'où un cercle vicieux. Cette formule est dépassée. Les petites entreprises ont fait valoir que le gouvernement doit éliminer son déficit pour qu'on puisse à long terme réduire la dette et le coût du capital. Les grandes sociétés ont fait les mêmes observations à maintes reprises. Les petites entreprises ont demandé au gouvernement d'abolir ou de rationaliser les subventions et les programmes à l'intention des entreprises.

Les témoins de la FCEI ont ensuite parlé de la prolifération des programmes publics et de ses effets pervers.

Nous avons assisté à une prolifération des programmes gouvernementaux destinés à aider à financer les dettes des petites entreprises, au point qu'il y a maintenant beaucoup de chevauchements des activités et de dédoublements au niveau des tâches administratives. La prestation de l'aide gouvernementale est devenue plus onéreuse, et les petites et moyennes entreprises ont été découragées d'exploiter le système, car il est devenu trop complexe. Le Comité recommande que le gouvernement fédéral réduise considérablement sa propre dette, ce qui fera diminuer le coût du capital et mettra donc davantage de capitaux à la disposition des petites entreprises. Pour y arriver, il faut restreindre les programmes gouvernementaux et les rationaliser. Les programmes qui seront conservés devraient être réorientés vers les besoins auxquels le secteur privé ne répond pas<29> .

Certains témoins, comme le professeur Trebilcock, ont précisé que l'existence d'une lacune ne suffisait pas à justifier l'intervention d'une société d'État. Le professeur estime que :

Il ne suffit pas, dans la plupart des circonstances, y compris celles qui vous intéressent, de repérer un cas où le gouvernement peut intervenir et de déduire qu'il est nécessaire que le gouvernement intervienne d'une façon ou d'une autre, en prétendant que cette intervention devrait se faire par le biais d'une société d'État. Les gouvernements disposent d'une vaste gamme d'outils d'intervention. Dans chaque cas, nous devons nous poser la question suivante : est- ce que cet outil constitue un choix approprié pour atteindre cet objectif particulier?

Dans notre étude de 1982, nous nous sommes particulièrement intéressés à la question des frontières institutionnelles. Plutôt que de se servir des sociétés d'État, pourquoi le gouvernement ne recourt-il pas davantage au régime fiscal, à la réglementation ou à l'octroi de subventions de façon que les entreprises du secteur privé respectent les objectifs établis dans la politique gouvernementale? Pour dire les choses plus crûment : y a-t-il jamais une justification à l'existence d'une société d'État, dans quelque contexte que ce soit? Par contre, peut-on imaginer que les gouvernements puissent atteindre leurs objectifs en recourant au régime fiscal, aux subventions ou aux outils d'intervention destinés au secteur priv<30>.

Il a par la suite précisé sa pensée dans une lettre au président :

Pour déterminer s'il y a une lacune à combler (et pour choisir l'outil le plus pertinent), je crois qu'il faut prouver clairement que le marché ne fonctionne pas bien - monopoles, biens publics, externalités, manques sur le plan de l'information - et toujours se demander a) si le gouvernement peut faire mieux que le secteur privé et b) quel outil est le plus rentable pour combler la lacune et le moins susceptible d'avoir des effets fâcheux sur d'autres objectifs. Il faut se demander par exemple si le marché des PME suscite une concurrence suffisamment vive entre les institutions financières du secteur privé. Un organisme public est-il mieux outillé que le secteur privé pour évaluer les perspectives d'avenir d'une entreprise de haute technologie? Certaines activités de haute technologie ont-elles des retombées économiques et sociales (externalités) favorables que les agents privés ne sont pas en mesure d'exploiter pleinement, de telle sorte que les investissements du secteur privé dans celles-ci sont inférieurs au niveau optimal? Un organisme gouvernemental peut-il réduire les frais de transaction fixes que doivent assumer les prêteurs privés qui font affaire avec les petites entreprises?

Pour ce qui est de la BFD, dans son témoignage, M. Manley a expliqué qu'il était justifié qu'elle comble les lacunes dans deux situations très particulières. En premier lieu, dans le cas du financement des entreprises fondées sur la connaissance et des sociétés exploitant de nouvelles technologies. En deuxième lieu, dans le cas du financement de petits prêts aux entreprises, lorsque les frais fixes liés à l'évaluation des demandes de crédit rendent ces prêts peu rentables et peu attrayants pour les prêteurs du secteur privé.

Dans les deux cas, il importe de se demander s'il existe des raisons de penser qu'une institution financière fédérale serait plus efficace que les prêteurs du secteur privé. Les chiffres au sujet des prêts consentis aux petites et moyennes entreprises par la BFD et par les six grandes banques fournis par M. Manley donnent à croire que les prêts accordés aux petites et moyennes entreprises par les grandes banques (même si l'on ne tient pas compte des capitaux fournis par d'autres institutions financières du secteur privé) éclipsent en importance les prêts accordés par la BFD. Il est donc tout à fait justifié de se demander si la BFD comble véritablement une lacune<31>.

Le président de Acorn Partners est allé encore plus loin :

La logique sous-tendant mes propos est que je ne parlais pas des organisations en tant que telles, mais plutôt de ce qu'elles font et de ce qu'elles produisent. L'expérience que j'en ai varie d'un cas à l'autre, mais lorsque j'ai examiné ce qui était disponible, il m'a semblé que ces organisations, pour la plupart, offrent des produits ou des services qui sont déjà offerts par le secteur public. Le secteur privé peut, intrinsèquement, être approvisionné par le secteur privé car, pour utiliser un exemple tiré du domaine du courtage, si je suis un courtier, je peux décider de prendre ou non un client, je peux décider du montant de la facture, je peux exclure qui je veux. Cela est extrêmement important. Si je fais une chose qui est telle que si je vous la donne, tous vos collègues l'obtiennent automatiquement, alors dans ce contexte je ne peux pas fonctionner à la manière d'une organisation à but lucratif. Ce que je dis, c'est que les organisations qui sont énumérées ici fournissent pour la plupart ce que j'appelle des biens privés, et non pas des biens publics. Par conséquent, la justification d'une intervention publique est bien faible et c'est à mon sens un terrain extrêmement glissant.

Je considère que la CCC est une exception, et je pense avoir expliqué assez clairement que celle-ci fait quelque chose que je n'imagine pas une autre organisation faire dans un système de marché. J'espère que ce point est maintenant clair. Je n'ai pas critiqué les organisations; je n'ai pas dit qu'elles ne disposent pas des compétences requises, car ce serait faux. Elles ont ces compétences, mais la question de politique générale est la

suivante : ces compétences devraient-elles être renfermées à l'intérieur d'une culture politique, ou bien devraient-elles appartenir au marché privé, où la réussite peut être récompensée et où les gens peuvent élargir leurs activités s'ils font bien une chose ou, à l'inverse, être punis ou se retirer s'ils la font mal ou s'il n'y a pas de demande. Je pense que vous avez en partie répondu à cette question ailleurs en utilisant le «mandat rampant», que je perçois comme un problème. Ce que je constate c'est que, dans le temps, ce mandat est devenu presque incontrôlable. Par exemple, la Banque de développement du Canada a vu le jour pour une seule et unique raison : il était interdit aux banques de consentir des prêts à terme, et personne ne voyait d'autre moyen de se lancer dans ce domaine. Cependant, peu après sa création, une organisation appelée Roynet a vu le jour, et celle-ci s'occupe de prêts à terme depuis longtemps et est très bien perçue par nombre de ses clients.

Il s'agit d'un problème philosophique fondamental, si vous voulez, qui a des racines dans l'économie. Il se trouve qu'ayant suivi l'évolution du secteur au cours des dernières années, j'en suis arrivé à la conclusion que même s'il y a de très bonnes choses qui sont arrivées avec l'avènement de ces organisations, ces choses seraient venues autrement et c'est en fait ce qu'a dit M. Martin dans un autre contexte. Dans une optique de politique générale, il n'est pas nécessaire que le secteur public s'occupe de ces choses. Il est néanmoins vrai qu'en l'absence d'une de ces organisations, une transaction donnée n'aurait peut-être jamais eu lieu. Cependant, dans l'ensemble, c'est un échec politique. Nos règles d'ensemble ne sont pas adaptées, et c'est pourquoi ces organisations sont l<32> .

C. La Corporation commerciale canadienne

Très rapidement, il est devenu évident au cours des audiences que la Corporation commerciale canadienne avait fait bonne impression à tous ceux avec lesquels elle a travaillé.

La Corporation commerciale canadienne (CCC) est très respectée dans le milieu des affaires, pour l'appui qu'elle offre a) aux exportations de matériel de défense, b) aux exportations à des organismes de l'ONU et à des institutions financières internationales, et c) pour ses projets d'aide au financement des exportations des petites et moyennes entreprises. Les craintes de jadis voulant que la CCC soit en concurrence avec le secteur privé se sont dissipées depuis l'arrivée de la direction actuelle, et la Corporation est considérée comme un membre productif «d'Équipe Canada» dont les services gagnent à être mieux connus. Soulignons toutefois que, en raison de ses activités, la CCC peut facilement être perçue comme un concurrent du secteur privé. Ce n'est qu'en travaillant avec ardeur et en demeurant attentive que la Corporation a pu se gagner de nouveau la confiance du secteur priv<33> .

D. La Loi sur les prêts aux petites entreprises (LPPE) et la Loi sur les prêts

destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative

Bien qu'on ait accordé passablement d'attention aux institutions financières fédérales, deux programmes fédéraux administrés par le secteur privé ont reçu la plus grande partie des louanges - la Loi sur les prêts aux petites entreprises (LPPE) et la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative. La Fédération canadienne de l'entreprise indépendante a décrit la LPPE de la façon suivante : «le meilleur programme de financement du gouvernement fédéral, facile d'accès et simple à comprendre<34>.

En ce qui concerne la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative , la Fédération canadienne de l'agriculture a signalé ceci :

Les examens et les projections réalisés par Agriculture et Agro- alimentaire Canada indiquent que la demande ne diminuera pas malgré l'augmentation des coûts des prêts mais, qu'en fait, elle augmentera de façon proportionnelle à l'augmentation de leur disponibilité par l'entremise des institutions financières privées<35> .

Vu la popularité de ces programmes, on s'est demandé s'il ne vaudrait pas mieux, sur le plan social, que le gouvernement se charge de la conception des programmes d'aide financière qu'il juge appropriés, mais qu'il laisse davantage l'administration au secteur privé et à son infrastructure. On éviterait ainsi de créer des structures faisant double emploi avec l'infrastructure actuelle, on profiterait des compétences du secteur privé et on l'encouragerait à innover.

La présidente de l'ABC a fait le commentaire suivant :

Nous avons besoin d'une société de promotion des exportations très forte. Nous avons besoin d'un organisme de crédit à l'exportation vigoureux, un outil absolument nécessaire dans le contexte actuel où nous misons sur les exportations. Je crois que pour l'aider à conserver sa vigueur, nous devons rationaliser certains autres organismes et nous demander si nous avons véritablement besoin d'une SCA et si les sommes que nous y investissons ne peuvent pas être orientées vers la SEE<36>.

Même si l'on réalisait ce genre de rationalisation, il faudrait réexaminer les programmes de la SEE. Un témoin de l'ABC a fait les commentaires suivants, par exemple, au sujet du financement des échanges :

Toutes les banques canadiennes ont l'infrastructure voulue pour offrir ce produit. Il serait très facile d'ajouter à ce produit le programme d'assurance ou de garantie offert par la SEE. Cela n'exigerait pas un grand apport de personnel de notre part. De fait, cette collaboration nous permettrait sans doute d'accroître nos compétences, étant donné que nous nous familiariserions ainsi avec des marchés à risque<37>.

Le témoin des Caisses Desjardins a exprimé le point de vue suivant :

La distribution de ces nouveaux programmes sera effectuée via le réseau des succursales bancaires ainsi que des caisses d'épargne et de crédit au pays. Cette complémentarité est la voie de collaboration que nous souhaitons développer avec les institutions financières publiques<38>.

Les représentants des Caisses sont d'accord pour dire que la BDC devrait envisager d'offrir ses programmes en se servant de l'infrastructure du secteur privé plutôt qu'en se dotant de ses propres services et de sa propre infrastructure.

Le témoin de la Société canadienne de crédit coopératif a pour sa part adopté une position un peu plus prudente. Malgré ses propos très fermes :

Ne détruisons pas ici cette capacité [les services aux entreprises offerts par le secteur privé] en exagérant son rôle [celui de la BDC], en en faisant quelque chose de complexe qui reproduit ce que font d'autres institutions financières, quelles qu'elles soient et quoi qu'elles fassent pour servir ces membres<39>.

Il s'est dit préoccupé par l'«uniformisation des règles du jeu».

Ce qui est ironique, c'est que nous avons aujourd'hui des concurrents qui n'ont pas à faire les mêmes contorsions sur le plan réglementation, et je ne parle pas ici des banques, mais du gouvernement fédéral.

[...]

Ce que nous aimerions voir, c'est un ensemble de règles semblables pour tout le monde, étant donné la discipline que cela assurerait dans le marché. Si quelqu'un veut se lancer dans l'octroi de prêts, alors il faut que les règles soient bien claires<40> .

Il a reconnu les efforts d'innovation des gouvernements, mais a plaidé en faveur de l'imposition à tous d'un ensemble de règles précises.

Traditionnellement, les gouvernements ont toujours offert des programmes aux citoyens par l'intermédiaire de l'ensemble des institutions financières. Aujourd'hui, il y a un mouvement de création de partenariats. Ces partenariats résultent-ils d'un appel d'offres, ou bien se forment-ils parce que les intervenants ont l'habitude de traiter ensemble? Quelles sont les règles? Il s'agit tout simplement de savoir ce qu'elles sont<41>.

Le témoin de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (FCEI) a également réagi avec prudence à la proposition selon laquelle le gouvernement devrait consacrer ses énergies à la conception des programmes nécessaires et recourir ensuite au secteur financier privé pour assurer leur distribution.

Dans un monde idéal, ce serait une excellente idée.

[mais]

Les petites entreprises ont parfois de la difficulté à retenir l'attention du banquier [...].

Pour ce qui est de cette loi [Loi sur les prêts aux petites entreprises], rien à redire. J'ai un livre où toutes sortes de programmes sont énumérés. Si les banques essayaient de les distribuer tous, elles ne s'occuperaient plus de transactions bancaires traditionnelles. Pour certains programmes limités et ciblés comme la Loi sur les prêts aux petites entreprises, le secteur privé peut offrir un réseau de distribution efficace. Si vous essayez d'offrir tous les programmes gouvernementaux par l'entremise des banques, le système ne tiendra pas le coup<42>.

