Délibérations du comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 10 - Témoignages pour la séance de l'après-midi
OTTAWA, le mardi 6 octobre 1998
Le comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-29, Loi portant création de l'Agence Parcs Canada et apportant des modifications corrélatives à certaines lois, se réunit aujourd'hui à 13 h 15 pour étudier le projet de loi.
Le sénateur Ron Ghitter (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: La séance est ouverte. Le comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles reprend ses audiences. Nous examinons les dispositions du projet de loi C-29, Loi sur l'Agence Parcs Canada, qui a pour effet de créer une agence des parcs. Celle-ci sera exploitée de façon distincte et relativement autonome par rapport au gouvernement, même si le ministre en fixera les grandes orientations. Notre comité examine les avantages de cette mesure législative. Nous avons déjà entendu un certain nombre de témoins ce matin, et nous accueillons cet après-midi M. Robert Page.
M. Page est bien connu dans le domaine de l'environnement. Ancien doyen de l'Université de Calgary, il travaille actuellement chez TransAlta Utilities, à titre d'expert de l'environnement. Il est également réputé pour son énergie et son oeuvre dans le domaine de l'écologie. Merci d'être venu nous rencontrer.
Pour moi, monsieur Page, l'une de vos oeuvres les plus importantes a été de présider le Groupe d'étude de Banff-Vallée de Bow, que notre comité a déjà reçu. Ce groupe de travail a produit un excellent rapport. Nous espérons qu'une telle initiative pourra être étendue à tout le pays.
M. Robert Page, vice-président, Développement durable, TransAlta Utilities Corporation: Je vous remercie de m'accueillir cet après-midi. Permettez-moi d'abord de situer mon témoignage dans un juste contexte. Je suis un amateur et un utilisateur impénitent des parcs. Je n'aborde pas ce sujet avec tout le détachement scientifique qu'exigent peut-être certaines de ces questions, mais je vous suis néanmoins très reconnaissant de pouvoir vous faire part de mon opinion.
Je dois en outre avouer, dans le contexte de l'étude de Banff-Vallée de Bow et dans le contexte des observations que je ferai cet après-midi, que j'ai beaucoup d'admiration pour Tom Lee et le ministre. Notre groupe de travail a entretenu d'excellentes relations de travail tant avec le ministère qu'avec le ministre, durant toute son étude. Cet après-midi, je parlerai de questions structurelles, de la structure dont il faut doter Parcs Canada dans le cadre de la nouvelle agence. Je tiens également à souligner que cette question ne fait pas partie du mandat de l'étude Banff-Vallée de Bow. Le groupe de travail était chargé d'étudier les questions de gestion locale et régionale plus que les questions de gestion nationale générale qui y sont liées.
Depuis que j'ai reçu l'invitation de votre comité, il y a une semaine, j'ai dû voyager pour ma société ainsi que pour les travaux sur le processus naturel des gaz à effet de serre; c'est pourquoi je n'ai pas de mémoire officiel à vous remettre. On vous a toutefois distribué un résumé d'une page, et s'il y a des domaines sur lesquels vous voulez en savoir davantage, je serai heureux de répondre à vos questions.
Une chose ne fait aucun doute. Je travaille depuis 25 ans à des activités liées aux parcs, de l'extérieur, et j'ai toujours cru que le changement proposé maintenant était à la fois nécessaire et souhaitable. J'ai toujours pensé que ce changement aiderait Parcs Canada à se hisser à un nouveau niveau. Nous reconnaissons tous que le réseau des parcs nationaux canadiens est l'un des meilleurs au monde, mais nous cherchons également des moyens de l'améliorer. Mes autres observations doivent donc être comprises dans le contexte de ma perception du projet de loi et de ma foi profonde qu'en augmentant l'autonomie de Parcs Canada en lui conférant le statut d'agence, on augmentera sa capacité d'accomplir le mandat des parcs nationaux.
