Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Banques et du commerce
Fascicule 44 - Témoignages du 11 février 1999
OTTAWA, le jeudi 11 février 1999
Le comité sénatorial permanent des banques et du commerce se réunit aujourd'hui, à 11 heures, afin d'examiner le projet de loi C-59, Loi modifiant la Loi sur les sociétés d'assurances.
Le sénateur Jack Austin (président suppléant) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président suppléant: Honorables sénateurs, on m'a demandé d'assurer la présidence, aujourd'hui, en l'absence du président et du vice-président. Êtes-vous d'accord?
Des voix: Oui.
Le président suppléant: On me dit qu'il y a une erreur typographique dans le projet de loi dont nous sommes saisis. Le projet de loi, qui a été déposé à la Chambre des communes, prévoit, à l'article premier, l'ajout du sous-alinéa (iv) après le sous-alinéa (iii). Or, le projet de loi qui a été déposé au Sénat prévoit, lui, l'ajout du sous-alinéa (ii) au lieu de (iv).
On retrouve la même erreur à la fin du paragraphe 2(2), où l'on propose d'abroger le sous-alinéa (ii). Toutefois, dans le projet de loi original, il est question du sous-alinéa (iv).
La version française, elle, ne comporte aucune erreur.
Après avoir été mis au courant de l'existence de cette erreur, j'ai demandé au légiste du Sénat, M. Mark Audcent, de nous expliquer la marche à suivre pour corriger une erreur typographique, de même que les précédents qui existent à ce chapitre. M. Audcent est donc notre premier témoin.
Vous avez la parole.
M. Audcent, légiste et conseiller parlementaire du Sénat: Honorables sénateurs, comme on vous l'a indiqué, la version anglaise du projet de loi C-59 adopté par la Chambre des communes contient une erreur aux lignes 10 et 25. Dans un cas comme dans l'autre, il faudrait lire le sous-alinéa (iv) et non (ii).
J'ai reçu de la Chambre des communes une version corrigée du projet de loi, paraphée par les autorités de cette Chambre. Nous pouvons donc adopter cette version corrigée.
J'ai communiqué avec la Section de la législation du ministère de la Justice, qui m'a confirmé qu'elle était d'accord avec cette correction. Il faut voir maintenant ce que les honorables sénateurs comptent faire dans ce cas-ci. Il y a deux façons d'apporter des corrections. On peut le faire au moyen d'une motion réglementaire, et les sénateurs peuvent toujours se prévaloir de cette option, ou procéder à une rectification de greffe. Dans ce cas-ci, ce sont les autorités qui apportent une correction au texte original du projet de loi.
D'après mes dossiers, le Sénat s'est penché sur cette question les 18 et 19 mai 1988. On a demandé au légiste de rédiger une lettre à l'intention des honorables sénateurs. La lettre a été consignée au compte rendu le 19 mai 1988.
Je peux vous en faire la lecture ou demander au greffier de vous la distribuer.
Le président suppléant: Est-elle longue, monsieur Audcent?
M. Audcent: C'est à peu près la moitié d'une page des Débats du Sénat.
Le président suppléant: Je vous demanderais, avec la permission du comité, d'en faire la lecture.
M. Audcent: Cet extrait est tiré de la page 3448.
J'ai une lettre adressée par M. du Plessis au greffier du Sénat, M. Lussier. Elle a pour objet les erreurs de caractère technique dans les projets de loi. En voici le texte:
Vous m'avez demandé de vous éclairer au sujet de la rectification des erreurs qui figurent dans l'original des projets de loi à diverses étapes de leur discussion dans les deux Chambres. Voici quelle est à ma connaissance l'état actuel de la question.
(1) Il n'y a rien en droit ni dans le Règlement du Sénat ou dans le Règlement de la Chambre des communes qui autorise clairement la rectification des erreurs, si infimes soient-elles. L'article 126 du Règlement de la Chambre des communes autorise dans une certaine mesure le légiste de cette Chambre à «réviser» les projets de loi avant leur troisième lecture dans cette Chambre. Cet article l'autorise dans une certaine mesure à rectifier les erreurs évidentes, mais il n'a qu'une portée limitée, et il n'y a pas de disposition de ce genre dans le Règlement du Sénat.
(2) Au fil des ans, l'usage s'est établi d'apporter des corrections de rédaction. Elles ne sont jamais apportées par le greffier du Parlement agissant seul. Elles sont habituellement apportées par les légistes des deux Chambres agissant de concert, puis paraphées par les greffiers des deux Chambres. Je crois savoir que l'actuel greffier de la Chambre des communes a délégué au légiste de cette Chambre le soin de parapher ces modifications de rédaction.
(3) Après la sanction royale, aucune erreur, si mince soit-elle, ne doit être rectifiée par le personnel du Parlement sans autorisation législative en bonne et due forme.
(4) Il n'existe pas de directives quant à la distinction entre les erreurs pouvant faire l'objet de rectifications de greffe et celles qui exigent une modification parlementaire. Une bonne règle à suivre en matière de rectification des erreurs de transcription consiste à procéder par analogie avec des erreurs que les tribunaux n'hésiteraient pas à considérer comme «des fautes d'impression ou des lapsus évidents». Driedger traite de ce sujet dans Construction of Statues (2e édition, pages 128 à 130). Photocopies jointes.
Le sénateur Frith ajoute qu'il n'a pas l'intention de consigner ces photocopies.
Il parle ensuite du projet de loi C-102.
Le président suppléant: Pouvez-vous résumer la conclusion à laquelle est arrivé le Sénat le 19 mai? A-t-on corrigé l'erreur qui figurait dans le texte original, ou a-t-on choisi de procéder autrement?
M. Audcent: Je vais être obligé de consulter le texte, sénateur.
Le sénateur Lynch-Staunton: Monsieur le président, pouvez-vous nous dire ce qu'on entend par une erreur qui figure dans l'original?
Le président suppléant: Je vais demander au légiste du Sénat de nous l'expliquer. Je suppose qu'on utilisait cette expression dans le passé pour décrire une faute d'inattention commise par le commis aux écritures.
Le sénateur Kroft: On appelle cela, ailleurs, une faute d'orthographe.
M. Audcent: Honorables sénateurs, il y a, en théorie, une copie officielle du projet de loi, soit l'original. Cette copie est conservée dans les archives du greffier du Parlement et peut être consultée, par exemple, par un tribunal qui souhaite examiner la copie officielle du projet de loi adopté par le Parlement.
Les erreurs d'écriture ne sont ni courantes ni extrêmement rares. Elles peuvent, à l'occasion, se glisser dans un texte. Elles sont alors corrigées.
Depuis la lettre de M. du Plessis, beaucoup de choses ont changé en ce sens que le greffier du Sénat a délégué au légiste du Sénat le pouvoir de parapher les modifications de rédaction, les corrections apportées à l'original. Comme l'indique la lettre, seules les erreurs d'écriture ou de rédaction sont corrigées. Il ne faut absolument pas que ces corrections altèrent le sens du texte.
Le président suppléant: J'ai parcouru rapidement, ce matin, les Débats du Sénat du 19 mai 1988. On m'a signalé l'existence de cette erreur dès mon arrivée. Les sénateurs Frith, McQuarrie, McElman, Flynn et Arthur Tremblay ont accepté que l'erreur dans le texte original soit rectifiée. Le projet de loi déposé au Sénat a ensuite été corrigé et adopté.
Il ne fait aucun doute dans ce cas-ci qu'il s'agit simplement d'une erreur d'écriture. Le texte reste tel quel. La version française est exacte. Il s'agit manifestement d'une erreur d'inattention relevée par le greffier dans l'original du projet de loi.
Si le comité accepte le précédent du 19 mai 1988, comment doit-on procéder pour corriger l'erreur? Est-ce qu'il nous faut une motion à cet effet, monsieur Audcent?
M. Audcent: Honorables sénateurs, en temps normal, je corrigerais moi-même les erreurs qui figurent dans l'original des projets de loi. Toutefois, comme le comité a maintenant été saisi de cette question, j'attendrai de connaître ses instructions avant d'agir. Dans le cas qui nous intéresse, j'ai indiqué à la Chambre des communes et au ministère de la Justice que je suis prêt à confirmer qu'il s'agit d'une erreur d'écriture et à apporter les corrections nécessaires. Toutefois, si les sénateurs décident de procéder autrement, je vais attendre dans ce cas-là de connaître la décision du comité et du Sénat.
Le président suppléant: Est-ce que les honorables sénateurs acceptent que l'erreur figurant dans l'original soit corrigée?
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne suis pas tellement à l'aise avec cette idée, mais si je pouvais avoir des précisions, j'accepterais peut-être qu'on le fasse. Si je ne suis pas tellement à l'aise avec cette idée, c'est parce que je ne sais pas vraiment ce qu'englobe la définition. Est-ce qu'elle englobe uniquement ce qui semble être, dans ce cas-ci, non pas une erreur typographique, mais une erreur de rédaction? Ou est-ce qu'elle englobe également un mot qui, dans une version, est au pluriel alors qu'il devrait être au singulier, comme c'est le cas dans l'autre version? Ou est-ce que la définition peut inclure d'autres types d'erreurs? S'il s'agit tout simplement d'une malheureuse inversion de chiffres romains, très bien. Toutefois, j'ai l'impression que la définition peut englober d'autres types d'erreurs.
Le président suppléant: Sénateur Lynch-Staunton, il faut s'en tenir aux faits. Il s'agit tout simplement ici d'une erreur de transposition, le chiffre (iv) étant devenu (ii). Cela correspond en tout point à la définition donnée. Il n'est pas nécessaire d'essayer de lui trouver un sens plus large afin d'englober d'autres types d'erreurs. Cette définition est très claire et nous servira de précédent, si jamais le problème devait se poser à nouveau.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne cherche pas une définition plus vaste. Je veux tout simplement être certain qu'elle ne comporte pas un sens plus large.
Le président suppléant: Continuez, s'il vous plaît.
M. Audcent: Sénateur, en l'absence de toute autorisation expresse de la Chambre, je tiens à vous dire que je n'apporterais aucune correction qui pourrait influer sur le sens. C'est le critère que j'appliquerais. Les cas relevés dans le passé sont assez variés.
Dans le cas qui nous intéresse, on peut considérer qu'il s'agit d'une erreur de portée limitée, et ce, pour plusieurs raisons. Il y a d'abord l'ordre numérique. Comme nous avons les sous-alinéas (i), (ii) et (iii), il est difficile d'ajouter un autre sous-alinéa (ii). Il faudrait qu'ils soient énumérés dans l'ordre suivant: soit (i), (ii), (iii), (iv).
La version française, elle, est différente. Si le projet de loi était adopté sans faire l'objet d'une correction, les tribunaux seraient appelés à décider laquelle des deux versions est exacte. L'ordre numérique ne serait pas respecté dans la version anglaise, mais il le serait dans la version française. C'est pourquoi l'erreur, dans ce cas-ci, semble relativement minime.
Le sénateur Frith, quand il s'est adressé à la Chambre le 18 mai 1988, a parlé des corrections apportées aux dates, aux chiffres, aux virgules, ainsi de suite. Ce sont des exemples d'erreurs qui figureraient dans l'original d'un projet de loi.
Je me souviens d'une cause criminelle où l'énumération A, B, C ou D dans le recueil de lois avait pris le sens de «et». Cela a eu un impact sur le jugement du tribunal. C'est là qu'il faut s'arrêter, quand la correction peut influer sur le sens. Si tel est le cas, il ne faut pas toucher le texte. Toutefois, si elle n'influe pas sur le sens, alors il s'agit d'une erreur d'écriture.
Le sénateur Lynch-Staunton: Il est question ici d'une erreur flagrante, pas d'une petite faute. Les gens vont dire, «oui, vous voulez encore retarder l'adoption du projet de loi», ce que nous n'avons jamais fait en premier lieu. Je me sentirais beaucoup plus à l'aise si le projet de loi était renvoyé à la Chambre. Il nous reviendrait dans deux ou trois jours, et l'erreur serait corrigée par le Parlement.
Autrement, les rédacteurs vont penser que s'ils commettent une erreur ici et là, des erreurs qui semblent mineures, elles seront corrigées par les légistes des deux Chambres. On ne devrait pas encourager ce genre d'attitude. À ma connaissance, il n'y a pas de projets de loi qui doivent recevoir la sanction royale cette semaine ou au début de la semaine prochaine. Un délai de deux ou trois jours permettra à la Chambre d'effectuer elle-même les corrections. Cela ne retardera pas l'adoption du projet de loi. Nous nous sentirons plus à l'aise puisque nous saurons que le Parlement a vu l'erreur et qu'il l'a corrigée lui-même, au lieu de confier cette tâche à nos distingués légistes.
Le sénateur Ghitter: Monsieur Audcent, vous pouvez peut-être m'aider. Si le Sénat se montrait machiavélique et décidait d'apporter la correction, est-ce que le Parlement pourrait intervenir? Nous changerions peut-être le sens du texte, tout en pensant qu'il s'agit simplement d'une erreur d'écriture. Que ferait le Parlement?
M. Audcent: C'est là une des craintes de mon bureau. Votre question est fort pertinente. Il y a trois instances qui examinent les corrections apportées à l'original d'un projet de loi. Il y a la Chambre des communes, le ministère de la Justice et le Sénat. Les trois doivent approuver la correction qui a été apportée à l'original.
Premièrement, il faut se demander si la correction change le sens du texte.
Deuxièmement, je peux uniquement fonder ma décision sur ce qui a été fait dans le passé. Je n'ai pas de mandat précis.
On a déjà songé à demander au Sénat de mieux préciser le mandat de notre bureau. Le problème, c'est que nous risquons très certainement de nous retrouver avec un mandat plus vaste. Ce ne serait peut-être pas une bonne chose de confier des pouvoirs trop vastes à un de vos fonctionnaires et de lui permettre de faire ce genre de corrections. Mon rôle ici est très restreint. Je n'apporte que les corrections qui ne changeront rien au sens du texte.
Le sénateur Ghitter: Si votre successeur était un peu plus «libéral» et se sentait moins lié par ces restrictions, est-ce que cela ne créerait pas un précédent dangereux? Devrions-nous vraiment modifier un projet de loi qui contient une erreur d'écriture? Cette question me préoccupe, et elle préoccupe également mon collègue. C'est un précédent très dangereux.
M. Audcent: Il faut tenir compte et des objectifs et des valeurs. Oui, le fait que des fonctionnaires puissent changer l'original présente un certain danger.
