Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Banques et du commerce
Fascicule 15 - Témoignages du 26 mars 1998
OTTAWA, le jeudi 26 mars 1998
Le comité sénatorial permanent des banques et du commerce se réunit ce jour à 11 h 05 pour examiner le projet de loi C-21, modifiant la Loi sur les prêts aux petites entreprises.
Le sénateur Michael Kirby (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Sénateurs, nous sommes ici aujourd'hui pour examiner deux questions. La première est le projet de loi C-21, qui concerne la Loi sur les prêts aux petites entreprises. Cette loi contient une clause d'extinction qui entrera en jeu mardi prochain le 31 mars. Il s'agit de proroger la loi. Ce projet de loi ne touche aucunement le fond de cette loi. Nous avons toutefois estimé qu'il était important de demander, comme nous le faisons habituellement, à des représentants du ministère de venir nous présenter les principaux aspects de ce projet de loi.
Nous passerons ensuite au rapport sur l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada que nous nous sommes engagés à remettre à M. Martin avant mardi.
Le témoin qui va nous parler du projet de loi C-21, Loi modifiant la Loi sur les prêts aux petites entreprises, est M. Peter Sagar, directeur général de l'Entrepreneurship et de la petite entreprise. J'invite M. Sagar à présenter sa collègue et à nous livrer ses observations.
[Français]
M. Peter Sagar, directeur général de l'entrepreneurship et de la petite entreprise, Industrie Canada: Je vous présente Mme Marie-Josée Thivierge, actuellement directrice de la Planification stratégique et financière du secteur des opérations à Industrie Canada. Nous sommes très heureux d'être ici pour répondre aux questions des membres du comité concernant le projet de loi C-21.
[Traduction]
J'ai tenu à compléter le rapport annuel pour l'année 1996-1997 concernant la Loi sur les prêts aux petites entreprises qui a été déposé récemment en remettant au comité un document concernant cette même loi qui a été préparé pour le Comité permanent des comptes publics de l'autre endroit. Ce document traite en détail des questions reliées au projet de loi que vous examinez aujourd'hui. Il contient également une description des mesures que nous avons prises pour donner suite aux conclusions du vérificateur général.
Le Programme de prêts aux petites entreprises a pour but d'accroître l'accessibilité des prêts pour l'établissement, l'expansion, la modernisation et l'amélioration des petites entreprises. Les entreprises à but lucratif qui ont des recettes annuelles de moins de 5 millions de dollars peuvent demander un prêt en vertu de cette loi. Depuis sa création en 1961, le programme a permis d'accorder plus de 493 000 prêts dont le montant total dépasse les 20,2 milliards de dollars. Le rapport annuel mentionne qu'au cours de la seule année financière 1996-1997, quelque 30 000 petites et moyennes entreprises ont eu recours à la LPPE pour avoir accès à des crédits de près de 2 milliards de dollars.
Il faut régulièrement ajuster et modifier la LPPE pour s'assurer qu'elle répond aux nouveaux besoins du marché et que les garanties accordées aux prêteurs n'imposent pas au contribuable canadien un fardeau trop lourd. Le chapitre 29 du rapport du vérificateur général, qui, pour la première fois depuis un certain nombre d'années, s'est penché sur la LPPE, n'a été remis qu'en décembre dernier et nous n'avons pas eu le temps d'effectuer l'examen compréhensif ni de procéder aux consultations qui nous auraient permis d'élaborer un nouveau projet de loi et un nouveau règlement, tout en respectant la date butoir du 31 mars 1998. À cette date-là, le pouvoir d'enregistrer de nouveaux prêts en vertu de la LPPE expirera si le projet de loi C-21 n'est pas adopté.
[Français]
Permettez-moi d'examiner brièvement les principales caractéristiques du projet de loi C-21. Le paragraphe 1 du projet de loi prévoit la prorogation de la période de prêt du 1er avril 1998 au 31 mars 1999. Il prévoit également l'augmentation du plafond de prêt d'un milliard de dollars le portant ainsi à 15 milliards de dollars.