Comme on peut le voir dans le préambule du projet de loi, Parcs Canada est censé oeuvrer dans de très nombreux domaines: des loisirs et du tourisme jusqu'à la science et à l'écologie, en passant par la contribution aux économies locales et régionales. Si vous réunissez tous ces éléments, vous avez un aperçu de la tâche extrêmement complexe que Parcs Canada est prêt à entreprendre dans l'intérêt du pays. C'est la première raison pour laquelle j'estime souhaitable de lui conférer ce statut d'agence.
Parlons maintenant de la période de 25 ans au cours de laquelle Parcs Canada est passé du ministère des Affaires indiennes et du développement du Nord à Environnement Canada et, plus récemment, à Patrimoine Canada. À mon avis, ces transferts ont affaibli sa capacité de s'acquitter de son mandat. À certaines occasions, il a été très tentant pour les sous-ministres de puiser dans le budget de Parcs Canada pour subventionner certaines autres tâches de leurs ministères. Je suis également persuadé qu'à certains moments, des influences extérieures ont été exercées sur Parcs Canada au titre de son mandat scientifique. Compte tenu de ces antécédents, j'estime qu'il est très important de conférer à Parcs Canada ce statut d'agence afin que Tom Lee ou le directeur général qui lui succédera au sein de la nouvelle agence puisse remplir ce mandat.
Grâce aux changements dont je vous parlerai dans mon exposé, l'autonomie de la nouvelle agence permettra aux parlementaires d'examiner Parcs Canada de façon plus approfondie. Je veux m'assurer que l'examen parlementaire, les rapports et la reddition de comptes seront encore plus efficaces à l'avenir, car les parcs sont un symbole national que nous chérissons tous. Les parcs, après le drapeau et l'hymne national -- et l'assurance-maladie selon l'un des sondages -- font partie des facteurs qui unissent les Canadiens, qui leur donnent le sentiment d'être uniques au monde et qui contribuent à leur identité. Nous sommes tous très reconnaissants envers les éléments de la fonction publique qui ont oeuvré dans les parcs, entre autres au Service des gardes de parcs. C'est l'un des domaines où la fonction publique du Canada s'est le mieux illustrée.
Je crois toutefois qu'il est possible d'apporter certaines améliorations. D'abord, il y a la question des réunions semestrielles des intervenants, qui sont proposées par Parcs Canada. À mon avis, ces réunions ne seront pas suffisantes pour répondre aux besoins réels et pressants de participation publique aux décisions de Parcs Canada. Mais il faut faire une distinction très importante. Il faut faire la distinction entre l'information du public, c'est-à-dire l'annonce de ce qui s'est fait ou des décisions qui ont été prises, et la consultation du public de façon régulière, sa participation au processus de décision. À mon avis, il ne sera pas suffisant de tenir des réunions des intervenants deux fois l'an. Permettez-moi de proposer aujourd'hui que soit créé un conseil consultatif national d'intervenants éclairés. Ce conseil consultatif collaborera avec la direction de Parcs Canada et tiendra avec celle-ci des réunions trimestrielles afin qu'il y ait une véritable interaction dans le domaine de la gestion.
Dans notre étude sur Banff et la vallée de Bow, nous avons tenu des consultations à travers tout le pays. Permettez-moi de vous faire part de certaines des perceptions du public canadien. Un grand nombre de Canadiens nous ont dit être cyniques; ils ne croient pas que leur opinion puisse avoir de l'importance dans les décisions relatives aux parcs nationaux. Certains des témoignages que nous avons entendus nous ont bouleversés, nous et un certain nombre de fonctionnaires de Parcs Canada. La proposition que je fais aidera à atténuer ce cynisme malheureux à l'égard, plus particulièrement, de l'un de nos symboles nationaux.