Par ailleurs, si vous estimez que chaque erreur, si minime soit-elle, doit être renvoyée à l'autre Chambre et vice-versa, vous risquez de perdre un temps précieux. Il revient aux sénateurs de prendre cette décision.
Le sénateur Ghitter: Peut-être que l'autre endroit ferait un peu plus attention aux textes qu'il finalise. Il semble y avoir un nombre considérable d'erreurs dans les textes. Nous devrions peut-être informer l'autre endroit que nous ne nous chargerons pas d'apporter les corrections à leur place. Est-ce une bonne idée?
M. Audcent: Je ne sais pas si on peut dire qu'il y a un nombre considérable d'erreurs dans les textes. Je n'ai pas de chiffres. Je ne dirais pas que le nombre d'erreurs est considérable. Bien qu'elles ne soient pas extrêmement rares, elles ne sont pas du tout courantes. Il est rare qu'on soit obligé d'apporter une correction au texte original d'un projet de loi.
Le sénateur Kenny: Si j'ai bien compris, cette erreur aurait été corrigée par le légiste si nous n'avions pas été saisis de la question. Le problème qui se pose est le suivant: nous devons rétablir l'ordre numérique dans la version anglaise pour qu'il corresponde à celui de la version française.
Je partage dans un sens les préoccupations du leader de l'opposition. Cette préoccupation est tout à fait légitime et valable et doit être prise en compte.
Ce dossier devrait être soumis au comité de la réglementation. Il faudrait lui demander si le légiste a le pouvoir de corriger des erreurs comme celle-ci lorsqu'elles se présentent.
Si le leader de l'opposition s'intéresse à la dimension plus vaste du problème, c'est parce qu'il ne connaît ni la définition, ni la marge de manoeuvre qui existe. C'est une question qui devrait être posée au comité de la réglementation. Nous devrions lui soumettre le dossier et lui laisser le soin d'établir des directives et une définition plus précises, si c'est possible, pour le légiste. Toutefois, dans le cas qui nous intéresse, si nous voulons tout simplement rétablir l'ordre numérique dans la version anglaise pour qu'il corresponde à celui de la version française, alors je crois que nous pouvons le faire. Nous devrions apporter cette correction maintenant, puisque l'erreur devra être corrigée de toute façon.
Le sénateur Kroft: Je partage votre souci de prudence pour qu'il n'y ait aucun doute que nous procédons correctement. J'ai entendu certains arguments convaincants, d'autres moins. Je ne suis pas sûr que si nous agissons de façon restrictive, nous envoyions un avertissement à des fonctionnaires diligents et attentifs. Je pense qu'il est inévitable que des erreurs se produisent -- le plus rarement possible, espérons-le.
Nous voulons tous être aussi prudents que possible. Nous ne voulons pas créer de précédent, mais il existe un précédent plutôt clair. Pour adopter la voie la plus prudente, je propose que nous examinions le cas le plus difficile que nous puissions rencontrer. Peut-être serait-il utile de renvoyer l'affaire au comité d'examen de la réglementation pour qu'il examine la question dans son ensemble.
Si quelqu'un avait exprimé l'opinion qu'il était possible de douter de la signification de l'énoncé, je pense qu'il aurait fallu marquer un temps d'arrêt et en tenir compte. Je n'ai entendu personne exprimer un tel point de vue. D'aucuns se sont inquiétés du processus, à juste titre. Si quelqu'un est disposé à faire valoir qu'on peut s'interroger sur la signification de l'énoncé, à ce moment-là je l'invite à s'en tenir à la définition la plus stricte ou la plus étroite. Nous allons marquer un temps d'arrêt et écouter ses arguments. Cependant, étant donné qu'il s'agit strictement d'un problème technique qu'on peut régler pour l'avenir si l'on craint de créer un précédent ou que de futurs légistes soient moins diligents ou quoi que ce soit, il conviendrait de renvoyer l'affaire au comité d'examen de la réglementation.
Dans le cas qui nous occupe, personne n'a soulevé de doute concernant la signification de l'énoncé. Je ne vois aucune raison de ne pas nous en tenir à ce qui est, à mon avis, un précédent opportun, et de demander au légiste de faire le changement.
Le président suppléant: Je vous invite à prendre en considération le compte rendu des délibérations de 1988. Le sénateur Arthur Tremblay, qui commentait un projet de loi au nom du gouvernement de l'époque, a tenu les propos suivants à la page 3436:
[...] nous avons effectivement trouvé dans le projet de loi une erreur technique, une faute de frappe, pour ainsi dire. Ce n'est pas la bonne date qui figure à l'alinéa Ic). On y donne la date du 11 avril 1987. Or, c'est la date du 11 mai 1987 qui est la bonne. Le rapport contient effectivement un amendement au projet de loi en ce sens. Cela dit, je propose l'adoption du rapport.
Après discussion entre les sénateurs que j'ai mentionnés, le précédent visant à changer la date du 11 avril au 11 mai a été adopté au Sénat lui-même. L'erreur n'a pas été signalée en comité, mais au Sénat. Par conséquent, à mon avis, changer une date est certainement plus important que changer un chiffre.
Le sénateur Meighen: Selon moi, nous devrions plutôt pécher par excès de prudence et faire en sorte qu'on ne puisse, de quelque façon que ce soit, nous rendre responsables d'avoir créé un précédent qui ouvrirait la porte à je ne sais quoi. J'ignore si l'exemple des propos du sénateur Tremblay que vous venez de citer, monsieur le président, visait les versions anglaise et française du projet de loi. Toutefois, comme le sénateur Kenny l'a mentionné, le fait que l'erreur ne figure que dans une seule version et non dans les deux me rassure quant à notre capacité de la rectifier.
Il va de soi que les deux versions sont également valables et l'une d'entre elle est exacte. Ce n'est pas comme si les deux versions étaient erronées. Cela contribue à me convaincre qu'il serait sans doute souhaitable d'envisager une façon de procéder qui permettrait au légiste d'apporter la correction qui s'impose.
Le sénateur Lynch-Staunton: Pour faire suite à ce qu'a dit le sénateur Kenny, si j'ai bien compris, ce qu'on a appelé une erreur dans l'original peut être corrigé unilatéralement par de hauts fonctionnaires sans que cela soit porté à l'attention des législateurs. Autrement dit, nous aurions pu éviter d'avoir cette discussion ce matin?
Le président suppléant: C'est le légiste qui a porté cette question à mon attention. M. Audcent voudra peut-être répondre à l'intervention du sénateur Lynch-Staunton.
M. Audcent: Honorables sénateurs, des représentants de la Chambre des communes et du ministère de la Justice ont porté la question à mon attention. En réponse à l'intervention du sénateur Lynch-Staunton, il a raison. De hauts fonctionnaires peuvent apporter des corrections à l'original et elles sont intégrées au compte rendu officiel de cette façon. Les corrections ainsi apportées ne sont pas nécessairement portées officiellement à l'attention d'un comité ou de la Chambre.
Le président suppléant: Il y a au moins deux façons de procéder. Premièrement, nous pourrions nous désintéresser de l'affaire et permettre au légiste d'intervenir, selon son bon jugement. Ou encore, nous pouvons assujettir le légiste aux directives du comité, et lui intimer l'ordre de corriger ou de ne pas corriger l'erreur figurant dans l'original.
Je propose que le comité autorise le légiste à corriger l'erreur dans l'original. Cela convient-il aux honorables sénateurs?
Des voix: D'accord.
Le sénateur Meighen: Puis-je avoir un renseignement? Monsieur le président, vous avez effleuré cette question tout à l'heure. On nous dit qu'en théorie, l'original pourrait être corrigé sans que quiconque en soit averti.
Le président suppléant: En fait, cela a été la pratique jusqu'à maintenant. Toutefois, si une erreur est portée à notre attention, je pense que nous devons nous en occuper.
Le sénateur Meighen: Je me demande si nous pourrions établir un mécanisme qui ferait en sorte que les erreurs soient portées à notre attention.
Le président suppléant: En l'occurrence, le légiste nous a avertis.
Le sénateur Meighen: C'est exact, et cette façon de faire devrait être encouragée. Cela devrait devenir pratique courante.
Le sénateur Kenny: Outre votre suggestion, monsieur le président, si le comité le voulait, il pourrait autoriser la correction de l'erreur, mais demander aussi qu'elle soit portée à l'attention du comité d'examen de la réglementation pour que ce dernier puisse examiner la question et s'assurer que la procédure relative à la correction des erreurs dans l'original est adéquate. Le comité pourrait ensuite faire rapport à la Chambre et lui faire savoir si, à son avis, des changements s'imposent. De cette façon, tout le monde serait satisfait.
Notre comité est le comité des banques. Je pense que le comité d'examen de la réglementation est plus apte à se pencher sur les erreurs qui surviennent dans l'original de façon générale que notre comité. Nous pouvons régler ce cas en particulier, mais pour ce qui est de définir la marge de manoeuvre du légiste, il me semble que c'est un rôle qui incombe à un autre comité.
Le président suppléant: Êtes-vous d'accord que le légiste soit autorisé à corriger l'erreur figurant dans l'original et pour faire une recommandation au comité d'examen de la réglementation pour qu'il considère la question soulevée au Sénat les 18 et 19 mai 1988 et à la présente séance du comité?
Des voix: D'accord.
Le sénateur Lynch-Staunton: Nous allons inclure cette recommandation dans notre rapport. Je ne veux pas prolonger la discussion, mais j'aimerais savoir s'il y a eu d'autres erreurs dans l'original depuis celles de 1988.
M. Audcent: Honorables sénateurs, je n'ai pas la liste des erreurs. Il se produit tous les ans des erreurs dans l'original.
Le sénateur Lynch-Staunton: Cela ne m'étonne pas. Cependant, je ne voudrais pas donner l'impression qu'elles sont fréquentes.
Le président suppléant: Nous allons maintenant accueillir le premier groupe de témoins qui représente l'Action réseau consommateurs. Nous avons en main votre volumineux mémoire. Peut-être pourriez-vous en souligner les points saillants au lieu de le lire intégralement.
[Français]
M. Charles Lajoie, analyste, Action réseau consommateurs et le Regroupement des consommateurs d'assurance: Je vais passer outre la présentation des deux organismes qui sont présentés ici, soit Action réseau consommateurs et le Regroupement des consommateurs d'assurance.
Les sujets que nous désirons aborder aujourd'hui constituent des éléments clé d'un régime de démutualisation qui respecte les besoins des souscripteurs d'assurance.
Notre réflexion est le résultat de consultations auprès de nos groupes membres ainsi que de l'expérience acquise, en tant d'organisme de protection des consommateurs créé par des consommateurs pour les consommateurs.
À la page deux de notre mémoire, vous trouverez l'explication du processus de démutualisation suivi depuis l'annonce du gouvernement de l'intention de procéder à une législation concernant la démutualisation.
Nos deux groupes, Action réseau consommateurs et le Regroupement des consommateurs d'assurance, avaient à l'époque présenté au ministère des Finances, à l'automne dernier, certaines recommandations dont j'ai repris le texte. Nous avions présenté ces recommandations dans le cadre de l'élaboration de la loi et du règlement. Je crois que vous êtes en train d'en faire la lecture, je suis désolé s'il n'y a pas de traduction écrite en anglais, faute de temps nous n'avons pu recevoir la traduction. Je suis désolé.
J'ai repris les recommandations faites dans ce dossier. On a constaté, à la lecture du projet de loi, que la majorité de nos recommandations n'avaient pas été rencontrées. Nous sommes heureux ce matin de vous présenter des recommandations visant à protéger, selon nous, le meilleur intérêt des consommateurs et des consommatrices dans ce dossier, c'est-à-dire les souscripteurs.
Les commentaires que je viens de vous présenter font ressortir selon nous la légitimité de notre action ainsi que la crédibilité de son contenu. Nous ne pouvons pas déterminer pour chacun des souscripteurs ce qui est ou non opportun puisque cette question relève de l'autonomie personnelle, donc de la capacité de choisir de chaque individu.
Cependant, pour que cette capacité de choisir soit la meilleure possible, elle doit se baser sur une information claire, complète, facile à comprendre et fournie en temps opportun.
À la page 4 du rapport, à la note 1, vous verrez en bas de page que j'ai fait référence au rapport du groupe de travail sur l'avenir du secteur des services financiers canadiens, le rapport MacKay, et au plan directeur de changement, la réponse au rapport du groupe de travail présenté par le comité sénatorial des banques «L'avenir commence maintenant,» une étude sur le secteur des services financiers, qui est un rapport du comité permanent des finances de la Chambre des communes.
Ces rapports mentionnaient également l'importance pour le consommateur de pouvoir se baser sur une information claire, complète, facile à comprendre et fournie en temps opportun. C'est sur cette même prémisse, que je viens ici, accompagné de M. Podmore, présenter nos commentaires. Les commentaires qui suivent porteront sur la transmission de l'information et nous aborderons également la question du quorum et des procurations. À la page 5, nous parlons de la qualité de l'information fournie aux souscripteurs.
Dans l'éventualité de l'adoption de la Loi modifiant la Loi sur les sociétés d'assurance ainsi que du Règlement sur la transformation de sociétés mutuelles, les grandes mutuelles d'assurance feront parvenir aux souscripteurs des documents explicatifs détaillés concernant le processus de démutualisation en cours, tout en les invitant à se prononcer sur la question. Les informations fournies à cet égard seront-elles conformes au niveau de compréhension d'un souscripteur moyen? Seront-elles assez claires et précises? Seront-elles susceptibles de les amener à se prévaloir de leur droit de vote? Est-ce que les avantages et les inconvénients des différentes options à choisir seront clairement exprimés? Nous l'ignorons à l'heure actuelle, mais nous désirons contribuer à ce que soit instauré un mode de transmission d'information qui permettra aux souscripteurs visés de répondre de façon positive à toutes ces interrogations.
Toutefois, bien qu'un processus d'éducation sera mis en place par les mutuelles d'assurance, nous émettons certaines réserves à son égard. En effet, le contenu de la publicité à paraître dans les journaux, à la télévision ou à la radio ainsi que sur les sites Internet ne devrait pas être l'apanage exclusif des mutuelles d'assurance. On évite ainsi, selon nous, le risque d'apparence de conflits d'intérêts. En effet, des groupes de consommateurs ainsi que des représentants du gouvernement -- nous pensons, pour notre part, plus particulièrement au Bureau de la consommation d'Industrie Canada, dont l'expertise en matière de consommation est reconnue -- devraient absolument participer au processus d'élaboration du contenu médiatique et du contenu informationnel, il va sans dire. La création d'un comité multipartisme est donc nécessaire pour qu'une information claire, compréhensible et adaptée aux besoins des souscripteurs parvienne à ces derniers.