[Traduction]
Le paragraphe 2 a pour effet de prolonger d'un an, soit jusqu'au 31 mars 1999, la garantie accordée aux prêteurs. Les modifications réglementaires qui en découlent ont également pour effet de repousser la période des prêts du 1er avril 1998 au 31 mars 1999.
Monsieur le président, la disposition visant à augmenter le plafond des prêts a suscité une attention considérable. Je tiens à expliquer que, sans cette augmentation, il faudra cesser d'accorder des prêts au cours de l'automne 1998, ce qui rendrait sans objet la prolongation de la période d'octroi des prêts. Le montant susceptible d'être prêté sera épuisé à une date inconnue, parce que fonction du montant des prêts enregistrés. Le ministère devra alors informer les prêteurs qu'il ne peut plus garantir de prêts. Aucun prêt nouveau ne pourrait être enregistré et les réclamations relatives aux prêts seraient rejetées. Il y a des prêts qui ont été approuvés et accordés par les banques qui seraient bloqués en cours de traitement. Une bonne partie d'entre eux devraient être remboursés immédiatement. Cela causerait de graves difficultés aux emprunteurs et aux prêteurs.
L'augmentation du plafond des prêts pourrait avoir un effet important. Elle s'applique au montant total des prêts enregistrés au cours d'une période donnée mais ne tient pas compte des remboursements effectués depuis l'entrée en vigueur de la LPPE. Plus de 94 p. 100 des prêts ont été remboursés. Cela est un résultat particulièrement intéressant pour un programme de ce genre.
[Français]
Grâce à l'augmentation du plafond d'un milliard de dollars, soit de 14 à 15 milliards, des prêts pourront être consentis jusqu'à la fin de la période prolongée.
Toutefois, il se peut que le montant total des responsabilités gouvernementales maximales augmente d'une petite partie de cette somme en raison des plafonds qui existent quant à la responsabilité du gouvernement.
Il s'agit d'une responsabilité théorique qui n'a jamais été près d'être atteinte dans toute l'histoire du programme. Les demandes de remboursement que nous avons reçues ont toujours été de beaucoup inférieures au montant maximal.
[Traduction]
Monsieur le président, j'aimerais dire quelques mots au sujet de l'apport différentiel. Comme dans n'importe quel domaine des assurances, il y a toujours des prêts qui ne représentent aucun risque. Depuis que le gouvernement a décidé de mettre en oeuvre progressivement la récupération des coûts du programme en 1995, les entreprises qui participent au programme doivent payer une prime, même si elles n'ont pas besoin de l'assurance-prêt qu'offre la LPPE, ce qui a pour effet d'étaler le risque que représentent les prêts octroyés aux petites entreprises qui ont besoin du programme.
[Français]
Il est encore trop tôt pour dire si l'imposition du droit d'utilisation renforcera l'apport différentiel du programme. Cela demeure tout à fait possible toutefois. Industrie Canada, qui administre le programme de la LPPE, suit ce dossier de près.
En attendant, dans notre examen complet du programme, nous nous pencherons sûrement sur la question de façon détaillée.
[Traduction]
Monsieur le président, nous procédons à l'heure actuelle à un examen approfondi de la LPPE, d'abord parce que nous voulons donner suite aux recommandations du vérificateur général et ensuite, parce que nous avons appris que ce programme peut évoluer très rapidement. Je ne vais pas revoir en détail les changements qu'il a connus entre 1993 et 1995. Je me contenterai de signaler qu'un programme, qui, jusque-là, avait permis d'octroyer à peu près 500 millions de dollars de prêts par an, a vu le montant des prêts correspondant à l'exercice 1994-1995 dépasser 4,4 milliards de dollars. Cela a eu pour effet d'aggraver les obligations réelles et potentielles qu'assume le gouvernement ainsi que le risque représenté par ces prêts.
Le gouvernement a réagi en modifiant le programme pour qu'il fonctionne désormais selon le principe de la récupération des coûts, ce qui s'est traduit par des frais annuels de 1,25 p. 100 du solde des prêts et un taux d'intérêt ne pouvant dépasser le taux préférentiel plus 3 p. 100.
