Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Banques et du commerce
Fascicule 23 - Témoignages pour la séance du 18 juin 1998
OTTAWA, le jeudi 18 juin 1998
Le comité sénatorial permanent des banques et du commerce se réunit aujourd'hui, à 11 heures, pour examiner l'état actuel du système financier canadien.
Le sénateur Michael Kirby (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Vous êtes les derniers témoins à comparaître à nos audiences consacrées aux investisseurs institutionnels. Nous sommes intrigués par l'efficacité des deux types d'initiatives qui ont été prises en ce qui concerne les lignes directrices. L'une est le rapport Dey. L'autre est la modification des règlements de la Nouvelle-Zélande qui précise que certains renseignements doivent être rendus publics. Elle a eu une très forte influence sur les pratiques des administrateurs et de la direction. C'est assurément le cas au Canada, comme l'indique le rapport Dey. Nous avons eu une téléconférence de deux heures avec le gouverneur de la Banque centrale de la Nouvelle-Zélande, qui nous a expliqué de façon assez précise les incidences de cette modification en ce qui le concerne.
En plus de vos lignes directrices, il y a également celles de la PIAC, l'Association canadienne des gestionnaires de fonds de pension. En outre, l'IFIC a publié des lignes directrices sur les fonds communs de placement. Nous voudrions que vous nous donniez un aperçu général de vos lignes directrices et que vous nous fassiez quelques recommandations au sujet de la création d'une série de lignes directrices amalgamées. Il s'agirait toujours de lignes directrices mais un règlement dont l'application relèverait de votre compétence y serait rattaché; il obligerait les investisseurs institutionnels dont vous réglementez les activités à vous présenter un rapport annuel public indiquant en quoi ils se sont conformés aux lignes directrices ou les ont enfreintes. Par conséquent, cette formule vous laisserait la latitude que donnent les lignes directrices tout en vous permettant d'exploiter le pouvoir de persuasion de la diffusion publique et des pressions des pairs pour inciter les investisseurs à les respecter.
Nous estimons par conséquent qu'il serait utile que vous nous parliez de vos lignes directrices et que vous nous disiez ce que vous pensez du processus dont nous avons discuté. Si ce système était mis en place, vous seriez responsable de sa mise en application. Allez-y.
M. John Palmer, surintendant, Bureau du surintendant des institutions financières: M. Ron Bergeron est le principal initiateur de ces lignes directrices et il a largement contribué à leur élaboration. M. Richard Webb l'a aidé dans cette tâche et il a également participé à l'élaboration du projet de loi modifiant la Loi sur les normes de prestation de pension, qui constitue un document complémentaire assez important et témoigne d'un changement assez radical de la démarche que nous adoptons à l'égard de la surveillance des régimes de retraite.
Nous vous avons déjà remis un exemplaire du document intitulé «Ligne directrice sur la régie des régimes de retraite fédéraux», daté du 1er mai. Vous avez également un exemplaire de notre Projet de ligne directrice sur les placements. Nous avons établi en outre un certain nombre de lignes directrices et de documents d'information sur les attentes à l'endroit de l'instance de réglementation, sur l'évaluation des risques, sur les renseignements à communiquer aux participants des régimes de retraite, sur les évaluations actuarielles et sur la conformité en l'an 2000. Je m'en tiendrai toutefois aujourd'hui à notre ligne directrice sur la gestion des régimes de retraite fédéraux. Je vous en décrirai les origines en précisant pourquoi elle constitue un changement de cap par rapport à notre ancienne approche en matière de surveillance.
Vous avez en main le texte de la mission du BSIF et de son mandat à l'égard des régimes de retraite. Nous vous avons déjà exposé à d'autres occasions les grandes lignes de la mission et du mandat du BSIF. Vous connaissez assez bien le contexte dans lequel s'inscrit le rôle que nous essayons de jouer dans la surveillance des régimes de retraite.
Nous surveillons les régimes de retraite privés dans les secteurs qui relèvent de la compétence du gouvernement fédéral, comme les télécommunications, les banques et le transport interprovincial. Ces régimes sont établis sur une base volontaire par les employeurs, soit pour une seule entreprise, soit pour l'ensemble d'une industrie. Cependant, à l'heure actuelle, nous surveillons environ 1 100 régimes comptant entre un et 41 000 participants. Les plus importants de ces régimes disposent d'un actif de l'ordre de huit à dix milliards de dollars.
Les employeurs sont libres d'établir des régimes de retraite; ils peuvent aussi y mettre fin. La surveillance des régimes de retraite repose sur deux considérations et des approches différentes par rapport à la surveillance des institutions financières. Toutefois, la plupart de ces principes, y compris en ce qui concerne une saine gestion, s'appliquent dans chaque cas, et nous avons tenté d'inciter les administrateurs de régimes de retraite à adopter, le cas échéant, les pratiques et principes inhérents à une saine gestion.
Je tiens à préciser d'emblée que nous ne sommes pas à l'origine de l'évolution innovatrice des principes de gestion. On a déjà beaucoup écrit à ce sujet du point de vue des milieux d'affaires et notre tâche consistait principalement à appliquer ces principes au secteur des régimes de retraite en y apportant les modifications ou précisions nécessaires. À cet égard, les travaux de l'Association canadienne des gestionnaires de fonds de retraite (PIAC) et le rapport Dey nous ont été très utiles.
En parlant des régimes de retraite, la gestion s'entend de la délimitation appropriée, de l'organisation et de la supervision des rôles et attributions des personnes assumant des obligations fiduciaires envers le régime ou ses participants.
Pourquoi avons-nous jugé nécessaire d'élaborer cette ligne directrice et tous les autres documents sur la gestion? Au fil des ans, nos travaux de surveillance et d'inspection des régimes de retraite ont toujours démontré l'existence de problèmes périodiques et de conduite inappropriée. À titre d'exemple, citons ce que nous considérons comme un manque de professionnalisme de la part de certains vérificateurs, actuaires et autres conseillers, l'existence de placements inappropriés, la perception de commissions sur les placements par les administrateurs de régimes et les actuaires, la constatation de dépenses excessives ou inappropriées imputées au régime, la présence de conflits d'intérêts touchant les décisions d'investissement ou l'octroi de prestations, et la proposition de modifications à des régimes accordant des prestations pour services antérieurs à certaines catégories de participants et en l'absence d'une capitalisation adéquate.
À notre connaissance, la plupart des régimes sont bien gérés et bien capitalisés. Toutefois, il conviendrait d'améliorer les méthodes de gestion ou la capitalisation de certains régimes. Je tiens aussi à ajouter que la plupart des lacunes et des problèmes constatés sont le résultat d'omissions plutôt que de commissions. La plupart des problèmes sont attribuables non pas à des cas de fraude ou d'intentions malveillantes, mais plutôt au non-respect des règles de gestion appropriées.
Dans la plupart des cas, nous avons constaté qu'ils relèvent d'une mauvaise compréhension des attentes à l'endroit des administrateurs de régimes et de l'absence d'un cadre de responsabilisation et de contrôles de gestion appropriés. Nous avons constaté que l'ampleur des compétences et des travaux de surveillance des administrateurs varie considérablement d'un régime à l'autre, ce qui n'est pas étonnant puisque de nombreux régimes sont administrés par des personnes ayant peu d'expérience professionnelle en la matière, voire aucune. Nous avons donc conclu à la nécessité d'adopter une série de normes à l'intention des administrateurs de ces régimes.
Nous y avons été encouragés par un certain nombre d'autres facteurs. En premier lieu, il était nécessaire de fournir aux administrateurs des renseignements suffisants pour leur permettre de faire leur travail. Il fallait également encadrer dans une certaine mesure la conduite qu'ils devaient adopter et les attentes des instances de réglementation. En outre, une surveillance appropriée requiert de la transparence, ce qui exige des normes objectives et de notoriété publique permettant d'évaluer les pratiques et les comportements. Nous ne pouvons guère exiger le respect d'une norme si cette dernière n'est pas claire et précise.
Compte tenu de la sollicitation sans cesse accrue de nos ressources limitées et de l'approche adoptée en matière de réglementation du secteur des services financiers, il importe plus que jamais que nous nous en remettions au travail d'autres intervenants, y compris les administrateurs du régime, les actuaires et les comptables. Ce recours nous permet de mettre l'accent sur les sources des plus grands risques.
Pour être efficace, un tel recours doit être exercé en toute connaissance de cause. Si nous devons nous en remettre à des tiers, nous devons être convaincus que ce recours est justifié. Nous devons donc préciser nos attentes et nos normes pour uniformiser adéquatement les démarches et les pratiques.
L'adoption de cette nouvelle méthode de surveillance des régimes de retraite fondée sur les risques nous a obligés à réorienter nos activités de surveillance pour s'assurer que les régimes disposent des ressources financières nécessaires pour faire honneur à leurs obligations au lieu de nous assurer du respect de prescriptions concernant la documentation et les rapports. En d'autres termes, nous avons remplacé le contrôle du respect de la législation par le contrôle de la solvabilité des régimes. En mettant davantage l'accent sur le contrôle de la solvabilité des régimes, nous prenons conscience du fait qu'une gestion prudente des régimes, de leurs fonds et de leurs placements est un des facteurs qui les aide le plus à remplir leurs obligations.
Par conséquent, une bonne partie des responsabilités touchant la gestion et la supervision des régimes relèvent maintenant non plus du BSIF mais bien de ceux à qui elles incombent à juste titre, c'est-à-dire les administrateurs des régimes et leurs conseillers professionnels. Le BSIF s'en remet maintenant davantage à la conduite et à l'exactitude des travaux de ces intervenants et leur impose des responsabilités accrues en matière de reddition de comptes.
Les régimes, les administrateurs et les conseillers professionnels bénéficient également de ce recours éclairé et calculé du fait qu'il permet de réduire les interventions ciblées et intempestives du BSIF. C'est pourquoi nous avons cru nécessaire d'élaborer et de publier la ligne directrice sur la régie des régimes de retraite fédéraux, qui délimite clairement les responsabilités de chacun et les normes en la matière.
Nous vous avons fait parvenir une ébauche de cette ligne directrice en novembre 1997. Depuis lors, nous avons terminé de vastes consultations auprès de l'industrie et nous avons reçu des commentaires de particuliers et d'organisations dont le Congrès du Travail du Canada, l'Association des banquiers canadiens, l'Institut canadien des actuaires, l'International Foundation of Employee Benefit Plans, le Conseil du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario et diverses firmes d'experts-conseils. Grâce à ces consultations, nous sommes d'avis que cette ligne directrice reprend les pratiques exemplaires généralement reconnues par l'industrie en matière de gestion des régimes de retraite.
Le président a demandé si le gouvernement ne devrait pas adopter une politique obligeant les régimes de retraite et autres fonds gérés, organisations, fonds communs de placement, organismes de gestion de fonds de placement, à adopter une série de lignes directrices comme celle-ci et à nous présenter un rapport annuel confirmant qu'ils les respectent.
Il faudrait commencer par les régimes de retraite ou les fonds de placement dont nous sommes responsables et signaler que nous n'avons pas encore instauré de système obligatoire de déclaration de conformité à nos lignes directrices. C'est une formule qu'il convient d'examiner et qui est soutenue par un certain nombre d'arguments très convaincants. Dans le domaine de la surveillance des institutions financières, des normes de bonnes pratiques commerciales et financières sont établies pour chacune de ces industries. Nous demanderons aux conseils d'administration de confirmer que les institutions qu'ils représentent respectent ces lignes directrices. Cette idée a du mérite. Dans un premier temps, nous devons examiner sérieusement cette possibilité dans le contexte des lignes directrices que nous venons d'établir.