Je faisais référence à la recommandation 58 du rapport du Groupe de travail sur l'avenir du secteur des services canadiens en matière de conformité aux pratiques exemplaires en matière de transparence et de divulgation reprise par le rapport du comité sénatorial permanent des banques dans le plan directeur des changements ainsi que dans «L'avenir commence maintenant,» une étude sur le secteur des services financiers du Canada.
De cette façon, les informations contenues dans les publicités ainsi que sur les sites Internet, de même que celles données par les centres téléphoniques, -- ligne 1-800 -- seront au préalable évaluées par des représentants des mutuelles d'assurance, du gouvernement ainsi que des consommateurs. Évidemment, le tout devrait être testé à l'aide de groupes témoins. Les individus composant les groupes témoins seront appelés à répondre à des questions visant à déterminer leur niveau de compréhension du projet ainsi qu'à susciter l'émergence d'une opinion, qu'elle soit favorable ou non au projet de démutualisation.
De plus, nous croyons que l'administration des lignes téléphoniques -- ligne 1-800 -- devrait être confiée à des organismes autres que les mutuelles d'assurance en cours de transformation. En effet, le risque d'apparence de conflits d'intérêts milite en faveur de l'adoption d'une telle mesure. À cet égard, le comité multipartisme dont nous recommandons la création au présent comité pourrait déterminer les responsables de l'administration des lignes téléphoniques.
De cette façon, tous les intérêts seront représentés et les champs d'expertises de chacun des intervenants seront mis à profit par leur participation à l'élaboration d'un processus de communication où l'information transmise est objective, claire, complète, facile à comprendre et fournie en temps opportun. En apparence et en réalité un tel processus sera perçu par la population comme un exercice efficace caractérisé par une saine collaboration entre les différents intervenants.
La rigueur dans la qualité et la quantité d'information transmise est essentielle, puisque d'expérience nous savons que le consommateur moyen s'intéresse peu aux communications transmises par les entreprises avec lesquelles il fait affaire, et ce soit par choix, soit par incompréhension. C'est pourquoi nous sommes d'opinion que cette information doit se caractériser par sa simplicité, sa concision et sa clarté. La campagne d'information massive qui doit être entreprise à cet égard doit être destinée à susciter l'intérêt des souscripteurs à l'égard de l'assemblée où ils pourront s'exprimer sur la conversion de la mutuelle avec laquelle ils traitent.
À cet égard, l'exemple que nous offre le règlement intervenu entre la compagnie Sun Life et ses détenteurs de polices d'assurance est éloquent. Une faible proportion, soit moins de 30 p. 100 des détenteurs visés par l'entente ont signifié à la Sun Life leur choix d'option. Cet exemple milite en faveur d'un effort significatif concernant la transmission de l'information.
Je ne suis pas ici pour critiquer quoi que ce soit qui ait pu arriver dans le processus dont je viens de faire référence, mais il est certain qu'une très faible proportion des souscripteurs d'assurance ont répondu à l'invitation qui leur était faite. On voit que dans de tels genres d'opération, il y a vraiment un effort au niveau de l'information, de la transmission, de la qualité de l'information qui doit être faite pour éviter que des gens en position de donner leur opinion puissent la donner librement.
De plus, concernant plus spécifiquement la démutualisation, nous recevons fréquemment des appels à nos bureaux de la part de souscripteurs qui ne comprennent tout simplement pas les tenants et aboutissants du processus en cours.
Bien que l'information fournie à cette étape soit fragmentaire, l'information fournie par les mutuelles à l'heure actuelle, il semble que la confusion règne dans l'esprit des gens qui, pour la majorité, n'ont pas les connaissances requises pour comprendre cette transaction complexe. Nous sommes d'avis qu'une collaboration entre les différents intervenants pourrait donc maximiser le processus d'éducation auprès des souscripteurs habiles à voter.
Je terminerai sur la question des quorums et procurations. Cette question revêt une importance capitale pour les consommateurs dans le processus de démutualisation. La transformation d'une société mutuelle en société par actions ordinaires constitue un changement radical de sa vie corporative. Les souscripteurs, propriétaires de l'entreprise, sont appelés à renoncer au contrôle de la compagnie en échange d'actions leur accordant un pouvoir limité et destiné à être dilué par l'appel public à l'épargne. Puisque la décision prise à l'assemblée extraordinaire liera tous les souscripteurs, il paraît essentiel et conforme à un esprit démocratique que l'avenir de la sociéte repose sur une décision prise par une majorité d'intéressés. Il faut également avoir à l'esprit que les conseils d'administration des mutuelles, évidemment favorables aux projets de transformation, sont porteurs de nombreuses procurations sans compter qu'ils se trouvent dans une position privilégiée pour solliciter semblables procurations en faveur de leur proposition.
Ainsi en l'absence de dispositions établissant un quorum minimum pour la tenue de l'assemblée extraordinaire et facilitant la sollicitation de procurations pour tout souscripteur dissident, le vote peut être perçu comme un simulacre d'exercice démocratique.
Nous suggérons donc à cet égard que le règlement prévoie l'exigence d'un quorum minimal de 50 p. 100 des souscripteurs admissibles à voter, que ce soit en personne, par procuration, par la poste ou véhicule électronique (Internet). De plus, les mutuelles doivent être clairement tenues de prêter assistance à tous les souscripteurs intéressés à solliciter des procurations, notamment en incluant à leur envoi préassemblé les circulaires de tels souscripteurs et ajoutant l'information pertinente à leur site web.
Nous croyons d'ailleurs qu'une hausse du quorum nécessaire pour qualifier le vote de transformation milite en faveur d'une campagne d'information publique d'envergure réussie et peut même en être le garant. En effet, cette augmentation du quorum garantirait qu'une information des plus adéquates parviendrait aux souscripteurs propriétaires.
Je vais lire la liste des recommandations qu'Action réseau consommateurs et le Regroupement des consommateurs d'assurance font au présent comité:
Que le règlement impose que la proposition de transformation soit juste et équitable et faite dans le meilleur intérêt des souscripteurs.
Qu'une disposition soit ajoutée au règlement prévoyant la création d'un comité regroupant des représentants de l'industrie, du gouvernement[$] [$] et de groupes de consommateurs représentatifs dont la tâche sera de décider du contenu informationnel des documents devant parvenir aux souscripteurs admissibles à voter;
Qu'une disposition nouvelle soit ajoutée au Règlement prévoyant que les centres d'informations téléphoniques soient administrés par des organismes autres que les mutuelles d'assurance en processus de conversion, et ce à la charge des mutuelles;
Que soit établi l'exigence d'un quorum de 50 p. 100 des souscripteurs admissibles à voter pour la tenue de l'assemblée extraordinaire, que le vote soit fait par personne, par procuration, par courrier ou par véhicule électronique [...]
Que les sociétés en transformation soient tenues de prêter assistance à tous souscripteurs ou procurateurs intéressés à solliciter des procurations, notamment en incluant les circulaires de toutes telles personnes à la documentation devant être transmise.
[Traduction]
Le président suppléant: Monsieur Podmore, avez-vous des observations supplémentaires à faire?
M. Bill Podmore, président, Regroupement des consommateurs d'assurance: Non, nous sommes disposés à répondre à vos questions.
[Français]
Le sénateur Hervieux-Payette: En lisant vos recommandations, je soulignerais à mes collègues que, d'après moi, ces règles auraient dû s'appliquer au référendum au Québec.
À votre quatrième recommandation, votre exigence d'un quorum de 50 p. 100 des souscripteurs, je voudrais savoir si vous vous êtes inspiré d'un précédent dans un autre forum pour d'autres modifications ou si c'est tout simplement l'envergure de la transaction qui vous incite à demander 50 p. 100?
Quand vous parlez d'une disposition nouvelle prévoyant que les centres d'informations téléphoniques soient administrés par des organismes indépendants, est-ce que vous désirez, par exemple, que ce processus soit sous l'autorité de l'inspecteur des institutions financières? À qui devrait-on le confier? Un organisme indépendant, c'est un peu vague comme suggestion. Il serait quand même bon de rattacher cela au processus général des devoirs et obligations de chacune des parties qui doivent protéger l'intérêt public.
Je ne comprends pas votre recommandation numéro 5, qui se lit comme suit:
Que les sociétés en transformation soient tenues de prêter assistance à tous souscripteurs [...]
Les compagnies en voie d'être démutualisées doivent prêter assistance. Qu'est-ce que cela veut dire? C'est nébuleux pour moi. Je voudrais que vous me disiez cela dans d'autres mots. Comment va s'articuler cet article?
M. Lajoie: C'est tout simplement une disposition qui prévoirait que toute personne ou groupe intéressé à solliciter des procurations puisse obtenir l'aide de la compagnie d'assurance pour faire parvenir leur dépliant, par les envois faits par les mutuelles d'assurance.
Le sénateur Hervieux-Payette: Donc des encarts qui pourraient venir d'associations ou de regroupements qui donneraient d'autres informations que celles strictement de la compagnie qui veut être démutualisée.
M. Lajoie: Effectivement, pour la recommandation numéro 4, pour l'exigence d'un quorum, cela ne provient pas d'un précédent, cela provient de l'importance que peut avoir cette transaction pour les souscripteurs d'assurance-propriétaire. Étant donné la modification à la structure corporative de la compagnie, nous croyons, comme je l'ai mentionné plus tôt dans le texte, qu'une majorité d'intéressés puisse se prononcer sur la question.
Le sénateur Hervieux-Payette: Ma réflexion est la suivante: à ce que je sache, aux États-Unis, les gens sont informés qu'il y aura une élection; il n'y aura pas 50 p. 100 des gens qui voteront. Si l'on suivait votre principe, les États-Unis ne sont pas une démocratie parce qu'il n'y a pas 50 p. 100 des gens qui vont voter. Le libre choix des gens de s'exprimer ne résiste pas à votre exigence. Je vous demande plutôt de justifier votre exigence de 50 p. 100.
[Traduction]
M. Podmore: Ce qui est important, c'est la propriété de la société et son transfert, des propriétaires actuels aux actionnaires. D'habitude, il est rare qu'un souscripteur de police représentatif assiste à une réunion spéciale ou à l'assemblée annuelle de la société d'assurances, et j'insiste sur l'expression «souscripteur de police représentatif». Il n'y en a pas beaucoup qui y assistent. D'après mon expérience, ce sont surtout des souscripteurs de police qui sont également des employés qui assistent à ces réunions. Par conséquent, je mets en doute le caractère équitable du vote, sans parler du pourcentage de voix exigé. Voilà pourquoi nous insistons sur un processus qui maximiserait la possibilité de participer pour les membres ordinaires, pour les propriétaires des sociétés d'assurances.
[Français]
M. Lajoie: À la recommandation numéro 3, vous parlez de la tutelle. De qui parliez-vous? Vous parliez de l'inspecteur. On voulait justement que ce soit une créature indépendante qui pourrait justement relever de la décision d'un comité «multipartite» de confier à un organisme la gestion des centres téléphoniques pour répondre aux questions des clients.
[Traduction]
Le sénateur Callbeck: Vous avez dit que vous aviez reçu de nombreux téléphones de souscripteurs de police qui se plaignaient de ne pas comprendre. Mardi dernier, le ministre a comparu et je lui ai demandé s'il avait reçu des lettres de plaintes des souscripteurs de police. Si je me souviens bien, il n'y en avait que quatre. D'après les fonctionnaires, les inquiétudes exprimées étaient couvertes par la réglementation.
Les plaintes en question visaient-elles des documents d'information déjà rendus publics? Je crois savoir que certaines sociétés ont déjà envoyé des brochures d'information. Est-ce à ce sujet qu'on se plaint? Ces communications sont-elles trop compliquées?
[Français]
M. Lajoie: Oui, effectivement, des informations ont été distribuées. Comme je le disais dans l'exposé qui était fragmentaire jusqu'à maintenant, certains souscripteurs d'assurance s'interrogeaient sur la nature de la transaction. Évidemment, le processus de démutualisation a été quand même couvert par les médias. Donc on avait de la difficulté à comprendre la nature de cela. En faisant ressortir la complexité de cette transaction, et par le fait même de cette complexité, je voulais faire en sorte que les souscripteurs obtiennent la meilleure information possible.
Je peux comprendre qu'il n'y a pas eu un nombre effarant de plaintes ou de demandes d'informations. Ce qui en ressortait, c'était la complexité pour les souscripteurs de comprendre un peu de quoi il était question.
[Traduction]
M. Podmore: Permettez-moi d'intervenir. Dans le contexte du règlement de la SunLife, il se trouve que j'ai dû répondre à certains appels téléphoniques de souscripteurs de police qui se demandaient ce qu'ils devaient faire et qui essayaient de comprendre le règlement. La question de la disparition de la prime est complexe en soi, mais le processus de démutualisation l'est encore davantage. La question concernant la prime a suscité une réponse de plus de 400 000 souscripteurs de police; pour ce qui est de la démutualisation, le taux de réponse a été inférieur à 25 p. 100, ce qui signifie qu'environ 300 000 souscripteurs de police n'ont pas répondu. Compte tenu de la portée de la démutualisation, si moins de 25 p. 100 des souscripteurs de police ont répondu, je ne pense pas que ce soit une tentative réussie.
Le sénateur Callbeck: Ma question portait davantage sur l'information déjà envoyée aux souscripteurs de police. Cette information est-elle claire? Est-elle accessible? Le consommateur moyen peut-il prendre une brochure, la lire et comprendre ce dont il s'agit?
[Français]
M. Lajoie: Actuellement, par la recommandation de la création d'un comité multipartiste, nous voulons nous assurer que l'information qui sera envoyée suivant l'adoption d'un projet de loi, sera suffisamment claire et précise pour que le souscripteur moyen comprenne une telle transaction.
[Traduction]
Le sénateur Callbeck: Je suis d'accord avec vous. Je pense qu'il est très important que l'information soit claire. Cependant, ma question est la suivante: l'information qui a été envoyée l'était-elle? En avez-vous pris connaissance?