[Français]
La valeur totale des prêts a diminué, s'établissant à environ 2 milliards de dollars par année. Toutefois, les effets des coûts des prêts consentis entre 1993 et 1995 se feront sentir encore pendant quelques années. C'est pourquoi il est si important de faire une analyse approfondie des répercussions possibles de toute modification sur l'utilisation et le coût réel du programme. C'est ce genre d'analyse qui est à la base du projet de loi C-21.
[Traduction]
J'apprécie le fait que vous ayez accepté d'examiner le projet de loi C-21 et j'espère que ce bref résumé et les documents que nous vous avons remis vous seront utiles.
Le président: J'aimerais vous poser quelques questions au sujet de l'examen. Essentiellement, ce projet de loi permet de maintenir les choses en l'état pour une période d'un an pendant que l'on étudie les éléments essentiels de la LPPE. Ce projet augmente le plafond et préserve le statu quo pendant l'examen. Pouvez-vous nous parler de l'examen? En particulier, pouvez-vous nous dire à quel moment notre comité va pouvoir prendre connaissance des résultats de l'examen? J'imagine que cela devrait se faire avant que les orientations soient fixées. La question vraiment intéressante n'est pas de savoir s'il faut augmenter le plafond pour un an mais si le programme se justifie, et si c'est le cas, sous quelle forme. Autrement dit, ce sont les orientations et non pas les aspects financiers qui intéressent le plus le comité.
M. Sagar: Il est toujours délicat de suggérer à un comité du Sénat comment il pourrait se saisir d'une question.
Le président: Pour être franc, je dois vous dire que les membres du comité sont tellement curieux qu'ils n'auront aucune difficulté à imaginer une façon de se mêler de cette question, pourvu que vous nous parliez un peu de la façon dont vous allez procéder.
Le sénateur Kelleher: Cela doit être terminé pour le 30 mars.
Le président: C'est exact mais, en toute justice, c'est un aspect qui intéresse les personnes qui administrent la Chambre des communes. Ce n'est pas la faute du ministère. Voulez-vous nous parler de l'examen?
M. Sagar: Nous avons lancé une série d'études qui portent sur les principaux aspects du fonctionnement de cette loi, nous rassemblons des données et tentons d'évaluer les réactions des prêteurs et des emprunteurs. Nous avons également eu des entretiens préliminaires avec les principaux acteurs du secteur -- les principaux emprunteurs, les principales associations d'emprunteurs, la Chambre de commerce de la SCEI, pour recueillir leurs premières réactions et obtenir leur avis sur les aspects de la loi qui méritent d'être revus. Nous projetons d'utiliser ces éléments pour préparer une deuxième ronde de consultations et d'études qui se déroulera au cours des deux prochains mois.
L'objectif est, je crois, de présenter un projet de loi à l'automne et d'essayer de le faire adopter avant le mois de janvier 1999. Cela permettrait d'élaborer les règlements d'application avec les intéressés, les prêteurs notamment. Je dois toutefois vous signaler que je viens de décrire notre projet et qu'il est très possible que le gouvernement veuille en modifier le calendrier ou d'autres éléments.
Le président: Pour effectuer votre deuxième ronde de consultation, la ronde actuelle, vous avez sans doute distribué un document aux personnes que vous consultez.
M. Sagar: Oui, nous avons distribué un document, en fait, à la fin de l'année dernière. C'était pour la première ronde.
Le président: Vous avez utilisé un document pour la première ronde. Vous effectuez une deuxième ronde en vous basant, je le présume, sur les résultats de la première ronde mais sans avoir préparé un autre de document?
M. Sagar: Pas encore, non.
Le président: Après la deuxième ronde, vous avez l'intention de faire la synthèse de ce que vous aurez entendu, est-ce exact?
M. Sagar: Oui.
Le président: Votre synthèse sera-t-elle rendue publique? Peut-être pas. C'est un résumé des consultations. Elle ne décrit pas la position du gouvernement.