Selon ce même témoin, il serait cependant possible d'offrir un nombre limité de programmes ciblés et clairement définis par l'entremise du réseau de distribution actuel du secteur privé.

E. Obligation de rendre compte

Beaucoup de témoins ont fait état de la nécessité de resserrer les exigences applicables aux institutions financières fédérales en matière de reddition de comptes.

Nous constatons [...] l'absence de lien avec le Parlement qui permettrait un examen régulier des activités et des pouvoirs de ces institutions. Elles ne s'adressent au Parlement que lorsqu'elles veulent obtenir un élargissement de leur mandat. Toutefois, rien ne les oblige à rendre compte régulièrement de leurs activités au Parlement, et il n'existe pas de dispositif prévoyant une révision régulière de leur mandat<43>.

Le sous-ministre adjoint de l'Industrie a traité de la situation actuelle des institutions financières fédérales pour ce qui est de l'obligation de rendre compte.

Les institutions financières de la Couronne n'ont pas de déposants et leur seul actionnaire est le gouvernement du Canada. Elles sont régies par un système de contrôles mis sur pied pour protéger les intérêts et limiter le passif de cet unique actionnaire.

Chacune de ces institutions doit par exemple préparer un plan d'entreprise quinquennal et un plan annuel d'emprunt, qui doivent être examinés et approuvés par le Conseil du Trésor. Le ministre des Finances doit approuver les emprunts individuels, et les bilans, qui sont publiés dans des rapports annuels au Parlement, doivent être passés au crible et certifiés par le vérificateur général du Canada.

Quant à savoir s'il faudrait prévoir des dispositions de temporarisation, je vous signalerai que la Loi sur la Banque de développement du Canada prévoit une révision parlementaire au bout de cinq ans<44> .

Il y a une différence entre la situation réelle et ce que demande la présidente de l'Association des banquiers. Celle-ci voudrait que la question du mandat fasse l'objet d'un débat périodique. Le contrôle annuel des activités des institutions financières fédérales, pour s'assurer que celles-ci n'outrepassent leur mandat, ne répondrait pas à cette préoccupation.

Prenons, par exemple, le cas de la SEE. Conformément à son mandat actuel, celle-ci peut offrir du financement direct et des garanties d'emprunt. Or, les banques à charte préfèrent que la SEE se concentre sur les garanties d'emprunt afin qu'elles puissent elles-mêmes toucher les commissions rattachées au financement. La SEE estime pour sa part que si elle doit assumer le risque en fournissant la garantie nécessaire à une entente de financement, elle peut aussi offrir directement le financement et toucher les commissions s'y rattachant. Le mécanisme de surveillance auquel fait allusion M. Nymart aboutira à l'approbation de la démarche de la SEE, puisque la loi portant création de la SEE le permet. Les banques soutiennent toutefois que le mandat de la SEE est trop vaste et lui permet d'intervenir trop activement sur le marché du financement direct. C'est là une question d'orientation de portée considérable. Il n'y a pas eu de grand débat public à ce sujet.

F. Restructuration

Au cours des audiences, il est apparu de plus en plus clairement que l'élargissement récent des mandats de la BDC, de la SEE et de SCA allait occasionner de plus en plus de chevauchements dans les activités des institutions financières fédérales. Ainsi, la SCA étend ses activités à des secteurs autres qu'agricoles; la BDC diversifie les siennes en matière d'exportation; tandis que la SEE et la CCC intensifient leurs efforts pour venir en aide au secteur de la petite et moyenne entreprise.

La collaboration entre les institutions financières fédérales s'est-elle sensiblement accrue? Voici ce qu'en a dit le président de la SCA :

En ce qui concerne la BDC, à mon avis, conclure une entente avec eux au niveau de la haute direction ne venait pas en tête de mes priorités. Mais j'ai demandé au personnel régional de rester en contact avec les agents de la BDC afin de veiller à ce que le marché soit bien servi par nos deux organismes et de chercher des possibilités de travailler ensemble pour faire connaître nos gammes de produits respectifs<45> .

Le président-directeur général de la BDC a quant à lui exprimé l'avis suivant :

Nous avons des contacts réguliers avec les institutions fédérales pour voir comment nous pouvons travailler de concert et servir le marché et déterminer nos domaines d'intérêts communs. Souvent, le résultat net de cet exercice est que nous constatons que nous servons des marchés différents<46>.

S'il y a des contacts entre les organismes, ceux-ci ne découlent pas d'un mécanisme de consultation permanent et bien défini comme celui qui existe entre la Banque du Canada, le BSIF, la SADC et le ministère des Finances.

La fusion de deux ou plusieurs de ces organismes publics serait-elle profitable? L'évocation de cette possibilité a donné lieu à d'amples discussions lors des audiences. L'idée n'a guère suscité d'enthousiasme chez les porte-parole des organismes publics. Selon eux, une fusion mettrait en péril la «culture» associée à chacune de leurs clientèles respectives.

Ainsi, le président-directeur général de la SCA a émis l'opinion suivante :

Nos clients prisent nos services parce que nous sommes là quand l'économie tourne bien, quand elle va mal ou qu'elle est au point mort. Toute notre organisation vise à fournir ces services à ce secteur de l'économie<47>.

Manifestement, nous avons là un organisme qui, d'une part, semble être soucieux de bien servir sa clientèle mais qui, d'autre part, est impatient d'étendre ses activités à des secteurs non agricoles et de consentir des prêts à une autre clientèle que celle des agriculteurs. La situation de la BDC à cet égard semble être assez semblable. L'argument de la «culture» n'est pas convaincant.

En outre, cet argument n'explique pas pourquoi nous avons besoin de quatre fonctions de trésorerie, de quatre systèmes centralisés de données de gestion, de quatre systèmes de ressources humaines, etc.

Le président du conseil d'administration de la BDC essaie de voir plus «loin» :

Lorsqu'on parle de la clientèle des sociétés d'État, il ne faut pas oublier - et c'est un problème - que ce n'est pas une clientèle statique. Le secteur manufacturier se lance dans la haute technologie et le secteur agricole se lance dans l'agro-alimentaire, qui lui-même peut être de haute technologie dans certains cas. C'est un processus évolutif.

[...]

S'agissant de la question de savoir s'il faut fusionner ces organisations, il faut se demander si elles sont bien présentes dans le domaine d'activité qu'il faudrait. Il faudrait aussi envisager un processus différent que de décréter simplement que l'on peut résoudre tous les problèmes en les fusionnant toutes, en réduisant les frais généraux et tout le reste<48>.

Plus tôt dans le débat, il avait observé que :

En réfléchissant à l'avenir, la question que je me pose est s'il faut privatiser ces établissements, c'est-à-dire les transformer radicalement, ou bien les laisser en l'état s'ils remplissent un créneau donné? Toutes ces questions se posent<49>.

En ce qui concerne plus précisément la fusion de la SEE et de la CCC, le président de la Société pour l'expansion des exportations a exprimé la position suivante :

Je ne sais pas trop quel avantage il y aurait à fusionner les deux entreprises parce qu'elles s'occupent d'activités très différentes. Je vois des inconvénients à la fusion.

Essentiellement, quand nous accordons un prêt à un acheteur étranger, nous avons une responsabilité fiduciaire envers l'acheteur. S'il y a des problèmes du côté canadien, nous devons généralement en informer l'acheteur.

Nous avons le devoir de lui prêter les fonds et il a celui de nous rembourser. Si nous étions en même temps le fournisseur des produits et qu'il y avait des problèmes, nous serions en conflit d'intérêts quant aux solutions pour régler la situation. Nous devrions ériger toutes sortes de murs de protection à l'intérieur de l'organisation pour nous assurer qu'un service ne parle pas à l'autre<50> .

Ce «conflit d'intérêts» ne semble toutefois pas poser de problèmes aux entreprises du secteur privé comme les sociétés Générale Électrique ou General Motors, qui non seulement produisent et vendent des produits, mais qui cherchent énergiquement à financer les acheteurs de leurs produits afin d'ajouter à leurs revenus.

G. Organismes de développement régional

Enfin, le Comité a entendu le témoignage de cadres supérieurs de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), du ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest (MDEO) et du Bureau fédéral de développement régional (Québec) (BFDR(Q)). (Voir l'annexe C pour un bref aperçu des mandats initiaux de ces organismes.)

Le budget de février 1995 a modifié l'orientation des organismes de développement régional et réduit leur financement (dont celui de l'Initiative fédérale du développement économique du Nord de l'Ontario) de 562 millions de dollars sur les trois prochaines années (le ramenant de 1 138 million de dollars en 1994-1995 à 576 millions en 1997-1998). Désormais, ces organismes doivent intervenir essentiellement auprès des petites et moyennes entreprises et faire abondamment usage de contributions et de prêts remboursables plutôt que de subventions.

Le rapport du vérificateur général du Canada de novembre 1995 traite des programmes de développement économique régional et consacre des chapitres précis à l'APECA, au BFDR(Q) et au MDEO. Certains problèmes y sont soulevés.

Les entités ne disposent pas de procédures d'évaluation fondée sur les risques qui serviraient de points de repère au personnel au moment d'examiner les projets. Ces procédures aideraient le personnel à comprendre le niveau de risque financier que le gouvernement souhaite assumer et constitueraient des balises quant aux types de projets que l'organisme souhaite appuyer (ou éviter)<51>.

Nos chapitres indiquent que les programmes ont parfois financé des projets pour lesquels l'effet d'accroissement n'était pas clairement établi et pour lesquels les requérants semblaient disposer de ressources financières pour aller de l'avant sans l'aide des programmes<52>.

Dans son ensemble, la mesure des résultats au sein des entités s'est révélée décevante. Les éléments de programmes n'ont pas tous été évalués et il est trop tôt pour se prononcer sur les nouveaux. Compte tenu de la politique d'évaluation du gouvernement, les gestionnaires de programmes (sauf ceux de l'APECA où la loi précise les éléments de programmes qui doivent être évalués) ont exercé leurs pouvoirs discrétionnaires pour décider s'il valait la peine d'investir dans une évaluation de tous les éléments de programmes et, dans les cas où ils ont fait des évaluations, pour décider des questions à évaluer. Néanmoins, il n'existe pas assez d'information sur les programmes qui ont fonctionné et sur ceux qui n'ont pas fonctionné. En outre, on n'a pas soumis au Parlement de l'information appropriée sur les résultats obtenus grâce aux milliards de dollars qui ont été investis<53>.

Le vice-président du Bureau de Terre-Neuve de l'APECA a indiqué clairement que l'APECA offre du financement aux entreprises qui ne peuvent obtenir de capitaux non seulement auprès des banques à charte mais aussi auprès de la BDC.

[...] 75 p. 100 des clients de la Banque de développement du Canada ne seraient pas admissibles aux programmes de l'APECA. L'Agence met principalement l'accent sur les projets qui offrent une forte perspective de croissance et de création d'emplois mais se heurtent à de nombreux obstacles dans la phase de démarrage ou d'expansion. En outre, l'obligation de recouvrer ses frais faite à la [BDC] ne lui permet pas d'offrir le même type de capitaux «patients», sans garantie, qu'offre l'APECA<54>.

L'aide financière remboursable offerte par l'APECA ne vise pas à faire concurrence aux prêteurs traditionnels. En fait, les demandeurs doivent faire des démarches auprès de tous les prêteurs traditionnels avant que l'APECA n'accepte de les aider financièrement. La contribution financière de l'APECA ne se justifie qu'à titre de complément d'un montage financier<55>.

L'APECA travaille aussi de concert avec la BDC pour financer diverses activités de développement économique.

Après l'exposé budgétaire de 1995, le MDEO a annoncé qu'il n'allait plus offrir d'aide directe aux entreprises. Ses ressources allaient désormais être affectées à l'établissement de fonds ciblés en collaboration avec le secteur privé et les institutions financières fédérales. Ses secteurs de financement englobent maintenant la biotechnologie agricole, les produits agricoles à valeur ajoutée et les industries fondées sur la connaissance. Ainsi, le programme de prêts en biotechnologie agricole est doté d'un fonds de 30 millions de dollars entièrement pourvu en capital par la Banque royale. L'engagement fédéral maximal à l'égard de ce fonds s'élève à 3,75 millions de dollars. La CIBC et la SCA participent quant à elles au programme de financement de 100 millions de dollars destiné aux entreprises agricoles à valeur ajoutée, tandis que la BDC est la principale source de financement pour le programme de 25 millions de dollars destiné aux industries fondées sur la connaissance. La sous- ministre intérimaire du DEO, espère que neuf de ces fonds seront en état de fonctionner d'ici la fin du présent exercice. Le tourisme, la santé, les télécommunications et les industries de l'environnement sont quelques-uns des autres secteurs faisant actuellement l'objet de négociations en vue de la création de fonds semblables.

Le MDEO a également indiqué qu'on travaille à l'élaboration et à la mise en oeuvre de services aux entreprises, notamment à la création d'un guichet unique pour l'accès aux renseignements et aux services.

En pratique, le MDEO est devenu une organisation de services aux petites et moyennes entreprises qui s'efforce «d'élaborer des partenariats qui visent à tirer parti d'alliances entre les secteurs public et privé» et de travailler avec les PME «pour rectifier les lacunes dans leurs connais sances de gestion qui les empêchaient auparavant d'obtenir des crédits<56>.

Enfin, le BFDR(Q) aide les PME de trois façons :

en leur donnant accès à une information stratégique dans les domaines clés des marchés et de la technologie; en leur donnant accès à des partenariats et à des alliances stratégiques; et en leur donnant accès à des capitaux [...].

Près de 21 ministères fédéraux s'occupent de l'expansion du commerce international et du développement technologique. Nous avons voulu rendre le processus plus convivial au Québec en signant des protocoles d'entente avec les ministères et organismes fédéraux clés<57>.

H. Innovation à petite échelle

L'une des démarches les plus innovatrices en matière de prestation de crédit est celle de la Calmeadow Corporation, un organisme à but non lucratif qui offre du crédit aux personnes qui, sur le marché, n'ont pas accès aux sources traditionnelles de prêts aux entreprises. Selon la directrice exécutive de Calmeadow, son organisme fonctionne essentiellement à partir de deux modèles :

En Nouvelle-Écosse, nous offrons un service de prêts décentralisé assuré par la localité. Nous voulons y constituer dix petites caisses de prêts communautaires sous les auspices de Calmeadow Nova Scotia. Nous avons pu partager les risques grâce à la participation de la Banque royale du Canada à cette initiative.

À Toronto, par l'entremise de Calmeadow Metro Fund, et à Vancouver, via Calmeadow West, nous mettons au point un modèle plus centralisé de prêts directs; nous puisons dans nos fonds communs d'immobilisations pour consentir les prêts.