M. Podmore: J'ai vu certaines choses. J'ai suivi cela pendant un certain temps. On n'a pas vraiment publié de renseignements précis concernant les choix possibles. L'information communiquée était très favorable à la démutualisation. On n'a pas vraiment établi les avantages et les désavantages de la démutualisation. À ma connaissance, les réunions qui ont eu lieu jusqu'ici n'étaient que des rassemblements en vue de faire accepter le processus plus rapidement.
Ce qu'il faut faire, c'est expliquer à quel point cette question est complexe et secouer l'apathie de la plupart des souscripteurs de police à l'égard du produit.
Le sénateur Stewart: J'ai deux questions très différentes.
Si j'ai bien compris votre exposé, vous proposez que l'information disséminée n'émane pas uniquement des sociétés en question, mais d'autres organismes comme des organismes de défense des consommateurs et même du gouvernement lui-même.
Tout cela est hypothétique, et c'est inévitable, mais supposons que certaines personnes, mécontentes de l'issue du processus, engagent des poursuites. On peut supposer que le plaignant pourrait invoquer, entre autres, le caractère déficient de l'information fournie.
Si, par exemple, des groupes de défense des intérêts des consommateurs avaient participé à la préparation des documents d'information, seraient-ils tenus de comparaître à titre de partie défenderesse?
[Français]
M. Lajoie: Le point que nous voulions soulever ce matin était celui de la participation des associations de consommateurs représentatives à la participation du contenu informationnel c'est-à-dire apporter l'aspect, l'expertise des associations de consommateurs qui sont sur le terrain, qui ont une expérience avec le genre de questions que les consommateurs peuvent avoir et de l'apporter justement à la création de ce comité. Je vous avoue que l'on n'a pas réfléchi à la question d'éventuelles poursuites judicières.
[Traduction]
Le sénateur Stewart: Ma prochaine question est de nature générale. Elle ne porte pas sur le cas qui nous occupe. Elle porte sur le quorum.
Comme vous l'avez mentionné, certains votes sont pris avec un petit nombre de participants présents, des présidents sont élus de cette façon, et ainsi de suite. Votre argument est fondé sur l'hypothèse selon laquelle ceux qui ne participent pas au vote sont favorables au statu quo.
Envisageons une autre possibilité, soit qu'ils sont disposés à accepter la décision prise par ceux qui votent. Il se peut qu'ils ne votent pas par apathie ou inertie, comme vous le dites, ou parce qu'ils sont tellement occupés qu'ils n'ont pas le temps de lire toute la paperasse. Ils ont peut-être conclu, après avoir assisté à des assemblées d'actionnaires, qu'il est inutile de tenter de participer.
Cette hypothèse inverse n'est-elle pas raisonnable? Ne devrions-nous pas tenir compte de cette possibilité tout autant que de l'autre?
[Français]
M. Lajoie: Il est essentiel qu'une majorité de souscripteurs puisse participer à la prise de décision. Nous suggérons une majorité de 50 p. 100 et non pas de 100 p. 100. L'hypothèse que vous soulevez est fort plausible. Néanmoins, nous croyons que la prise d'une décision aussi importante doit être basée sur la majorité des souscripteurs.
[Traduction]
Le sénateur Stewart: On serait tenté de se demander ce qui se produirait si on appliquait cela au mécanisme de changement des lois du pays-par exemple, la Loi sur la peine capitale. Nous avons un quorum pour le Sénat et nous avons un quorum pour la Chambre des communes; cela permet que des décisions finales soient prises à la majorité des voix d'un très petit nombre de membres des deux Chambres. Voilà pourquoi j'ai dit que c'était une question de nature générale plutôt qu'une question limitée au cas particulier qui nous occupe.
[Français]
Le sénateur Meighen: À la page 4 du projet de loi, on parle des amendements au paragraphe 237(2), où l'on prescrit par amendement une série d'autorisations au surintendant.
Exception faite, la question du quorum était une autre de vos recommandations. Le message que je reçois de votre intervention est l'importance d'une information claire, complète, facile à comprendre et fournit en temps opportun. N'est-ce pas?
M. Lajoie: Exact, sénateur Meighen.
Le sénateur Meighen: Si vous lisez les amendements proposés au pouvoir du surintendant, j'ai l'impression que le surintendant, en vertu de ces amendements proposés par le projet de loi, aurait tous les pouvoirs requis pour s'assurer que les informations claires, complètes, faciles à comprendre et fournies en temps opportun soient envoyées au souscripteur.
D'après vous, est-ce que j'ai raison de donner cette interprétation à ce paragraphe? Est-ce qu'il faudra regarder vers le bureau du surintendant par la suite pour s'assurer que les résultats souhaités soient vraiment réalisés?
M. Lajoie: Vos commentaires sont probablement justes. On y ajoutait certains éléments. Effectivement, l'information peut être claire, transmise en temps opportun et tous les qualificatifs qu'on lui a donné. On voulait qu'elle soit transmise d'une certaine façon. Sans douter de la qualité du travail qui sera fait auprès du bureau du surintendant, nous y ajoutons un petit plus, l'expertise des associations de consommateurs entre autres. C'est dans cet esprit que l'on voulait faire transmettre une information claire, détaillée et précise.
Le sénateur Meighen: Évidemment, l'alternative qui se présente devant nous serait d'amender le projet de loi ou de l'adopter sachant que le bureau du surintendant a, possède ou possédera tous les pouvoirs requis pour rencontrer l'essentiel de vos suggestions. Je comprends que la question du quorum est à part parce qu'il y a une autre formule prescrite dans le projet de loi. Mais il me semble que le surintendant possède les pouvoirs pour suivre la plupart de vos recommandations. Je ne sais pas si vous avez reçu cette liste que je vais lire en anglais.
[Traduction]
Si vous me permettez de passer à l'anglais, il s'agit d'une liste de mesures visant à assurer la protection et le traitement équitable des souscripteurs de police par l'organisme de réglementation. Il y a une page et demie de mesures, mais il n'y a pas de titre, et je ne sais pas d'où cela vient.
Le sénateur Stewart: Il y a une mesure pertinente au bas de la page 1.
Le sénateur Meighen: Oui, et je vais la lire, avec votre permission:
Le Bureau du surintendant des institutions financières doit examiner le plan de transformation, les avis d'experts et les renseignements destinés aux souscripteurs de police admissibles et autoriser la diffusion de ces renseignements.
Le président suppléant: Je peux identifier la provenance du document. Il s'agit d'un document tiré du cahier d'information fourni aux sénateurs par le ministère des Finances. J'ai demandé au greffier de distribuer cette page aux sénateurs au cours des exposés des témoins car j'ai jugé qu'elle était pertinente.
[Français]
M. Lajoie: Oui, tout à fait. Je voudrais répondre à la dernière phrase que vous venez de lire. Effectivement, c'est un pouvoir très large qui est donné au surintendant et on dit qu'il pourra engager les services d'experts de l'extérieur. On aurait aimé que ce soit plus clair.
[Traduction]
Le président suppléant: Je remercie les témoins de leur information, qui portait précisément sur les questions dont nous sommes saisis. Merci de cet exposé bien organisé.
J'invite maintenant les témoins de la Canadian Lire Insurance Policy Holders Association, Mme Anne Holmes et M. Joel Vale.
Je veux faire une observation à l'intention des témoins. J'ai passé en revue votre mémoire. Il renferme plusieurs exemples qui portent sur une société d'assurances en particulier et qui, à mon avis, n'ont pas grand-chose à voir avec la mesure à l'étude. Reprenez-moi si je me trompe, monsieur Vale, mais on m'a dit que ces exemples ont plutôt trait à des poursuites que vous avez engagées ou qui sont maintenant en cours contre une société d'assurance-vie. Est-ce exact?
M. Joel Vale, Canadian Life Insurance Policy Holders Association: Sans vouloir vous manquer de respect, monsieur le président, les exemples en question n'ont aucun rapport cette poursuite. Ils sont tirés d'articles de journaux qui portent sur des événements qui n'ont rien à voir avec mes problèmes personnels. Ils sont présentés pour illustrer la question de politique générale qui est en jeu.
On m'a dit que le greffier avait des copies de ces documents de sorte que si d'autres sénateurs sont intéressés à les consulter, ils sont disponibles.
Le président suppléant: Je n'ai pas d'objection à ce que les sénateurs voient votre mémoire. Cependant, je ne souhaite pas qu'il soit distribué dans le cadre des travaux du comité sénatorial. Si vous voulez le distribuer vous-même aux sénateurs, libre à vous. Je n'ai pas de raison de m'objecter à cela. Si les sénateurs souhaitent prendre connaissance de votre mémoire, cela relève de leur mandat.
Toutefois, à mon avis -- et il s'agit-là d'une politique générale du Sénat ainsi que de la Chambre des communes --, le comité ne saurait servir d'instrument contre quelque personne juridique que ce soit dans un cas où les exemples fournis ne sont pas pertinents à notre étude.
Nous venons tout juste d'entendre M. Lajoie et M. Podmore, qui nous ont présenté un exposé très pertinent. Cependant, si certaines parties de votre mémoire sont pertinentes, ce sont les exemples qui font problème et je vous demanderais de ne pas mentionner quelque compagnie que ce soit par son nom. Si vous acceptez de respecter ces paramètres, j'écouterai volontiers votre exposé.
Mme Anne Holmes, présidente fondatrice, Canadian Life Insurance Policy Holders Association: Monsieur le président, avec votre permission, j'aimerais intervenir à titre de présidente de la Canadian Life Insurance Policy Holders Association. Notre association n'est pas partie à des poursuites avec quelque société d'assurance-vie ou société mutuelle d'assurances que ce soit.
Je représente l'Association des souscripteurs de police, et M. Vale fait simplement un exposé pour m'aider. Par conséquent, je ne vois pas la pertinence de l'intervention qui vient d'être faite puisque notre association n'est pas partie à des poursuites.
Le président suppléant: Aux fins du compte rendu officiel, vous avez retenu pour vous aider les services d'une personne qui a engagé des poursuites contre une société d'assurances. Notre comité examine la question de la démutualisation, et j'aimerais m'y tenir. Je suis sûr, madame Holmes, que c'est également le sujet qui vous intéresse. Si, à un moment ou à un autre de votre exposé, j'ai une objection, je vous le ferai savoir.
Veuillez commencer.
Mme Holmes: M. Vale va faire l'exposé au nom de la Canadian Life Insurance Policy Holders Association.
M. Vale: L'enjeu le plus important est l'information fournie aux souscripteurs de police pour qu'ils soient en mesure de prendre une décision éclairée. En dernière analyse, lorsque viendra le temps de prendre leur décision, la plupart des souscripteurs de police voudront simplement savoir combien d'argent ils retireront de l'affaire, ce qui est une façon grossière de présenter les choses. Ils formuleront peut-être cela différemment, mais ils voudront savoir combien d'argent ils recevront sous forme d'actions, quelle en sera la valeur et de quelle façon cela influera sur leurs polices. C'est une décision de nature financière.
Ce qui inquiète la Canadian Life Insurance Policy Holders Association, c'est que la diffusion des renseignements aux souscripteurs de police est contrôlée par la direction. Cela n'est pas nécessairement une mauvaise chose. J'ai présenté deux exemples récents qui sont du domaine public et qui n'ont absolument rien à voir avec ma poursuite, et je vais éviter de nommer quelque société que ce soit. Cependant, si vous estimez avoir besoin de détails, je les ai en main.
L'an dernier, en avril, une société d'assurances a tenu son assemblée annuelle. Elle a affiché les gains les plus importants de son histoire, d'une durée de 127 ans, affichant un profit de quelque 511 millions de dollars. Le rapport d'exercice a été distribué à l'assemblée; des discours ont ensuite été prononcés au sujet de la performance de la société. On a vanté ses réalisations et présenté une projection pour l'année suivante, c'est-à-dire 1998, puisqu'il s'agissait du rapport d'exercice pour 1997. On pouvait lire ceci: «Nos stratégies et nos atouts font que nous sommes en très bonne position pour obtenir d'excellents résultats financiers et réaliser d'autres progrès sur la voie de l'expansion de notre entreprise au cours de l'année à venir.»
Une fois le rapport d'exercice distribué -- et il y a eu une tournée pour expliquer aux souscripteurs de police les réalisations passées et futures de la société -- trois semaines après, cette société en particulier s'est vu infliger la plus forte amende de l'histoire du Royaume-Uni en raison de pratiques de vente frauduleuses. Cependant, il n'avait été mentionné nulle part dans le rapport que cette amende était imminente. En raison de cette amende, la société a dû absorber des pertes totales de 800 millions de dollars -- près de 1 milliard. Encore une fois, il n'y avait aucune mention de tout cela dans les documents, les notes connexes ou les notes de vérificateur.
En fait, si les principes comptables avaient été respectés, la société, au lieu d'afficher les meilleurs gains en 127 ans d'existence, aurait dû faire rapport de sa pire performance à vie. C'est donc privés de cette information que les souscripteurs de police ont été appelés à voter au sujet de la composition du conseil d'administration chargé de tenir la barre de l'entreprise pour l'année suivante. En outre, on leur a demandé de sanctionner une augmentation de salaire substantielle pour tous les membres du conseil de direction.
Le président suppléant: Monsieur Vale, je vous ai écouté élaborer cet exemple. Cependant, nous ne sommes pas ici pour examiner des questions qui ont fait l'objet de poursuites, nous sommes là pour étudier strictement la question de la démutualisation. Je vous serais reconnaissant de vous en tenir à des observations portant sur cette question.
Je ne veux pas que ce comité se penche sur des litiges en Grande-Bretagne ou se demande si les vérificateurs ont été formés de façon appropriée ou si une entreprise a manqué à son devoir. Ce qui m'intéresse c'est que vous me parliez démutualisation. Je vous demanderais donc de vous en tenir à ce sujet.
M. Vale: Je vais vous en parler et rattacher mes propos à l'exemple.
La mesure législative que l'on propose attache une grande importance à la communication de l'information par la société d'assurances aux souscripteurs afin de leur permettre de porter un jugement éclairé sur la proposition. Je crois comprendre d'après les communiqués, que cette mesure législative ne vise pas à encourager la démutualisation; elle fournira simplement aux souscripteurs, si leurs sociétés veulent se transformer, de disposer de règles et de règlements pour prendre leurs décisions. Ce sont les souscripteurs qui donnent ou non leur aval. Cependant, ils ne peuvent prendre cette décision sans obtenir l'information dont fait état le règlement et la loi.
Certains de ces renseignements pertinents proviennent de la société. Par exemple, il existe une description de fluctuations importantes des opérations au cours des trois dernières années. Le règlement dispose que la société doit communiquer cette information aux souscripteurs.