Ce que je souhaite, c'est une consultation constante et significative qui exige un dialogue entre la direction et les principaux intervenants et qui montre clairement que la direction sert l'intérêt national. Il me semble que les scientifiques, les ONG, les résidents, les entreprises de tourisme, les partenaires des parcs canadiens, c'est-à-dire l'alliance des bénévoles et des autres utilisateurs, sont tous en mesure de jouer un rôle légitime dans un tel processus.
Celui-ci permettrait à la direction de participer à un dialogue multilatéral utile. Mais permettez-moi de revenir un instant sur l'un des aspects de l'étude de Banff-Vallée de Bow. Au cours des premiers mois de cette étude, nous avons mis sur pied une table ronde sur la vallée de Bow, à laquelle participaient des organismes nationaux et locaux. Nous nous sommes réunis pendant deux jours tous les mois. Tous les participants ont consacré du temps à ce processus. Au bout de deux ou trois mois, nous avons entrepris de discuter des questions de gestion et des questions relatives au parc. Le surintendant de Banff m'a dit que les discussions avaient atteint un niveau sans précédent au parc.
Un conseil consultatif permettrait de créer un dialogue national semblable sur nos parcs nationaux. Ce dialogue fournirait des opinions éclairées aux directeurs des parcs tout en permettant aux intervenants d'expliquer à leur groupe les enjeux complexes de la gestion de Parcs Canada. C'est un échange qui est profitable de tous les côtés. Par-dessus tout, un tel conseil consultatif donnerait aux parties intéressées de tout le pays le sentiment d'obtenir constamment des comptes et compléterait le travail accompli dans les réunions semestrielles des intervenants proposées par Parcs Canada.
Nous avons essayé de traiter de cette question très importante dans notre étude sur Banff-Vallée de Bow. Compte tenu des compressions budgétaires, Parcs Canada n'a plus à l'interne les ressources nécessaires dans les domaines liés à sa gestion. Il serait donc très utile d'aller chercher d'autres participants bien informés dans d'autres secteurs. Il ne s'agit pas de créer un conseil d'administration qui donnerait des ordres à Parcs Canada. Il s'agit de disposer d'un conseil consultatif externe qui viendrait compléter les processus internes de Parcs Canada.
En outre, il faut mentionner le rôle du vérificateur général et de son bureau. Le gouvernement a des organismes centraux dotés de fonctions bien précises. À mon avis, l'examen financier réalisé par le vérificateur général, et qui est prévu dans la loi, est tout à fait approprié et légitime. Je recommande qu'on accorde une importance égale au travail du commissaire au développement durable du Bureau du vérificateur général en ce qui a trait aux évaluations environnementales de Parcs Canada et à l'examen de son rendement.
J'éprouve un respect considérable pour Brian Emmett et son équipe. Je les ai vus travailler de près. J'ai vu quels efforts ils déployaient pour trouver un juste milieu entre les considérations environnementales et économiques dans le contexte du développement durable. C'est exactement le genre de travail qu'ils sont habitués d'accomplir dans leur organisme central-gouvernemental.
Il me semble qu'un rapport annuel du commissaire au développement durable compléterait avantageusement le travail de votre comité. Ce rapport comprendrait des opinions et des données et permettrait donc de rendre de meilleurs comptes au Parlement.
Enfin, toujours sur le même sujet, un tel rapport permettrait de mettre en évidence bon nombre de points forts des mécanismes internes de Parcs Canada qui, dans certains cas, n'ont pas été suffisamment signalés à l'attention du public.
Je vais maintenant parler du rôle du sous-ministre de Patrimoine Canada. J'ai beaucoup de respect pour le travail de Patrimoine Canada et pour le rôle que joue ce ministère au Canada, surtout dans des périodes difficiles. Je suis très content de voir que ces éléments et que certaines questions générales liées au ministère tiennent à coeur aux sous-ministres et au conseiller principal du ministre. Toutefois, je ne suis pas d'accord avec ce qu'on dit dans le document que votre comité m'a fourni à titre de document d'information sur le projet de loi. On y dit que le sous-ministre de Patrimoine Canada conservera ses pouvoirs et ses fonctions d'élaboration et de consultation en matière de politique stratégique et qu'il continuera de préparer des documents pour le Cabinet et des propositions législatives liées au cadre des diverses fonctions des parcs canadiens.