M. Sagar: Cela n'est pas impossible, sénateur. Je n'ai pas encore réfléchi à cette question.
Le président: Dans ce cas, je serais heureux de vous présenter une requête avec l'appui de mes collègues. Nous serions ravis de voir le résumé qui sera préparé à la fin de la deuxième ronde. Et je vais vous dire pourquoi. Lorsqu'une politique prend la forme d'une mesure législative, il est plus difficile de le modifier. Comme vous le savez sans doute, nous avons eu une sorte de confrontation avec les fonctionnaires de votre ministère au sujet de la Loi sur la faillite. En fin de compte, le bon sens l'a emporté et le ministère a accepté une douzaine d'amendements proposés par le comité.
Je serais heureux de procéder de cette façon mais cela est loin d'être aussi constructif que si nous pouvons intervenir avant que cette politique ne soit couchée sous forme législative. Vous semblez toujours être beaucoup plus souple avant cette étape. Vous pourriez nous transmettre la synthèse qui sera préparée après la deuxième ronde de consultations. Nous aimerions pouvoir en prendre connaissance.
Pour ce qui est de la prorogation du projet de loi pour une période d'un an, je tiens à ce qu'il soit consigné officiellement que je n'ai déclaré être disposé à faire preuve de souplesse cette fois-ci -- par «souplesse», je veux dire accepter qu'on me dise qu'il faut que le projet de loi doit être adopté d'ici mardi prochain -- que pour la seule raison qu'il ne porte pas sur le fond de la loi. Votre prochain projet de loi va sans doute contenir des changements de fond.
Ce qui m'inquiète, c'est la façon dont la Chambre des communes effectue son travail. Je vous demande de leur dire que, si nous nous retrouvons dans la même situation l'année prochaine avec un projet de loi contenant des dispositions de fond, il est tout à fait exclu que nous adoptions rapidement un tel projet. Nous connaissons le contenu de ce projet de loi. Notre comité examine sérieusement tous les projets qui lui sont soumis. Si vous ne nous donnez pas suffisamment de temps pour effectuer un examen sérieux de ce projet, il y aura à partir d'avril prochain, une période où il n'y aura plus de LPPE. Ce n'est pas une menace; c'est simplement un fait. Je n'exagère pas. C'est comme cela que les choses fonctionnent.
Le sénateur Kelleher: Je trouve cette situation inacceptable, tout comme le fait le sénateur Stewart. Cela se produit trop souvent.
Ce projet de loi a été déposé à la Chambre au mois de novembre. Nous sommes presqu'à la fin du mois de mars. Il est agréable de savoir que nos observations figurent au procès-verbal mais une lettre est parfois plus efficace.
Le président: J'avais prévu de vous en parler à la fin de cet exposé. Ce serait, en fait, à moi d'écrire au leader parlementaire, avec une copie au ministre de l'Industrie, plutôt que le contraire.
Je sais que le ministre de l'Industrie voulait que cela se fasse rapidement. Le leader parlementaire a été saisi de cette question il y a moins d'une dizaine de jours. La lettre doit être adressée au leader parlementaire parce que c'est là l'origine du problème. Le projet de loi a été déposé à la Chambre des communes en novembre et personne ne s'en est occupé.
Le sénateur Kelleher: C'est exact.
Le président: Je serai heureux d'envoyer cette lettre et j'en remettrai une copie à tous les membres du comité.
Le sénateur Callbeck: J'aimerais poser quelques questions au sujet du projet. Je constate qu'il y a des frais d'administration annuels. Y a-t-il encore un droit d'enregistrement?
M. Sagar: Oui.
Le sénateur Callbeck: L'enregistrement ne donne lieu à la perception d'un droit qu'une seule fois, l'administration à des frais annuels.
Le taux d'intérêt ne doit pas être supérieur au taux préférentiel plus 3 p. 100. J'en déduis que les entreprises qui empruntent de l'argent par le biais de ce programme ne paient pas toutes le même taux d'intérêt.
M. Sagar: C'est exact. La mise en place de frais annuels de 1,25 p. 100 en 1995 a sensiblement modifié le programme. Ce sont des frais annuels calculés sur le solde des prêts. Ils peuvent être inclus dans le plafond de 3 p. 100 qui peut être ajouté au taux préférentiel. Le taux d'intérêt est toutefois fixé en fonction des renseignements fournis par l'entrepreneur, notamment le montant demandé et la durée du prêt, et cetera. Il y a une certaine souplesse. Habituellement, les taux d'intérêt s'établissent autour du taux préférentiel plus 2 p. 100.