Nous suivons le modèle du prêt commun. [...] Les groupes de crédit commercial sont constitués de quatre à sept particuliers. Les décisions sont prises par le groupe. Tous les membres ont leur propre entreprise et leur propre prêt. [...] Ils nous trouvent d'autres bons clients, évaluent les demandes d'emprunts des autres et veillent à ce que les prêts soient remboursés<58>.

Jusqu'ici, Calmeadow a prêté un million et quart de dollars à plus de 700 emprunteurs. Le montant des prêts varie de 500 $ à 5 000 $. L'organisation ne fait pas encore ses frais. «Les meilleurs micro-prêteurs aux États-Unis ne recouvrent que 25 p. 100 de leurs coûts actuellement» (Ibid., p. 33). Pour recouvrer ses frais, Calmeadow devra accroître son volume d'affaires ainsi que le montant de ses prêts (peut-être jusqu'à 15 000 $) et exiger des taux d'intérêt plus élevés. Les emprunteurs seront peut-être prêts à assumer des taux d'intérêt considérablement plus élevés, mais il se peut que ces niveaux ne soient pas acceptables sur le plan politique.

L'expérience de Calmeadow permet de tirer deux conclusions. D'abord, il existe sur les marchés financiers une énorme capacité d'innovation et d'expérimentation qui ne requiert aucune intervention gouvernementale directe. Ensuite, il est plutôt coûteux de servir la portion «congrue» des marchés financiers.

OPINIONS ET RECOMMANDATIONS DU COMITÉ

Au fil des audiences, un certain nombre d'idées se sont dégagées. Ces idées sont très voisines de celles qui ont été exprimées lors de l'étude du Conseil économique sur les prêts et cautions de l'État au secteur privé et au cours des travaux du Comité permanent de l'industrie de la Chambre des communes sur l'accès des PME au capital.

En effet, de l'avis général, il faudrait que les institutions de l'État se contentent de combler les lacunes des marchés de capitaux, sans faire concurrence au secteur privé. Toutefois, il n'existe pas de consensus quant à la nature des lacunes en question et à la méthode que les institutions financières publiques devraient employer pour s'y attaquer. De surcroît, les données publiées à ce jour par les institutions financières fédérales ne permettent pas de mener une analyse des entreprises qu'elles servent et, par conséquent, de savoir si elles comblent effectivement les lacunes des marchés de capitaux, même à supposer que ces dernières soient précisément définies.

Recommandation 1 : Le Comité recommande que les institutions financières fédérales publient chaque année des données sur les services qu'elles fournissent aux petites et moyennes entreprises (par ex., des statistiques sur le crédit aux entreprises) et qu'elles adoptent pour ce faire une présentation comparable à celle qu'utilise l'Association des banquiers canadiens.

C'est uniquement lorsque ces renseignements seront à leur disposition que les décideurs, les parlementaires et le grand public pourront commencer à saisir l'identité de ceux qui fournissent des services aux PME et la nature de ces services et, ainsi, à apprécier dans quelle mesure les institutions publiques comblent effectivement des lacunes des marchés de capitaux.

Outre la publication de ces données fondamentales,

Recommandation 2 : Le Comité recommande que les institutions financières fédérales élaborent des méthodes permettant de repérer les lacunes des marchés de capitaux et que, dans leurs rapports annuels, elles indiquent précisément où se situent les lacunes et ce qu'elles font pour les combler.

L'élaboration et la diffusion de ce type de données permettront au public de débattre du caractère complémentaire - ou concurrentiel - des institutions financières fédérales par rapport à celles du secteur privé, en se fondant sur une information plus complète que celle dont il dispose à l'heure actuelle.

Le Comité note qu'il existe une forte tendance en faveur de l'inscription des institutions financières du secteur public dans une politique globale visant à combler les lacunes des marchés de capitaux. Le Comité souscrit cependant à l'idée, maintes fois répétée, que la politique actuelle, en vertu de laquelle une multitude de programmes et d'organismes s'occupent des marchés de capitaux, ne constitue pas une politique globale.

De fait, les interventions actuelles risquent d'aller à l'encontre du but recherché et d'entraîner des doubles emplois et du gaspillage, ce qui est toujours inacceptable, quelle que soit la conjoncture, et d'autant plus à l'époque actuelle, étant donné la rareté des ressources dont dispose l'État. Pour lutter contre ces nombreux recoupements entre établissements et entre programmes, certains organismes (Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, par exemple) se sont attribué un rôle de «guichet unique» donnant accès aux autres organismes et programmes. Le problème ne peut être que très sérieux, dès lors que l'ensemble des initiatives prises par le gouvernement pour aider les entreprises est devenu tellement complexe et embrouillé qu'il faut un organisme distinct pour aider les gens d'affaires à trouver le programme qui répond à leurs besoins.

De plus, non seulement les programmes se chevauchent, mais il existe une prolifération inutile des mécanismes administratifs. Le Comité ne voit aucune utilité à l'actuel dédoublement, au sein des institutions financières fédérales, des fonctions de trésorerie, des systèmes centralisés de données, des services de ressources humaines, etc.

Le Comité déplore le manque de collaboration entre les divers organismes gouvernementaux qui travaillent dans ce secteur. D'ailleurs, le gouvernement commence à partager cet avis. Par exemple, dans un communiqué de presse en date du 12 janvier 1996 annonçant que Fednor (organisme régional chargé du Nord de l'Ontario) cessera temporairement d'accepter les nouvelles demandes de financement, Industrie Canada affirme souhaiter un accroissement de la collaboration entre les gouvernements et les organismes de développement économique. Le Comité est d'avis qu'une telle amélioration suppose, dans un premier temps, une fusion de certaines institutions financières fédérales, pour donner naissance à de nouvelles structures axées sur des types précis d'entreprises.

Recommandation 3 : Le Comité recommande que, pour rendre plus rentables les programmes destinés aux entreprises et pour simplifier l'accès de la clientèle du secteur privé aux institutions de l'État, la Banque de développement du Canada et la Société du crédit agricole soient fusionnées.

Les mandats des deux organismes se recoupaient déjà un peu, mais avec le nouveau mandat qui a été confié à la SCA en 1993 et les efforts accrus déployés pour inciter les agriculteurs à se tourner vers des activités non agricoles, il est clair que le chevauchement entre la BDC et la SCA sera de plus en plus marqué dans l'avenir. Le Comité estime donc que la mise en commun du savoir- faire et du réseau de succursales des deux institutions procurerait un effet de synergie considérable.

En outre, une telle fusion offrirait un «guichet unique» aux petites et moyennes entreprises en éliminant les barrières plus ou moins artificielles qui séparent actuellement les rôles de la BDC et de la SCA.

Recommandation 4 : Le Comité recommande la fusion de la Corporation commerciale canadienne et de la Société pour l'expansion des exportations.

Étant donné que :

i) l'objectif des deux organismes consiste principalement à stimuler les exportations;

ii) les deux organismes ont reconnu lors des audiences la complémentarité de leurs rôles;

iii) la CCC utilise directement les services de la SEE ou y fait appel par l'intermédiaire de sa clientèle dans toute une gamme de domaines;

iv) les deux organismes s'adressent essentiellement à la même clientèle;

v) les deux organismes se consultent de plus en plus fréquemment pour réaliser des projets en collaboration; leur fusion est tout à fait logique pour des raisons d'efficience et d'amélioration des services à la clientèle.

Le Comité trouve que l'argument invoqué par la SEE pour s'opposer à cette fusion, en l'occurrence la possibilité que l'amalgame des activités de financement et de négociation de marchés donne lieu à des conflits, n'est absolument pas convaincant. Il propose que les techniques utilisées dans le secteur privé par les nombreuses entreprises qui non seulement produisent des biens mais offrent aussi un service de financement à leurs acheteurs (comme les entreprises des domaines des télécommunications, de la production d'énergie ou de la fabrication de véhicules automobiles) soient utilisées dans le secteur public pour neutraliser les conflits possibles.

Recommandation 5 : Le Comité recommande d'adopter la formule d'une société unique intégrée pour les institutions financières fédérales, laquelle comporterait une administration centrale commune et deux divisions, l'une étant issue de la fusion de la SEE et de la CCC, et l'autre, de la fusion de la BDC et de la SCA.

Cette structure éliminerait les doubles emplois au niveau de l'administration centrale, étant donné que les services de comptabilité, de gestion de données, de gestion des ressources humaines et d'autres services dont toutes ces institutions ont besoin pour s'acquitter de leur mandat, seraient fournis par l'administration centrale commune..

En outre, l'administration centrale prendrait en charge la planification d'ensemble, la coordination et la fonction de consultation interne (au sein de l'appareil gouvernemental), qui n'existe pas pour l'instant mais dont l'utilité est cruciale si l'on veut éviter d'ensevelir la clientèle sous une montagne de programmes complémentaires et de paperasserie.

Recommandation 6 : Le Comité recommande que la société unique intégrée représentant les institutions financières fédérales relève d'un seul ministre.

Les cadres supérieurs de la société intégrée et de ses divisions établiraient de concert les plans d'affaires annuels devant être soumis au ministre responsable. Au moment de l'exercice de planification annuel, tous les secteurs de l'institution (par ex., celui chargé des questions agricoles, celui axé sur le domaine des connaissances, celui responsable des marchés d'exportation, etc.) seraient mis à contribution en vue de la préparation d'un plan global d'aide gouvernementale aux entreprises.

La tâche principale de la société intégrée consisterait, par le biais de son administration centrale, à déterminer les lacunes des marchés financiers, sans égard à l'industrie, et à répartir les ressources de façon à y remédier. Ainsi, une institution financière fédérale ne risquerait plus comme maintenant de se retrouver dans une situation où la loi l'empêcherait d'intervenir lorsqu'elle perçoit une lacune qu'elle est en mesure de combler.

La SCA doit, par exemple, réserver ses services aux agriculteurs. Ses représentants ont soutenu devant le Comité que cette restriction ne devrait pas s'appliquer dans le cas de certaines activités para-agricoles entreprises par des personnes autres que des agriculteurs. Avec une société intégrée unique, cette situation ne se produirait pas, puisque la clientèle de la nouvelle institution ne ferait l'objet d'aucune restriction législative de cet ordre.

La société intégrée éliminerait également les doubles emplois et les chevauchements qui existent entre les institutions financières fédérales. Comme nous l'avons noté, des chevauchements sont particulièrement frappants entre la BDC et la SCA et entre la SEE et la CCC.

De plus, la formule de la société intégrée faciliterait grandement la tâche - de l'institution et du Parlement - en ce qui a trait à l'obligation de rendre compte. Cette responsabilité présente d'autant plus d'intérêt ici qu'elle sert à s'assurer que la société respecte effectivement sa mission principale, c'est-à-dire combler les lacunes des marchés financiers.

Dans le contexte actuel, où toute une gamme de programmes et d'organismes sont examinés un à un, il est pratiquement impossible au Parlement d'évaluer les compromis qui sont faits pour concilier les demandes d'aide financière concurrentes, ou de juger si les institutions financières fédérales n'outrepassent pas leur mandat et ne font pas concurrence au secteur privé.

À l'heure actuelle, par exemple, une demande d'aide supplémentaire d'un dollar à l'égard des activités para-agricoles des agriculteurs doit rivaliser avec toute demande d'aide supplémentaire d'un dollar à l'égard des activités agricoles des agriculteurs, qui elle-même doit rivaliser avec toute demande d'aide supplémentaire d'un dollar à l'égard des industries fondées sur les connaissances, et ainsi de suite. Il est actuellement impossible de vérifier si les bons compromis sont faits, parce qu'aucun organe de décision n'assume seul la responsabilité de décider si les ressources doivent être affectées à une fin plutôt qu'à une autre.

Le Parlement s'attendrait à ce que la direction de la société intégrée soit en mesure de justifier ses décisions relatives à l'affectation des ressources entre différentes demandes concurrentes. Un ensemble cohérent de critères d'évaluation serait également établi afin de permettre au gouvernement et au Parlement d'évaluer adéquatement le rendement de la société.

Le Comité reconnaît que les programmes et les organismes actuels sont effectivement soumis à l'obligation de rendre compte à leur unique actionnaire - le gouvernement. Cet état de fait ne règle toutefois pas la question du mandat d'intérêt public qui leur est conféré.

Recommandation 7 : Le Comité recommande de tenir régulièrement - tous les cinq ans - un débat public sur la pertinence du mandat de la société intégrée et de ceux de chacune de ses divisions.

Recommandation 8 : Le Comité recommande que la loi portant création de la société intégrée et de ses divisions renferme une disposition de temporarisation prévoyant un examen à tous les cinq ans, comme celles que l'on trouve dans les lois régissant les institutions financières à charte fédérale.

L'obligation actuelle de rendre compte au gouvernement vise essentiellement à confirmer la pertinence du mandat. La proposition visant à instituer une obligation de rendre compte au Parlement tous les cinq ans tient surtout à la nécessité de s'assurer de la pertinence de la politique gouvernementale. Sa mise en oeuvre permettra de répondre aux questions suivantes : Le besoin à l'origine de la création de ces programmes et organismes existe-t-il toujours? La structure actuelle est-elle adaptée à ce besoin?

La structure de la société intégrée contribuera aussi à l'efficacité du mécanisme de reddition de comptes annuelle à l'unique actionnaire - le gouvernement. Les gestionnaires et les administrateurs de la société intégrée auront une meilleure vue d'ensemble des lacunes des marchés financiers parce qu'ils ne seront pas contraints de traiter avec une clientèle particulière, comme doit le faire, par exemple, la SCA à l'heure actuelle. La société intégrée - surtout au niveau de l'administration centrale - s'occupera principalement de déterminer les lacunes des marchés financiers, sans égard à la clientèle.

Grâce à ce mandat général et à l'existence d'un guichet unique pour la mise en oeuvre des programmes, les gestionnaires de la société intégrée devraient être en mesure de préparer des plans d'affaires plus efficacement, de recueillir les données nécessaires pour évaluer les programmes et de mieux réagir aux directives gouvernementales.

En outre, dans la structure actuelle, lorsque les gestionnaires et les administrateurs d'une institution financière fédérale estiment ne pas être en mesure de servir leur clientèle traditionnelle en raison des limites de leur mandat ou du manque de ressources, ils ont tendance à solliciter un élargissement de leur mandat ou à demander des fonds supplémentaires pour satisfaire à des «besoins spéciaux». C'est ce qui explique qu'il existe actuellement une multitude d'organismes et de programmes imposant des frais de transaction élevés à leur clientèle - situation à laquelle les organismes régionaux essaient maintenant de remédier en agissant comme guichet unique. La solution de la société unique intégrée éliminerait en grande partie ce problème.