Le deuxième point, c'est qu'il y a des opinions exprimées par l'actuaire de la société. L'actuaire, dans son rapport dont ont parlé nos prédécesseurs, dira aux souscripteurs s'il estime que la démutualisation est dans l'intérêt ou non de la société, leur fera part des risques inhérents afin de leur permettre de prendre une décision. En outre, la société doit fournir de l'information sur les valeurs estimées ou la gamme estimée des valeurs. Ainsi, c'est la société qui fournit cette information aux souscripteurs.
De plus, la société, conformément aux règlements, doit produire un rapport qui indique la valeur de la société en transformation et qui fait état de la méthode et des hypothèses ayant servi à son estimation. La société doit renseigner les souscripteurs sur la valeur pécuniaire de la démutualisation. Les souscripteurs examinent ces chiffres et décident si la démutualisation est dans l'intérêt ou non de la société. C'est la société qui fournit l'information.
La société doit aussi préparer un rapport concernant les obligations contractuelles en suspend. Elle doit fournir des documents au surintendant, par exemple les rapports annuels pour le dernier exercice complet et l'année de la transformation. Le rapport doit être accompagné d'un rapport du vérificateur et de l'actuaire de la société de transformation. Tout cela sous le contrôle de la société.
Je ne laisse pas entendre que la mesure législative est bonne ou mauvaise. J'expose seulement les faits.
De plus, les sociétés doivent fournir au préalable suffisamment d'information en temps opportun pour que les souscripteurs prennent une décision informée.
La mesure législative offre bel et bien la possibilité de faire appel à l'avis d'experts indépendants. Premièrement, un actuaire indépendant doit donner son avis sur les évaluations, deuxièmement, un actuaire indépendant confirme que la sécurité des souscripteurs ainsi que la santé financière de la société ne sont pas compromises. Troisièmement, les experts indépendants devront donner leur avis sur les aspects de la proposition de transformation et entre autres déterminer si la méthode devant servir à déterminer la valeur de la société est juste et équitable. Il s'agit d'une source indépendante.
Puis-je parler un instant de ce qui se passe à l'heure actuelle au sujet de la vérification. Nous verrons ensuite où s'intègre ma recommandation dans le problème qui se pose.
À l'heure actuelle, le vérificateur qui vérifie des états financiers, ce qui inclurait même une société autre qu'une société d'assurances ou une société dont les actions sont inscrites à la bourse, considère trois critères: la bonne foi de la direction, les lettres de mandat légal et les lettres de déclaration.
Les méthodes de vérification en vigueur dans l'industrie permettent au vérificateur de présumer de l'intégrité des données qui lui sont remises. Il n'est pas tenu de faire enquête ou de mettre en doute l'information qu'on lui a fournie. Par conséquent, lorsque l'actuaire de la société ou n'importe quel employé de cette dernière remet les documents au vérificateur, celui-ci n'essaie pas de voir de quel trafic ils ont pu être l'objet. Il suppose qu'ils sont justes, procède à son contrôle par sondage, traite les chiffres à grande vitesse et signe la vérification.
Cependant, si on le prévient qu'il y a un problème technique -- par exemple, si l'intégrité de la personne qui a signé le document est contestée ou mise en doute -- les exigences en matière de vérification l'oblige à être plus diligent. Il ne peut faire preuve d'aveuglement volontaire et se dire: «Je vais accepter à première vue que ces chiffres sont exacts», parce qu'il a été prévenu. Il ne peut signer ces états financiers vérifiés en sachant qu'il pourrait y avoir un problème, sans prendre d'autres mesures.
Monsieur le président, vous avez fait allusion à mon litige et mon litige et les questions n'ont rien à voir avec le sujet. Si l'information fournie par la société, en toute innocence ou autrement, contient une bavure, les décisionnaires, les souscripteurs prendront alors une décision en se fondant sur cette bavure.
J'ai donné l'exemple d'une société de vérification respectée qui a signé des états financiers dans lesquels il était dit qu'une société avait connu sa meilleure année en 127 ans alors qu'en fait c'était la pire. Si j'ai soulevé ce point, c'est que les souscripteurs qui reçoivent cette information -- dans ce cas plus d'un million de personnes -- auraient eu confiance aux recommandations de la direction en se fondant sur l'importance des chiffres et leur justesse. Ils n'ont toutefois pas pris leur décision en toute connaissance de cause. Je recommande donc une solution au problème.
J'ai soulevé l'exemple du scandale britannique et du fait que Scotland Yard et sa division de la fraude effectue sa propre enquête. Pendant la période de prospérité, alors que la première ministre Tatcher considérait la réglementation une quasi-panacée, tous les régimes de pensions gouvernementaux ont eu l'occasion de choisir de participer à des régimes privés. Le secteur étant peu réglementé, cela a donné lieu, comme la presse l'a signalé, à des indemnisations qui se sont élevées au total à 20 milliards de dollars.
Le président suppléant: Le comité est au courant de ces questions. Comme nous vous avons donné beaucoup de temps pour exposer vos vues, j'aimerais que vous en veniez au coeur du sujet. Jusqu'à maintenant, vous avez décrit ce qu'est la pratique et l'expérience courantes dans une société. Nous connaissons très bien le rôle des vérificateurs et des actuaires.
J'aimerais que vous vous attachiez à la mesure dans laquelle les points que vous soulevez ont une incidence sur la mesure législative que nous étudions en ce qui a trait à la démutualisation des sociétés d'assurances -- il y en a un certain nombre -- qui pourraient demander à leurs souscripteurs de tirer partie de cette mesure législative. Ce que j'entends, c'est encore une plainte contre un assureur et non pas quelque chose que toute personne raisonnable peut suggérer et qui s'applique à l'industrie de l'assurance ou à n'importe qui d'autre. S'il vous plaît venez-en au but.
M. Vale: Là où je veux en venir, c'est que si cette mesure législative avait été adoptée il y a 12 mois en se basant sur des états financiers qui comportaient une erreur d'un milliard, on aurait demandé à 1 million de souscripteurs de décider de leur avenir financier. La plupart des souscripteurs ordinaires sont des gens peu expérimentés qui se tournent vers le gouvernement pour se protéger.
Ce que je propose, c'est de confier à une équipe de vérificateurs indépendants le contrôle de l'information dans le cadre du processus de décision. Une équipe qui saura faire diligence en et qui n'a aucune allégeance ni loyauté envers la société en transformation. Cette société de vérification tiendrait des assemblées publiques locales et des consultations avec les souscripteurs. Elle publierait dans les journaux des annonces pour inviter les gens à s'exprimer et elle ferait du démarchage téléphonique et de l'échantillonnage au hasard. Elle ne le ferait pas comme une vérification normale mais en se fondant sur le principe de la contradiction, à l'instar de notre système judiciaire, afin de voir si des problèmes se posent et non en supposant que les choses sont d'une probité absolue.
La raison de cela est illustrée dans l'exemple de la compagnie d'assurances John Hancock. Elle a dû payer 350 millions de dollars US pour cause d'opérations déloyales. La même année, le président a reçu 800 000 $US de primes alors que la compagnie déclarait les pires résultats de son histoire.
Avec un conseil contrôlé, cela signifie qu'il y a tentation et, même si le rendement de la compagnie baisse, cela n'empêche pas la rémunération d'augmenter. Logiquement, si la compagnie a un bon rendement, la société peut offrir des options sur actions et tout le monde en profite, et c'est ainsi que ce devrait être. Cependant, on constate que ce n'est pas toujours ainsi que les choses se font.
Si cette loi est adoptée sans comité multipartisme, l'expérience nous a appris qu'un million de souscripteurs d'assurance auront pris une décision en croyant que leur compagnie a eu une excellente année, alors que c'est tout le contraire. Cela n'a pas été révélé. Si ma recommandation était appliquée, il y aurait plus de chance que ce soit dévoilé.
De plus, en 1995, la même compagnie a déclaré des bénéfices records, et le ministère du Commerce et de l'Industrie de la Grande-Bretagne a déclaré qu'elle n'avait pas tenu compte de pertes de l'ordre de 300 millions de dollars. Si elle l'avait fait, la compagnie aurait encore une fois connu l'une de ses pires années.
La loi envisage la remise d'un rapport annuel portant sur trois années qui ne sont pas forcément les plus récentes. Prenons l'exemple de ces trois dernières années. Ce n'est pas de l'histoire ancienne -- 1995, 1996 et 1997. Deux de ces trois années, la plus importante compagnie d'assurances a déclaré avoir connu la meilleure année financière de son histoire. En réalité, deux de ces trois années ont été les pires de son histoire. Si les souscripteurs avaient dû se prononcer sur la question pendant cette période, ils auraient pris une décision sans connaître la valeur réelle de ce à quoi on leur demandait de renoncer ni de ce qu'on tentait d'obtenir d'eux.
Le sénateur Ghitter: Je crois que vous soulevez là quelque chose de très important. Vos exemples sont très révélateurs. Je crois qu'il est très instructif pour nous, les sénateurs, de comprendre le genre d'exemples que vous nous avez exposés. Êtes-vous en train de dire qu'il faudrait modifier la loi pour y intégrer votre groupe multipartisme, ou encore pour imposer celui-ci au surintendant en vertu des règlements? Après tout, le surintendant a d'assez grands pouvoirs.
Certaines des choses que vous avez révélées relèvent presque de la fraude, ce qui, dans mon esprit, est un autre problème. Les souscripteurs peuvent toujours intenter une action contre les administrateurs de la compagnie. Je n'ai pas tout à fait saisi où vous proposez de trouver remède à la situation. Est-ce que ce serait dans les directives du surintendant, des amendements à la loi ou encore aux règlements? Où voudriez-vous que ce soit?
M. Vale: Idéalement, ce devrait être dans le corps de la loi, à titre de mesure de protection pour que les souscripteurs aient la possibilité d'examiner les résultats d'une analyse indépendante. De plus, l'analyse indépendante vérifierait les hypothèses sur lesquelles sont fondées les vérifications.
Cette loi, d'après les communiqués de presse émanant du gouvernement que j'ai lus, envisage la répartition d'environ 10 milliards de dollars entre deux millions de personnes. Depuis que cela a été annoncé, un milliard a disparu. Il y a quelque chose qui ne va pas. Voilà pour le premier argument.
Deux millions de gens, c'est beaucoup de monde. Ils sont vulnérables et ils ont besoin de la protection de la loi plutôt que de la discrétion du surintendant des assurances. Le surintendant et le BSIF étaient chargés de s'assurer que les états financiers vérifiés qui étaient publiés étaient exacts. Pourtant, quelque chose est allé de travers. Le système a un problème. Même avec le surintendant des assurances et le BSIF, on a trouvé le moyen de diffuser des états financiers erronés, et il y manquait un milliard de dollars.
S'il peut manquer un milliard de dollars avec le système tel qu'il existe maintenant, on perpétue ce genre d'erreur en la transposant dans la nouvelle loi. Cela signifie que, quels que soient les mécanismes de contrôle que nous avons appliqués jusqu'ici, nous allons adopter cette nouvelle loi et laisser les gens prendre une décision quant à ces chiffres avec la nouvelle proposition.
Puisqu'il s'agit de deux millions de personnes, il devrait y avoir un mécanisme de protection particulier. La question n'est pas de savoir s'il convient d'intégrer ce mécanisme à toutes les activités de vérification des sociétés. Nous parlons ici de deux millions de personnes, de quatre compagnies et de l'imposition de mesures de contrôle.
Il faut encore souligner une chose. Ces gens ont souscrit leur police d'assurance parce que ces compagnies étaient de type mutuel. Lorsqu'ils ont pris leur décision, il y avait d'autres genres de compagnies d'assurances par actions, mais ils ont manifestement préféré la compagnie mutuelle à une compagnie d'assurances par actions.
L'exemple que j'ai cité est la preuve que les membres de la direction ont été élus sur la foi d'états financiers inexacts, et maintenant, ils recommandent aux souscripteurs d'accepter de changer les règles. Les souscripteurs doivent pouvoir se fonder sur des faits pour connaître la vraie valeur de leur décision. Avec le système actuel, ces faits sont qu'il manque un milliard de dollars, rien qu'avec le cas sur lequel j'ai fait enquête.
Il faudrait prévoir des mesures de protection dans un texte législatif, ou un dispositif quelconque de protection de souscripteurs. Certaines compagnies se tireront bien de la démutualisation; cependant, il n'y a aucune garantie. Ce pourrait être bon, ou peut-être pas. Cependant, il faut donner aux souscripteurs les moyens de prendre des décisions éclairées.
Le sénateur Ghitter: Monsieur le président, à titre d'information, pourriez-vous nous dire si le surintendant était ici et s'il a parlé des problèmes qu'a soulevés le témoin?
Le président suppléant: Le surintendant était ici, en effet, et il a parlé de protection des souscripteurs. Il n'a cependant rien dit des problèmes particuliers dont parle le témoin.
Cependant, nous avons ici des représentants du ministère et, peut-être même du bureau du surintendant. Nous les entendrons tout de suite après ces témoins, dans le cadre de la récapitulation. Vous aurez l'occasion de les interroger.
Le sénateur Lynch-Staunton: Madame Holmes, pourriez-vous nous parler de votre organisation, quand et comment elle a été fondée et combien elle compte de membres, pour que nous puissions avoir une idée plus précise d'où vient ce très intéressant mémoire?
Mme Holmes: J'ai fondé la Canadian Life Insurance Policy Holders Association à l'automne de 1997. L'association d'origine, la London Life Policy Holders Association, a été créée parce que j'avais moi-même un problème avec ma propre compagnie d'assurances, la London Life. Cependant, j'ai reçu tellement d'appels téléphoniques de gens de tout le pays et des états du nord des États-Unis qui connaissaient le même genre de situation que moi, qui trouvaient que le point de vue du souscripteur était mal défendu, que j'ai décidé de créer l'organisation cadre, la Canadian Life Insurance Policy Holders Association. Entre-temps, des sous-groupes se sont formés, comme ALPHA, l'Atlantic Life Policy Holders Association à Halifax, et d'autres associations de souscripteurs sont en voie de formation à Calgary, à Winnipeg et à Montréal.
L'association compte des milliers de membres. En ce moment, je sais que nos membres sont clients de 37 compagnies d'assurances.
Le sénateur Lynch-Staunton: Quel est l'objet de cette association? Est-ce de défendre les droits de souscripteurs mécontents? Est-ce que c'est parce que vous aviez des problèmes et que vous avez découvert que d'autres en avaient aussi que vous avez décidé de vous attaquer ensemble à ces problèmes?