L'application de ce système à d'autres fonds de placement serait souhaitable également. Il faudrait instaurer un système analogue s'appliquant à tous les fonds communs de placement et à toutes les entreprises qui gèrent des fonds réservés. L'obligation de nous tenir au courant dépend de notre compétence légale. Nous n'avons aucune compétence statutaire sur la plupart des fonds de placement. Nous avons une certaine compétence en ce qui concerne les fonds réservés des compagnies d'assurance mais les provinces ont aussi une certaine compétence dans ce domaine. Il conviendrait de déterminer si ces rapports devraient être présentés au BSIF ou aux organismes de réglementation provinciaux.
Dans le cas des fonds communs de placement dont les répondants sont des banques, cette question relève en grande partie de la compétence provinciale en matière de protection du consommateur. Nous nous intéressons de très près à la gestion de ces fonds parce que les banques sont exposées à la tentation de suppléer aux pertes pour que les détenteurs d'unités restent satisfaits. Je ne sais pas à qui les rapports devraient être présentés dans ces cas-là, mais j'estime que c'est une bonne idée d'obliger les institutions concernées à présenter un rapport à un organisme de réglementation ou l'autre pour confirmer qu'elles respectent les lignes directrices et que la question mérite d'être examinée.
Le président: En ce qui nous concerne, nous voulons éviter à tout prix de nous embourber dans des problèmes de compétence fédérale ou provinciale. On n'a rien à gagner en arrêtant le progrès.
Le droit d'exiger certains renseignements sur la gestion des fonds communs de placement des banques n'a rien à voir avec la question de savoir si ceux-ci relèvent de la compétence du gouvernement fédéral ou des provinces; il relève entièrement de votre responsabilité de surveiller les banques, puisque vous en réglementez les activités. Je suppose que l'on pourrait trouver un moyen de le faire. Je suis même disposé à commencer par le plus petit jeu de lignes directrices, qui relèvent entièrement de votre compétence.
J'ai lu vos lignes directrices du 1er mai. Telles qu'elles se présentent, il serait difficile de préparer un rapport annuel en suivant les instructions qu'elles contiennent. Il faudrait qu'elles soient beaucoup plus précises, comme la version définitive des lignes directrices émanant du rapport Dey, qui est plus précise que leur version initiale. Cela représenterait-il beaucoup de travail?
À supposer que les règlements le permettent, quelle serait l'envergure de la tâche à accomplir pour établir, à partir des lignes directrices du 1er mai et de celles de la LNPP, une série de lignes directrices obligeant tous les fonds à vous remettre un rapport annuel qui deviendrait un document public, ce qui vous fournirait le moyen de persuasion nécessaire? Auriez-vous beaucoup de difficulté à élaborer de telles directives?
Le sénateur Meighen: Existe-t-il une différence entre des lignes directrices et des règlements? Pour moi, une ligne directrice est une ligne directrice; son non-respect n'est pas sanctionné. Par contre, un règlement est un règlement et celui qui l'enfreint s'expose à des sanctions.
Le président: Le rapport Dey indique que les intéressés doivent signaler dans quelle mesure ils respectent les lignes directrices. On n'est pas obligé de les observer mais si on ne le fait pas, il faut expliquer pourquoi.
M. Palmer: C'est une mise au point utile. Vos commentaires sont pertinents. Il s'agit bel et bien de lignes directrices. La plupart relèvent de l'évidence ou de principes importants. Pour s'assurer que les intéressés s'y conforment, il faudrait probablement qu'elles contiennent des instructions beaucoup plus précises.
Ces lignes directrices sont particulièrement vagues en ce qui concerne l'indépendance par exemple. En fait, à cause de leur emploi principal, les fiduciaires d'un régime interentreprises qui représentent les syndicats ou les employeurs concernés ne sont pas du tout indépendants. Il est question ici d'indépendance complète d'esprit et de comportement; il s'agit de comprendre quelle casquette il faut porter quand on occupe les fonctions de fiduciaire. Il faudrait l'indiquer de façon plus précise.
Il existe deux possibilités. La première consiste à élaborer et à mettre en oeuvre une série de normes précises fondées sur ces lignes directrices. L'autre -- et je crois que c'est la formule à laquelle je donnerais la préférence -- consiste à obliger les fiduciaires à rédiger un rapport dans lequel ils expliquent ce qu'ils font pour se conformer à chacune de ces lignes directrices; cela consiste essentiellement à leur donner la latitude nécessaire pour appliquer leurs propres critères. Ils devraient faire une déclaration du genre de celle-ci: «Nous estimons que nous nous conformons à cette ligne directrice pour les raisons suivantes...». Ce ne serait peut-être pas parfait, mais cela nous donnerait l'occasion de détecter les lacunes de nos propres lignes directrices et les points qu'il convient de préciser. Par ailleurs, cela permettrait de mettre le système en marche assez tôt au lieu d'attendre d'être réellement en mesure de fournir toutes les précisions qui seront en définitive nécessaires pour vous donner la certitude quasi absolue que les régimes sont bien gérés.
Le sénateur Angus: Comme vous le savez, nous avons tenu des audiences sur les diverses méthodes utilisées dans d'autres pays pour surveiller les banques en particulier et les institutions financières en général. On nous a notamment signalé que le système de la surveillance axée sur des règlements a tendance à être remplacé par un système laissant davantage place au jugement. Le système dont vous nous parlez est un système axé sur les risques. Estimez-vous que c'est une assez bonne façon de le décrire? Est-ce essentiellement la même chose en ce qui concerne les caisses de retraite?
M. Palmer: Oui; c'est assez juste. Nous avons trouvé un moyen de nous décharger d'une partie des vérifications précises sur les administrateurs des régimes, comme il se doit à notre avis, de façon à pouvoir libérer nos employés pour leur permettre de faire des commentaires sur les risques importants.
M. Ron Bergeron, directeur, Division des prestations de retraite, Bureau du surintendant des institutions financières: Une des difficultés auxquelles l'organisme responsable de la réglementation est confronté dans la surveillance des régimes de pension est leur diversité et la façon dont ils sont administrés. Nous devons tout aussi bien surveiller des régimes de pension strictement personnels que des régimes de pension très importants qui sont très bien gérés. Par conséquent, si nous voulions élaborer un règlement à partir de ces lignes directrices, nous risquerions d'instaurer un texte législatif ne prévoyant pas toutes les éventualités ce qui pourrait, bien entendu, nous priver des outils nécessaires pour intervenir à temps en cas de nécessité.
Je préférerais un système de surveillance des régimes de retraite plus accommodant. On pourrait y arriver en faisant d'abord le nécessaire pour qu'il soit transparent -- pour que les règles soient claires afin de permettre aux intéressés de comprendre ce que nous attendons d'eux. Ensuite, pendant nos inspections sur place, nous aurions des entretiens avec les administrateurs et les investisseurs de fonds pour savoir comment ils comptent se conformer à ces lignes directrices. Ils auraient peut-être de nombreuses raisons de ne pas se conformer à telle ou telle clause d'une ligne directrice mais nous les obligerions à nous les indiquer. Le problème, c'est qu'il ne reste plus aucune marge de manoeuvre lorsque les lignes directrices sont incluses dans un texte législatif.
Le président: Monsieur Bergeron, vous n'avez pas du tout compris ce que je voulais dire. J'admets qu'une certaine marge de manoeuvre soit nécessaire. Personne ne le conteste.
Ce que nous voulions dire, c'est que la seule règle possible pour nous serait une règle obligeant le surveillant d'un régime à vous fournir des renseignements précis sur le degré de conformité aux lignes directrices. Nous tenons compte du fait que, dans certains cas, les responsables des régimes vous signaleront qu'ils n'ont pas respecté les lignes directrices pour telle ou telle raison. Par conséquent, la marge de manoeuvre que vous voulez est maintenue.
Ces rapports seraient accessibles aux participants du régime de sorte que les responsables du régime pourraient leur expliquer les raisons pour lesquelles ils n'observent pas telle ligne directrice. Les participants sauraient au moins qu'il y a non-conformité. L'expérience a permis de constater que dans ces cas-là, la direction et les administrateurs prennent les lignes directrices beaucoup plus au sérieux.
M. Bergeron: Nous avons opté pour un système axé sur les risques. Cela signifie la détection précoce des sources de risques dans le régime de retraite. Pour cela, il faut disposer de renseignements pertinents et être capable d'analyser les renseignements fournis dans les rapports de fin d'exercice.
Nous avons mis au point plusieurs tests de détection précoce. Nous les avons communiqués à l'industrie. Ils sont à l'état d'ébauche pour l'instant. L'industrie sait ce que nous faisons, ce que nous attendons d'elle et comment nous évaluons les risques dans le cadre de la surveillance des régimes de retraite. Nous espérons qu'elle sera apte à utiliser ces tests pour faire une autoévaluation de sa performance, voire pour adhérer à certaines lignes directrices ou à certaines des dispositions qu'elles contiennent.
Pour l'instant, nous faisons des évaluations de risques directes. Nos employés examinent les renseignements, établissent des statistiques, identifient les sources de risques, discutent des résultats avec les administrateurs du régime et les investisseurs de fonds; ensuite, nous nous rendons sur place. Quand nous considérons qu'un régime de retraite est un régime à risque moyen ou élevé, nous allons sur place pour vérifier la gestion, les mesures de contrôle et le système de distribution des prestations, puis nous discutons des constatations que nous avons faites. Ces dernières sont ensuite communiquées à nos analystes qui font un rapport à la direction, et le cycle recommence avec le dépôt d'autres documents, de nouvelles prescriptions et des entretiens supplémentaires avec les administrateurs du régime.
Autrefois, nous examinions uniquement les documents concernant le régime; nous nous assurions qu'il était administré conformément aux dispositions qui étaient prévues. Nous vérifiions si la gestion du régime concordait avec sa description. Nous avons opté pour la formule axée sur les risques pour des raisons importantes, d'abord et avant tout parce que nous devons surveiller les coûts d'exécution.
Le sénateur Angus: Nous avons constaté que l'adoption du système axé sur les risques était motivée par un certain nombre de facteurs. Vous avez parlé de ressources limitées. M. Bergeron a parlé du système de contrôle des coûts d'exécution. La principale raison d'être de ce système est le fait que tous les secteurs de la fonction publique ont des ressources plutôt restreintes tous ces temps-ci. C'est le bon endroit pour tenir ce genre de discussion. Quelles sont les ressources dont vous disposez pour la surveillance des régimes de retraite? Quelle est votre structure interne? Êtes-vous satisfait? Estimez-vous que vous disposez de ressources suffisantes pour bien accomplir votre tâche?
M. Bergeron: La division des régimes de retraite privés compte 25 employés, moi inclus. Le BSIF a des bureaux régionaux dans lesquels nous avons des inspecteurs ou des superviseurs locaux chargés de faire les inspections dans les régions de Montréal, Toronto et Vancouver. La plupart de nos employés d'Ottawa font de l'analyse des risques.
Il existe cinq secteurs spécialisés au sein de notre division. L'un est celui des inspections sur place. Les autres sont: les systèmes, la politique et la législation, l'administration et le secteur qui comprend les services actuariels et le service des placements.
Le sénateur Angus: Cet effectif de 25 employés comprend-il les employés des bureaux régionaux?
M. Bergeron: Il comprend ceux de Montréal et de Toronto mais seulement une partie de ceux de Vancouver.
Le sénateur Angus: Je suppose que dans ce dernier cas, vos services sont bivalents ou plurivalents?
M. Bergeron: À Vancouver, les employés s'occupent de nombreux autres secteurs dont les caisses de dépôt et les assurances.
Le sénateur Angus: Par conséquent, vous disposez d'un noyau de 25 employés ainsi que d'aide partielle dans certaines régions.
M. Bergeron: C'est exact.
Le sénateur Angus: Avez-vous un budget segmenté ou tous ces services sont-ils couverts par votre budget global?