Selon les témoignages recueillis, il ne fait pas de doute que l'orientation des organismes régionaux a radicalement changé, tout comme leur façon d'offrir les services. À cause de ces changements, en particulier de l'importance accrue accordée aux petites et moyennes entreprises, et de la rareté croissante des fonds disponibles, les organismes régionaux devront, pour être efficaces, travailler en étroite collaboration avec les institutions financières fédérales, de même qu'avec les collaborateurs et les concurrents de celles-ci dans le secteur privé.

Ces organismes régionaux ont-ils encore une raison d'être? Le Comité voit mal comment ils pourraient continuer à exister indépendamment des institutions financières fédérales. En fait, les porte-parole des organismes régionaux invoquent le même argument que les institutions financières fédérales pour justifier leur existence, à savoir qu'il est difficile aux petites et moyennes entreprises d'obtenir des capitaux auprès des sources habituelles de financement. Ils font même état de lacunes semblables - les secteurs des investissements dans des actifs incorporels, comme dans le cas des industries fondées sur les connaissances - qu'à l'instar de la BDC et de la SCA, ils ont intérêt à combler.

Tous ces organismes - l'APECA, la BDC, la CCC, la SEE, la SCA, la BFDR(Q), le ministère de la DEO - veulent promouvoir l'esprit d'entreprise dans des secteurs connexes sans entrer en concurrence avec le secteur privé. Le Comité estime qu'une rationalisation du système de répartition de l'aide financière aux petites et moyennes entreprises au Canada permettra de consacrer une plus grande part des ressources à l'aide directe aux entreprises puisque les frais généraux grèveront moins les rares fonds disponibles. Le Comité note que les organismes régionaux dépendent maintenant d'un seul ministère, l'Industrie, mais qu'aucun changement structurel n'a été fait pour répondre aux préoccupations que le Comité vient d'exprimer.

Recommandation 9 : Le Comité recommande que les fonctions et les fonds des organismes régionaux soient repris par la société unique intégrée décrite à la recommandation 5.

Si l'on craint qu'avec un organisme unique, une région en particulier puisse ne pas recevoir sa «juste» part du gâteau, le Parlement ou le gouvernement pourra décider du niveau minimal des fonds devant être affectés à chaque région pendant un laps de temps donné. C'est essentiellement ce qui se fait à l'heure actuelle, sauf que les montants en question sont alloués à des organismes régionaux distincts - qui ont chacun leurs propres frais généraux et font double emploi avec les institutions financières fédérales - dans le budget annuel du gouvernement.

S'il y a des programmes de développement économique régional à financer au niveau fédéral, mais qui ne comportent pas de services directs aux entreprises, alors ces programmes devraient être fournis par des organismes provinciaux.

Enfin, on pourrait également avancer que le transfert des fonds des organismes régionaux en faveur d'une institution financière fédérale intégrée serait susceptible de dégager, au bénéfice des petites et moyennes entreprises, des sommes bien supérieures à la valeur des montants transférés. L'institution financière fédérale serait en mesure d'emprunter davantage si ces fonds étaient ajoutés à son capital. La BDC, par exemple, peut emprunter pour exercer ses activités sous réserve d'un plafond fixé à douze fois son capital d'apport. Ainsi, notre proposition contriburait à augmenter le niveau des fonds que l'institution financière fédérale intégrée pourrait dépenser dans les régions.

Recommandation 10 : Le Comité recommande que les fonds des organismes régionaux soient considérés par l'institution financière fédérale comme du capital d'apport, ce qui lui permettra d'utiliser ces fonds comme levier.

Il faut comprendre que, lorsque les institutions financières fédérales contractent des emprunts directs, elles le font à titre de mandataires du gouvernement du Canada. Il pourrait donc être logique que tous les emprunts soient effectués par un organisme central chargé de gérer la dette. Le gouvernement répartirait les fonds entre chacun des organismes, après avoir reçu la sanction du Parlement. Les organismes désirant obtenir des fonds supplémentaires devraient de nouveau faire appel au Parlement.

Il existe en revanche aussi de bonne raisons de conserver aux institutions financières fédérales leur pouvoir d'emprunter. En effet, ces dernières doivent en principe fonctionner «sans lien de dépendance» avec le gouvernement. À titre d'organismes publics, elles doivent jouir de la plus grande indépendance et de la plus grande souplesse possibles. Si elles sont habilitées à contracter leurs propres emprunts, elles acquièrent une précieuse expérience, compte tenu de leur mandat, du fait qu'elles vont directement sur les marchés des capitaux pour réunir des fonds. En outre, elles peuvent ainsi mobiliser des fonds au moment où elles en ont besoin.

Nous en venons enfin à la directive concernant «l'autonomie financière» des institutions financières fédérales. Manifestement, aucun gouvernement ne peut actuellement se permettre de signer un chèque en blanc à ses organismes, quels qu'ils soient. On s'attend de ces derniers qu'ils puisent le moins possible dans les goussets de l'État. Cette situation n'est pas unique aux organismes canadiens. En effet, dans les pays de l'OCDE, les ministres des finances ont de moins en moins de jeu, si bien que tous les organismes de crédit à l'exportation sont amenés à redoubler de prudence.

Il existe une solution simple et évidente à ces difficultés financières, une solution adoptée par les institutions financières fédérales : s'orienter vers des créneaux où elles concurrencent directement le secteur privé. Cette formule réduit toutefois nécessairement la part de marché du secteur privé et le gêne dans ses efforts de développement de nouveaux produits et services. Le Comité estime tout à fait inopportun que les institutions financières fédérales s'engagent dans cette voie.

Une autre voie consiste pour les institutions financières fédérales à exercer des activités à risque faible ou nul, comme le commerce des instruments financiers, en vue de générer des profits servant à subventionner les activités qui présentent un caractère plus risqué. Vu que les institutions financières fédérales peuvent contracter des emprunts à des taux privilégiés, elles peuvent prêter à d'autres, à des taux légèrement plus élevés, et alors enregistrer des profits, en agissant essentiellement comme intermédiaires entre les emprunteurs et les marchés de capitaux.

La SEE a exploité cette formule avec passablement de succès : à titre d'exemple, ses investissements lui ont rapporté 92 millions de dollars en 1993. Sans ces gains, la SEE aurait essuyé des pertes nettes de 49 millions. L'année 1994 a été très profitable pour elle, car elle a enregistré des revenus de placement de 38 millions de dollars et bénéficié d'un allégement de dette de 151 millions consenti par le gouvernement à l'égard de deux de ses comptes «en difficulté». Cependant, ces observations révèlent aussi qu'il peut être trompeur de se fier uniquement au résultat net pour évaluer la performance de la SEE sur le plan de son portefeuille de prêts.

Par ailleurs, le commerce des instruments financiers masque le fait que, lorsqu'il laisse ainsi la SEE générer des revenus de placement, le gouvernement accorde en fait à celle-ci une subvention égale aux revenus de placement. Ceux-ci constituent donc une subvention directe, car ils pourraient servir à d'autres fins, être affectés par exemple à d'autres programmes ou à la réduction de la dette. Même s'il s'agit de gains de la SEE, ils n'en demeurent pas moins une subvention. La SEE est un mandataire du gouvernement. C'est d'ailleurs sur cette prémisse que repose son pouvoir de participer à des opérations de trésorerie rentables. De toute évidence, la SEE est un opérateur habile, mais là n'est pas sa mission, laquelle consiste à promouvoir les exportations. Si elle ne peut pas rentabiliser ses activités en matière d'exportation et a besoin de subventions, il faut le préciser de façon explicite. Le gouvernement pourra alors décider du montant de la subvention nécessaire. La décision à ce sujet ne doit pas revenir à la SEE, contrairement à ce qui se passe actuellement dans les faits. Le rôle de placer l'avoir des sociétés doit être confié à un organisme central et non à une institution financière fédérale.

Il existe une troisième solution : que les institutions financières fédérales souscrivent moins de risques ou imposent des frais qui reflètent mieux les risques liés au produit ou au service qu'elles fournissent. L'une des raisons militant en faveur de l'intervention des institutions financières fédérales sur les marchés, c'est qu'elles peuvent répartir les risques plus grands dans un vaste portefeuille et bénéficier de l'appui de l'État, en dernier ressort. Cela ne veut pas dire pour autant que les organismes gouvernementaux doivent se permettre d'assumer des risques nettement inacceptables. Il importe alors de se poser la question suivante : les frais que les institutions financières fédérales imposent à l'égard des prêts sont-ils proportionnels aux risques?

Nous demandons aux institutions financières fédérales de découvrir et de combler les lacunes dans les marchés de capitaux, tout en les obligeant à respecter la directive générale voulant qu'elles doivent être autonomes, c'est-à-dire ne pas enregistrer de pertes nettes. On nous a dit que les emprunteurs étaient prêts à payer en fonction des risques. Mais étant donné que la population désapprouve l'imposition de taux d'intérêt élevés par les prêteurs, peu importe les raisons de ces taux élevés et peu importe que les emprunteurs soient prêts à les assumer, les institutions financières fédérales risquent d'être incapables de fixer convenablement les conditions de leurs prêts. Si tel est le cas, il ne reste plus que deux choix : ou bien les institutions financières fédérales n'accordent pas de prêts dans de telles situations, ou bien le gouvernement reconnaît le problème et les subventionne, en les soustrayant à l'obligation d'être financièrement autonomes.

Si les institutions financières fédérales empruntent cette troisième voie, le secteur privé sera assurément encouragé à innover et à pénétrer de nouveaux marchés. Si les prêteurs du secteur privé constatent que les institutions publiques exploitent un créneau donné de façon profitable à un prix donné, ils pourront être tentés de leur faire concurrence. Voilà le genre de formule qui suscite l'innovation.

Le Comité est conscient qu'en période d'abondance l'existence de lacunes dans les marchés de capitaux est nettement moins préoccupante qu'en période de disette. Malheureusement, les statistiques disponibles sur les prêts aux PME ne permettent pas d'apporter une réponse définitive à la question suivante : les institutions financières privées aggravent-elles les problèmes des PME en période de récession?

Mais avec l'amélioration des données sur les prêts des banques à charte aux PME, ce problème se prêtera à une meilleure analyse à l'avenir. En outre, la publication - et l'analyse - de ces données exercera des pressions sur les banques et les amènera à s'assurer que leur politique de prêt ne crée pas de difficultés indues aux PME.

Avec ces nouvelles données statistiques, le Comité a bon espoir que les banques s'acquitteront de leurs responsabilités, qui est de répondre aux besoins des emprunteurs partout au pays.

Recommandation 11 : Le Comité recommande que les institutions financières fédérales respectent la directive selon laquelle elles doivent être financièrement autonomes, mais uniquement en exerçant des activités conformes à leur mandat et à leur raison d'être à titre d'institutions publiques et non privées. Leurs activités doivent compléter celles du secteur privé et éviter les créneaux qui ne sont pas directement liés à leur mandat, les opérations de trésorerie, par exemple. Bien que les opérations de trésorerie soient nécessaires pour permettre aux institutions d'exercer les activités liées à leur mandat, ces opérations ne devraient pas devenir d'importants «centres de profit».

Recommandation 12 : Le Comité recommande que si le gouvernement décide que l'observation de la directive sur l'autonomie financière, de la façon proposée, n'amène pas les institutions financières fédérales à être aussi actives qu'il le souhaiterait, il précise explicitement la valeur des subventions qu'il est prêt à leur accorder pour qu'elles atteignent le niveau d'activité désiré.

C'est ainsi seulement que pourra se dérouler un débat éclairé sur le rendement des institutions financières fédérales.

Le Comité voit d'un très bon oeil les succès obtenus avec la Loi sur les prêts aux petites entreprises et avec la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative, des programmes dont la prestation est assurée par des institutions financières privées. Des témoins représentant des bénéficiaires de ces programmes ainsi que les institutions financières qui les ont administrés ont vanté les mérites de cette formule pour les PME.

Le Comité n'ignore pas les préoccupations exprimées au sujet de la LPPE, par exemple que les milieux financiers utilisaient cette loi pour accorder des prêts qui auraient pu être accordés dans des conditions habituelles. Le gouvernement est sur le point de prendre des mesures pour répondre à ces préoccupations et le Comité examinera les modifications proposées à la Loi pour s'assurer qu'elles vont réellement dans ce sens.

Les témoins de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante ont indiqué clairement que les petites entreprises préféraient travailler avec des employés des institutions financières locales, avec lesquels elles ont établi de bonnes relations avec le temps. Il existe au Canada un vaste réseau d'institutions financières disposant d'une importante infrastructure : banques à charte, sociétés de fiducie, caisses populaires, caisses de crédit, prêteurs sur actif, etc. Nous disposons d'un superbe réseau de distribution, très accessible pour les petites et moyennes entreprises, que le secteur public devrait exploiter le plus possible pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique publique visant les petites et moyennes entreprises.

Recommandation 13 : Le Comité recommande que, dans la mesure du possible, les programmes destinés aux petites et moyennes entreprises soient administrés par des institutions financières privées (comme dans le cas de la Loi sur les prêts aux petites entreprises et de la Loi sur les prêts destinés aux améliorations agricoles et à la commercialisation selon la formule coopérative) , plutôt que par des succursales des institutions financières fédérales.

Finalement, le Comité a été impressionné par l'augmentation de la capacité d'innovation et d'expérimentation des marchés de capitaux privés. On lui a indiqué jusqu'à quel point le marché du capital de risque au Canada était devenu complexe depuis quelques années. On l'a renseigné également au sujet des prêts fondés sur l'actif au Canada et au sujet de l'innovation dont fait preuve Calmeadow dans la tranche «inférieure» du marché des capitaux. De telles initiatives, qui exigent peu de la part du gouvernement, permettront de pallier aux lacunes des marchés des capitaux.

Recommandation 14 : Le Comité recommande que l'on revoie certaines politiques gouvernementales (p. ex., certains aspects du régime fiscal), certains programmes publics (comme la LPPE) et certaines institutions publiques (comme les institutions financières fédérales) en vue d'opérer des changements qui favoriseraient l'innovation sur les marchés de capitaux.

ANNEXE A

INSTITUTIONS FINANCIÈRES DU SECTEUR PUBLIC

La présente note présente un bref historique, sur le plan législatif, de quatre institutions financières du secteur public : la Société du crédit agricole (SCA), la Banque de développement du Canada (BDC) (autrefois la Banque fédérale de développement, BFD), la Société pour l'expansion des exportations (SEE) et la Corporation commerciale canadienne (CCC). Elle vise également à faire ressortir, le cas échéant, les raisons pour lesquelles chacune de ces institutions a été établie. Sont également passées en revue les modifications apportées par voie législative au mandat et aux activités de chacune pour voir si leur raison d'être initiale a évolué.