Mme Marie-Josée Thivierge, directrice de la Planification stratégique et financière, Industrie Canada: Depuis l'introduction en 1995 des frais de 1,25 p. 100, mesure qui a fait passer le taux d'intérêt maximal au taux préférentiel plus 3 p. 100, nous avons constaté qu'en moyenne, les prêteurs demandaient des taux d'intérêt d'environ 2,6 p. 100 au-dessus du taux préférentiel.
De plus, au moment où ces frais ont été introduits, le marché était compétitif. Certains prêteurs offraient un taux d'un ou 2 p. 100 plus le taux de base. Cela est du passé. L'année dernière, nous avons étudié les taux d'intérêt sur les prêts et nous avons constaté que la plupart du temps, c'était le taux de base plus 3 p. 100.
Le sénateur Tkachuk: Avez-vous dit que le taux d'intérêt moyen était de 2,6 ou 3 p. 100?
Mme Thivierge: Plus le taux de base.
Le sénateur Tkachuk: Plus le taux de base. Est-ce que les frais d'administration s'ajoutent à cela?
Mme Thivierge: Non. Les frais ont été calculés de façon qu'au moment de l'enregistrement du prêt, l'emprunteur verse un montant correspondant à 2 p. 100. C'est-à-dire 2 p. 100 de la valeur du prêt.
Le sénateur Tkachuk: À qui va cet argent?
Mme Thivierge: Cet argent va au Trésor.
En outre, nous avons imposé en 1995 des frais d'administration qui sont payés au gouvernement par les prêteurs. Ceux-ci peuvent inclure ces frais dans leur taux d'intérêt.
Avant 1995, le taux d'intérêt était plafonné au taux de base plus 1,75. Nous avons autorisé une augmentation de 1,25 p. 100. Les frais d'administration que les prêteurs doivent verser au gouvernement ne peuvent être répercutés sur les emprunteurs que par le biais du taux d'intérêt.
Le sénateur Tkachuk: Qui s'établit finalement à 3 p. 100?
Mme Thivierge: Oui.
Le sénateur Tkachuk: Je crois savoir que les emprunteurs sont amenés à garantir personnellement les prêts. Savez-vous quel est le montant moyen de la garantie qu'exigent les banques?
Mme Thivierge: Le programme prévoit que le prêteur ne peut accepter une garantie personnelle supérieure à 25 p. 100 de la valeur du prêt. Tous les prêteurs ne l'exigent pas. S'ils demandent cette garantie, ils doivent s'en prévaloir. La garantie ne vise pas des actifs particuliers. Lorsque le propriétaire d'une petite entreprise obtient un prêt, le prêteur peut, en cas de défaut, liquider les biens personnels du propriétaire jusqu'à concurrence de 25 p. 100 de la valeur du prêt. Encore faut-il qu'il y ait des actifs personnels. Ce montant est plafonné à 25 p. 100 du prêt.
Le sénateur Tkachuk: Avant d'être nommé sénateur, je me suis trouvé dans une situation semblable avec quelqu'un d'autre. J'ai garanti 25 p. 100 du prêt, l'autre personne a garanti 25 p. 100 du prêt et le gouvernement garantissait 90 p. 100 à l'époque. Ce montant est plus faible aujourd'hui.
En réalité, les banques bénéficient de la garantie du gouvernement fédéral jusqu'à concurrence de 80 p. 100 et elles ont la garantie personnelle des emprunteurs pour 25 p. 100 du prêt. Elles ont des sûretés sur tous les biens, ce qui est normal. C'est un prêt assez sûr pour un taux d'intérêt correspondant au taux préférentiel plus trois. Il est difficile d'imaginer un prêt qui soit plus sûr. Le taux est élevé.
Mme Thivierge: Votre intervention appelle plusieurs commentaires.