M. Bergeron: Nous avons un budget et nous facturons l'industrie. Nous avons un budget de fonctionnement distinct.
Le sénateur Angus: Ce changement est survenu dans certains secteurs de la surveillance des banques mais dans d'autres -- comme aux États-Unis -- on est farouchement adversaire de ce système. Le système américain est davantage axé sur la conformité et sur des règlements et vos confrères américains ont peut-être des ressources plus importantes. J'essaie de calculer si la principale motivation de ce changement est que vous ne disposez pas de fonds ni de ressources suffisants pour accomplir votre tâche convenablement ou s'il s'agit d'instaurer un nouveau système moins strict.
M. Palmer: Je ne pense pas que ce soit le cas. Nous arrivons à protéger beaucoup mieux les participants aux régimes de retraite à l'heure actuelle qu'il y a deux ans, lorsque M. Bergeron a pris la direction de cette division. Il était grand temps de mettre l'accent sur la solvabilité. Notre rôle est de protéger les participants et non de vérifier si la moindre phrase d'un document relatif à un régime de retraite est conforme à la LNPP, par exemple. Je crois que nous sommes plus efficaces.
Est-ce suffisant? Nous ne le saurons pas tant que nous n'aurons pas eu l'occasion de mettre le système en pratique. Une de nos contraintes -- et c'est une saine contrainte parce qu'elle nous force à être plus créatifs et plus rentables -- est liée à nos coûts par rapport à ceux des services provinciaux de surveillance des régimes de retraite. Les nôtres sont plus élevés que ceux de toutes les provinces, sauf une et c'est une question qui préoccupe les administrateurs de régimes de retraite qui les défrayent.
Contrairement à toutes les provinces sauf une, nous faisons des inspections sur place. La plupart des organismes provinciaux de surveillance des régimes de pension continuent d'appliquer ce que nous considérons comme un système axé sur la conformité et non un système axé sur la solvabilité. Nous estimons en savoir davantage que certains des surveillants des régimes de retraite sur la santé financière des régimes que nous surveillons. Cela fait augmenter les coûts. Nous ne devons pas oublier que nous devons essayer de maintenir nos coûts à peu près au même niveau que ceux des organismes de surveillance provinciaux.
Nous cherchons également des moyens de collaborer avec eux. La plupart d'entre eux comprennent qu'il est important d'adopter un système axé sur la solvabilité. Les surveillants provinciaux sont invités à participer à nos séances de formation quand ils le désirent. Nous leur avons envoyé des exemplaires de tous les documents et des renseignements sur notre système de détection précoce. M. Bergeron et certains de ses collègues donnent des cours de formation à plusieurs surveillants provinciaux. Nous ferons des inspections à contrat pour la première fois; nous ferons du travail sur place à contrat pour certains organismes de surveillance provinciaux, à leurs frais. Cette perspective nous emballe car, pour mieux accomplir notre tâche, nous avons besoin d'une clientèle plus large sur laquelle répartir les frais d'élaboration des tests de détection précoce et des méthodes de surveillance qui n'existent pas ailleurs.
Le sénateur Angus: Est-il exact que les régimes de retraite du Canadien National, du Canadien Pacifique et d'Air Canada relèvent de votre compétence?
M. Palmer: Oui.
Le sénateur Angus: Dans le cadre de vos activités générales de surveillance, examinez-vous des questions comme celles du financement ou des excédents, et comment elles sont réglées? Comme vous le savez, elles sont relativement litigieuses dans certains milieux comme celui de la négociation collective. Faites-vous des communiqués ou est-ce que ce sont des questions que vous examinez en privé?
M. Palmer: Nous accomplissons notre tâche en coulisses en ce qui concerne la question de la répartition des excédents ou celle des périodes d'exonération des cotisations, qui en constituent un autre aspect. Notre tâche ne consiste pas principalement à décider s'il convient ou non de répartir les excédents. Cette question relève de la législation applicable et des documents relatifs au régime.
Nous tenons à nous assurer qu'il reste une réserve suffisante pour assurer le respect des obligations à l'égard des participants. Il ne faut pas exagérer lorsqu'il s'agit de décider quelle proportion des excédents il convient de redistribuer ou de fixer la durée de la période d'exonération des cotisations, étant donné que ces excédents sont très souvent le résultat des calculs actuariels, qui peuvent changer. Les calculs sont révisés tous les trois ans. Les assomptions clés comme celles qui concernent le taux de rendement sont souvent révisées, et un excédent peut se transformer en déficit en raison de facteurs comme un changement de conjoncture ou un changement des hypothèses concernant l'inflation. Nous essayons de plus en plus de faire en sorte que des réserves suffisantes sont en place.
Le sénateur Angus: On nous a signalé que la gestion peut être très différente selon que les administrateurs sont des professionnels, des intervenants ou des non-spécialistes. Plusieurs organismes sont venus témoigner. Certains d'entre eux relèvent de la compétence provinciale comme l'OMERS, c'est-à-dire le Conseil du Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario, et l'association des enseignantes et des enseignants de la province. Nous avons entendu parler de plusieurs systèmes différents.
D'après les témoignages que j'ai entendus personnellement, j'ai l'impression qu'un système de gestion professionnelle est préférable à un système de régie des intervenants mais ce n'est qu'une impression. Avez-vous une opinion à ce sujet?
M. Palmer: Cela dépend en fait des circonstances. Les caisses de retraite importantes ont les moyens d'instaurer une structure de gestion complète, d'avoir recours à un groupe de gestionnaires professionnels. Quant aux très petits régimes, ils ont deux possibilités. Ils peuvent faire appel à des bénévoles ou donner la gestion en sous-traitance. Ils peuvent la confier à quelqu'un d'autre, qui est la plupart du temps l'actuaire du régime. Nous nous posons certaines questions au sujet des conflits possibles, mais ceux-ci peuvent être réglés en adoptant des règles de discipline appropriées à l'égard des professionnels.
Somme toute, nous estimons que les petits régimes devraient avoir accès à des services consultatifs professionnels indépendants parce que certaines décisions sont extrêmement importantes et nécessitent certaines compétences.
Le sénateur Angus: Vous avez dit que la nouvelle tendance était d'avoir recours à des tiers. Cette formule ne vous inquiète-t-elle pas?
M. Palmer: Nous n'avons aucune crainte au sujet de ce principe. Le tout est d'éviter de l'appliquer dans les situations où cela ne convient pas et de s'assurer que l'on a de bonnes raisons d'avoir recours à ce système dans chaque cas. Nous collaborons activement avec des organismes professionnels sur lesquels nous comptons pour nous assurer qu'ils appliquent les règles de discipline interne nécessaires pour nous rassurer. Je viens d'assister à l'assemblée annuelle de l'Institut canadien des actuaires et nous avons parlé du système d'examen par les pairs qu'il est en train d'adopter; nous l'y avons d'ailleurs encouragé pour nous permettre d'avoir davantage recours aux services des actuaires.
Le sénateur Tkachuk: Vous avez dit que votre division comptait 25 employés. Cela comprend-il les agents de vérification de la conformité, le personnel de soutien et les analystes? Pourriez-vous nous donner un peu plus de renseignements à ce sujet? Ces employés travaillent à Toronto, à Ottawa et à Montréal. Vous dites que vous avez accès à des employés du centre de Vancouver ou d'ailleurs au Canada; pouvez-vous nous dire si ces employés travaillent à mi-temps ou à quart de temps pour votre division? Quel effectif cela représente-t-il? On s'y perd quand ce n'est pas bien précisé.
M. Bergeron: Nous avons un inspecteur à Montréal. Nous avons une petite division de trois employés à Toronto -- un directeur et deux inspecteurs. L'utilisation du personnel du bureau de Vancouver dépend de la nécessité d'effectuer des inspections sur place dans l'Ouest. La loi ne prescrit pas un cycle régulier pour ces inspections et par conséquent, nous les faisons en fonction des risques. Nous n'utilisons pas les employés de Vancouver si ce n'est pas nécessaire. Le reste du personnel se trouve à Ottawa et comprend du personnel de soutien, une équipe système, des gestionnaires administratifs, des analystes et d'autres employés.
Le sénateur Tkachuk: Combien d'employés y a-t-il à Ottawa?
M. Bergeron: Environ 21, moi inclus.
M. Palmer: La plupart des employés dont M. Bergeron nous a parlé sont affectés à la surveillance des régimes de retraite. Pour ce qui est des activités à caractère législatif -- les modifications législatives et les modifications de règlements concernant les pensions -- cette équipe a également accès à certaines personnes qui travaillent pour les services de réglementation et qui ne sont pas comprises dans ces chiffres; nous avons par conséquent accès à des ressources supplémentaires. D'autres personnes, qui ne sont pas comprises dans ces chiffres, comme moi, les aident à l'occasion.
Le sénateur Meighen: Est-ce que les changements que vous êtes en train de faire et le fait de ne plus mettre autant l'accent sur l'aspect «conformité» entraînent des changements quant au type d'employés nécessaires ou faites-vous suivre des cours de recyclage à vos employés?
Votre personnel est-il entièrement soumis aux lignes directrices générales de la fonction publique? Le taux de roulement est-il élevé dans votre division? Cela vous simplifierait-il la tâche, pour ce qui est du recrutement et du recyclage d'employés compétents, si l'on vous accordait une dispense partielle à l'égard de certaines dispositions de ces lignes directrices?
M. Bergeron: C'est un fait. C'est une question pertinente. Nous appliquons un programme important de recyclage depuis un an pour nous assurer que les compétences de base de notre personnel répondent aux nouvelles attentes dues à notre changement d'orientation. Il s'agit en fait d'un programme de grande envergure, à l'interne comme à l'externe.
Notre personnel est soumis aux lignes directrices s'appliquant aux fonctionnaires en général. Il fait partie de la fonction publique. Notre effectif est suffisant pour l'instant. Il diminuera probablement lorsque nous serons devenus très spécialisés dans la détection des risques dans les régimes de retraite et que notre système sera fiable.
M. Palmer: C'est une question de compétence. Nos activités se situent à un niveau supérieur et sont plus complexes qu'il y a deux ou trois ans.
Le sénateur Meighen: De compétence personnelle?
M. Palmer: Exactement. Nous avons constaté que tous les employés qui faisaient partie de la division il y a trois ans étaient capables d'assumer les responsabilités que nous avons maintenant. Certains remaniements internes ont eu lieu dans le but d'affecter les employés à des postes où les tâches à accomplir sont davantage à la mesure de leurs compétences. Nous avons essayé d'affecter à un autre poste les membres de la division possédant les compétences nécessaires pour assumer les tâches plus complexes qu'il faut accomplir actuellement. La formation a joué un rôle très important.
Peu d'employés de la division de la LNPP sont partis travailler dans le secteur privé, contrairement à nos inspecteurs, qui surveillent les banques et les compagnies d'assurance. Cette stabilité est due en partie au fait que la plupart des employés de cette division sont à Ottawa et en partie au fait qu'ils n'ont pas de contacts avec les banques et les compagnies d'assurance qui essaient de recruter le type d'employés que nous avons.
Le BSIF aurait plus de chances d'arriver à conserver et à recruter du personnel compétent si nous étions affranchis de certaines règles auxquelles sont soumis les fonctionnaires. Notre marge de manoeuvre à cet égard s'est considérablement accrue dernièrement. Nous sommes en train d'essayer de régler certaines des questions qui nous ont causé beaucoup de problèmes dans les autres secteurs que celui des régimes de retraite.
Le sénateur Meighen: Il a notamment été question de dispenses en ce qui concerne les échelles salariales. Nous pourrons vous en parler plus tard. Nous avons constaté qu'on avait très souvent recours à certaines dispenses dans d'autres pays et qu'elles s'étaient avérées très utiles.