Le plus souvent, on distingue trois étapes dans l'évolution des institutions financières du secteur public. Dans un premier temps, une lacune est décelée dans les services de crédit, et l'institution est mise sur pied. À la deuxième étape, l'institution est critiquée parce qu'elle fait preuve d'une prudence excessive et, en réaction à ces critiques, le mandat est grandement élargi. Enfin, troisième étape, l'institution explore les limites des pouvoirs que la loi lui confère et la possibilité d'accroître ces pouvoirs; une fois de plus, il y a élargissement des pouvoirs de l'institution. Les quatre résumés qui suivent donnent de plus amples détails sur ces trois étapes.

SOCIÉTÉ DU CRÉDIT AGRICOLE (SCA)<59>

L'organisme aujourd'hui appelé Société du crédit agricole (SCA), qui a vu le jour vers la fin des années 20, portait alors le nom de Commission du prêt agricole canadien (CPAC). La Loi sur le prêt agricole canadien a obtenu la sanction royale en avril 1927, mais les activités de la Commission n'ont débuté qu'en janvier 1929.

La mise sur pied de la CPAC a été la résultante de l'histoire économique du Canada, de l'importance que l'agriculture a toujours revêtue et des pressions populistes que les agriculteurs exerçaient depuis longtemps. Le mouvement agricole populiste de la fin du XIXe siècle et du début du XXe réclamait des mesures correctives face aux pratiques des banques qui étaient considérées comme monopolistiques. Le mouvement, enraciné dans l'Ouest, considérait les banques comme des institutions du Canada central, et les propositions d'aide financière à l'agriculture étaient souvent perçues dans le contexte de l'opposition Est-Ouest ou Centre-Ouest.

Des facteurs plus immédiats ont également joué. La chute de la demande de blé canadien et des prix des denrées agricoles, dans les années 20, a certainement soulevé des inquiétudes quant à la rentabilité de l'agriculture canadienne.

En 1923, le Comité Fielding a étudié la situation de l'agriculture et constaté que les producteurs canadiens payaient le crédit à long terme plus cher que les agriculteurs des autres pays

et que les emprunteurs non agriculteurs au Canada. Deux études sur le crédit agricole, commandées à Henry Marshall Tory, ont paru en 1924 et 1925. Tory a observé un manque de concurrence dans les services de crédit du secteur privé dans l'Ouest et conclu qu'il fallait une institution publique spéciale pour s'occuper du crédit agricole. L'auteur se préoccupait de la concurrence mondiale et soutenait que les agriculteurs avaient besoin de conditions de crédit semblables à celles de leurs concurrents des autres pays. L'existence du U.S. Farm Loan Board et la tendance observée dans d'autres pays à établir des organismes semblables n'ont pas été sans influer sur sa réflexion.

L'argument principal était que les agriculteurs du Canada et d'ailleurs faisaient face à des lacunes dans les services de crédit. Cette perception des choses est demeurée, même face aux arguments du secteur privé selon lesquels les restrictions imposées par le gouvernement dans le domaine des prêts hypothécaires étaient la principale cause du manque de concurrence.

Aux termes de la Loi sur le prêt agricole canadien de 1927, la Commission avait le pouvoir de consentir des prêts à long terme en première hypothèque jusqu'à concurrence de la moitié de la valeur estimative des biens immobiliers agricoles. Mais la Loi exigeait également que le taux d'intérêt sur les prêts soit assez élevé pour couvrir les frais de fonctionnement.

La Loi a été modifiée à plusieurs reprises. Ainsi, en 1934, les commissions provinciales, qui avaient été une condition préalable à la participation fédérale, ont été abolies. Disparaissaient ainsi des difficultés inhérentes au contrôle fédéral et provincial, et l'activité de la Commission pouvait s'étendre à l'ensemble du Canada. D'autres modifications ont relevé la limite des prêts, assoupli les conditions de financement et diversifié les fins pour lesquelles des prêts pouvaient être accordés.

En 1959, la Loi sur le crédit agricole a abrogé la loi antérieure et remplacé la Com mission par la Société du crédit agricole (SCA). La Société a repris le mandat de la Commission et a pu exercer des pouvoirs supplémentaires en offrant des services de conseils aux agriculteurs et en faisant des prêts sous surveillance à des jeunes agriculteurs qui essayaient de lancer des exploitations agricoles. Le gouvernement a élargi les pouvoirs et les activités de la SCA pour répondre aux critiques dont l'ancienne Commission avait été la cible et selon lesquelles ses politiques de crédit étaient trop sévères et n'aidaient pas les jeunes agriculteurs.

Bien entendu, la prudence de la Commission tenait en partie à l'obligation qui lui était faite de pratiquer les taux d'intérêt nécessaires pour couvrir ses frais. Au cours des audiences du comité sur la Loi sur le crédit agricole, le gouvernement a accepté de fixer le taux exigé par le SCA à 5 p. 100, ce qui ne suffisait pas pour couvrir les frais. Il s'agissait là d'une importante modification, car un élément de subvention s'ajoutait au régime de prêts de la SCA.

Au cours d'un débat parlementaire sur un programme de crédit agricole, en 1926, un représentant ontarien avait exprimé la crainte que le simple contribuable ne subventionne les agriculteurs, tandis qu'un représentant de l'Est s'inquiétait que les pêcheurs des Maritimes ne reçoivent pas de subvention semblable. En réalité, la Commission du prêt agricole canadien fonctionnait de telle manière qu'il n'y avait pas de subventions. Les modifications de 1959, en introduisant un élément de subvention, supposaient un changement dans la raison d'être de l'institution. Au lieu de combler une lacune dans les services de crédit (et de fournir aux agriculteurs du crédit aux conditions que leur assurerait un système financier concurrentiel), la SCA accordait un traitement préférentiel aux agriculteurs en leur consentant des taux plus avantageux que ceux du marché. Comme le champ d'activité de la Société était élargi de manière à aider les jeunes agriculteurs, l'organisme adoptait une attitude paternaliste sans doute compatible avec le versement de subventions à tous les agriculteurs.

Étant donné sa politique sur le coût du crédit, il n'est pas étonnant que la SCA ait consenti plus de prêts dans ses quatre premières années que la Commission ne l'avait fait dans ses 30 ans d'activité. Il n'est pas étonnant non plus que la Société ait eu des pertes. Au milieu des années 70, le taux des prêts de la SCA correspondait au coût des fonds plus 1,25 p. 100, et l'organisme était obligé d'obtenir un rendement raisonnable sur le capital. Entre 1978 et 1982, la SCA a affiché des revenus nets, mais l'évolution de la conjoncture (taux d'inflation et d'intérêt élevés, récession et chute du cours des grains) a bientôt eu raison des méthodes prudentes de la Société, qui a vu réapparaître des pertes très importantes.

En 1992, on présentait au Parlement la Loi sur la Société du crédit agricole, qui devait remplacer la Loi sur le crédit agricole. Là encore, la nouvelle loi accroissait considérablement le champ d'action et les pouvoirs de la SCA. Comme les modifications proposées étaient très substantielles, le gouvernement a préféré déposer un texte législatif entièrement nouveau. Aux termes de la Loi sur le crédit agricole, la SCA pouvait consentir des prêts seulement à des fins agricoles, mais la nouvelle loi l'autorisait à offrir des services financiers aux agriculteurs et aux entreprises qui oeuvrent parallèlement au secteur agricole primaire ou en aval.

Les partisans de la nouvelle loi ont soutenu que celle-ci était mieux adaptée aux condi tions de l'agriculture dans les années 90 (mondialisation des marchés, importance de la diversification, insistance nécessaire sur la valeur ajoutée dans le secteur agro-alimentaire). Le contre-argument est qu'une SCA plus puissante ne se contentera pas de combler les lacunes sur les marchés financiers, mais concurrencera directement les banques à charte et la Banque de développement du Canada (l'ancienne BFD).

L'évolution de cette institution est intéressante. La Commission du prêt agricole canadien a été mise sur pied pour combler une lacune dans les services de crédit. Elle jouait donc un rôle complémentaire par rapport aux autres sources de crédit agricole. La Société du crédit agricole, telle qu'établie en 1959, subventionnait les taux d'intérêt pour les agriculteurs. Loin de jouer un rôle complémentaire, elle pouvait offrir des conditions qui faisaient d'elle un concurrent redoutable pour les autres institutions. L'accroissement récent des pouvoirs de la SCA montre que celle-ci, alors qu'elle comblait des lacunes au départ, peut maintenant financer n'importe quelle activité agricole.

BANQUE DE DÉVELOPPEMENT DU CANADA (BDC)

La Banque de développement du Canada a été mise sur pied en 1944. Elle s'est appelée au départ la Banque d'expansion industrielle (BEI) puis, à compter de 1975, Banque fédérale de développement (BFD). Elle ne porte son nom actuel que depuis l'adoption du projet de loi C-91, en 1995.

Il existe des similitudes dans l'évolution de la Banque et celle de la Société du crédit agricole. Dans les deux cas, il s'agissait au départ de combler une lacune dans les services de crédit; à l'origine, les deux organismes devaient faire leurs frais et ils se sont fait reprocher une prudence excessive; les deux ont échappé à leur rôle de simple prêteur de dernier recours; les deux ont maintenant de vastes pouvoirs qui permettent de faire bien plus que combler des lacunes dans les services de crédit.

Il y a néanmoins des différences notables entre les deux institutions. La Banque d'expansion industrielle (BEI) n'a pas été l'aboutissement de longues années de pressions exercées par un groupe d'intérêt. Il n'y a pas eu d'audiences publiques (comme celles du Comité Fielding) ni d'enquêtes publiques (comme les études de Henry Marshall Tory). Elle doit plutôt sa création à une étude réalisée en temps de guerre par des analystes de la Banque du Canada, étude qui s'inscrivait dans des préoccupations plus larges au sujet de la politique économique à suivre après la guerre.

S'appuyant sur l'histoire de la BEI écrite par l'ancien directeur général de celle-ci, Doern et Devlin font observer :

La Banque a conclu que, après la guerre, les nouvelles entreprises et celles qui chercheraient à se convertir auraient du mal à trouver les ressources nécessaires. Elles auraient peu de biens à fournir en garantie pour obtenir les prêts nécessaires à moyen et à long terme, et les institutions financières existantes n'étaient pas bien placées pour consentir ces prêts, même avec des garanties adéquates. Les banques à charte se limitaient aux prêts à court terme. Les compagnies d'assurance, de fiducie et de crédit hypothécaire étaient au service du secteur de l'habitation et non de l'industrie manufacturière. La Banque du Canada entrevoyait une lacune dans les services du secteur financier, lacune qui risquait de freiner la conversion et la croissance de la petite industrie. Il a donc été proposé de combler ce vide en établissant un organisme de crédit spécial dans le secteur public. (Doern et Devlin, p. 369)

Cette proposition concordait bien avec l'évolution générale de la politique économique du gouvernement à l'époque. Le Canada serait l'un des premiers pays à appliquer de propos délibéré une politique keynésienne, et la création de la BEI, en 1944, faisait partie de tout un train de mesures interventionnistes.

La BEI n'a toutefois pas été conçue comme un moyen de redistribuer les revenus ou d'appliquer indirectement les politiques de l'État. Elle devait combler une lacune dans les services de crédit. C'est pourquoi elle a été constituée comme une filiale de la Banque du Canada. Comme il a noté, les politiques de la BEI étaient sévères : elle devait prêter à des entreprises rentables, avec des garanties adéquates et des chances raisonnables de recouvrement des coûts d'emprunt. Ces politiques ont été fructueuses, car, en ses 31 ans d'existence, la BEI n'a jamais subi de perte nette.

Au milieu des années 50, toutefois, on reprochait à la BEI son excessive prudence, sa concentration sur les entreprises industrielles et sa négligence quant au développement des petites entreprises. Des modifications apportées à la loi sur la BEI en 1961 ont élargi la définition d'entreprise industrielle pour y englober tous les types d'entreprise. Ces modifications ont toutefois suscité des critiques de la part des établissements financiers du secteur privé qui prétendaient que la BEI leur livrerait une concurrence déloyale (à noter qu'il y avait eu fort peu de critiques au moment de la création de la BEI; à la différence de ce qui s'était passé pour la CPAC à la fin des années 20, le secteur privé n'a pas prétendu que la lacune que la BEI devait combler était attribuable à la réglementation excessive imposée par l'État aux institutions financières privées).

En 1974, la Loi sur la Banque fédérale de développement était déposée au Parlement; elle devait remplacer la Loi sur la Banque d'expansion industrielle (la nouvelle loi a obtenu la sanction royale en décembre 1974, mais la BFD n'a entrepris ses activités qu'en octobre 1975). Plusieurs raisons justifiaient l'établissement de la BFD. La prudence de la BEI, même si elle correspondait aux intentions du législateur, était une cible facile pour ceux qui réclamaient du gouvernement un rôle plus actif dans la promotion du développement de la petite entreprise.

Dix ou vingt ans après la création de la BEI, la promotion de la petite entreprise était devenue un enjeu politique. À la fin des années 50, les deux grands partis promettaient des programmes spéciaux à l'intention des petites entreprises. À la fin de 1960, la sanction royale était donnée à la Loi sur les prêts aux petites entreprises. Les révisions apportées en 1967 à la Loi sur les banques ont permis à celles-ci d'accorder davantage d'aide financière aux petites entreprises. Dans son étude de 1982, Intervention et efficacité : une étude des prêts et cautions de l'État au secteur privé, le Conseil économique du Canada faisait observer que, à la fin de mars 1980, il existait aux niveaux fédéral et provincial 28 organismes, commissions et services ministériels dont la principale activité était de fournir aux entreprises des prêts, des investissements et des garanties de prêt. Là- dessus, 15 avaient été créés dans les années 70 et huit autres avaient fait leur apparition entre 1965 et 1970.

En 1971, le groupe de pression de la petite entreprise appelé Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (FCEI) était mis sur pied. Doern et Devlin

signalent : «Au début des années 70, soit bien avant que les effets de la déréglementation des banques, en 1967, ne se soient fait sentir dans toute l'économie, la FCEI était fermement convaincue de l'existence de lacunes dans les services de crédit à la petite entreprise et estimait que les grandes banques et la BEI n'étaient pas encore à l'écoute des besoins de la petite entreprise (p. 377)». À noter que cette lacune diffère quelque peu de celle évoquée pour justifier la création de la BEI. Dans l'étude réalisée en temps de guerre par la Banque du Canada, et qui a proposé la création d'un organisme public comme la BEI, on exprimait la crainte qu'il n'y ait pas, à quelque prix raisonnable que ce soit, de services financiers dans le secteur privé pour la petite entreprise après la guerre. Par contre, la FCEI semblait craindre, selon Doern et Devlin, que les conditions de crédit de la BEI ne soient pas raisonnables et déplorer une lacune dans la prestation de services financiers à des conditions raisonnables.