Mme Holmes: Oui. C'est pour répondre à nos préoccupations communes et agir comme un organisme de défense du souscripteur moyen qui ne peut pas traîner un géant de l'assurance devant les tribunaux. Nous pensions qu'ensemble, nous pourrions mieux régler ces problèmes.
Le sénateur Lynch-Staunton: Avez-vous une idée de la moyenne d'âge des souscripteurs, au Canada? J'ai l'impression que les gens n'achètent plus d'assurance-vie, que la plupart des polices d'assurance ont été souscrites il y a des années et que, par conséquent, la moyenne d'âge des souscripteurs doit être plutôt élevée.
Mme Holmes: Depuis les années 80, nous avons modifié notre approche; vous avez raison. Avec la hausse de la popularité des fonds mutuels, les campagnes publicitaires proposaient d'acheter à crédit et d'investir la différence.
De nouveaux produits sont apparus sur le marché. M. Podmore nous a dit que la question des primes prélevées sur la valeur de rachat est apparue à cette époque pour faire contrepoids à l'investissement dans les fonds mutuels. C'est ainsi que l'industrie de l'assurance a réagi. Nous savons ce que cela a donné -- rien de très agréable.
En moyenne, ce sont des gens âgés d'environ 50 à 70 ans qui ont eu affaire avec ces primes prélevées sur la valeur de rachat. J'ai découvert qu'une police d'assurance sur trois vendues au Canada depuis 1980 a été touchée par cela. Cela fait beaucoup de monde.
Le sénateur Lynch-Staunton: Vous confirmez donc que mon impression que la moyenne d'âge est assez élevée. La plupart des gens ont mis de côté ces fonds pour leur succession. Peut-être ont-ils un revenu limité ou qu'ils n'ont pas des salaires élevés, mais ce qui gêne beaucoup d'entre nous, ce sont les conséquences fiscales de ce soi-disant gain fortuit. Avez-vous étudié cette question? Je pense particulièrement à ceux dont le revenu est mis à l'épreuve de diverses façons.
Mme Holmes: Si vous le permettez, je laisserai M. Vale répondre à cette question, parce qu'il a creuse plus que moi l'aspect fiscal de la question. Je m'occupe plutôt de répondre aux appels téléphoniques des gens, et il y en a beaucoup.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le gouvernement envisagera le versement d'une quote-part des bénéfices et le traitera comme un dividende, et la vente d'actions serait calculée au titre des gains en capital. Je crains fort, comme beaucoup d'autres, que de nombreux Canadiens, mal informés des conséquences du soi-disant gain fortuit, se retrouvent dans une tranche d'imposition qui pourrait affecter leurs profits. Saurez-vous me rassurer? Peut-être suis-je trop pessimiste.
M. Vale: Il y a deux éléments dans votre question. Bien que je n'aie pas de statistiques, j'aurais tendance à penser que ce sont les gens plus âgés et plus conservateurs qui souscrivent à une assurance. Il arrive souvent que ce soit les plus vulnérables de la société, et que leur revenu soit inférieur à la moyenne. Beaucoup reçoivent divers genres de prestations d'aide sociale du gouvernement provincial ou fédéral.
Les gains fortuits, pour eux, s'ils décident d'encaisser leurs titres ou d'en tirer quelque profit, pourraient les priver des suppléments de revenu que leur octroie le gouvernement. Ils n'en seront même pas conscients avant qu'il soit trop tard. Cela aura aussi des conséquences sur les prestations fiscales pour enfants. Par exemple, une famille à revenu modeste peut avoir une assurance-vie et, bien qu'en temps normal elle ne l'encaisserait pas tout de suite, parce qu'elle doit de l'argent sur sa carte de crédit et qu'elle détient maintenant des actions, elle pourrait décider de vendre ses actions pour payer sa dette; ensuite, au moment de faire sa déclaration de revenu, elle découvre que les 2 000 $, 3 000 $ ou 4 000 $ de prestations fiscales pour enfants qu'elle recevait lui sont retirées. Elle n'aura absolument pas pu voir venir le coup.
Il est absolument impossible qu'une compagnie d'assurances procède à une analyse de la situation de chaque client. Par conséquent, lorsque les gens cochent cette case deux ans plus tard et découvrent qu'ils ne recevront pas de prestations fiscales pour enfants, ou que leur supplément de retraite leur est retiré parce qu'ils étaient à la limite de la tranche d'imposition et qu'ils se retrouvent maintenant juste au-dessus d'elle, c'est un problème très grave. Il devrait y avoir un groupe indépendant qui analyse ce genre de situation.
Un fait intéressant est que lorsqu'on souscrit une assurance, on doit déclarer notre revenu. Les compagnies d'assurances ont une base de données sur les revenus de leurs clients et peuvent donc savoir ce qui peut arriver.
Je répugne à croire que le plan visait à ce que les gens qui doivent prendre une décision doivent consulter une grille où ils peuvent lire, par exemple: «Si vous gagnez entre 8 000 $ et 10 000 $ et que vous recevez un montant forfaitaire, vous perdrez les prestations suivantes. Vous devrez vous tenir compte.» Cela fait partie d'une décision éclairée.
Quelle catastrophe ce serait pour une famille d'une région peu représentée de cocher cette case, de s'attendre à recevoir 5 000 $ de capital libéré après 20 ans, pour découvrir qu'elle perd 8 000 $ de prestations sociales l'année suivante.
Le deuxième élément de votre question touchait l'impôt. Eh bien quelles seraient les conséquences fiscales d'une assurance qui tourne mal? Tous les cinq ans on découvre un nouveau gourou. Avant, l'or était roi. Et puis, il y a quelques années, on ne pouvait pas se tromper avec l'immobilier. Maintenant, c'est le tour des fonds mutuels. C'est le nouveau roi. Les fonds mutuels ne baisseront jamais; l'avenir est rose. Ces compagnies affichent des profits équivalents à deux ou à quatre fois le coût de revient.
Lorsqu'une compagnie d'assurances qui a toujours fait preuve de conservatisme réalise une marge bénéficiaire brute de 200 p. 100 à 400 p. 100, elle déclare «Nous ne gagnons pas encore assez; nous voulons nous lancer sur les marchés financiers pour nous développer». Peut-être est-ce bon, peut-être pas. On ne peut pas le savoir.
Cependant, si ces compagnies échouent et éprouvent des problèmes de solvabilité, les conséquences fiscales sont que le gouvernement devra payer la facture pour des gens qui n'ont pas d'assurance. Voilà quelque chose à quoi personne n'a pensé.
Nous sommes si fascinés par ces marchés boursiers en pleine ascension et par la quête d'un capital, que nous voyons dans la démutualisation une panacée. Ce pourrait être fantastique. Ce pourrait ne pas l'être.
Je ne sais pas si le souscripteur moyen sait qu'il court le risque qu'une compagnie conservatrice saisisse une occasion d'entrer sur le marché financier et prenne de mauvaises décisions qui pourraient causer sa chute, tandis que si on l'en empêchait et qu'elle devait se contenter d'une marge de croissance conservatrice de 8 p. 100 ou de 10 p. 100, ce risque n'existerait pas.
Il y a deux côtés à cela. De l'un, les gens pourraient perdre leur supplément de revenu ou leurs prestations d'aide sociale sans jamais avoir perçu ce risque au moment de prendre leur décision. Quelle catastrophe ce serait si, au moment où ils pensent recevoir de l'argent, ils découvrent que la situation de leur famille est pire qu'avant.
Le sénateur Lynch-Staunton: Une autre préoccupation est que les souscripteurs, quel que soit leur lieu de résidence, soient liés aux mêmes conditions et tirent les mêmes bénéfices. Cette question a été posée aux compagnies d'assurances ici, mardi. La seule assurance que nous avons eue est que c'était l'objet visé.
Il est possible qu'une juridiction accepte ce plan de transformation, en posant pour condition que vous accordiez un traitement de faveur aux souscripteurs de sa région, même si vous ne l'offrez pas ailleurs. Comment pouvons-nous assurer que tous les souscripteurs qui ont acheté des polices d'assurance selon les mêmes modalités, je suppose, en tirent les mêmes avantages, que personne ne soit favorisé aux dépens des autres?
M. Vale: Sénateur, vous posez là une excellente question. C'est ce qui arrive en Amérique. Selon les états et les territoires, la démutualisation a donné lieu à une distribution inégale et certains souscripteurs n'ont absolument rien reçu; on leur a seulement offert la possibilité d'acheter des actions. Les compagnies se sont transformées en sociétés de portefeuille, et les seuls à en profiter ont été les membres de la direction.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne crois pas que cette loi le permette.
M. Vale: Non, mais vous parliez de juridictions étrangères.
Le sénateur Lynch-Staunton: Oui.
M. Vale: Il est difficile de légiférer sur le mode de distribution d'une filiale étrangère d'une compagnie d'assurances canadienne.
Tout ce que vous dites revient à une chose: la décision doit être fondée sur des renseignements fiables, et ces renseignements fiables, en vertu du régime actuel, sont contrôlés par un groupe de gestionnaires qui deviendront multimillionnaires si cette loi est adoptée, et il y a violation de l'obligation fiduciaire. C'est là que le gouvernement doit dire qu'il prendra ses décisions de bonne foi, en partant du principe qu'ils sont honnêtes, mais s'il devait y avoir un mauvais sujet, le gouvernement interviendra. Il y a bien eu à Singapour un spéculateur corrompu qui a pu provoque la chute d'une banque établie depuis 300 ans, dans laquelle la reine avait investi; il a causé sa ruine en un après-midi seulement.
Nous sommes tous approximativement du même groupe d'âge. Le monde d'aujourd'hui est bien différent de celui que nous avons connu. Une entreprise qui existe depuis 100 ans peut être liquidée en un après-midi à la suite de quelques mauvaises transactions sur le marché dérivé. La majorité des gens n'achètent pas de l'assurance pour se lancer sur les marchés financiers. Pour la plupart, ils ont choisi de ne pas faire affaire avec un courtier et de ne pas dépenser 20 $ par mois ou par semaine. Ils voulaient obtenir une croissance lente. Dans bien des cas, ils ont accepté un rendement inférieur à celui d'un compte bancaire car ils avaient une confiance aveugle et inébranlable dans nos sociétés d'assurances. Ils étaient convaincus qu'elles ne feraient jamais faillite. En fait, cela n'était jamais arrivé avant l'effondrement de la Confederation Life.
Le sénateur Hervieux-Payette: Permettez-moi d'attirer votre attention sur le projet de loi. Le paragraphe 5(2) du projet de loi autorise le surintendant:
[...] à demander des renseignements supplémentaires pour faire sa recommandation;
(a.1) régir la proposition de transformation, notamment en ce qui concerne les renseignements qu'elle doit contenir, et autoriser le surintendant à approuver les mesures que la société en transformation adoptera à l'égard de toute modification de la proposition;
À l'article 3, il est également stipulé que le surintendant peut recourir à tous les moyens à sa disposition pour vérifier l'information. Votre exposé s'articulait autour de la qualité des renseignements qui seront soumis et des répercussions sur les souscripteurs de police.
Même si nous n'avons pas votre document, vous avez énormément insisté sur l'importance de la qualité des renseignements. C'est le gouvernement et le surintendant, en l'occurrence, qui devront s'assurer de l'exactitude des renseignements fournis. Je crois savoir qu'il y a des articles habilitants à cet égard et que nous pourrions satisfaire vos exigences par le biais de la réglementation.
Pourquoi n'acceptez-vous pas le libellé actuel de la mesure et nous demandez-vous d'aller plus loin? Je pense que le processus de vérification dont vous avez parlé pourrait se concrétiser dans le cadre des règlements qui seront adoptés.
Étant donné que je suis coprésidente du comité mixte d'examen de la réglementation, je serai appelée à examiner les règlements à ce titre. Peut-être pourrais-je consulter mon expert en la matière, mais j'ai l'impression que ce libellé permet au surintendant de préciser quels renseignements il veut.
M. Vale: Sénateur, c'est le même genre de libellé que l'on retrouve dans la Loi sur les sociétés d'assurances au sujet des états vérifiés. Or, depuis trois ans, on a trouvé une erreur de l'ordre de 1 milliard de dollars dans ces états vérifiés. Par conséquent, cette mesure législative ne fonctionne pas.
Cependant, si l'on exige qu'il y ait une équipe distincte de vérificateurs diligents qui fournisse au surintendant les renseignements après les avoir examinés -- et le surintendant a le pouvoir discrétionnaire de le réclamer --, à ce moment-là, les données seraient examinées non pas dans la perspective de la direction de la société qui souhaite se transformer, mais dans la perspective des propriétaires. Ainsi, ces derniers pourraient demander au surintendant de vérifier qu'on a fait preuve de la diligence voulue sous un autre angle.
En théorie, vous avez raison, mais la mesure a été un échec. Comme un membre du Congrès l'a dit: un milliard ici, un milliard là, il n'en faut pas plus pour que des sommes considérables soient en cause. Si une erreur de 1 milliard de dollars n'attire pas votre attention, il y a un problème. Si une entreprise peut se vanter d'afficher son meilleur rendement alors qu'elle a connu sa pire année, et si vous ne mettez pas les freins, c'est qu'il y a quelque chose qui cloche dans le système tout entier. Je ne vois pas ce que je pourrais vous dire de plus.
Le sénateur Hervieux-Payette: Vous avez peut-être raison en ce qui a trait à la Loi sur les assurances. Les règlements qui découlent de la loi actuelle et qui portent sur les rapports que doivent soumettre les sociétés d'assurances ne sont peut-être pas aussi précis qu'ils pourraient l'être. Si j'ai bien compris, vous ne recommandez pas en l'occurrence que les règlements soient plus précis car nous sommes en présence d'un changement d'envergure dans le statut des entreprises et nous pourrions avoir une autre série de règlements pour faire suite à votre suggestion.
Cependant, vous voudriez que cela figure dans la loi, et je peux comprendre cela.
Le sénateur Stewart: J'ai une question plutôt prosaïque. Si j'ai bien compris, et corrigez-moi si je me trompe, vous proposez que d'une façon ou d'une autre, on procède à une vérification indépendante pour assurer une évaluation aussi fidèle que possible de la valeur de chaque entreprise. Cela semble une idée très séduisante.
Voici ma question prosaïque: qui nommerait ces vérificateurs et qui les paierait?