Dans votre allocution, vous avez fait allusion à de nombreuses consultations. Je n'ai pas eu l'occasion de lire ces lignes directrices, mais je le ferai. Avez-vous entendu des avis très contradictoires sur certaines d'entre elles? Souhaitez-vous avoir en plus notre opinion ou celle d'un autre organisme?
M. Bergeron: Des problèmes intéressants ont été soulevés pendant tout le processus de consultation. Nous préférons faire preuve de prudence lorsque nous présentons un nouveau document.
Le sénateur Meighen: C'est sage.
M. Bergeron: Nous connaissons les domaines où nous pouvons faire des compromis. Nous avons entendu certains commentaires à sens unique. Nous aimons la formule de la consultation et particulièrement la partie finale du processus où l'on essaie de se comprendre mutuellement. Le processus de consultation a été intéressant. Nous avons écouté ce que nos interlocuteurs avaient à dire et nous sommes arrivés à trouver un terrain d'entente quand tout le monde avait fini d'examiner ce document. Nous en sommes arrivés à la conclusion que c'était un document acceptable.
M. Palmer: Dans quel domaine la contestation a-t-elle été la plus forte?
M. Bergeron: Un organisme professionnel voulait savoir de quoi se mêlait le BSIF en rédigeant des lignes directrices concernant les pratiques exemplaires et en énonçant ses attentes à l'égard des intéressés. Il nous a signalé que nous n'avions pas d'expérience pratique et que cette tâche revient à l'industrie. Nous avons répondu que nous devons effectivement reconnaître que nous n'avons pas d'expérience pratique. Par contre, nous avons l'occasion d'observer beaucoup. Nous allons sur place et nous voyons toutes sortes d'horreurs. Nous avons la responsabilité de combler les lacunes qui existent dans ce secteur.
Il n'existait aucun document sur la régie permettant de remédier à ces lacunes et c'est pourquoi nous en avons publié un. Plus tard, l'ACPM, l'Association of Canadian Pension Management, nous a présenté ses lignes directrices. Cette association représente principalement les répondants et par conséquent, je crois qu'elle a généré des activités inconnues autrefois et que ces lignes directrices répondaient à un besoin.
Nous avons reçu plusieurs commentaires en ce qui concerne la présentation. On nous a demandé pourquoi nous ne présentions pas directement un document complet. On nous a également suggéré certaines révisions. On nous a posé une question au sujet des régimes à cotisations déterminées. Certains administrateurs voulaient des lignes directrices plus précises sur le comportement à adopter à leur égard. Nous avons essayé de rédiger une ligne directrice assez générale pour qu'elle puisse s'appliquer à toutes les situations. J'ai ici une note qui dit ceci: «Nous vous félicitons des efforts que vous avez faits pour provoquer un débat sur la question de la régie».
M. Palmer: Nous avons donc eu un commentaire positif.
Le sénateur Meighen: Pouvez-vous nous dire du moins si le CTC, l'ABC, l'Institut canadien des actuaires, l'International Foundation of Employee Benefit Plans, le Conseil du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario et diverses firmes d'experts-conseils sont prêts à l'appuyer?
M. Palmer: Ce serait un peu exagéré. De nombreux organismes nous ont donné leur appui et ont reconnu que ce genre de document était nécessaire. Certains se demandent toutefois si nous sommes l'organisme compétent pour ce genre d'initiative mais je crois que la plupart des parties consultées estiment que c'est nécessaire.
Le sénateur Meighen: Il n'y a donc rien dans ce document qui vous ait posé d'énormes problèmes ou qui ait donné lieu à des discussions interminables pour en arriver à une décision qui serait contestée à coup sûr, à cause d'une vive opposition de la part du secteur des régimes de retraite?
M. Palmer: C'est assez juste.
Le sénateur Meighen: Il n'y a donc eu aucun point qui vous ait posé ce genre de problèmes.
Le sénateur Kelleher: Nous subissons tous les effets de la mondialisation. Le BSIF aussi. Il faut réglementer les banques étrangères qui s'implantent au Canada, sans oublier les difficultés que l'on peut avoir à essayer de les persuader de retourner chez elles et d'aller retrouver leurs organismes de réglementation. La mondialisation a-t-elle déjà fait son office auprès des gestionnaires de régimes de retraite? Les organismes et les entreprises ne gèrent pas tous leurs régimes de retraite eux-mêmes. Je suppose que tôt ou tard, si ce n'est déjà fait, des entreprises étrangères géreront des régimes de retraite canadiens. Est-ce déjà le cas? Dans l'affirmative, est-ce que cela vous pose des problèmes de surveillance? Vos expériences avec les institutions financières pourraient être un exemple.
M. Palmer: Cela n'a pas eu de très grosses répercussions sur les régimes de retraite qui nous concernent, qui ont tendance à être plus petits que ceux qui relèvent de la compétence des organismes de surveillance provinciaux. Dans ce dernier cas, certains régimes ont recours aux services de conseillers en placements et de dépositaires étrangers. Ces situations peuvent être couvertes par les dispositions de notre ligne directrice sur la régie des régimes de retraite qui concernent l'impartition. Par conséquent, je ne pense pas que ces aspects de la mondialisation compromettent particulièrement notre aptitude à surveiller. Cependant, cette mondialisation nous cause effectivement des maux de tête dans d'autres secteurs, ce qui finira par avoir une incidence sur celui des régimes de retraite.
Le sénateur Kelleher: Serons-nous prêts si cela arrive? Avons-nous des plans pour nous orienter dans cette voie si cela arrive?
M. Palmer: Je l'espère. Les changements qui se produisent dans le secteur financier en général constituent pour nous un défi de taille. Il s'agit de comprendre les produits, de comprendre les risques, de comprendre les atténuateurs de risques et d'adopter certaines mesures pour limiter ceux-ci. Généralement, nous sommes en retard sur le marché mais nous faisons de notre mieux pour nous tenir à jour. En tout cas, tant que je serai là, nous essaierons de combler le fossé.
Le sénateur Stewart: Vous êtes là à cause des dispositions de la Loi sur les normes de prestation de pension. Quelle est la raison d'être de cette loi? On laisse les entreprises mener leurs affaires comme elles l'entendent et si elles sont mal gérées, elles font faillite. Quelle raison d'intérêt public a-t-on d'intervenir pour s'assurer de la santé des régimes de retraite s'ils sont constitués en société en vertu de la loi fédérale?
M. Palmer: Je ne suis probablement pas le commentateur le plus compétent en matière d'histoire de la législation relative aux pensions. Je dirais que dans les premiers temps, il existait un nombre assez important de régimes de pension instaurés par des entreprises qui ne rapportaient pas grand-chose aux participants, parce qu'ils n'étaient pas suffisamment approvisionnés. C'est pourquoi les pouvoirs publics, dans de nombreux pays, ont jugé nécessaire d'instaurer une législation pour s'assurer que la distribution des prestations, leur augmentation et le financement des régimes étaient réglementés, pour s'assurer que les régimes en question auraient les moyens de payer les prestations.
Ces régimes représentent une partie très importante de l'épargne des Canadiens; ils permettent aux Canadiens de financer leur retraite. Je ne vois pas grand-chose qui soit plus important que de s'assurer que le travailleur puisse effectivement toucher sa pension à sa retraite. L'argent de ces régimes devrait être à l'abri d'une éventuelle faillite de l'entreprise qui l'a instauré et qui a mis ces prestations de côté.
Le sénateur Stewart: Par conséquent, vous abandonnez le système de la réglementation stricte pour adopter la formule des lignes directrices. Je suppose que les dispositions de la loi vous permettent de faire ce virage. Cela porte à croire qu'il s'agit de dispositions assez générales. Est-ce exact?
M. Palmer: C'est exact. Nous avons la responsabilité de veiller à ce que les dispositions de la loi soient respectées. Nous pouvons nous acquitter de cette responsabilité comme bon nous semble. Nous pourrions par exemple, comme nous l'avons déjà fait, nous en acquitter en faisant de nombreuses vérifications et en vérifiant tout particulièrement les documents constitutifs des divers régimes. Nous prenons certains risques en confiant une partie de cette responsabilité aux administrateurs des régimes et à leurs conseillers; nous espérons toutefois que cela nous permettra d'éviter des risques plus importants, surtout ceux qui sont liés au financement et à la gestion des régimes. Nous réorientons nos efforts et cessons de les axer principalement sur un domaine qui pose à notre avis relativement peu de risques quant à la capacité de payer les prestations prévues, pour les faire porter sur un secteur où les risques sont plus élevés.
Le sénateur Stewart: Dans votre allocution d'ouverture, vous avez fait allusion à la diversité des régimes que vous surveillez ainsi qu'à certaines difficultés qui existaient au début, aux problèmes périodiques et aux comportements déplacés. Existe-t-il un lien entre les problèmes et les comportements déplacés d'une part et la taille des régimes d'autre part?
M. Palmer: Les régimes très importants qui ont les moyens d'engager des gestionnaires professionnels à plein temps sont mieux armés pour faire face à certaines difficultés que comporte l'administration d'un régime de retraite que certains petits régimes qui ont recours à des bénévoles, à des non-spécialistes ou à des administrateurs ou des conseillers qui risquent d'être en situation de conflit d'intérêts.
Le sénateur Stewart: Est-il exact de dire que vous auriez davantage tendance à surveiller les petits régimes de retraite dans le cadre de vos lignes directrices?
M. Palmer: Je préciserais qu'il s'agit aussi des régimes de taille moyenne. Certains des régimes avec lesquels nous avons eu des difficultés ne sont pas petits; il s'agit de régimes dont le nombre de participants s'élève à 1 000, 500 ou 100. En fait, dans le cadre de notre système axé sur les risques, c'est aux petits régimes et à ceux de taille moyenne que nous devrions consacrer plus de temps.
Le sénateur Stewart: La loi ne change pas mais bien la façon dont vous exercez les pouvoirs dont vous avez été investis par le Parlement. Si pour une raison ou une autre, certains régimes font face à de gros problèmes et si l'on vous accuse de ne pas avoir appliqué au pied de la lettre votre système de réglementation, à qui devez-vous rendre des comptes?
M. Palmer: C'est quelque chose de fondamental et cela va au coeur de la nature même de notre tâche, parce que nous devons constamment faire appel à notre faculté de jugement. Nous ne faisons pas de la microsupervision. Nous ne faisons pas une vérification aussi minutieuse que les organismes de surveillance de certaines provinces et de certains pays. Notre système est basé sur la confiance. Nous appliquons un système axé sur les risques dans le cadre duquel nous essayons de concentrer nos efforts sur les secteurs où les risques sont les plus élevés.
Notre analyse des risques peut être faussée. Nous pouvons commettre des erreurs. Il est possible que nous ayons considéré certains secteurs comme à faible risque alors qu'ils étaient en fait à risque élevé. Nous ne serons jamais capables de porter des jugements parfaits et nous commettrons certainement des erreurs ou porterons des jugements qui auraient pu être meilleurs.
Qui vérifiera si nous accomplissons notre tâche de façon satisfaisante? Nous y avons beaucoup réfléchi. En vertu de la Loi sur le BSIF, c'est le ministre des Finances qui est en fin de compte redevable de nos agissements mais on nous a accordé une certaine indépendance à l'égard du ministre. Notre mandat est énoncé dans la loi et on peut évaluer notre rendement par rapport à ce mandat. Ce système nous permet de dire non au ministre dans une certaine mesure.
Le système prévu pour obliger le BSIF à rendre des comptes pourrait être amélioré. Le ministre pourrait avoir recours à certaines mesures supplémentaires de contrôle des activités du BSIF. D'autres organismes comme le nôtre doivent rendre des comptes à une entité indépendante des ministres, comme à un conseil d'administration ou à une commission. C'est une formule intéressante qui mérite d'être examinée de plus près.