Des pressions réclamant la réforme ou le remplacement de la BEI sont également apparues à l'intérieur du gouvernement au début des années 70 dans le cadre d'une évolution vers une politique industrielle cohérente. La BEI a fait l'objet de plusieurs études ministérielles à cette même époque. Exemple des pressions qui commençaient à s'exercer sur la BEI, le ministère des Finances a étudié en juillet 1971 les activités de la Banque dans les régions économiquement faibles du Canada. Au milieu de 1973, la décision était prise d'établir un nouvel organisme qui absorberait la BEI, dont les liens avec la Banque du Canada seraient rompus.

La Banque d'expansion industrielle devait être remplacée par la Banque fédérale de développement en 1975. Cette dernière a élargi le champ d'activité de la BEI. Les activités de prêt, déjà accrues en 1961, ont été encore diversifiées de manière à englober le crédit-bail; le champ des services consultatifs a également été accru pour faire place aux services de conseils, de formation et d'information. La BFD était comptable au Parlement par l'entremise du ministre de l'Industrie et du Commerce et non par l'entremise du ministre des Finances, comme c'était le cas pour la BEI.

En 1995, la Loi sur la Banque de développement du Canada a été présentée au Parlement pour remplacer la Loi sur la Banque fédérale de développement. La nouvelle loi (projet de loi C-91), portait la trace de l'examen de la politique sur la petite entreprise lancé par le budget de 1994 et des instances des petites entreprises, dont beaucoup avait souffert de problèmes de financement au cours des récessions du début des années 80 et du début des années 90. Ces récessions avaient également touché la BFD, qui avait subi une série de pertes nettes dans les années 80. Ces pertes témoignaient peut-être de la réceptivité de la BFD à l'égard des pressions politiques et d'une moins grande sévérité que celle de la BEI dans sa politique de prêt, mais elles inquiétaient inévitablement les gouvernements, aux prises avec des problèmes de déficit et d'endettement. Ces inquiétudes ont entraîné un réexamen des activités et de la structure de la BFD.

La nouvelle Banque aura des pouvoirs d'emprunt et une structure financière différents de ceux de la BFD. Aux termes de l'ancienne loi, le passif et le capital de la BFD ne pouvaient pas dépasser 3,2 milliards de dollars; au milieu de 1995, l'institution n'était pas loin de ce plafond. La nouvelle loi ne prévoit aucun plafonnement absolu des actifs, mais la dette ne pourra pas dépasser 12 fois la valeur de l'avoir.

Autre importante modification apportée par la nouvelle loi, la Banque n'est plus un prêteur de dernier recours. Elle peut consentir un prêt ou une garantie sans que l'emprunteur ait à prouver qu'il n'a pu obtenir les ressources voulues à des conditions raisonnables. Au lieu d'être un prêteur de dernier recours, la Banque doit jouer un rôle complémentaire par rapport aux institutions financières privées.

La question de la complémentarité — sa définition, la différence réelle qu'elle suppose entre les activités de la nouvelle banque et celles d'un prêteur de dernier recours — a été au centre des travaux du Comité de l'industrie sur le projet de loi C-91. Selon certains banquiers, si la Banque n'est pas obligée d'être un prêteur de dernier recours (ou si la complémentarité n'est pas définie de manière à exclure la prestation de services financiers disponibles à des conditions raisonnables dans le secteur privé), elle concurrencera directement le secteur privé. Les dirigeants de la Banque de développement du Canada ont soutenu qu'il fallait renoncer au rôle de prêteur de dernier recours parce qu'il avait pour effet de stigmatiser ses clients. Ils ont ajouté que la Banque pourrait effectivement fournir des services qui semblent recouper ceux du secteur privé, mais que les taux plus élevés exigés par la Banque rendaient cette éventualité peu probable.

Il est trop tôt pour dire ce que sera la complémentarité entre la Banque et le secteur privé, mais on peut signaler que la justification fondée sur les lacunes dans les services pour créer la Banque revêtira une nouvelle signification si la complémentarité fait place à un certain chevauchement dans la prestation des services financiers. Dans ce cas, la lacune ne serait pas le manque d'établissements privés sur le marché (justification de la BEI), ni le manque de crédit à des conditions raisonnables pour les petites entreprises (justification de la BFD), mais une faille sur le plan de l'information : pour une raison quelconque, les établissements privés traiteraient différemment des entreprises semblables, et certaines petites entreprises pouvant prétendre obtenir du crédit dans le secteur privé à des conditions comparables à celles d'entreprises analogues ne le recevraient pas.

SOCIÉTÉ POUR L'EXPANSION DES EXPORTATIONS (SEE)

La Société pour l'expansion des exportations (SEE), mise sur pied en 1944, s'appelait alors la Société d'assurance des crédits à l'exportation (SACE). Elle a changé de nom en 1969, à la faveur d'une mesure législative qui transformait radicalement l'organisme. Récemment, en 1993, le projet de loi C-118 (Loi modifiant la Loi sur l'expansion des exportations) a été adopté, transformant de nouveau de manière appréciable l'institution, mais sans en changer le nom.

Tout comme la Banque de développement industriel, la Société d'assurance des crédits à l'exportation (SACE) a été créée en 1944 dans le cadre d'une politique de reconstruction après la guerre. L'objet de la Loi sur l'assurance des crédits à l'exportation était de combler les lacunes sur les marchés d'exportation du Canada occasionnées par la guerre. En présentant le projet de loi sur la SACE au Parlement, le ministre du Commerce s'est exprimé en ces termes :

À mesure que la période d'après-guerre approchera, le Canada peut s'attendre à une diminution des exportations de toutes les marchandises qui servaient purement aux fins de la guerre et il faudra, sans délai, faire tous nos efforts pour que le volume de nos exportations commerciales s'accroisse aussi rapidement que possible. Il faut accorder tout l'appui possible au commerce et aux efforts de vente des exportateurs canadiens.

Un grand nombre de pays sortiront du conflit avec des ressources financières grandement ébréchées. Surtout à l'époque de transition de la guerre à la paix, on peut s'attendre que le commerce avec plusieurs pays soit incertain soit à cause des conditions internes non rétablies dans ces pays, soit par suite des mesures auxquelles ils pourront recourir pour contrôler le commerce et le change. L'on comprend dès lors que les exportateurs canadiens hésitent à offrir des marchandises en vente à cause des risques à courir ou parce que les institutions financières privées seront peu disposées à accorder le crédit nécessaire. Il se peut alors que nous perdions un commerce d'exportation précieux et foncièrement solide à une époque où il nous sera absolument nécessaire d'accroître nos marchés d'outre-mer pour disposer de l'excédent de denrées dû à une capacité de production grandement accrue<60>.

La Loi se divisait en deux parties. La première autorisait la SACE à assurer les exportateurs canadiens contre les pertes subies par suite du non-paiement par des étrangers de marchandises effectivement exportées (en 1946, la Loi a été modifiée de manière à viser les accords d'exportation et l'exportation de services). La deuxième partie de la loi autorisait l'organisme à consentir des prêts et une aide financière directe aux gouvernements étrangers, au nom du ministre des Finances, pour l'achat de produits canadiens. Cette deuxième partie était assortie d'une disposition de révocation, qui est tombée en désuétude en 1948 (même si les prêts directs ont refait leur apparition en 1960 et ont pu alors être consentis non seulement aux gouvernements, mais aussi aux entreprises privées).

Il semble que la loi de 1944 visait à combler deux lacunes. La première est assez bien connue. Pour reprendre les propos du ministre du Commerce, «les institutions financières privées seront peu disposées à accorder le crédit nécessaire». Les institutions privées étaient présentes sur le marché, mais elles n'étaient pas prêtes à couvrir les risques envisagés pour la SACE. Au dépôt du projet de loi portant création de la SACE, le ministre a déclaré : «Il n'est pas du tout question que la corporation fasse concurrence aux banques [...]». En 1946, le ministre faisait observer : «La société n'empiète nullement sur le domaine de l'entreprise privée<61>.

La deuxième lacune est propre à l'aide aux exportations : les importateurs éventuels de produits canadiens peuvent avoir du mal à obtenir du crédit. Les ravages de la guerre en Europe avaient déstabilisé les marchés et entraîné des contrôles sur le change et le commerce; par conséquent, les importateurs ne pouvaient obtenir des institutions financières de leur pays le financement dont ils avaient besoin pour acheter des produits. La SACE a aidé à combler cette lacune en accordant des prêts et de l'aide financière aux gouvernements étrangers.

Outre les modifications déjà évoquées, les plafonds de financement ont été périodique ment relevés pour permettre à la SACE de mener à bien ses activités.

En 1969, la Loi sur l'expansion des exportations était présentée au Parlement pour remplacer la Loi sur l'assurance des crédits à l'exportation. La nouvelle loi remplaçait la SACE par la Société pour l'expansion des exportations (SEE). Plusieurs raisons justifiaient l'établissement de cette société. Les exportateurs étaient très satisfaits de la SACE, il n'y a pas lieu de s'en étonner; après tout, ils étaient les bénéficiaires directs de ses activités. Un important rapport sur les crédits à l'exportation et l'assurance des exportations, rédigé en 1968 et déposé au Parlement en 1969, relevait une plainte formulée par de nombreux exportateurs : «Ils croyaient que la SACE faisait preuve d'une excessive prudence et n'était pas assez axée sur les exportations<62>.

Comme on l'a vu à propos de la Société du crédit agricole et de la Banque de développement du Canada, les reproches de prudence excessive et la réaction à cette accusation marquent la deuxième étape dans l'évolution des institutions financières du secteur public. Cette étape a donc été marquée par un élargissement considérable du mandat de la SEE, en 1969. La SEE était autorisée à financer directement les exportations de son propre chef (la SACE agissait comme mandataire du gouvernement); elle pouvait assurer des investissements canadiens dans des pays étrangers contre les pertes attribuables à des facteurs politiques (en plus des facteurs commerciaux classiques); l'assurance des crédits d'exportation était élargie de manière à englober presque toutes les transactions, y compris le troc.

L'une des justifications de ces modifications — et elle est propre à l'aide aux exporta tions, là encore — était que d'autres pays aidaient davantage leurs industries exportatrices.

Les modifications de 1993 n'ont pas changé le nom de la SEE, mais elles l'ont profondément transformée. Voici ce qu'on lit dans un rapport du Comité sénatorial des banques : «[L'article 4 de la Loi modifiée] confère à la SEE la mission de soutenir et de développer, directement et indirectement, le commerce international et la position concurrentielle du Canada. Cela élargit considérablement le mandat de la SEE, lequel se bornait auparavant à «faciliter» le commerce international [ce qui n'a pas un sens aussi large que «soutenir»] sans allusion aucune à la capacité globale du Canada de soutenir la concurrence au niveau international<63>. Le rapport du Sénat énumère les pouvoirs élargis et cite ensuite l'étude d'impact qui accompagne le projet de réglementation de la loi modifiée : «Le projet de loi a délibérément été rédigé pour donner de larges pouvoirs à la SEE, afin qu'elle puisse répondre aux besoins actuels et «futurs» des exportateurs canadiens dans des domaines où le secteur privé accuse des lacunes en ce qui concerne les services d'appui aux exportations.»

Il s'agit là d'une nouvelle variante de la justification fondée sur les lacunes du marché : l'institution financière publique a besoin de larges pouvoirs pour avoir la souplesse qui lui permettra de combler les lacunes dans les services de crédit qui pourront se produire ultérieurement.

CORPORATION COMMERCIALE CANADIENNE (CCC)

À la différence des autres institutions financières publiques que nous avons vues jusqu'ici, la Corporation commerciale canadienne (CCC) n'a pas suivi une évolution en trois temps.

La Loi sur la Corporation commerciale canadienne a été adoptée en 1946. Elle créait l'organisme et lui confiait le mandat de faciliter le commerce entre le Canada et d'autres pays. La CCC a joué un rôle de société d'État pour la reconstruction. Au cours du débat à la Chambre des communes, le ministre du Commerce a tenu ces propos :

Il est depuis quelque temps évident que de nombreuses affaires du commerce international ne peuvent être laissées exclusivement à l'entreprise privée, et la Corporation aura pour mission de compléter les initiatives des maisons d'affaires plutôt que de s'y immiscer<64> .

Le Sénat a accepté que la CCC joue un rôle temporaire et amendé le projet de loi pour qu'il expire en 1949. La Chambre a approuvé cet amendement, mais, en 1949, cette disposition a été abrogée. La Loi a ensuite fait l'objet de modifications, mais aucune n'a été très importante.

Dans le cadre de son vaste mandat, la CCC s'est transformée au gré de l'évolution des exigences du gouvernement et de la clientèle. Elle est devenue le principal moyen de financement des transactions commerciales entre gouvernements; dans les premières années, le gros des transactions portaient sur des marchés de défense avec les États-Unis; il y a une quinzaine d'années, le marché d'outre-mer est devenu plus important pour la CCC, tout comme des organisations internationales comme la Banque mondiale; récemment la CCC s'est efforcée de jouer un rôle complémentaire dans la politique commerciale du gouvernement et par rapport à l'accent qui est mis sur les PME (par ex., le programme de paiements progressifs, qui fait intervenir la CCC et les institutions financières privées dans le financement avant expédition à l'intention des petites entreprises).

CONCLUSIONS

Le principal motif de l'intervention publique dans toute activité économique est la défaillance du marché, et cette justification est revenue à maintes reprises dans les pages qui précèdent. Le deuxième motif est que la distribution du revenu produit par les institutions du secteur privé est injuste. Bien que des questions de distribution aient surgi au cours du débat sur certaines des quatre institutions examinées, ce deuxième motif n'a pas joué un rôle de premier plan dans l'établissement des institutions financières du secteur public.

Dans le cas des institutions financières publiques, la justification a été l'existence de lacunes ou de distorsions dans les marchés financiers du secteur privé. Ces lacunes dans les services de crédits sont de quatre types. Premier type, les institutions financières du secteur privé n'offrent pas de crédit dans certains domaines, peu importe le prix. Deuxième type, ces institutions n'offrent pas de crédit à des conditions raisonnables (peut-être à cause d'une forme de pouvoir monopolistique, ou d'un excès de prudence dans l'évaluation des risques). Troisième type, les institutions privées offrent un crédit à des conditions raisonnables, mais pas à tous ceux qui peuvent prétendre à ce crédit. En d'autres termes, les institutions pratiquent un rationnement qui n'est pas fondé sur le prix. Quatrièmement, enfin, l'économie évolue rapidement et des lacunes peuvent surgir à l'improviste, si bien qu'il faut pouvoir compter sur une institution financière publique puissante pour combler le vide.