M. Vale: Étant donné qu'il s'agit d'un coût d'assurance, il serait assumé par la société d'assurances, bien entendu; tout comme le sont les frais de courtage. Cependant, la vérification ne se limiterait pas à une vérification des relevés car les vérificateurs se livrent déjà à cet exercice. Ce serait une vérification dans la perspective des souscripteurs de police qui pourraient ainsi exprimer leurs préoccupations, mais cela ferait partie du processus d'assurance.
Le président suppléant: Je remercie les témoins de leur exposé, et particulièrement, M. Vale. Je vous sais gré d'avoir exprimé vigoureusement votre opinion. Je vous suis également reconnaissant d'avoir respecté les règles du comité en matière de pertinence.
Madame Holmes, je vous remercie également d'être venue nous présenter votre point de vue.
M. Vale: J'ai des documents à distribuer. J'en ai déjà remis un exemplaire au sénateur Meighen.
Le président suppléant: Vous pouvez les distribuer à qui vous voulez.
M. Vale: Je signale simplement qu'ils sont disponibles. Si certains sénateurs en veulent, je les distribuerai volontiers.
Le président suppléant: Cela ne sera pas un mémoire présenté au comité. Quoi qu'il en soit, vous pouvez certainement distribuer cela à qui vous voulez.
Le sénateur Meighen: Aux fins du compte rendu, je précise que j'ai remis le document que vous m'avez donné à l'assistant du sénateur Kirby.
M. Vale: Je vous remercie.
Le président suppléant: Merci de votre exposé.
Je voudrais maintenant que les membres du comité me disent si nous pouvons entendre la déclaration de clôture des représentants du ministère des Finances et du Bureau du surintendant des institutions financières.
Le sénateur Lynch-Staunton: À quelle heure finira la séance, dans ce cas-là?
Le président suppléant: Cela nous amènera probablement vers 13 h 30. Ensuite, je me plierai aux voeux des sénateurs.
Évidemment, nous devons lever la séance à 14 heures.
Le sénateur Lynch-Staunton: Pouvons-nous convenir de lever la séance à 13 h 30? Certains d'entre nous doivent retourner à leur bureau et se préparer pour 14 heures.
Le président suppléant: Oui, si c'est ce que vous souhaitez.
Le sénateur Stewart: Il ne faudrait pas s'enfermer dans un carcan. Nous avons entendu des témoignages importants. Nous ne voulons certainement pas mettre un terme à la séance simplement parce que nous avons d'autres engagements à 13 h 30. Il serait sans doute préférable de revenir plus tard, alors que nous ne serions pas pressés par le temps.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je préférerais cela.
Le président suppléant: Sénateur Stewart, aimeriez-vous entendre les témoins du ministère des Finances maintenant?
Le sénateur Stewart: Si cela peut se faire aisément d'ici 13 h 30, d'accord.
Le président suppléant: Je pense que c'est possible.
Nous allons donc entendre les témoins du ministère des Finances.
Nous attendons avec impatience vos commentaires de clôture au sujet des témoignages entendus ce matin.
M. Charles Seeto, directeur, Division du secteur financier, ministère des Finances: Honorables sénateurs, nous vous remercions de nous avoir invités à comparaître devant vous ce matin.
Je saisis l'occasion qui m'est offerte de dire quelques mots au sujet des consultations qui ont débouché sur l'élaboration du régime de démutualisation proposé. Comme le Secrétaire d'État l'a dit mardi, le gouvernement prend très au sérieux le processus de consultation. Nous avons mené des consultations approfondies auprès de tous les intervenants au sujet de l'élaboration du régime proposé, y compris les règlements.
À la suite de cet exercice, le gouvernement a annoncé, dans un document de consultation de 1996, son intention d'élargir le régime de démutualisation aux grandes sociétés d'assurance-vie. En septembre 1997, nous avons consulté toutes les parties qui avaient manifesté un intérêt envers la démutualisation selon les grands principes devant régir l'élaboration d'un nouveau régime de démutualisation.
À compter de ce moment-là, nous avons commencé à élaborer le détail du régime proposé. Nous avons fait une étude fouillée de la législation relative à la démutualisation en vigueur dans d'autres pays, ce qui nous a aidés à identifier les points forts d'autres régimes, particulièrement en matière de protection des souscripteurs de police, et de les adapter à notre cadre.
Au cours de l'élaboration du régime proposé, nous avons tenu des consultations préalables avec un certain nombre d'intervenants, y compris les sociétés mutuelles d'assurances et les deux groupes représentant les souscripteurs de police qui sont ici aujourd'hui.
En guise de proposition finale, nous avons publié le 27 juin 1998 un document qui expliquait les grandes lignes du régime proposé et qui englobait une ébauche des modifications législatives nécessaires.
Nous avons reçu 20 000 mémoires en réponse au document de consultation. La réaction a été généralement positive et la plupart des recommandations étaient de nature technique. Nous avons analysé attentivement chaque mémoire et répondu aux principaux intervenants qui avaient fait des recommandations. À la suite de ces consultations, nous avons apporté des modifications à l'ébauche des règlements.
Une version révisée de l'ébauche des règlements a été rendue publique au moment de la présentation du projet de loi C-59 à la Chambre des communes, le 30 novembre 1998. Des exemplaires de l'ébauche des règlements ont été intégrés au cahier d'information préparé à l'intention des membres du comité des finances de la Chambre et de votre comité.
Depuis le 30 novembre, nous n'avons pas reçu d'autres mémoires proposant des changements au régime, à l'exception des recommandations des sociétés et des suggestions de nos avocats concernant quatre précisions à apporter aux règlements. La population a le loisir de commenter les règlements depuis le 27 avril 1998.
En outre, je tiens à signaler la contribution des groupes de défense des intérêts des souscripteurs de police au régime proposé. Dans la foulée des consultations que nous avons tenues avec eux, nous avons apporté certaines modifications à notre régime. Premièrement, en ce qui concerne le préavis concernant la tenue d'assemblées, nous l'avons prolongé de 21 à 45 jours afin de donner aux souscripteurs de police davantage de temps pour prendre connaissance de la trousse d'information.
Deuxièmement, pour ce qui est de l'examen du Bureau du surintendant des institutions financières, le Bureau sera tenu de passer en revue les trousses d'information destinées aux souscripteurs de police.
Le surintendant aura le pouvoir d'ordonner aux sociétés d'assurances d'inclure tous renseignements supplémentaires qu'il juge utile dans la trousse d'information destinée aux souscripteurs de police. En outre, le surintendant aura le pouvoir d'ordonner aux sociétés d'assurances de prendre des mesures supplémentaires, comme la tenue de séances d'information, s'il estime que les souscripteurs de police ont besoin de renseignements supplémentaires avant de voter sur la démutualisation.
Nous avons également ajouté des mesures destinées à encourager le vote. Les sociétés d'assurances seront désormais tenues d'expliquer à leurs souscripteurs de police, dans la trousse d'information à leur intention, les mesures qu'elles ont prises ou qu'elles prendront pour les inciter à voter sur les propositions de transformation, ainsi que les mesures qu'elles ont prises ou qu'elles prendront pour leur fournir des renseignements sur les dites propositions. Elles devront aussi donner aux souscripteurs de police la possibilité de poser des questions et d'exprimer leurs préoccupations au sujet de la proposition.
Pour ce qui est de la formule de procuration, nous avons demandé qu'elle soit rédigée de façon à permettre aux souscripteurs de police d'indiquer de quelle façon ils souhaitent que leur vote soit consigné.
En ce qui concerne les avantages indirects découlant de la démutualisation pour la direction, nous avons précisé dans l'ébauche des règlements que tout paiement versé par une société transformée à des entités ayant des liens avec ses administrateurs, ses dirigeants ou ses employés pour des services rendus en rapport avec la transformation doit refléter la valeur marchande des services rendus.
Certains s'interrogent, à savoir si le BIF est l'institution idéale pour jouer un rôle de premier plan dans la protection des souscripteurs de police dans le contexte de la démutualisation.
Étant donné qu'un des éléments fondamentaux du mandat du BIF est de protéger les intérêts des souscripteurs de police, nous pensons que c'est l'institution fédérale la plus apte à surveiller le processus. Le rôle du BSIF dans un contexte de démutualisation sera de s'assurer que les sociétés d'assurances respectent toutes les exigences du cadre de démutualisation, lequel prévoit un traitement juste et équitable des souscripteurs de police. Le BSIF devra tenir compte des intérêts des souscripteurs d'assurance à toutes les étapes du processus de démutualisation.
Dans le cadre de son examen des renseignements qu'il reçoit concernant les plans de transformation d'une société, le BSIF est autorisé à faire appel à des experts de l'extérieur -- et il l'a déjà fait -- et à exiger des sociétés des renseignements supplémentaires, s'il le juge nécessaire pour évaluer le plan de démutualisation.
En conclusion, grâce aux consultations menées auprès des deux groupes représentant les souscripteurs de police, dans le secteur, nous avons pu élaborer ce que nous croyons être un régime équilibré qui, tout en étant souple, assure pleine protection aux souscripteurs de police.
Je suis heureux de vous informer qu'à la suite des suggestions présentées par le comité mardi, le Surintendant des institutions financières a accepté d'inclure dans le rapport qu'il dépose au Parlement tous les ans, un compte rendu des mesures relatives à la démutualisation.
Je suis maintenant disposé à répondre à vos questions.
Le président suppléant: Y a-t-il d'autres témoins qui veulent intervenir?
M. Seeto: Non.
Le président suppléant: En l'occurrence, cette intervention a été faite au nom de tous les témoins.
Le sénateur Stewart: Dans l'élaboration du projet de loi et des règlements, avez-vous pris en compte une question qui a été soulevée plus tôt aujourd'hui, soit l'incidence que pourrait avoir le versement de sommes, en espèces ou sous forme d'actions, à des personnes ayant un revenu relativement faible? Je pense à l'incidence fiscale ou aux répercussions sur les assistés sociaux.
M. Gilbert Ménard, chef principal, Institutions financières, Division de l'impôt des entreprises, ministère des Finances: Comme vous le savez, le présent projet de loi ne traite pas de la fiscalité. Cela se trouve dans un avant-projet de loi distinct qui a été mentionné dans un communiqué de presse le 15 décembre. Comme l'a dit le secrétaire d'Etat mardi, toutes ces questions ont été examinées très soigneusement.
Le sénateur Stewart: Comment avez-vous réglé la question? C'est ce que je veux savoir.
M. Ménard: Pour ce qui est des programmes de transfert administrés par les provinces, nous avons communiqué avec les fonctionnaires concernés pour les informer du processus suivi par le projet de loi sur la démutualisation. Nous leur avons présenté tous les faits et renseignements. En dernière analyse, c'est à eux qu'il appartient de décider s'il y a, dans ces programmes, des cas qui nécessiteront leur intervention.
Au bout du compte, il leur incombe de décider si les avantages découlant de la démutualisation doivent être traités sur le même pied que les autres revenus, ce qui pourrait être un revenu gagné dans le cas d'un assisté social qui déciderait de retourner au travail. Ces implications existent. Pour ce qui est des programmes provinciaux, nous essayons de fournir à nos homologues tous les renseignements pertinents pour qu'ils puissent prendre ces décisions.
Le sénateur Stewart: Vous semblez dire que si un problème se pose à cet égard, comme cela semble être le cas, vous allez vous fier aux gouvernements provinciaux pour qu'ils le règlent, s'il a trait aux programmes et à la fiscalité.
M. Ménard: Si un programme provincial est en cause, nous faisons en sorte de mettre les fonctionnaires provinciaux au courant du processus pour qu'ils puissent vérifier le programme et, le cas échéant,prendre des mesures.
Le sénateur Stewart: Vous confirmez ce que je viens de dire.
M. Ménard: Si des programmes provinciaux sont en cause, oui, nous les informons; mais au bout du compte, ce sont les autorités provinciales qui doivent prendre les décisions.
Le sénateur Stewart: Qu'en est-il des implications relatives aux programmes fédéraux et à la fiscalité fédérale?
M. Ménard: Ces implications ont fait l'objet d'un examen. Dans le contexte de cet examen, on a recensé des cas particuliers où les règles s'appliquaient trop durement. Il a donc fallu corriger la situation. Le processus de démutualisation a fait ressortir le cas d'un bénéficiaire du Supplément de revenu garanti qui recevait un revenu de dividendes. Je tiens à souligner que ce problème existait auparavant. La démutualisation l'a mis en évidence parce que le SRG est habituellement versé à des personnes âgées ayant un faible revenu. D'ordinaire, ces personnes touchent peu de dividendes. Or, elles pourraient en toucher davantage maintenant. Nous avons présenté un amendement pour régler le problème. Je ne sais pas si vous voulez que j'entre dans les détails.
Le sénateur Stewart: Est-ce dans le projet de loi?
M. Ménard: Non. Il a été présenté séparément parce qu'il aborde la question en termes plus généraux.
Essentiellement, l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu des particuliers sont intégrés au régime. Si, en reconnaissance du fait que des impôts ont été versés au niveau des sociétés, une personne majore les dividendes qu'elle reçoit, et touche donc plus de revenus, elle doit payer de l'impôt sur tous ces montants. Toutefois, elle a doit à un crédit d'impôt pour dividendes, ce qui permet de réduire l'impôt versé, sauf que ce crédit n'est pas remboursable.
La personne à faible revenu qui touche un dividende sera elle aussi assujettie aux modalités du régime. Elle reçoit un dividende majoré de 125 $. Toutefois, comme son revenu n'est pas imposable et que le crédit d'impôt pour dividendes n'est pas remboursable, elle ne peut bénéficier des autres avantages du régime. Cette majoration sera considérée comme un revenu, ce qui réduit les avantages qu'offre le programme.
Par exemple, disons qu'une personne reçoit 100 $ à l'occasion de la démutualisation et que ce montant est porté à 125 $. Il se peut que les bénéfices auxquels elle a droit soient réduits d'un montant équivalent, sauf qu'elle n'aura jamais droit au crédit d'impôt pour dividendes.
Je me répète. Ce problème existait déjà. Le projet de loi a permis de le mettre en lumière, et des mesures ont été prises pour le corriger.
Pour revenir à la première partie de votre question, sénateur, c'est précisément ce que le gouvernement fédéral et les fonctionnaires essaient de faire. Nous transmettons toute l'information aux provinces pour qu'elles puissent examiner leurs programmes et cerner les situations qui, à leur avis, pourraient donner des résultats insatisfaisants. À ce moment-là, elles peuvent, si elles le désirent, intervenir.