Le président: À supposer que l'on applique un système obligeant les régimes de retraite ou les fonds communs de placement à présenter un rapport annuel au BSIF à propos d'une série de lignes directrices. Ce rapport serait en fait un document public, ce qui signifie que les participants le recevraient. Seriez-vous en faveur d'un tel changement?
M. Palmer: C'est une suggestion très intéressante.
Le président: Nous préparerons notre rapport au cours de l'été. M. Bergeron a dit qu'il fallait s'assurer que les lignes directrices étaient efficaces. Cela nous aiderait si vous pouviez, après y avoir mûrement réfléchi, nous envoyer une lettre nous indiquant quel genre de recommandations serait nécessaire de notre part pour instaurer un tel système. Combien de temps faudrait-il pour que les lignes directrices soient prêtes? Que faudrait-il faire? Quel type de règlement serait nécessaire? Quel délai serait nécessaire? Il serait utile que vous nous le fassiez savoir.
M. Palmer: Oui.
Le président: Nous nous réunirons les 30 et 31 juillet pour terminer notre rapport sur l'étude internationale. Par conséquent, vous le recevrez dans les dix premiers jours du mois d'août.
M. Palmer: Nous l'attendons avec impatience.
Le président: Nous allons présenter notre rapport sur la régie du secteur institutionnel au début de septembre. C'est pourquoi nous avons besoin de votre réponse. Je vous remercie d'être venus.
Les témoins suivants représentent le ministère de l'Industrie. Je leur ai demandé de nous exposer les questions auxquelles ils voudraient qu'on obtienne des réponses lors de nos audiences. Nous allons tenir des audiences publiques dans le but de renseigner le ministère sur ce qu'il y aurait lieu de modifier dans la LPPE. Ces audiences auront lieu dans les premières semaines de juillet et ensuite, nous allons faire rapport au ministère ou nous réunir à la fin du mois pour établir nos recommandations définitives.
Nous allons nous diviser en sous-groupes qui tiendront des réunions dans diverses régions du pays. Il serait donc utile que le ministère nous énumère les sujets sur lesquels il veut qu'on l'éclaire. Certaines suggestions seront d'ordre général et concerneront plutôt le fonctionnement du programme, mais d'autres seront très précises au sens où elles auront trait à des modifications bien particulières. Nous vous écoutons.
M. Peter Sagar, directeur général, Bureau de l'entrepreneurship et de la petite entreprise, Industrie Canada: J'ai pensé vous faire l'historique de la Loi sur les prêts aux petites entreprises et vous exposer comment elle s'applique, ce que nous avons fait comme réexamen de la Loi, quelles questions clés ont surgi lors du réexamen et les délais que nous devons respecter et qui sont malheureusement assez courts.
Le président: Quand le gouvernement a prorogé la LPPE juste avant l'échéance du 31 mars, la loi alors adoptée renfermait une disposition prévoyant que la prorogation et l'examen de la LPPE prendraient fin le 31 mars 1999 pour des motifs que je ne comprends pas et que le ministère lui-même ne semble plus comprendre. Les fonctionnaires ne se sont donnés que 12 mois pour mener le projet à terme; ils sont donc acculés à une nouvelle échéance. Grâce à l'exposé que M. Sagar va nous faire, nous ne serons pas placés dans la situation qui nous a tant ennuyés la dernière fois, c'est-à-dire réexaminer une loi 48 heures avant son expiration. Cependant, la LPPE actuellement en vigueur sera automatiquement abrogée le 31 mars 1999.
M. Sagar: Cette loi date aujourd'hui d'il y a 37 ans. La période la plus importante est celle des cinq dernières années. Le champ d'application de la loi a été considérablement étendu en 1993 quand on a libéralisé les conditions des prêts, la taille des entreprises admissibles et le montant des prêts accordés. Le montant des prêts est passé de 800 millions de dollars annuellement à 2,2 milliards de dollars, puis à 4,5 milliards de dollars en l'espace de deux ans.
Le gouvernement a pris des mesures pour permettre le recouvrement des coûts du programme à compter de 1995, mais ces modifications ne se sont fait pleinement sentir qu'au moment où des prêts ont été accordés en janvier 1996. C'est un moment capital qu'il faut se rappeler parce que ça signifie que les prêts sous le régime du recouvrement des coûts n'ont pas une histoire bien longue. Ils datent d'à peine plus de deux ans et les réclamations pour pertes sont habituellement présentées au bout de trois à cinq ans après l'octroi d'un prêt. Les courbes de tendance et nos ensembles de données concernant le recouvrement des coûts sont assez restreints.
En décembre 1997 -- et c'est ce qui a entraîné la demande de prorogation d'une année -- le vérificateur général a publié son rapport sur la Loi sur les prêts aux petites entreprises. C'était le premier rapport du genre en dix ans. Il y exposait ses nouvelles préoccupations et l'importance qu'il accorde de plus en plus à l'examen des programmes. Le vérificateur général a fait des constatations clés au sujet des objectifs du programme et de son évaluation, du recouvrement des coûts, du contrôle et des prévisions réalisées par le ministère, de l'efficacité ou non de l'exécution du programme, et des questions concernant la reddition des comptes du programme, notamment envers le Parlement.
Par suite de ce rapport, nous avons entrepris un examen approfondi de la LPPE et demandé dans le projet de loi C-21 une prorogation d'une année. Nous voulons remercier votre comité, en particulier d'avoir adopté avec célérité le projet de loi en mars dernier. Déjà avant son adoption, nous travaillions sans relâche à cet examen et nous avons continué à le faire depuis.
Il y a trois ans, quand j'ai assumé la direction politique du programme -- mon collègue Serge Croteau est chargé de son administration proprement dite -- j'ai examiné le programme. J'ai trouvé que c'était l'un des plus simples et des plus harmonieux que j'avais jamais vus au gouvernement. Quand on l'a démantelé, on a constaté qu'il était complexe étant donné le nombre de leviers qu'il comporte et qui influent sur son rendement et son efficacité.
Pour ce programme, les emprunteurs doivent avoir des ventes annuelles inférieures à cinq millions de dollars. Ils peuvent emprunter jusqu'à 250 000 $, mais sans dépasser 90 p. 100 de la valeur du projet qu'ils entreprennent. Donc, quand on a un camion valant 100 000 $, on ne peut pas emprunter 100 000 $, mais seulement 90 000 $ dans le cadre du programme. Les emprunteurs sont tenus de fournir quelques avoirs propres pour leur projet.
Le président: Pour moi, le mot «biens» évoque un bien durable. Supposons que j'aie une entreprise de savoir. Je veux lancer une entreprise à partir d'une idée. Quand vous parlez de biens, est-ce que ça signifie que vous ne prêtez pas à une entreprise de savoir?
M. Sagar: Nous en tenons compte, à l'exception de ce qui constitue le fonds de roulement de l'entreprise ou ce qu'on considérerait traditionnellement comme le fonds de roulement. Nous y reviendrons plus tard dans l'exposé.
En vertu de la loi, un emprunteur peut être tenu de fournir une sûreté personnelle jusqu'à hauteur de 25 p. 100 de l'emprunt. Il n'est pas question de donner en sûreté le domicile familial. Il s'agit plutôt d'un nantissement personnel.
Le sénateur Oliver: Une garantie personnelle, quoi.
M. Sagar: Oui. Bien des gens croient que nous bloquons les biens des emprunteurs dès le départ. Ça ne marche pas comme ça. Nous demandons un droit d'enregistrement de 2 p. 100 comme paiement initial mais il est aussi possible de le financer en l'incorporant au prêt. Il y a aussi des frais d'administration de 1,25 p. 100 qui sont en fait payés par les prêteurs, sauf qu'ils sont incorporés au taux d'intérêt qu'ils pratiquent. Le taux d'intérêt peut dépasser jusqu'à 3 p. 100 le taux préférentiel.
En vertu du programme, les prêteurs évaluent les demandes des emprunteurs et décident de l'octroi du crédit. Ils versent l'argent, administrent les prêts et perçoivent les droits qu'ils remettent à Industrie Canada. Ils sont aussi responsables de recouvrer la sûreté en cas de défaut de remboursement et, ensuite, de présenter les réclamations nécessaires.
Industrie Canada assure jusqu'à 85 p. 100 des pertes sur un prêt. Pour chaque prêteur, nous allons garantir jusqu'à 90 p. 100 de la première de 250 000 $, 50 p. 100 de la tranche suivante de 250 000 $ et 10 p. 100 du reste des prêts. Ça signifie que, pour les gros bailleurs de fonds, l'assurance est limitée à 10 p. 100 plus un léger pourcentage du portefeuille des prêts. C'est une garantie importante, parce que ça veut dire que les prêteurs ne peuvent pas s'en donner à coeur joie en pensant récupérer 85 p. 100 de leurs pertes. Seulement 10 p. 100 du portefeuille des prêts est assuré.
Vous allez remarquer que la liste rétrécit de plus en plus. Notre tâche à nous se borne à l'enregistrement des prêts. Nous assurons jusqu'à 85 p. 100 de leur valeur. Nous recueillons des données et produisons des rapports; nous vérifions les réclamations que nous présentons au receveur général aux fins de paiement. Le receveur général reçoit les droits et effectue les paiements pour le programme. En fait, il y a donc quatre partenaires. Ce sont les prêteurs qui jouent un rôle clé. La réalisation du programme est confiée à des tiers. Par rapport à ce qui se passait il y a 37 ans, il y a eu diversification de la prestation des services.
Le président: Les tiers sont exclusivement des banques à charte?
M. Sagar: Non, il y a plus de 1 500 prêteurs.
M. Serge Croteau, directeur général, Programmes et services, Industrie Canada: Il y a 13 000 points de service.
M. Sagar: Chaque caisse populaire est considérée comme un prêteur pour les fins du programme. Les coopératives de crédit sont aussi des prêteurs. Les grandes banques octroient entre 60 et 70 p. 100 des prêts.
Le président: Donc, le tiers des prêts sont accordés par de petites institutions communautaires?
M. Sagar: Plus des groupes comme les caisses populaires, oui.
Le sénateur Meighen: Comment est-ce déterminé, par le marché?
M. Sagar: Le simple jeu de l'offre et de la demande. Si un prêteur de moindre envergure décide de devenir très actif, alors il peut augmenter sa proportion.
Nous avons entrepris un examen approfondi. L'examen est schématisé dans un document que nous avons présenté au Comité des comptes publics et que nous avons aussi donné à votre comité lors d'une comparution antérieure. C'est un examen approfondi de la Loi sur les prêts aux petites entreprises. Il porte aussi sur la courbe des pertes sur les prêts et sur notre première réaction au rapport du vérificateur général. C'est un document de référence qui sera utile dans l'avenir.
Le recouvrement des coûts est une question clé. Avons-nous atteint l'objectif? Avons-nous toutes les informations nécessaires? Y a-t-il chevauchement d'autres initiatives de l'État ou du secteur privé? Le marché a-t-il vraiment des lacunes que doit combler un programme comme la Loi sur les prêts aux petites entreprises? Est-ce que notre administration du programme est vraiment saine?
Nous nous sommes penchés sur une question soulevée dans les deux rapports concernant les autochtones, y compris celui de la Commission royale sur le financement dans les réserves -- qui est actuellement interdit par une disposition de la Loi sur les Indiens. Nous avons examiné l'opportunité d'étendre l'application de la loi à la location-acquisition et au secteur bénévole, ainsi qu'un sujet qui est probablement relié à la question que le président a posée plus tôt sur le fonds de roulement et son traitement en vertu de la loi. Nous avons consulté des emprunteurs, des prêteurs, des associations et d'autres intervenants clés sur cette question, y compris des groupes de discussion de tout le Canada. Nous avons aussi consulté des représentants du secteur bénévole.