J'estime que l'élaboration de la politique stratégique devrait incomber à l'agence. Les documents présentés au Parlement avec l'approbation du ministre devraient également venir de l'agence. Cette disposition sape en partie l'autonomie qu'on veut lui conférer. C'est reprendre d'une main ce qu'on donne de l'autre. Parcs Canada est suffisamment compétent pour élaborer ses propres plans stratégiques à l'avenir. Permettez-moi de faire maintenant une observation personnelle, peut-être biaisée: il existe à mon avis un très net chevauchement entre le travail de Patrimoine Canada et ce qui se fait au titre des parcs et sites historiques. Ce chevauchement est moins évident dans les aspects scientifiques et écologiques du mandat de Parcs Canada. Pour moi, c'est l'un des éléments importants de cette autonomie que confère le statut d'agence.
Permettez-moi maintenant de parler du travail scientifique même si je le ferai, sans aucun doute, de façon imparfaite. Ce dont il faut se rappeler avant tout, c'est que Parcs Canada, tout comme notre service de l'environnement atmosphérique, possède un mandat scientifique très clair. Ce sont les principaux outils par lesquels le Canada respecte ses engagements dans le cadre de la Convention internationale sur la biodiversité, de la Convention pour la protection du patrimoine mondial sur les sites patrimoniaux, et cetera. N'oublions pas que le premier ministre actuel, dans le discours qu'il a prononcé à Montréal en octobre 1996, a lourdement insisté sur l'engagement du Canada envers la biodiversité et les questions liées aux sites patrimoniaux mondiaux. Il ne faut pas l'oublier non plus lorsqu'il s'agit de la gestion des travaux scientifiques à Parcs Canada. Deux mots sont au centre du mandat de Parcs Canada, comme vous pouvez le voir dans le préambule de la loi: «intégrité écologique». Ces deux mots sont extrêmement difficiles à gérer, extrêmement difficiles à intégrer à des plans efficaces et uniformes de gestion de nos parcs nationaux si l'on veut parallèlement préserver l'esprit scientifique de ces termes.
Nous devons trouver des moyens d'accroître les connaissances scientifiques que l'on trouve déjà à Parcs Canada et qui sont de niveau très élevé. Il faut pour cela des moyens extérieurs pour compléter les ressources internes. C'est le seul moyen qui nous permettra d'atteindre les objectifs scientifiques inscrits au mandat de Parcs Canada. Il importe de reconnaître que les ressources de Parcs Canada ne peuvent à elles seules y arriver. Nous devons essayer de mobiliser des ressources scientifiques extérieures, dans les universités, dans le secteur privé et dans les ONG, pour ajouter à ce que l'on trouve déjà à Parcs Canada. Je vous signale le merveilleux exemple du gouvernement de l'Alberta, du gouvernement fédéral et du secteur privé, qui ont travaillé de concert à la réalisation du Projet des grizzlis sur les versants de l'Est. Ce projet nécessite la participation de scientifiques de toutes sortes au Canada et l'argent qui y est investi provient des sociétés pétrolières, du secteur privé, des particuliers, des provinces et du gouvernement fédéral. Il s'agit d'un projet de recherche quinquennal de calibre international qui est crucial pour l'avenir du grizzli dans les contreforts des parcs nationaux et dans d'autres endroits en Alberta.
Ce que j'essaie de dire, c'est que le travail scientifique est sérieux, qu'il est coûteux et qu'il doit être fait par des professionnels. Il faut pouvoir fournir ces ressources scientifiques et les mettre en valeur pour Parcs Canada. Il serait utile à mon avis d'ajouter un poste de scientifique principal dont le titulaire relèverait directement du directeur général de la nouvelle agence. Il serait également utile que soient réalisées des évaluations indépendantes du travail scientifique de l'agence, un peu comme on l'a fait dans le cadre du rapport Banff-Vallée de Bow.