Le sénateur Stewart: Je vais passer à ma deuxième question.
Le sénateur Hervieux-Payette: Je ne comprends pas la première réponse.
Le sénateur Stewart: Moi non plus.
Le temps passe et, à mon avis, il serait utile qu'on pose toutes les questions qui nous intéressent, même si elles ne sont pas très claires, afin que nous puissions y revenir au cours de la prochaine réunion.
Ma deuxième question est simple. Les témoins étaient présents quand un intervenant a déclaré que les états présentés par les vérificateurs pour le compte de compagnies d'assurances et autres sociétés n'étaient peut-être pas fiables. Le témoin a mentionné un cas en particulier.
Compte tenu du fait qu'il semble y avoir au moins un cas qui soulève des préoccupations, j'aimerais savoir si vous vous êtes penché sur la question de la fiabilité des renseignements qui sont transmis au surintendant des institutions financières concernant la valeur de l'actif des mutuelles existantes. Ou est-ce que ce dernier se fie tout simplement aux rapports des vérificateurs des compagnies?
M. Michael Hale, directeur, Actuariat, Bureau du surintendant des institutions financières: J'aimerais revenir à la question des renseignements inexacts qui figureraient dans les états financiers qui sont déposés à la fin de l'année. Je ne peux pas vous citer de cas particulier. Toutefois, j'aimerais vous décrire certains événements qui se sont produits en Angleterre au cours des 12 derniers mois et essayer de vous expliquer comment le facteur temps intervient dans le processus.
L'an dernier, en avril, les bureaux responsables des placements personnels et des services financiers ont déposé un rapport qui marquait la fin de la première étape d'une enquête portant sur les pratiques déloyales entourant la vente de régimes de pension. À la suite de cette enquête, certaines entreprises canadiennes ont été obligées de verser des amendes importantes ou de restituer des sommes énormes en raison de ces pratiques déloyales.
L'enquête comporte une deuxième étape qui suit son cours depuis les douze derniers mois. On prévoit d'autres rebondissements.
Au même moment, certaines des compagnies ont noté qu'elles allaient également commencer à générer des réserves en raison de la baisse des taux d'intérêt à verser sur certaines garanties incluses dans leurs contrats, et qui les obligeaient à payer un intérêt minimal.
Depuis, certaines ont réexaminé le fonds de commerce des sociétés qu'elles ont achetées et qui étaient exposées à ces deux risques.
Au cours de la dernière année, certaines compagnies canadiennes ont pris des sûretés qui, dans un cas, totalisent trois quarts de milliard de dollars. Sans entrer dans tous les détails concernant le facteur temps, les limitations du travail de vérification, ainsi de suite, il y a lieu de se demander quand ces résultats auraient dû être reflétés dans les états financiers. Nous croyons de manière générale que les compagnies suivent la situation de près et qu'elles effectuent les rajustements nécessaires dans leurs comptes en temps opportun.
Que serait-il arrivé si la démutualisation avait eu lieu, l'an dernier, en vertu de ces règlements? Tout le monde savait que cette affaire faisait l'objet d'enquêtes. Je ne sais pas si les résultats ont été ou non inclus dans les états financiers de la compagnie en question. Ce que je sais toutefois, c'est qu'il faudrait que les pertes éventuelles entraînées par ces pratiques déloyales se reflètent dans la valeur de l'actif, et ensuite, dans la valeur des actions émises aux souscripteurs.
Pour nous préparer, nous avons retenu les services de conseillers en placements, de conseillers financiers et d'actuaires. Nous avons également des experts comptables ou des spécialistes de la vérification que nous pouvons consulter au besoin. Nous n'avons pas vraiment songé à faire appel à d'autres vérificateurs, mais c'est une option sur laquelle nous devrons nous pencher.
Le sénateur Hervieux-Payette: Pour revenir à ce qu'a dit le témoin précédent, nous avons demandé à un représentant d'une association de consommateurs si les associations, en validant et en confirmant les données fournies, n'engagent pas ainsi en partie leur responsabilité. J'aimerais savoir si, à votre avis, le gouvernement fédéral engage sa propre responsabilité quand le surintendant confirme l'information qui est envoyée aux souscripteurs. Qu'arrive-t-il si les renseignements sont validés par votre équipe de spécialistes, que les gens prennent une décision en se fondant sur ces renseignements et qu'ils constatent ensuite que les choses ne se déroulent pas comme prévu?
M. Claude Gingras, conseiller spécial, Division du secteur financier, ministère des Finances: Je vais d'abord vous expliquer quelle information doit être fournie, et comme elle doit l'être. Les règlements comprennent une longue liste de renseignements qui doivent être fournis par la compagnie et différentes personnes, dont l'actuaire de l'entreprise, mais aussi les actuaires indépendants et autres experts. Cette information doit être incluse dans le dossier sur la démutualisation qui sera transmis aux souscripteurs. Si vous comparez ces données aux quelques 45 règlements de démutualisation que nous pourrions consulter, vous allez voir à quel point elle est exhaustive.
Je ne crois pas que le surintendant garantisse l'exactitude de l'information ainsi fournie. Les membres du conseil d'administration peuvent faire l'objet de poursuites. Les experts qui donnent un avis peuvent eux aussi faire l'objet de poursuites s'ils font preuve de négligence. C'est là que leur responsabilité est engagée. Le surintendant veille à ce que le processus établi soit suivi selon les règles, et que l'information soit fournie comme prévu, mais il ne garantit pas l'exactitude des données elles-mêmes.
Le sénateur Hervieux-Payette: Je comprends. Toutefois, nous avons une obligation fiduciaire à l'égard des simples citoyens, les gens qui ne sont pas des experts. Je ne sais pas s'ils sont en mesure de comprendre tout ce qui est mentionné dans leur police, mais je sais que, malgré mes connaissances juridiques, il faudrait que je me renseigne plus à fond.
Je me demande dans quelle mesure notre responsabilité est engagée, même si vous dites qu'elle ne l'est pas. Bien sûr, j'exclus les actes criminels. Si on transmet sciemment de faux renseignements, c'est une chose. Mais il est question ici de gens de bonne foi, et nous parlons d'information.
Le groupe précédent a parlé de la diligence raisonnable dont doivent faire preuve les spécialistes indépendants et, bien sûr, les vérificateurs indépendants. D'après votre réponse, le mécanisme est déjà en place, et une évaluation détaillée sera effectuée par des experts de l'extérieur, sous notre surveillance.
M. Gingras: Il y a plusieurs étapes à franchir. Comme je l'ai dit au début, la compagnie doit fournir de l'information. Les experts vont l'analyser et émettre leur propre opinion. Le tout sera examiné par le BSIF qui verra à ce que l'information soit complète et ensuite transmise aux souscripteurs.
À cet égard, il n'est pas étonnant que les souscripteurs se sentent un peu confus à l'heure actuelle. Les compagnies attendent que les règlements soient publiés avant de leur envoyer le dossier. Celui-ci serait assez volumineux puisqu'il pourrait compter jusqu'à 150 pages. Il comprendra un résumé et des questions et réponses. Les souscripteurs seront ainsi mieux renseignés. Il était difficile, il y a deux ans, de leur expliquer ce qu'était la démutualisation. Au fur et à mesure que le concept prendra forme, on trouvera plus de renseignements à ce sujet dans les journaux. Les associations de consommateurs seront elles aussi mieux informées.
Toutefois, c'est ceux qui fournissent l'information, et non pas ceux qui supervisent le processus, qui seraient responsables.
Le sénateur Hervieux-Payette: Monsieur le président, je ne suis pas d'accord. Je dirais plutôt, «Fournissez-moi un avis juridique qui confirme ce que vous dites, et ensuite je vous croirai.» En réexaminant les données que nous fournissent les compagnies, nous agissons en tant que fiduciaires qui valident l'information reçue. Je ne dis pas que nous ne devrions pas le faire, mais je demande si cela n'engage pas notre responsabilité dans une certaine mesure. Ces gens doivent tous s'assurer contre les risques qu'ils prennent avec d'autres compagnies d'assurances, et ils sont assujettis à certaines limites. Il est question ici de 10 milliards de dollars. Nous devons être certains de ce que vous dites. En ce qui me concerne, il est important d'obtenir un avis juridique pour confirmer que la responsabilité appartient entièrement aux compagnies.
M. Gingras: Ce montant de 10 milliards est approximatif. La valeur des entreprises sera fonction de la valeur des actions et du marché. C'est n'est qu'un repère. On ne sait pas si le montant sera de 10 milliards. Ce pourrait être plus, et ce pourrait être moins.
En ce qui concerne l'avis juridique, c'est une option que nous pouvons envisager. Je ne suis pas bien placé pour donner ce genre d'avis.
M. Hale: Je tiens à préciser que nous ne cherchons pas à refaire tout le travail qu'ont soumis les compagnies. Nous cherchons tout simplement à nous assurer qu'elles ont fait preuve de diligence raisonnable avec l'aide d'experts.
Le sénateur Callbeck: Je voudrais revenir à un point qu'a soulevé le sénateur Stewart. Il s'agit des conséquences que peut entraîner la perte d'avantages sociaux sur le plan fiscal. Comment puis-je savoir, en tant que souscripteur, si ce projet va avoir un impact sur mes avantages sociaux? Quels renseignements trouvera-ton dans ce cahier d'information?
M. Gingras: Ces conséquences fiscales seront expliquées dans le cahier d'information. Les règlements en vigueur obligent les compagnies, peu importe l'endroit où elles exercent leurs activités, à fournir des renseignements détaillés sur les conséquences fiscales de ce projet. Ces renseignements doivent être envoyés à chaque souscripteur.
Le président suppléant: Mais dans quelle mesure le souscripteur sera-t-il informé des conséquences fiscales que ce projet aura sur lui? Est-ce qu'on lui envoie tout simplement un avis général pour l'informer qu'il doit consulter des fiscalistes, ou est-ce que le cahier comprendra des renseignements additionnels qui le concernent directement?
M. Gingras: La compagnie doit faire de sérieux efforts pour expliquer les conséquences fiscales de ce projet dans tous les endroits où elle est implantée, y compris, dans certains cas, neuf pays. Elle doit fournir des renseignements détaillés. Il peut y avoir des cas comme Hong Kong, par exemple, où la situation fiscale est moins claire. La personne peut donc recevoir un avis l'informant qu'elle doit consulter un spécialiste.
Toutefois, au Canada et aux États-Unis, la situation devrait être très claire. Les conséquences fiscales devraient être décrites très clairement.
Le président suppléant: Est-ce que les compagnies vont pouvoir compter sur les services de fiscalistes pour répondre aux questions des souscripteurs qui veulent en savoir plus sur leur situation particulière?
M. Gingras: On a posé cette question aux directeurs généraux des compagnies, et ils n'ont pas l'intention d'offrir un service spécialisé particulier.
Le sénateur Lynch-Staunton: Vous avez dit que la situation est très claire au Canada. Je ne crois pas qu'elle le soit puisque les provinces elles-mêmes n'ont pas encore pris de décision, si j'ai bien compris. Nous attendons toujours de savoir ce qu'elles vont faire. Vous avez envoyé l'information, vous leur avez expliqué votre position, comme vous l'avez fait ici, mais en tant que souscripteur habitant le Québec ou l'Ontario, est-ce que je connais les conséquences fiscales des décisions que prendra la province où je réside? L'aide sociale, le supplément au loyer, le crédit d'impôt pour enfants pourraient tous être touchés.
M. Ménard: M. Gingras parlait des conséquences fiscales. Vous parlez des conséquences sur tous les programmes de transfert. Je crois comprendre que ces conséquences fiscales seront expliquées dans le cahier d'information, à tout le moins définies de façon générale. Je tiens à préciser que des conseils seront fournis. On décrira les conséquences de ces paiements sur le plan fiscal.
En ce qui concerne les programmes de transfert provinciaux, bon nombre de ces programmes sont administrés par les provinces. Je ne sais pas si ces renseignements sont censés figurer dans le cahier d'information.
Le sénateur Callbeck: Comment saurez-vous ce que font les provinces? Est-ce que la compagnie d'assurances obtiendra l'information et l'inclura dans le cahier?
Le président suppléant: Je pense que M. Ménard a été très clair. Il l'a répété trois fois.
Le sénateur Ghitter: Monsieur Hale, je n'ai pas tellement bien compris quand vous avez dit que tout le monde était au courant de la situation en Angleterre. On nous a dit que les données n'étaient pas reflétées dans les états financiers. C'est quelque chose qui s'est produit en Angleterre. Comment pouvez-vous dire que j'aurais eu vent de la situation au moment de prendre connaissance des états financiers? Je ne comprends pas comment vous pouvez faire une telle affirmation.
M. Hale: Je voulais dire que tous ceux qui ont évalué la compagnie et examiné les risques auxquels elle était exposée auraient été au courant de la situation.
Le sénateur Ghitter: En tant que souscripteur, si le processus de démutualisation avait eu lieu cette année-là, je n'aurais jamais rien su.
M. Hale: Quand on détermine la valeur d'une compagnie ou qu'on cherche à obtenir des renseignements en vue de les inclure dans le cahier d'information, on finit habituellement par savoir ce genre de choses.
Le sénateur Stewart: Vous pourriez embaucher votre propre vérificateur.
Le président suppléant: Le sénateur Lynch-Staunton va poser la dernière question.
Le sénateur Lynch-Staunton: J'ai beaucoup de questions, et je ne peux pas toutes les poser aujourd'hui, monsieur le président.
Le président suppléant: Je ne voudrais pas être obligé de reconvoquer les témoins. Est-ce que cinq ou dix minutes vous suffiraient?
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne veux pas prolonger la réunion, mais je ne vois pas pourquoi vous hésiteriez à reconvoquer les fonctionnaires.
Le président suppléant: Je n'hésite pas à le faire. Si c'est nécessaire, nous le ferons.
Le sénateur Lynch-Staunton: J'ai des questions sur les règlements, les conséquences fiscales, le rapport. Après avoir entendu les interventions de mes collègues aujourd'hui, je crois qu'ils ont, eux aussi, d'autres questions à poser.
Le président suppléant: Dans ce cas-là, nous allons mettre fin à la réunion. Le greffier invitera les témoins à nouveau quand notre horaire nous le permettra. J'imagine que nous allons les revoir bientôt. Nous allons poursuivre la discussion à ce moment-là, et ensuite passer à l'étape suivante.
La séance est levée.