Vous avez reçu des copies des documents utilisés pour la consultation. J'espère que vous allez les trouver utiles. Les questions soulevées avaient trait à la location-acquisition, au secteur bénévole et aux autres sujets que j'ai déjà mentionnés. La taille maximale des prêts est-elle assez élevée ou trop élevée? Les dispositions de la loi concernant les sûretés, la prise de sûretés personnelles et d'autres questions soulevées par des parlementaires, des emprunteurs, des prêteurs, des groupes de pression qui ont critiqué le programme à l'occasion ou qui l'ont louangé. Nous nous sommes penchés sur l'opportunité d'autoriser les prêteurs à exiger certains frais que la loi interdit en ce moment; nous nous sommes demandé s'il y avait lieu d'exclure certains types de financement qui pourraient être plus risqués ou moins avantageux pour le programme.
Le président: Pouvez-vous me donner un exemple?
M. Sagar: Par exemple, les améliorations locatives. Nous avons réexaminé la limite maximale cumulative pour les prêts, puisque c'est la façon dont le Parlement restreint actuellement le volume des prêts pouvant être octroyés dans le cadre du programme. Plusieurs personnes ont contesté l'utilité de cette mesure de l'engagement financier du gouvernement dans le programme.
Le président: Quelles seraient les autres possibilités?
M. Sagar: Il y en a. On pourrait opter par exemple pour un plafond annuel ou encore restreindre la responsabilité du gouvernement selon la règle 90-50-10 que j'ai mentionnée tout à l'heure.
Pourrait-on demander aux prêteurs de certifier l'incrémentalité? Pourraient-ils jurer sur une pile de bibles qu'ils n'auraient pas accordé tel prêt s'il n'y avait pas eu de garantie? Ce n'est pas une bonne idée de parler d'une pile de bibles entre grandes banques.
La question du paiement provisoire des réclamations se rapporte à la façon dont on administre le programme. Il y a aussi la question de la diligence des prêteurs, de la vérification de la conformité, et cetera. Nous avons examiné toutes ces questions clés. Dans sa lettre à votre comité, le ministre Manley mentionne cinq questions clés dont ces quatre-ci. Il a mentionné le rôle de la Loi sur les prêts aux petites entreprises, la LPPE, dans une économie fondée sur la matière grise. Il parle du cadre d'évaluation du programme et des mesures du rendement, du recouvrement des coûts dans un programme à risques partagés. Deux sujets sont traités ensemble: la location-acquisition et le secteur bénévole auxquels on pourrait étendre l'application de la loi, et l'utilité de mettre sur pied des projets-pilotes à cet effet.
N'hésitez pas à m'interrompre pour me poser des questions sur l'historique, le fonctionnement ou l'examen. Autrement, je vais maintenant vous exposer plus en détail les cinq sujets dont j'ai parlé pour que vous ayez une meilleure idée des secteurs qui devraient vous intéresser selon le ministre.
Le président: Je vais vous poser une question. Dans les deux pages précédant celle traitant de la lettre du ministre, il y a des questions générales en vue des consultations. Est-il exact que toutes les observations que nous pourrons vous transmettre sur ces questions générales vous seront utiles, mais que vous attendez de nous des suggestions bien précises sur les sujets pointus abordés dans la lettre du ministre? Est-ce que je résume bien votre pensée?
M. Sagar: Oui.
Le sénateur Oliver: Dans la chemise, il y a un autre document sur les questions et options. Allez-vous en traiter?
M. Sagar: Oui, quand j'en arriverai au document de consultation.
Le sénateur Oliver: Il y a une série de questions et un exposé des options possibles pour chacune.
M. Sagar: Aujourd'hui, j'ai plutôt voulu énumérer les questions sans entrer dans les détails. Je me ferai un plaisir de vous parler des options.
Le président: Je voulais m'assurer que nous avions bien compris.
M. Sagar: Votre comité aurait aussi intérêt à examiner ce que le gouvernement proposera à l'automne.
Vous savez déjà que le vérificateur général étudie systématiquement l'évaluation des programmes et les mesures du rendement pour tous les éléments qu'il a vérifiés jusqu'à présent. L'idée de vérifier l'optimisation des ressources s'est transformée peu à peu en un examen beaucoup plus rigoureux des mesures du rendement des programmes.
Nous avons engagé des experts-conseils parce que c'est très technique, surtout la façon de mesurer l'impact des programmes. Nous avons aussi consulté nos clients à ce sujet. Je vous signale qu'en ce qui concerne l'évaluation du programme et des informations à fournir, il y a deux éléments en particulier qu'il ne faut jamais perdre de vue. Le premier, c'est le fardeau que constitue la transmission de données pour les participants au programme: quelle quantité d'informations peut-on effectivement tirer d'eux et à quels intervalles?
Le second, c'est les objectifs plus généraux du programme, ceux que le vérificateur général nous a suggéré d'examiner. Ainsi, il faut se demander si le programme devrait viser la création d'emplois, l'évolution technologique ou le développement des exportations. Pour le moment, c'est un programme qui, depuis plus de 30 ans, a pour objectif très général d'accroître le montant du financement à la disposition des PME. Pour en faire un programme plus ciblé, il faudrait adopter une optique tout à fait différente et concevoir un programme en conséquence.
Au sujet du recouvrement des coûts, lorsque le gouvernement a adopté ce principe pour le programme en 1995, il a établi ses objectifs à partir du taux des pertes sur les prêts depuis le début du programme. Ce taux a généralement varié entre 5 et 6 p. 100. Les tarifs que nous pratiquons correspondent à un taux de perte de 6,3 p. 100. Ça nous laisse une certaine marge en cas d'augmentation des pertes.
Le président: Est-ce que c'est 5 ou 6 p. 100 des prêts consentis en une année ou de l'ensemble des prêts octroyés?
M. Sagar: Depuis le début du programme, le montant des réclamations payées équivaut en moyenne à 5 ou 6 p. 100 de l'ensemble des prêts consentis.
Le président: Des prêts consentis en une année ou de tous les prêts non remboursés?
M. Sagar: De tous les prêts consentis depuis le début du programme. Pour une année donnée, le taux pourrait atteindre 8 p. 100. Le taux varie.
Nous devons d'ailleurs nous pencher sur cette variation. Comment fixer le recouvrement des coûts d'un programme pour lequel le gouvernement assume, tacitement ou non, une part du risque supérieure aux frais qu'il perçoit? J'ai déjà dit que le risque assumé par le gouvernement était de l'ordre de 10 p. 100 sur tous les prêts consentis par une grande banque. Si le gouvernement prélève des frais de 6,2 p. 100, il peut être à découvert à tout moment. Que signifie recouvrement des coûts dans une telle situation? Puisque les réclamations ne seront reçues que quelques années plus tard et qu'on s'attend à faire ses frais sur un cycle économique complet qui peut être de dix ans, comment évaluer, contrôler et définir le recouvrement des coûts?
Le président: Autrement dit, on peut avoir un programme qui fait ses frais dans un cycle complet, mais pas une année donnée, parce que certaines années il fait un profit et d'autres, un déficit. Pour le vérificateur général et d'autres, un programme doit faire ses frais chaque année.
M. Sagar: En effet. Il faut considérer toute la durée du cycle et se dire aussi que si les prix sont établis de façon que le gouvernement fasse ses frais, ça signifie que le gouvernement n'assume plus sa part du risque. Ça se répercuterait très certainement sur les avantages à tirer du volume des prêts consentis dans le cadre du programme.
Le sénateur Callbeck: Vous avez dit que, depuis le début du programme, les réclamations avaient été de l'ordre de 5 à 6 p. 100, puis vous avez parlé de 10 p. 100. Pouvez-vous vous expliquer?
M. Sagar: Depuis le début du programme, nous avons habituellement payé entre 5 et 6 p. 100 en réclamations. Mais en réalité, notre dette éventuelle est plus élevée puisqu'elle équivaut au montant total susceptible d'être réclamé. Toutefois, nos paiements ne se sont jamais approchés de la dette éventuelle maximale et d'ailleurs, très peu de prêteurs ont eux-mêmes frisé leur plafond.
Le président a soulevé plus tôt la question du rôle de la LPPE dans une économie du savoir. C'est une question étonnante. Comme l'actif matériel a relativement moins d'importance dans une économie fondée sur la matière grise, est-ce que la LPPE peut jouer son rôle et pourrait-elle mieux servir ce type d'économie? Pour le moment, la LPPE, et son plafond de 250 000 $, sert les entreprises de matière grise. Elle leur permet d'acheter le matériel de bureau, les ordinateurs, certains logiciels, et cetera, pour permettre la mise sur pied et le fonctionnement de l'entreprise. Comme elle garantit ce financement, l'entreprise peut se servir de ses autres sources d'avoir pour obtenir d'autres types de financement. Presque tous les prêts aux PME s'accompagnent d'un crédit de fonds de roulement et d'une marge de crédit offerte par l'institution prêteuse.
Ce qu'il faut se demander, c'est s'il est possible d'étendre le champ d'application de la LPPE pour pouvoir financer la recherche-développement dans une économie fondée sur la matière grise. En fait, la question est double. Premièrement, est-ce qu'un plafond de 250 000 $ veut dire quelque chose, dans un tel contexte, pour des entreprises de savoir sérieuses? Deuxièmement, est-ce que le financement par l'emprunt convient à un tel secteur d'activité?
En général, selon les auteurs, les entreprises de savoir ont besoin d'un financement par actions et d'investisseurs extrêmement patients, parce qu'il leur faudra attendre plusieurs années avant d'être remboursés.
Cependant, nous sommes en train d'examiner la question et je crois que le gouvernement aura trouvé une réponse en septembre. Le vérificateur général a soulevé la question.
Au sujet du secteur bénévole, c'est un concept très nouveau pour nous. Il se compose d'organismes de bienfaisance enregistrés qui peuvent comprendre des organismes religieux, des hôpitaux, des établissements d'enseignement, des organisations sans but lucratif, même des partis politiques -- vous voudrez peut-être ressortir vos vieux formulaires de demande. Nous savons que ce secteur bénévole prend de plus en plus d'ampleur dans l'économie à la faveur des débats sur la société civile qui ont cours au Canada. On se demande sérieusement si la LPPE, étant donné son objectif de financer le développement économique, ne devrait pas aussi financer le secteur bénévole.
Nous en avons discuté avec un certain nombre d'organismes bénévoles et, franchement, les résultats sont mitigés. Selon bon nombre de ces organisations, ce serait inutile parce qu'elles se financent au moyen de dons, de la Loi de l'impôt sur le revenu et de diverses autres manières. Selon d'autres, toutefois, ça pourrait être utile.
Quand on a posé la question à des prêteurs, nous avons aussi obtenu des réponses mitigées, mais de façon générale, on avait le sentiment que ce seraient des prêts plus risqués puisqu'il pourrait être plus difficile de réaliser les sûretés.
Nous exposons ici certaines questions qui pourraient être soulevées à propos du secteur bénévole et la première sera de nouveau mentionnée à propos de la location-acquisition: y a-t-il des lacunes à combler? Autrement dit, si on étendait au secteur bénévole le financement accordé en vertu de la LPPE, est-ce qu'on créerait de l'activité économique incrémentielle au Canada, qui aurait des retombées sociales et économiques pour les Canadiens?
Deuxième question, existe-t-il une définition valable du secteur bénévole dans le contexte de la loi? Il semble d'ailleurs que même l'expression «oeuvre de bienfaisance» ne soit pas bien définie. On s'appuie sur le très vieux droit anglais et quand je dis «très vieux», je parle du droit qui date d'il y a plusieurs siècles. Des groupes de travail se sont penchés sur la question récemment. Ce n'est pas évident de définir et de restreindre ce terme. Est-ce qu'on doit inclure les organisations religieuses et les partis politiques? Faut-il en exclure certains? Sur quoi faut-il faire porter ses efforts?