Comme nous l'avons vu plus haut, il y a le plus souvent trois étapes dans l'évolution des institutions financières publiques. C'est au cours de la première, celle de la création de l'institu tion, qu'on évoque le plus souvent les lacunes dans les services de crédit — le plus fréquemment des lacunes des deux premiers types — pour justifier l'institution. À la deuxième étape, lorsque l'institution adopte une politique de crédit moins sévère, on parle parfois des lacunes du deuxième et du troisième type (ou on soutient que le premier type de lacune existe toujours pour une partie de la clientèle, par exemple les jeunes agriculteurs ou les très petites entreprises). À la troisième étape, lorsque l'institution obtient des pouvoirs largement accrus, les lacunes semblent être considérées comme une donnée implicite (ou bien on invoque une vague lacune éventuelle comme celle du quatrième type).

Bien entendu, l'évolution des institutions financières ne se fait pas en dehors de tout contexte. Des modifications apportées aux programmes et aux lois des provinces et du gouvernement fédéral peuvent influer sur les institutions fédérales. En outre, il se produit des changements dans la réglementation régissant les institutions financières privées, qui peuvent avoir une influence directe sur les «lacunes » invoquées pour justifier l'existence même des institutions publiques. L'une des révisions les plus importantes a été celle de la Loi sur les banques, en 1967, qui a accordé des pouvoirs accrus aux banques à charte en matière de prêts et intensifié la concurrence sur plusieurs marchés financiers.

La clientèle d'une institution financière publique donnée peut également se transformer. Les agriculteurs en sont un bon exemple. Ils sont beaucoup moins nombreux que dans les années 20; les exploitations sont beaucoup plus importantes en moyenne et certainement plus mécanisées. Ces transformations ont modifié le montant et la nature des prêts que demandent les agriculteurs, et ce changement a à son tour influé sur le marché financier des prêts à l'agriculture.

ANNEXE B

LA PME - DÉFINITIONS PRATIQUES

Il existe plusieurs manières de définir ce que l'on entend par PME. On s'y prend le plus souvent en établissant un plafond relativement à l'une des caractéristiques d'une entreprise -- ventes, produits d'exploitation, nombre de salariés, actif, montant des prêts bancaires, et ainsi de suite -- en deçà duquel une entreprise est considérée comme une PME (il y a souvent deux plafonds, de manière à distinguer les petites des moyennes entreprises). On comprendra facilement que le choix de la caractéristique et du plafond pose toutes sortes de difficultés. Il n'existe pas de définition universellement reconnue de la PME. La présente note aborde la question de façon pragmatique et décrit la façon dont diverses institutions définissent la PME dans la pratique.

BANQUE DE DÉVELOPPEMENT DU CANADA (BDC)

La Banque de développement du Canada (autrefois appelée Banque fédérale de développement) ne se sert pas d'une définition précise de la PME pour ses activités financières. Elle applique en revanche une définition fondée sur le nombre de salariés pour les fins d'un de ses services non financiers, à savoir la consultation personnalisée. Ce service vise les PME, et seules les entreprises de moins de 200 salariés à temps plein y ont droit. Par ailleurs, si la BDC ne borne pas ses activités de prêt aux entreprises qui répondent à des critères leur donnant le statut de PME, il reste que 96 p. 100 des prêts consentis par elle l'année dernière étaient destinés à des entreprises comptant moins de 50 salariés (86 p. 100 à des entreprises comptant moins de 20 salariés).

CAISSE CENTRALE DESJARDINS

Lorsqu'ils ont comparu devant le Comité sénatorial des banques, les représentants de la Caisse ont minimisé l'importance de critères statistiques — par exemple le nombre de salariés ou certains postes des états financiers — dans la définition des petites entreprises. Ils préfèrent se fonder sur la notion de survie de l'entreprise. Une entreprise qui dépend fortement d'un ou deux propriétaires exploitants a de bonnes chances de ne pas survivre au décès ou au départ de ceux-ci. Une telle entreprise est, par définition, une petite entreprise. En revanche, une entreprise qui peut survivre à la perte d'un ou deux de ses dirigeants n'est pas une petite entreprise.

ASSOCIATION DES BANQUIERS CANADIENS (ABC)

Dans son Rapport annuel sur la PME de 1995, l'ABC note qu'il n'existe pas de définition unique des PME. Elle souligne non seulement que les PME sont extrêmement variées, mais aussi qu'on peut mesurer leur taille de plusieurs façons, en se fondant par exemple sur le chiffre des ventes, sur le nombre de salariés ou sur les besoins en crédit. La définition reposant sur les besoins en crédit a cours uniquement dans les institutions financières. Dans les tableaux de son rapport, l'ABC de sert des autorisations de prêts de moins de 500 000 $ comme plafond de la catégorie des petites entreprises. L'Association s'est récemment engagée auprès du Comité de l'industrie de la Chambre des communes à produire une ventilation plus fine des prêts bancaires. Il reste à voir cependant si ces nouvelles données par catégories plus fines entraîneront une modification du plafond servant à identifier les PME.

En octobre 1995, l'ABC a fait paraître une demande de propositions en vue de la réalisation de travaux de recherche sur les rapports entre les banques et les petites et moyennes entreprises dans laquelle on enjoignait aux chercheurs de se servir de définitions fondées sur l'effectif et le chiffre d'affaires : «Une petite entreprise est une entreprise comptant moins de 100 salariés dans le secteur de la fabrication et moins de 50 salariés dans celui des services ou dont le chiffre d'affaires est de moins de cinq millions de dollars. Une entreprise de taille moyenne est une entreprise comptant jusqu'à 500 salariés ou affichant un chiffre d'affaires d'au plus 50 millions de dollars.»

CORPORATION COMMERCIALE CANADIENNE (CCC)

La CCC se fonde sur le chiffre des ventes et sur le nombre de salariés pour définir la PME. Lorsqu'elle a besoin d'établir des distinctions en fonction de la taille, elle applique dans la plupart des cas les plafonds suivants : 10 millions de dollars de ventes ou 200 salariés. Pour les fins de son nouveau programme de paiements progressifs, elle applique les plafonds suivants : 50 millions de dollars de ventes ou 200 salariés.

FÉDÉRATION CANADIENNE DE L'ENTREPRISE INDÉPENDANTE (FCEI)

La FCEI utilise une définition fondée sur les effectifs. Pour elle, une entreprise indépendante de moins de 50 salariés est une petite entreprise et une entreprise comptant entre 50 et 499 salariés est une entreprise de taille moyenne.

ASSOCIATION CANADIENNE DE FINANCEMENT ET DE LOCATION (ACFL)

Dans une lettre au président du Comité sénatorial des banques, l'ACFL signale que ses membres n'ont pas vraiment besoin, dans le cours de leurs activités ordinaires, de définir ce qu'on entend par une petite entreprise, et que la définition figurant actuellement dans la Loi sur les prêts aux petites entreprises, à savoir les entreprises affichant des recettes annuelles brutes estimatives d'au plus cinq millions de dollars, ne lui pose aucune difficulté.

SOCIÉTÉ POUR L'EXPANSION DES EXPORTATIONS (SEE)

La SEE s'est toujours servi du chiffre des ventes pour distinguer les entreprises : les petites entreprises sont celles qui affichent des ventes de moins de cinq millions de dollars; les entreprises de taille moyenne ont des ventes qui vont de 5 à 25 millions de dollars; les grandes entreprises ont des ventes de plus de 25 millions de dollars. Elle a récemment constitué une équipe chargée des exportateurs débutants et visant les petites entreprises. Sont considérées comme des exportateurs débutants les entreprises qui affichent des exportations de 1 dollar à 1 million de dollars (la limite inférieure sert à garantir qu'il s'agit d'entreprises qui ont effectivement des ventes à l'exportation).

GOUVERNEMENT DU CANADA

Comme on s'est beaucoup intéressé aux PME ces dernières années, un bon nombre de ministères et de sociétés d'État administrent des programmes destinés à la PME. Il n'existe cependant pas de définition uniforme des PME utilisée dans toutes ces organisations comme l'a d'ailleurs fait remarquer le gouvernement dans le rapport de février 1994 intitulé Pour l'essor de la petite entreprise. On aborde notamment dans ce document la question de savoir ce qu'est une petite entreprise en citant une définition courante : une entreprise ayant moins de 100 salariés dans le secteur de la fabrication et moins de 50 salariés dans le secteur des services.

SOCIÉTÉS PRIVÉES DE CAPITAL DE RISQUE

Plusieurs sociétés privées de capital de risque ont comparu devant le Comité sénatorial des banques en novembre 1995, et le président a profité de l'occasion pour leur demander de fournir au Comité une définition de la PME. Trois sociétés ont répondu par écrit au Comité.

A. Acorn Partners (banque d'affaires auprès des jeunes sociétés)

Acorn a répondu qu'il n'existait pas de réponse simple utile pour l'élaboration de d'une politique. Elle estime que la structure de la direction d'une entreprise aide à décider si une entreprise peut être considérée comme une PME. «Une société où l'on n'a pas une personne s'occupant à temps plein des ventes, une autre des finances et une troisième de la production, en sus d'un p.d.g. peut être considérée comme une PME du point de vue du financement. La présence d'un chef des opérations financières est une indication juste quoique imparfaite de la capacité de se procurer du financement sans que le p.d.g. soit forcé de consacrer plus de la moitié de son temps à cette tâche.»

B. Congress Financial

Le Congress Financial a proposé ceci : «En règle générale, une petite entreprise emprunteuse a besoin d'une ligne de crédit d'au plus trois millions de dollars. Les entreprises qui ont besoin de ce montant ou de moins ont certaines caractéristiques en commun, dont les suivantes :

a)elles sont dirigées par leur propriétaire;

b)elles n'ont pas nécessairement un agent financier qualifié;

c)elles n'ont pas de SIG élaboré;

d)le propriétaire exploitant assume plusieurs fonctions et ne les exécute pas nécessairement toutes très bien;

e)l'esprit d'entreprise y est extrêmement fort.»

C. Macdonald & Associates Limited (service de consultation en capital

de risque et en avoir privé)

Cette firme a admis elle aussi qu'il était difficile de définir concrètement ce que l'on entend par petite entreprise, surtout dans le cas des entreprises de «matière grise», et n'a pas fourni de définition explicite. Pour illustrer le caractère arbitraire de certaines définitions, elle signale que la définition utilisée par les fonds de capital de risque de travailleurs pour déterminer les PME admissibles (définition fondée sur les effectifs et l'actif) a dû être révisée (le plafond de l'actif a été porté de 35 à 50 millions) pour donner les «bons» chiffres.

REVENU CANADA

Les difficultés que pose la définition des petites entreprises se reflète dans la Loi de l'impôt sur le revenu, où toutes les sociétés privées sous contrôle canadien sont des petites entreprises, même si certaines seraient classées parmi les grandes entreprises selon n'importe quelle définition fixant un plafond raisonnable sur quelque aspect que ce soit.

LOI SUR LES PRÊTS AUX PETITES ENTREPRISES (LPPE)

Pour les fins de la LPPE, on applique une définition fondée sur les produits d'exploitation. Sont considérées comme petites les entreprises affichant un produit d'exploitation inférieur à cinq millions de dollars.

STATISTIQUE CANADA

Pour les fins de la production de données financières sur les petites entreprises, Statistique Canada se fonde sur les déclarations de revenus de Revenu Canada et considère comme une petite entreprise toute société dont les produits bruts varient entre 25 000 $ et 5 millions de dollars. Statistique Canada fait maintenant beaucoup calculs sur demande, et les clients dictent la définition de leur choix pour distinguer les entreprises selon la taille. Une règle courante consiste à se servir des effectifs pour distinguer cinq catégories d'entreprises : petite (1 à 20 salariés), petite- moyenne (20 à 50), moyenne (50 à 100), moyenne-grande (100 à 500) et grande (500 salariés et plus).

MINISTÈRE DE LA DIVERSIFICATION DE L'ÉCONOMIE DE L'OUEST (MDEO)

Lorsqu'ils ont comparu devant le Comité sénatorial des banques (le 23 novembre 1995), les représentants du Ministère ont dit ce qui suit : «En ce qui concerne notre définition des PME pour les fins de nos discussions avec les institutions financières, les ententes que nous avons signées jusqu'à maintenant fixent le seuil à un maximum de 100 salariés ou un chiffre d'affaires d'au plus 10 millions de dollars.»

ANNEXE C

LE MANDAT DES ORGANISMES FÉDÉRAUX D'EXPANSION

RÉGIONALE AU CANADA : PERSPECTIVE HISTORIQUE

INTRODUCTION

Depuis 1988, l'action du gouvernement fédéral en matière de développement économique s'appuie sur différents ministères et organismes, chacun étant responsable d'une région déterminée. Jusque-là, le développement régional avait été la responsabilité d'un seul ministère, celui de l'Expansion industrielle régionale (MEIR). La création d'organismes de développement en fonction des régions comporte plusieurs avantages, parmi lesquels la capacité de ventiler facilement les dépenses fédérales par région.

L'AGENCE DE PROMOTION ÉCONOMIQUE DU CANADA ATLANTIQUE

L'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) tient son mandat de la partie I de la Loi organique de 1987 sur le Canada atlantique (communément appelée la Loi sur l'Agence de promotion économique du Canada atlantique), laquelle a reçu la sanction royale le 18 août 1988. L'Agence a comme mission générale le développement économique de la région de l'Atlantique. D'autres lois ont une incidence directe sur l'Agence : la Loi sur le développement industriel et régional, la Loi sur les prêts aux petites entreprises, la Loi sur les zones spéciales et la Loi sur le ministère de l'Expansion industrielle régionale.

L'APECA a été créée pour favoriser, dans le cadre d'un partenariat stratégique avec la population de l'Atlantique, un développement économique à long terme de la région grâce à un renouvellement de l'esprit d'entreprise. L'Agence a comme responsabilité particulière d'encourager le développement des petites et moyennes entreprises de la région. Elle doit aussi apporter une perspective régionale dans la conception des programmes économiques et sociaux nationaux qui intéressent cette région et promouvoir les intérêts de celle-ci.

L'objectif global des programmes de l'APECA est d'élaborer et d'appliquer des programmes qui contribueront au développement économique à long terme du Canada atlantique ainsi que de planifier et de coordonner les activités fédérales favorisant la croissance économique de la région. La structure d'activité de l'Agence est conçue de façon à séparer les activités visant le soutien des petites et moyennes entreprises de la région des activités destinées à améliorer le climat économique au moyen d'actions de collaboration avec d'autres ordres de gouvernement. L'Agence peut également être appelée à participer à des initiatives économiques spéciales avec le gouvernement fédéral.