Nous avons comparu devant le comité en 1995 et nous avons expliqué que le cas dont vous parlez ne pouvait se produire. Nous avons ajouté le mot «aggregate» dans la version anglaise. En tout, la garantie personnelle ne peut dépasser 25 p. 100. Il n'est plus possible de demander à deux personnes de garantir chacune 25 p. 100 du prêt. Le plafond de 25 p. 100 s'applique au total de la garantie exigée.
En outre, cette disposition s'applique au solde du prêt au moment du défaut mais le gouvernement ne garantit que 80 à 90 p. 100 de la perte nette après liquidation des biens et non pas du montant du prêt. Le prêteur doit absorber une partie de la perte.
Le sénateur Tkachuk: Quel est le taux de défaut dans ce programme?
Mme Thivierge: Pour ce qui est des réclamations versées par le gouvernement ou du coût que cela représente pour lui, ce taux s'établit à environ 5,75 p. 100.
Le sénateur Tkachuk: Après la vente des biens?
Mme Thivierge: Oui, après la vente des biens. C'est le montant de la garantie du gouvernement.
Le président: Est-ce que le chiffre de 5,1 p. 100 est celui de votre dernier rapport annuel?
Mme Thivierge: C'est exact.
Le président: J'imagine qu'au milieu de la récession, ce chiffre a dû être beaucoup plus élevé. Autrement dit, le taux des défauts reflète sans doute un peu la situation économique.
Mme Thivierge: Selon la façon dont le programme est structuré, les réclamations sont présentées de trois à cinq ans après l'année où le prêt a été consenti. Le rapport annuel donne toujours le taux de défaut moyen pour tous les prêts. Par conséquent, le pourcentage de 5,75 s'applique à tous les prêts consentis depuis 1980.
Le vérificateur général a soulevé la question de la récupération des coûts et de l'amélioration de nos prévisions, ce qui nous a amené à créer un modèle prévisionnel qui tient compte des variables économiques pour nous donner une meilleure idée de l'évolution du programme et de l'économie.
Le président: C'était là où je voulais en venir.
Mme Thivierge: Cela a été fait. Nous avons créé un modèle prévisionnel que nous allons essayer d'appliquer à l'année financière en cours. Cela soulève certaines difficultés, principalement pour les prêts postérieurs à 1995, ceux qui devaient respecter le principe de la récupération des coûts. Pour ces prêts de 1995, il n'y a pratiquement pas eu de défaut parce que ces prêts ont été consentis il a peu de temps et nous commençons à peine à recevoir des réclamations. À mesure que nous allons recevoir les réclamations, nous allons intégrer des facteurs comme les éléments du programme, le montant du prêt, le type d'entreprise, et nous allons relier tout cela aux tendances en matière de perte sur prêt, en incorporant certains indices économiques.
Le président: Pour résumer, avant que nous adoptions officiellement le projet de loi, vous allez nous envoyer une synthèse des résultats de la deuxième ronde de consultations pour que nous ayons la possibilité de nous entretenir de ces choses avec vous avant que ces idées ne prennent la forme d'un projet de loi.
M. Sagar: Monsieur le président, si vous permettez, j'aimerais en parler au ministre et à mes collègues pour élaborer un plan global prévoyant la participation du comité ainsi que les documents que vous pourriez souhaiter avoir.
Le président: Nous apprécierions beaucoup que vous nous reparliez de ce sujet. Merci d'être venu.
Honorables sénateurs, êtes-vous d'accord pour que je fasse rapport au Sénat sur le projet de loi, non amendé, et que j'écrive au leader parlementaire du gouvernement, qui est chargé des affaires du gouvernement, au sujet de ce projet de loi mais également au sujet du processus législatif en général, en précisant que nous ne serons absolument pas disposés à examiner l'année prochaine un projet de loi modifiant les dispositions de fond de cette loi dans ce genre de délai?
Des voix: D'accord.
Le président: Honorables sénateurs, notre deuxième sujet à l'ordre du jour est le rapport sur les audiences que nous avons tenues au sujet de l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada. Nous allons procéder à huis clos.
Le comité poursuit ses travaux à huis clos.