Certaines questions se rapportent à des dispositions techniques de la loi, par exemple la définition de «recettes» inférieures à cinq millions de dollars. Faudrait-il considérer chaque section individuellement? Par exemple, est-ce que chaque section d'un organisme confessionnel doit être prise séparément ou faut-il considérer l'Église comme un tout?
Les conditions concernant les sûretés sont intéressantes. En vertu de la LPPE, on peut exiger une sûreté personnelle de 25 p. 100. Faudra-t-il par exemple exiger une sûreté des administrateurs avant de consentir un prêt? Est-ce raisonnable? Enfin, il y a les questions se rapportant au recouvrement des coûts et à la façon de gérer nos risques relativement à ce nouveau type de financement.
Les questions au sujet de la location-acquisition sont très semblables. Vous savez que la location-acquisition ressemble énormément à un prêt, dans tous les sens du mot, pour une entreprise. Il faut faire des versements périodiques pour acquérir un bien. Au terme du bail, la PME possède intégralement le bien ou en détient une proportion élevée. Elle a utilisé ce bien comme elle l'aurait fait s'il avait été acquis au moyen d'un prêt.
L'industrie du crédit-bail soutient qu'elle devrait être visée par la loi. Il est évident que la question se pose. Le vérificateur général lui-même l'a soulevée. C'est une forme de financement qui connaît une croissance rapide chez les PME -- regardez les chiffres mentionnés. La valeur des contrats de location-acquisition s'établirait -- je dis ça parce que les données sont très contestables -- à 6,7 milliards de dollars en 1996, c'est-à-dire près du double du montant pour 1994.
L'Association canadienne de financement et de location soutient qu'il y a pour son industrie une lacune parallèle à celle se rapportant aux prêts et que ça l'empêche de proposer certains types de location, surtout à une entreprise qui existe depuis seulement un an ou deux ou qui est en train de démarrer.
Elle soutient aussi -- et c'est un argument intéressant -- que, comme nous garantissons des prêts, nous créons un parti pris contre la location-acquisition. Pour certaines PME, la location-acquisition serait préférable à un prêt, mais la LPPE influence leur décision.
Certaines associations consultées réclament une aide financière pour la location-acquisition, alors que d'autres ont simplement répondu que leurs membres n'en avaient pas fait la demande. Il n'y a pas de ruée en faveur de la location-acquisition; l'existence d'une lacune n'est pas démontrée.
Le président: Si les gens n'en ont pas fait la demande, c'est parce qu'ils présument qu'étant donné le titre de la loi, c'est tout à fait exclu. Le fait que les gens n'en aient pas fait la demande ne signifie pas que le marché n'existe pas.
M. Sagar: Il existe probablement un marché incrémentiel ressemblant à ce qui existe pour les prêts aux petites entreprises. Le défi consiste à définir un programme qui n'entraînera pas un afflux en masse des contrats actuels de location-acquisition au programme de la LPPE. Autrement dit, si, pour un pourcentage relativement restreint, l'industrie de la location-financement obtenait un taux de garantie plus élevé, est-ce qu'on essaierait de faire assurer, par le programme, des contrats qui ne sont pas marginaux? Il faut tenir compte des deux faces de la médaille, c'est-à-dire pourra-t-on garantir les prêts marginaux sans accumuler bien des contrats qui ne le sont pas?
De plus, certaines questions techniques se posent au sujet de la location-acquisition. La définition de «perte» fait problème. Lorsqu'une entreprise de location-financement loue quelque chose, c'est souvent un produit qu'elle a acquis à escompte ou, dans le cas d'un prêteur exclusif comme IBM, qui fait partie de son régime de financement des ventes. Quand le produit est récupéré et revendu, si nous remboursons la perte, ça signifie que nous payons une partie des profits de l'entreprise en plus de sa perte effective sur le contrat de location-acquisition.
Faut-il faire une distinction entre les bailleurs exclusifs -- c'est-à-dire les IBM et Hewlett-Packard du monde qui se servent d'une filiale de crédit-bail pour vendre leur matériel -- et les bailleurs indépendants qui sont des tiers? Faudrait-il envisager de n'accepter que certains types de biens, par exemple dans le secteur de la haute technologie? Est-ce que ce serait un moyen de servir l'économie du savoir, si on se concentrait sur le matériel de haute technologie?
Quel niveau de garantie faudra-t-il imposer? Ça nous ramène à une question précédente. Est-ce que 250 000 $, ce sera une limite raisonnable ou devrait-elle être plus basse pour le programme de location-acquisition?
Voilà qui termine mon exposé de l'historique, du fonctionnement, des options, de l'examen et de presque tout ce que vous voulez savoir sur le programme. Je vous sais gré de votre patience.
Le président: Votre dernière page s'intitule «Étapes suivantes». Pouvez-vous nous les présenter?
M. Sagar: Là, vous m'amenez dans un territoire qui m'est inconnu.
Comme je l'ai dit tout à l'heure, nous devons suivre un échéancier serré. En septembre, le gouvernement prévoit présenter un projet de loi à la Chambre des communes. Nous allons organiser des séances d'information pour les parlementaires en septembre et octobre dans l'espoir d'obtenir la sanction royale en décembre. C'est capital.
Quand on pense au nombre de prêteurs qui participent au programme actuellement en vigueur -- et il y a plus de 13 000 succursales en cause -- on sait qu'il faudra faire beaucoup de formation sur le nouveau programme entre le moment où la loi sera promulguée et celui où elle entrera en vigueur. Nous souhaitons que la loi soit adoptée en décembre premièrement parce que, dans le passé, nous avons généralement promis aux prêteurs de leur laisser 90 jours pour s'adapter aux modifications.
Deuxièmement, étant donné le calendrier parlementaire, si la loi n'a pas été adoptée en décembre, il faudra attendre jusqu'en mars. La vie est ainsi faite. Nous visons donc l'adoption en décembre, un examen de la réglementation en février et la prise d'effet le 31 mars. Le 1er avril, le nouveau programme de prêts entrera en vigueur. En fait, nous demandons que le projet de loi soit étudié et adopté en quatre mois, de septembre à décembre prochains.
Le président: Le règlement sera renvoyé à notre comité en février, ce qui correspond à l'échéancier?
M. Sagar: C'est exact.
Le président: Je vous remercie pour cet aperçu.
Y a-t-il des questions? Nos collaborateurs vont produire un cahier d'information pour chacun d'entre nous, dans lequel il y aura ce mémoire, le document de consultation et deux autres documents disponibles ainsi qu'un document de synthèse. Nous aurons tous la même documentation pour entreprendre nos audiences.
Le sénateur Meighen: Ça va comprendre les renseignements très instructifs qu'on nous a donnés ce matin, n'est-ce pas?
Le président: Oui. Si vous avez des questions à poser aux témoins, nous vous saurions gré de le faire maintenant.
Le sénateur Kelleher: La page 5 de votre document d'information indique que tout l'argent que vous touchez est versé au Trésor. C'est la ruse qu'ont préférée tous les ministres des Finances depuis la Confédération. Le ministre veut mettre la main cupidement sur le moindre cent disponible. Ensuite, il paie les réclamations pour pertes. Vous avez votre propre loi, votre propre organisation. À mon sens -- et je voudrais savoir ce que vous en pensez -- étant donné votre organisation et la façon dont vous êtes censés fonctionner, je crains que les recettes versées au Trésor ne soient perdues pour de bon. Cet argent disparaît. Les réclamations pour pertes sont débitées au Trésor.
Ne serait-il pas préférable que vous conserviez les recettes et que vous payiez vous-mêmes les réclamations et les pertes? Ne serait-ce pas mieux comme mode de fonctionnement? Ça vous responsabiliserait davantage et ça concentrerait chez vous tout l'argent qui entre et qui sort. Pouvez-vous me dire ce que vous en pensez? Qu'est-ce que vous préféreriez, à supposer que vous ayez une préférence? Oublions pour le moment les desiderata du ministre des Finances.
M. Sagar: On pourrait envisager une telle formule. Cependant, comme je l'ai déjà dit, il faudrait de toute façon qu'on ait le droit de tirer automatiquement de l'argent du Trésor parce que, certaines années, les prêts exigés et les paiements ne coïncident pas. Par conséquent, il faudrait doter le programme d'une marge de crédit pour démarrer et poursuivre les opérations.
Il serait aussi nécessaire de créer un organisme de service spécial chargé de faire tout ça et de s'occuper du travail, des structures juridiques et de tout ce que ça implique. Dans le passé, un tel changement ne ralliait pas les suffrages. Les gens nous demandent de tenir des comptes bien clairs et de faire rapport annuellement, que l'argent soit versé au Trésor ou gardé à part. De cette façon, on peut arriver à la même transparence et à la même responsabilisation. Je sais que mon collègue aime rendre des comptes là-dessus. On peut parvenir au même résultat qu'en créant un compte distinct.
Le sénateur Kelleher: J'espère que vous ne marchez pas dans les plates-bandes de la SEE et que vous ne financez aucun projet d'exportation.
M. Sagar: Non. Nous finançons les exportateurs, pas leurs exportations.
Le sénateur Kelleher: Vous ne financez absolument pas les exportations, n'est-ce pas?
M. Sagar: Non. Nous ne finançons que le matériel et les biens immobilisés.
Le sénateur Kelleher: C'est un domaine assez complexe.
Monsieur le président, j'ai un conseil à donner aux témoins, un conseil qui vaut ce qu'il vaut. Comme j'ai beaucoup oeuvré à l'époque dans le secteur bénévole, je les prie instamment de ne pas se mêler de ce secteur. Je veux dire par là que je suis contre l'application au secteur bénévole. Je vous assure que ce sera un cauchemar politique si jamais vous tentiez de recouvrer une dette auprès des bonnes soeurs d'une organisation religieuse, des administrateurs de la Croix-Rouge, ou d'un autre organisme. Je pense que vous auriez un mal fou à obtenir remboursement de votre prêt. Mieux vaut prévenir et ne pas se mêler de ce secteur. La leçon est terminée.
Le sénateur Callbeck: Vous avez dit que les banques étaient responsables de 60 à 70 p. 100 des prêts consentis en vertu de la loi. Quel est le pourcentage du montant total des prêts accordés par les banques qui est consenti aux PME en vertu de la loi? Le savez-vous?
M. Sagar: C'est une question à laquelle nous avons tenté d'obtenir une réponse.
M. Serge Croteau: Nous n'avons pas accès aux chiffres des banques. Par conséquent, nous ne sommes pas en mesure de calculer cette proportion de leur portefeuille de prêts. Dernièrement, les banques ont communiqué le montant total de leurs prêts aux PME. Il est possible toutefois qu'elles emploient des définitions différentes de celles que nous utilisons sous le régime de la loi. Nous ne pouvons pas vous donner de réponse.
Le sénateur Callbeck: Quelle est leur définition d'une PME? Est-ce que toutes les banques utilisent la même ou est-ce qu'elle varie d'un rapport à l'autre?
M. Sagar: En théorie, les banques ne définissent pas la PME. Elles définissent le montant des prêts. Les rapports trimestriels qu'elles nous présentent indiquent les données selon le montant des prêts et non la taille des entreprises. Et toutes n'utilisent pas les mêmes catégories.
Le financement par les banques de prêts inférieurs à un certain montant est de l'ordre de 50 milliards de dollars. Je pense que c'est moins de 500 ou 750. Le total de nos nouveaux prêts en vertu de la LPPE est de l'ordre de deux milliards de dollars. Il est vraisemblable que nous occupions une petite partie du portefeuille des prêts bancaires aux PME. Nous sommes incapables d'évaluer la proportion que nous représentons parmi leurs prêts pour des biens immobilisés ou leurs prêts à des entreprises de moins de cinq millions de dollars, parce qu'il est impossible d'établir des comparaisons entre elles et nous.