La dernière question, c'est celle des droits. C'est une question en marge du projet de loi mais elle est néanmoins fondamentale car, à mon avis, Parcs Canada n'a toujours pas suffisamment de ressources pour remplir son mandat. Je souhaiterais, pour toutes sortes de raisons d'ordre social, que Parcs Canada jouisse d'une certaine souplesse à l'égard des droits à l'avenir. J'aimerais parler plus particulièrement de deux domaines. D'après mon expérience des parcs nationaux, je constate que les jeunes et les aînés du Canada ne peuvent pleinement profiter des parcs parce que les droits actuels sont trop élevés. Je ne souhaite pas que les droits soient diminués, mais je pense qu'il faudrait prévoir des mesures plus souples pour les jeunes et les personnes âgées du Canada, c'est-à-dire les deux groupes qui ont le temps de profiter des parcs nationaux. Je les encourage à voir les parcs nationaux comme des écoles de la nature et à considérer le plaisir esthétique de nos parcs comme un symbole de ce que signifie l'appartenance à ce pays. Ce n'est pas une question de gros sous, c'est un geste symbolique.
J'ai rencontré l'an dernier dans les sentiers de Banff et de Jasper un grand nombre d'aînés qui avaient souhaité toute leur vie parcourir ces sentiers et qui pouvaient enfin le faire, après avoir pris leur retraite à 64 ans. Malheureusement, la retraite limite les ressources financières. J'ajouterai enfin que les droits peuvent également constituer un incitatif pour le secteur du bénévolat, secteur qui représente un élément très important de l'avenir de Parcs Canada. Les Partenaires des parcs canadiens, les Amis de Banff et ceux de tant d'autres parcs nationaux et lieux historiques de tout le Canada sont prêts à relever leurs manches. Mais il faut reconnaître leurs services. Il faudrait également les inciter à faire tout ce qu'ils peuvent pour les parcs nationaux. En leur accordant une exonération de droits, on pourrait à peu de frais récompenser ces gens qui consacrent tant de temps chaque année à aider les parcs nationaux. Ce n'est pas grand-chose, mais ce serait un beau geste.
Malgré les critiques que j'ai faites, j'insiste sur le fait que j'appuie ce projet de loi. Je crois néanmoins qu'il peut être amélioré à trois égards. Il peut être amélioré quant à la participation du public au processus de décision, par opposition aux relations publiques ou à l'information du public. Deuxièmement, c'est l'agence, et non le ministère, qui devrait être chargée de toute la planification stratégique future. Troisièmement, pour que Parcs Canada puisse remplir à l'avenir le mandat scientifique qui lui est conféré dans le préambule de la loi, nous devons avoir recours à une participation plus directe, indépendante et extérieure des scientifiques à la gestion de Parcs Canada. Au moins cinq ou six des éléments du préambule peuvent se résumer à l'intégrité écologique, à la gestion des écosystèmes et à nos responsabilités internationales.
Je félicite le comité du Sénat de s'intéresser à ce projet de loi. J'attends avec hâte votre rapport final et vos commentaires à ce sujet.
Le sénateur Spivak: Merci de votre témoignage. Je trouve vos propos très inspirants et vos propositions d'amélioration très valables. J'aimerais que vous nous en disiez davantage sur les responsabilités internationales du Canada et sur les responsabilités scientifiques de Parcs Canada. M. Ken McCready, qui est parmi nous aujourd'hui, a dit il y a quelque temps que le projet de loi devrait énoncer en toutes lettres le mandat de Parcs Canada en matière de conservation. Croyez-vous que cela pourrait faire l'objet d'un amendement au projet de loi? Je n'ai pas passé le projet de loi au peigne fin, mais contient-il, à votre avis, suffisamment de pouvoirs et de détails pour énoncer un tel mandat, qui a une importance énorme?