LE BUREAU FÉDÉRAL DE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL (QUÉBEC)

Le 13 juin 1991, le MEIR, qui venait d'être réorganisé en tant que ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie (MIST), a transféré au ministre de la Santé nationale et du Bien-être social la responsabilité du développement régional du Québec et des programmes économiques fédéraux dans la région. Le Bureau fédéral de développement régional (Québec) (BFDR-Q) a été désigné comme ministère distinct aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique . Le 4 novembre 1993, ses pouvoirs ont été transférés au ministre des Finances.

Le Bureau est autorisé à définir des objectifs et à appliquer une stratégie intégrée pour le développement régional fédéral au Québec. Le BFDR-Q est l'organisme fédéral chargé de coordonner les politiques de développement régional et autres programmes fédéraux dans la province, et il agit comme premier représentant fédéral pour le développement régional auprès du gouvernement provincial et d'autres organisations publiques et privées. Il doit en outre concevoir et appliquer ses programmes pour que l'entreprise reçoive les services de soutien voulus.

L'objectif de l'organisme est de promouvoir le développement économique des régions du Québec qui ont de faibles revenus, une croissance économique lente ou peu de possibilités d'emplois productifs, et ce, en mettant en valeur le développement économique à long terme ainsi que l'emploi durable et la création de revenus, tout en se concentrant sur les PME et sur le développement et l'accroissement du talent d'entrepreneur.

LA RÉGION DE L'ONTARIO

L'activité du gouvernement fédéral en matière de développement régional en Ontario se concentre au ministère de l'Industrie et comprend deux centres de responsabilité. Le premier s'occupe du développement régional de l'Ontario en général et le second, du Nord de l'Ontario en particulier.

L'Initiative fédérale du développement économique du Nord de l'Ontario (FEDNOR) a été établie en juillet 1987 dans le cadre d'une série de changements apportés à l'action fédérale visant la réduction des disparités régionales. La FEDNOR a été conçue pour promouvoir le développement économique dans le Nord de l'Ontario, grâce à l'utilisation des programmes de l'ancien MEIR et pour apporter au niveau fédéral la contribution locale aux politiques, aux programmes et aux services. Les bureaux administratifs sont situés à Sault Ste. Marie, mais on trouve également des bureaux à Sudbury, à Thunder Bay, à Elliot Lake et à Kirkland Lake.

À sa création, la FEDNOR a reçu 55 millions de dollars pour une période de cinq ans. On prévoyait que ces fonds engendreraient jusqu'à 100 millions en investissements privés dans la région par l'intermédiaire de prêts, de subventions et de garanties d'emprunt. Les activités et les politiques de la FEDNOR sont supervisées par un conseil dont les membres viennent de la région.

Les responsabilités de la FEDNOR concernent le Nord de l'Ontario et comprennent la gestion, l'application et la coordination de programmes, des initiatives régionales spéciales, l'analyse économique régionale au niveau local, ainsi que la prestation de communications et de services à son Conseil consultatif.

LE MINISTÈRE DE LA DIVERSIFICATION DE L'ÉCONOMIE DE L'OUEST

La Loi sur la diversification de l'économie de l'Ouest canadien (1988) habilite le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest canadien (DOC) à promouvoir le développement et la diversification de l'économie de cette région du Canada et à privilégier les intérêts de la région dans le cadre de la politique économique nationale. Le DOC doit aussi appliquer dans l'Ouest certains programmes auparavant administrés par le MEIR. De 1989-1990 à 1993-1994, 307 millions de dollars en ressources ont été transférés du MEIR au DOC en vue d'ententes auxiliaires précises en vertu des Ententes de développement économique et régional (EDER), des Ententes-cadres de développement, du Programme de développement industriel et régional (PDIR) et du Programme de développement industriel relié au transport dans l'Ouest (DPITO).

L'objectif du ministère est de promouvoir la diversification économique de l'Ouest canadien de façon à accroître l'influence de l'Ouest sur les politiques nationales et la prise de décisions, d'améliorer les services à la clientèle dans l'Ouest et de faciliter la coordination fédérale-provinciale.

Pour la réalisation de ce mandat, on a créé un fonds de 1,2 milliard de dollars qui est administré par le DOC, par l'entremise du programme de diversification de l'économie de l'Ouest.

Le ministère définit la diversification comme étant la réduction de la dépendance économique sur les exportations de produits primaires traditionnels. Il essaie d'aider les entreprises traditionnelles à élaborer des produits et à leur trouver des débouchés. Il encourage la création de nouvelles industries en vue de l'exportation ou pour remplacer les importations. Il fournit de l'aide à la création de nouvelles technologies et privilégie les améliorations de la productivité susceptibles d'avantager l'ensemble de l'industrie.

L'aide se présente sous la forme de contributions comportant certaines conditions sur le déboursement, le financement total et le remboursement. L'approbation du financement varie selon qu'un projet vise un nouveau produit, un nouveau marché, une nouvelle technologie ou une mesure de remplacement de l'importation ou qu'il apporte des améliorations à la productivité dans toute l'industrie. L'aide du ministère n'est pas un droit acquis. Les fonds sont censés compléter les sommes déjà obtenues d'autres sources, et non les remplacer. Les fonds ne vont pas non plus à des projets réalisés dans des secteurs hautement compétitifs où l'aide du gouvernement à une entreprise pourrait nuire à l'équilibre concurrentiel de l'industrie. Même si le ministère ne participe pas au capital-actions -ses contributions sont censées être remboursées - il partage les pertes si le projet échoue.

ENDNOTES

<1>»(0)M. Douglas Patriquin, vice-président exécutif et chef des opérations, CCC, Délibérations du Comité sénatorial

permanent des banques et du commerce, fascicule no 35, le 6 juin 1995, p. 5.

<2>é(0) M. John Manley, ministre de l'Industrie, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du

commerce, fascicule no 38, le 29 juin 1995, p. 9.

<3>é(0) Sénateur Stewart, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, fascicule no 38,

p. 18.

<4>(0) Pour financer le succès de la PME, Rapport du Comité permanent de l'industrie de la Chambre des communes,

octobre 1994, p. vii.

<5>(0) M. Brian Gray, Fédération canadienne de l'entreprise indépendante, Délibérations du Comité sénatorial

permanent des banques et du commerce, fascicule no 41, p. 5.

<6>(0) Mme Mary Macdonald, Macdonald and Associates, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques

et du commerce, fascicule n· 44, le 2 novembre 1995, p. 9 et 10.

<7>(0) Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, Société du crédit agricole, le

28 novembre 1995, p. 8.

<8>(0) Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce dans le cadre de l'étude portant

sur les institutions financières fédérales par la Banque de développement du Canada, le 23 novembre 1995, p. 5.

<9>(0) Ibid., p. 3 et 4.

<10>(0) Lettre de M. John Manley, ministre de l'Industrie, à M. Michael J. Kirby, en date du 10 juillet 1995.

<11>(0) Mémoire présenté par la SEE au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, le 28 novembre

1995, p. 2.

<12>(0) Ibid. p. 2.

<13>(0) Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. L'Étude des Institutions

financières d'État, Corporation commerciale canadienne, le 7 décembre 1995, p. 2.

<14>(0) M. Faraj Nukhleh, Association canadienne de la technologie de pointe, Délibérations du Comité sénatorial

permanent des banques et du commerce, fascicule n· 41, le 17 octobre 1995, p. 28.

<15>(0) Mme Debra Ward, Association de l'industrie touristique du Canada, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, fascicule no 42, le 19 octobre 1995, p. 6.

<16>(0) Mme Helen Sinclair, Association des banquiers canadiens, Délibérations du Comité sénatorial permanent des

banques et du commerce, fascicule no 51, le 7 décembre 1995, p. 11 et 12.

<17>(0) Ibid., p. 5.

<18>(0) Mémoire présenté par l'Association canadienne de financement et de location, aux audiences du Comité

sénatorial permanent des banques et du commerce sur les institutions financières d'État, le 2 novembre 1995, p. 3 à 6.

<19>(0) Ibid., p. 3.

<20>(0) Ibid., p. 4.

<21>M. Bill Knight. Centrale des caisses de crédit du Canada. Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, fascicule no 43, le 31 octobre 1995, p. 8 et 9.

<22>Ibid., p. 12.

<23>M. Jean-Guy Langelier. Caisse centrale Desjardins. Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, fascicule no 48, le 28 novembre 1995, p. 55.

<24>M. Craig Rothwell. Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, fascicule no 51, le 7 décembre 1995, p. 12 et 13.

<25>(0) M. Jean-Guy Langelier, Caisse centrale Desjardins, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques

et du commerce, fascicule no 48, le 28 novembre 1995, p. 44.

<26>(0) M. Mark Drake, Association des exportateurs canadiens, Délibérations du Comité sénatorial permanent des

banques et du commerce, fascicule no 43, le 31 octobre 1995, p. 22.

<27>(0) Mme Helen Sinclair, Association des banquiers canadiens, op. cit., p. 5.

<28>(0) M. Raymond Gunn, Association des banquiers canadiens, op. cit., p. 10-11. (C'est nous qui soulignons.)

<29>(0) Comité du Sénat chargé d'étudier les institutions financières fédérales au Canada. Fédération canadienne de

l'entreprise indépendante. Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. Le 17 octobre 1995, p. 6.

<30>é(0) M. Michael Trebilcock, professeur. Université de Toronto, Délibérations du Comité sénatorial permanent des

banques et du commerce, fascicule no 40, le 3 octobre 1995, p. 10.

<31>Lettre de M. Michael J. Trebilcock au sénateur Michael Kirby. Le 5 octobre 1995.

<32>à(0) M. Peter Kemball, Acorn Partners. Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du

commerce, fascicule no 44, le 2 novembre 1995, p.25-26.

<33>é(0) Association des exportateurs canadiens, Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du

commerce. Objet : Les institutions financières fédérales et les exportations. Document no 95-90 de l'AEC, le 31 octobre 1995, p.4.

<34>»(0) Mémoire de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante, op. cit., p. 3.

<35>(0) Fédération canadienne de l'agriculture. Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du

commerce relativement aux liens entre les institutions financières privées et les institutions financières fédérales, 19 octobre 1995, p. 7.

<36>(0) Mme Helen Sinclair. Association des banquiers canadiens, op. cit., p. 25.

<37>(0) M. Raymond Gunn. Association des banquiers canadiens, op. cit. p. 9.

<38>(0) M. Jean-Guy Langelier, Caisse centrale Desjardins. Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques

et du commerce, fascicule no 48, le 28 novembre 1995, p. 46.

<39>(0) M. Bill Knight, Société canadienne de crédit coopératif, op. cit., p. 12.

<40>(0) Ibid., p. 10.

<41>(0) Ibid., p. 14.

<42>(0) M. Brian Gray, Fédération canadienne de l'entreprise indépendante, Délibérations du Comité sénatorial

permanent des banques et du commerce, fascicule no 41, le 17 octobre 1995, p. 19.

<43>(0) Mme Helen Sinclair, Association des banquiers canadiens, op. cit., p. 4.

<44>(0) M. Alan Nymart, Industrie Canada, Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, Témoignages,

le 12 décembre 1995, p. 6.

<45>(0) M. Gerry Penny, Société du crédit agricole du Canada, Délibérations du Comité sénatorial permanent des

banques et du commerce, fascicule no 48, le 28 novembre 1995, p. 11.

<46>(0) M. François Beaudoin, Banque de développement du Canada, Délibérations du Comité sénatorial permanent

des banques et du commerce, fascicule no 47, le 23 novembre 1995, p. 17.

<47>(0) M. Gerry Penny, Société du crédit agricole, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du

commerce, fascicule no 48, le 28 novembre 1995, p. 14.

<48>(0) M. Patrick J. Lavelle, Banque de développement du Canada, Délibérations du Comité sénatorial permanent

des banques et du commerce, fascicule no 47, le 23 novembre 1995, p. 24.

<49>(0) Ibid., p. 22.

<50>(0) M. Paul Labbé, Société pour l'expansion des exportations, Délibérations du Comité sénatorial permanent des

banques et du commerce, fascicule no 48, le 28 novembre 1995, p. 31.

<51>(0) Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, novembre 1995, 17.37.

<52>(0) Ibid., 17.39.

<53>(0) Ibid., 17.47.

<54>(0) M. Gordon Slade, Agence de promotion économique du Canada atlantique, Délibérations du Comité sénatorial

permanent des banques et du commerce, fascicule no 47, le 23 novembre 1995, p. 33.

<55>(0) Ibid., p. 32.

<56>»(0) Mme Maryantinett Flumian, Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, Délibérations du Comité

sénatorial permanent des banques et du commerce, fascicule no 47, le 23 novembre 1995, p. 38.

<57>(0) M. Robert Bourgeois, Bureau fédéral de développement régional (Québec), Délibérations du Comité sénatorial

permanent des banques et du commerce, fascicule no 47, le 23 novembre 1995, p. 39.

<58>(0) Mme Mary Coyle, Calmeadow Corporation, Délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du

commerce, fascicule no 51, le 7 décembre 1995, p. 28.

<59>(0) Pour cette partie et la suivante, on a largement fait appel à G. Bruce Doern et John F. Devlin, «TheFarm Credit

Corporation and the Federal Business Development Bank». Chapitre IX de l'ouvrage d'Allan Tupper et G. Bruce Doern (dir.), Privatization, Public Policy and Public Corporations in Canada, Montréal, Institut de recherches politiques, 1988. Dans chacune des quatre grandes parties du présent document, et surtout pour les premières étapes de l'histoire législative, on a consulté Basil Zafiriou, «Federal Crown Corporations: Origins and Reasons for Their Creation», Ottawa, Bibliothèque du Parlement, 1984.

<60>(0) Canada, Chambre des communes, Débats, 5e session, 19e législature, 28 juillet 1944, p. 5721; cité par Zafiriou

(1984), p. 34.

<61>»(0) Cette citation et la précédente se trouvent dans A. Raynault et coll., L'aide publique au financement des

exportations, étude rédigée pour le Conseil économique du Canada, Ottawa, ministre des Approvisionnements et Services, 1983, p. 6.

<62>»(0) J. Douglas Gibson, Report on Export Credits and Insurance in Canada, texte polycopié, Ottawa, SEE, 14

mai 1968.

<63>»(0) L'étude du règlement de la Loi sur l'expansion des exportations, rapport du Comité sénatorial permanentdes

banques, mars 1994, p. 1.

<64>(0) Canada, Chambre des communes, Débats, 2e session, 20e législature, 2 avril 1946, p. 483; cité dans Zafiriou

(1984), p. 40.