Le président: Sans vouloir le mettre dans l'embarras mais en espérant tout de même une réponse, je dois dire que M. McInnes de l'Association des banquiers canadiens se trouve ici. Je présume que vous ignorez la réponse à cette question, monsieur. C'est une question fort intrigante. Ça nous permettrait de savoir si la LPPE est vraiment utile ou non. Pouvez-vous vous renseigner pour savoir s'il est possible de répondre à la question du sénateur Callbeck?
Sur l'ensemble des prêts consentis aux entreprises, auxquels s'applique la LPPE, quel pourcentage est accordé aux termes de la LPPE, et quel pourcentage est octroyé par les banques sans faire appel à la loi?
M. David McInnes, Association des banquiers canadiens: Sénateur, je vais me renseigner.
Le sénateur Angus: Il y a un an ou deux, nous avons rédigé un rapport sur le fonctionnement de divers organismes fédéraux qui s'occupaient d'une façon ou d'une autre de prêter de l'argent, par exemple la Banque de développement du Canada ou la Société du crédit agricole, etc., y compris la LPPE. Avez-vous eu l'occasion de jeter un coup d'oeil sur ce rapport?
M. Sagar: Oui, je l'ai lu très attentivement.
Le sénateur Angus: Nous avons consacré pas mal de temps à notre étude et nous avons convoqué beaucoup de monde, y compris des responsables de l'application de la LPPE. L'une de nos recommandations a été étudiée puis rejetée. Je veux parler de celle suggérant d'amalgamer l'APECA ou la Diversification de l'économie de l'Ouest, la SEE, la CCC et la Société du crédit agricole afin que ces divers organismes soient mieux coordonnés. Nous avons eu l'impression qu'on s'opposait à leur fusion pour des raisons politiques. Qu'en pensez-vous? Croyez-vous que nous allons nous aventurer dans ce domaine lors de nos audiences? Est-ce qu'on a l'air de s'éloigner de l'orientation qu'on avait semblé prendre dans notre rapport?
M. Sagar: Vous avez raison de dire que, de manière générale, la question est de savoir si la loi chevauche ou dédouble ce que ces autres organismes font déjà. J'hésite pourtant à répondre à la seconde partie de votre question. Ça dépend si la Loi sur les prêts aux petites entreprises dédouble ou chevauche le travail des autres. D'après les conclusions de l'examen que nous avons entrepris, non, la LPPE ne ferait pas double emploi mais servirait plutôt de programme de base sur lequel on bâtit le reste.
Votre rapport antérieur comportait deux grands éléments principaux: l'idée que la fusion des sociétés d'État permettrait de réaliser des économies et des réformes, et l'idée que l'organisme résultant de cette fusion pourrait remplacer les agences régionales -- et je ne vais pas traiter cette seconde idée.
À la suite de votre rapport, les institutions prêteuses comme la CCC, la Société du crédit agricole, la Banque de développement du Canada et la Société pour l'expansion des exportations se sont réunies et travaillent maintenant en plus étroite collaboration. Je suis certain que le ministre se fera un plaisir de répondre à vos questions sur ce fait nouveau.
Le sénateur Angus: Il me semble que nous avons constaté qu'au moins trois ministères y étaient mêlés.
M. Sagar: Il y a trois ministres responsables des quatre organismes. Les réponses devraient refléter...
Le sénateur Angus: Une consultation interministérielle?
M. Sagar: Je voulais éviter d'utiliser le jargon, mais oui.
Le président: Nous aurons l'occasion d'en discuter avec le ministre lorsque le projet de loi sera présenté à l'automne.
Le sénateur Angus: C'est une question pertinente.
Le président: Sénateurs, avez-vous d'autres questions à poser aux témoins?
Le sénateur Stewart: Permettez que je fasse une observation au sujet du calendrier parlementaire. À moins qu'on vous l'ait promis -- et j'ignore qui le ferait -- je vous trouve trop optimistes si vous vous attendez à obtenir la sanction royale avant Noël. Je crains que le projet de loi ne nous arrive que vers le 15 décembre et qu'on demande au Sénat de l'adopter en une journée afin que la nouvelle version de la loi puisse prendre effet le 1er avril.
Le sénateur Oliver: Peut-être que le projet de loi pourrait être déposé au Sénat.
Le sénateur Stewart: J'ignore s'il sera question de crédits; ce serait la seule réserve. Sinon, c'est une bonne idée.
Le sénateur Angus: Un projet de loi de finances.
Le sénateur Stewart: C'est une expression trop vague.
Le président: Je souscris à votre réserve au sujet du calendrier; je l'ai d'ailleurs signalé tant aux témoins qu'à d'autres hauts fonctionnaires du ministère. Mais, l'espoir fait vivre et c'est un élément important de toute administration.
Il faut comprendre que ce n'est pas réaliste, sauf si votre ministre réussi à obtenir une promesse quasi formelle de la Chambre que le projet de loi sera étudié avec célérité. Rappelez-vous ce qui est arrivé pour la Loi sur la concurrence de votre ministère; nous étions prêts à l'étudier d'une façon assez efficace, à condition de laisser de côté la disposition sur l'écoute électronique. Il y a maintenant au moins six semaines que le projet de loi attend à l'étape du rapport à la Chambre. Bref, il ne se passe rien. À la place de votre ministre, j'essaierais d'obtenir l'assurance que la même chose ne se produira pas pour ce projet de loi.
Le sénateur Stewart: Est-ce que le projet de loi portera affectation de crédits?
Le président: Je l'ignore.
Le sénateur Stewart: S'il n'est pas question de crédits, le projet de loi pourrait être présenté au Sénat d'abord.
Le président: Vous voudrez peut-être y réfléchir. Comme nous connaîtrons déjà tous les détails du projet de loi, nous serons enclins à l'adopter plus rapidement.
Il y a une autre chose importante que vous devez comprendre. À la Chambre des communes, votre projet de loi sera renvoyé au Comité de l'industrie. Au Sénat, il sera renvoyé au comité des banques. Il est vraisemblable que nous aurons beaucoup plus de temps libre au cours des deux premières semaines de la session parlementaire qu'en novembre, puisque nous en serons alors au rapport du groupe de travail. À ce moment-là, il sera presque impossible pour notre comité d'étudier le projet de loi parce que notre travail sur le rapport du groupe de travail sur l'avenir du secteur des services financiers au Canada nous accaparera littéralement pendant environ deux mois. Cette étude est prévue après l'Action de grâce.
Je crois que le sénateur Oliver a une idée fantastique. À la Chambre des communes, le rapport du groupe de travail sera renvoyé au Comité des finances et votre projet de loi sera renvoyé au Comité de l'industrie. Ce sont deux comités différents.
Le sénateur Kelleher: Monsieur le président, ma question s'adresse plutôt au greffier et à vous-même, mais je voudrais que les témoins l'entendent aussi au cas où ça les toucherait.
J'espère qu'on va nous remettre certains documents qui nous aideront quand nous parcourrons le pays en juillet.
Le président: Un cahier d'information sera remis à chacun de vous. Messieurs, je vous remercie beaucoup d'être venus ce matin. Vous aurez de nos nouvelles au début d'août.
Le sénateur Tkachuk: Monsieur le président, avant que le comité n'entreprenne sa séance à huis clos, je voudrais discuter d'un point.
Le 8 juin, j'ai présenté au Sénat une motion sur le RPC. Comme le débat a été ajourné sur la motion du sénateur Carstairs, ma motion figure maintenant au Feuilleton depuis deux semaines. Je voudrais présenter au comité une motion: que le comité sénatorial permanent des banques et du commerce prie le Sénat d'adopter immédiatement la motion inscrite au Feuilleton sous le no 73.
Le président: Je suis pour la motion que vous avez présentée au Sénat. Je n'ai aucune objection. Je n'ai pas remarqué qui avait fait ajourner le débat sur la motion. Je me ferai un plaisir d'en discuter avec le sénateur Carstairs avant la séance d'aujourd'hui du Sénat et je vais lui suggérer d'adopter la motion.
Le sénateur Tkachuk: Ce serait une bonne idée que je présente ma motion ici. Ensuite, je pourrais y réagir. Je veux soulever l'affaire à la période des questions et demander à la leader adjointe quelles sont ses intentions. Après, on verra.
Le président: Je n'ai pas d'objection.
Le sénateur Tkachuk: Je propose la motion.
Le président: La motion présentée par le sénateur Tkachuk au Sénat demande au gouvernement de répondre à notre rapport sur le RPC. Nous avons toujours demandé aux gouvernements de répondre à nos rapports. C'est donc une demande tout à fait raisonnable. Nous lui avions donné jusqu'au mois de mars pour le faire et on est rendu à la fin de juin. En fait, on lui demande maintenant de nous répondre dans les 90 jours, c'est-à-dire pour notre retour en septembre. Je trouve ça très raisonnable.
Le sénateur Angus: De plus, ce n'est pas un rapport habituel. Il y avait eu une entente expresse.
Le sénateur Tkachuk: Un groupe de travail exprès.
Le président: Tout à fait.
Le sénateur Angus: J'appuie la motion.
Le sénateur Stewart: Quel est le libellé de la motion?
Le sénateur Tkachuk: La motion se lit comme suit:
Que le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce prie le Sénat d'adopter immédiatement la motion qui est inscrite au Feuilleton sous le no 73 depuis le 8 juin 1998, après avoir été reportée sur la motion du sénateur Carstairs et qui se lit comme suit:
Suit le texte de ma motion qu'a parfaitement bien paraphrasé le sénateur Kirby. Si vous voulez que je lise la motion au complet, je le ferai.
Le sénateur Stewart: J'ignore si nous avons le pouvoir de donner des ordres au Sénat et c'est pourtant ce que nous faisons en utilisant le verbe «prier».
Le sénateur Tkachuk: Nous allons nous renseigner.
Le président: Si je comprends bien, le sénateur Tkachuk veut profiter de la période des questions pour dire à la leader adjointe du gouvernement, le sénateur Carstairs, que le sujet de sa motion a été discuté au comité des banques et que le comité des banques souscrit à l'idée qu'il serait souhaitable d'obtenir une réponse du ministre.
Le sénateur Stewart: C'est bien. Je ne cherche pas à couper les cheveux en quatre, mais avons-nous un tel pouvoir? Avons nous le pouvoir de dire au Sénat quoi faire?
Le sénateur Tkachuk: Nous n'avons pas le pouvoir de le faire. Nous prions simplement le Sénat d'agir. Nous présentons des rapports au Sénat. Nous présentons une motion et j'en fais une proposition.
Le sénateur Stewart: Supposons que tous les comités commencent à vous imiter. Ça devient ridicule, mais il faut vérifier ça.
Le sénateur Tkachuk: Ce sera l'occasion idéale de le faire, sénateur Stewart.
Bien entendu, j'en ai discuté avec le président. Je n'aurais pas soulevé la question si ce n'était pas aujourd'hui la veille de l'ajournement d'été.
Le sénateur Stewart: Je comprends. Je n'ai rien contre le fond de la motion, mais je me demande si elle est recevable.
Le sénateur Meighen: Le sénateur Stewart devrait sans doute s'abstenir de voter.
Le sénateur Stewart: Je vais voter pour.
Le sénateur Meighen: Peut-on utiliser un verbe autre que «prier»?
Le sénateur Tkachuk: Je pense que nous prions le Sénat. Nous ne pouvons pas dire au Sénat quoi faire, mais nous pouvons certainement le prier de se pencher sur une question. C'est tout ce que je demande.
Le sénateur Tkachuk: La motion est-elle adoptée?
Des voix: Adoptée.
Le président: Motion adoptée.
Le comité poursuit à huis clos.