M. Page: Cela se trouve très clairement énoncé à l'alinéa c) du préambule.
Le sénateur Spivak: On a essayé de l'intégrer au projet de loi.
M. Page: Vous m'enlevez les mots de la bouche. Le gouvernement et l'agence ont reconnu dans le préambule que c'est une fonction importante. Mais il faut voir comment on peut gérer les responsabilités scientifiques internationales.
Je trouve pour ma part que ces choses-là sont très difficiles à définir, comme je l'ai constaté durant les quelques mois où j'ai présidé l'étude de Banff-Vallée de Bow et essayé de définir l'expression «intégrité écologique». Ce sont des dynamiques. Ce qu'il faut, c'est avoir une structure de gestion qui garantisse une participation constante des scientifiques aux niveaux les plus élevés. J'espère que mes propositions auront cet effet.
Ces propositions seront-elles efficaces? Je suis certain que Kevin préférerait que cet élément soit inscrit directement dans le projet de loi.
Le problème, c'est que le Canada est déjà légalement lié par les conventions internationales qu'il a signées et ratifiées. Je ne suis pas certain de ce que ces responsabilités seraient renforcées en les inscrivant directement dans la loi. C'est peut-être le cas, mais je ne sais pas dans quelle mesure. Il est très important que les membres de la direction possèdent ce genre de conscience scientifique et il faut s'assurer que cette conscience arrive jusqu'au sommet de la hiérarchie, jusqu'au directeur général de la nouvelle agence. C'est sans doute plus important que de l'inscrire dans la loi. Toutefois, je ne m'opposerais pas à ce qu'une telle disposition y soit inscrite.
Le sénateur Spivak: Nous avons été à même de constater grâce à nos déplacements dans l'Ouest et à votre étude que l'on s'intéresse grandement non seulement aux parcs, mais aussi aux zones tampons qui les entourent et à tout le reste de ce qui se trouve à l'extérieur des parcs. Le projet de loi sera-t-il utile à cet égard? Pour ce qui touche l'extérieur des parcs, il faut traiter non seulement avec le gouvernement fédéral, mais aussi avec les gouvernements provinciaux, les administrations municipales et tous les autres. L'agence proposée aura-t-elle le même type d'influence? Aura-t-elle tendance à s'occuper de cela ou aura-t-elle un mandat plus étroit? Qu'adviendra-t-il de ce dossier avec la nouvelle mesure proposée?
M. Page: En même temps que je présidais le groupe qui a réalisé l'étude sur Banff-Vallée de Bow, je siégeais au comité provincial des lieux exceptionnels 2000. Il convient de souligner la difficulté des contacts que nous avions avec les ministres provinciaux de l'Alberta et de la Colombie-Britannique ainsi qu'avec les responsables régionaux de la protection de l'environnement en Alberta, qui ont la responsabilité des parcs. Je suis entièrement d'accord avec vous pour dire que les zones tampons sont essentielles.
À mon avis, et il s'agit d'une opinion très personnelle, l'agence, du fait qu'elle sera indépendante, aura une marge de manoeuvre un peu plus grande pour ce qui est de traiter avec les autorités provinciales dans la région. Je n'ai pas de preuves à l'appui comme telles, parce que l'agence n'a pas encore été mise sur pied, mais l'agence aurait un peu plus d'autonomie et elle aurait à Edmonton ou à Victoria un statut un peu différent de celui qu'a le gouvernement canadien. Autrement dit, elle serait perçue comme un organe du gouvernement canadien mais avec quelque chose en plus plutôt qu'en moins. Il est important de le souligner.
Par ailleurs, j'ai déjà eu connaissance -- c'était avant l'étude sur Banff-Vallée de Bow -- de querelles très publiques entre le ministre responsable des parcs et le ministère concern&eacu