Délibérations du comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 24 - Le septième rapport du comité
Le JEUDI 9 septembre 1999
Le comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles a l'honneur de présenter son
SEPTIÈME RAPPORT
Votre comité, auquel a été déféré le Projet de loi C-32, Loi visant la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine en vue de contribuer au développement durable, a, conformément à l'ordre de renvoi du mardi 8 juin 1999, étudié ledit projet de loi et en fait maintenant rapport sans amendement, mais avec des observations qui sont annexées au présent rapport.
Respectueusement soumis,
Le président,
RONALD D. GHITTER
ANNEXE
au septième rapport du comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
OBSERVATIONS MAJORITAIRES
Au cours de ses délibérations sur le Projet de loi C-32, Loi visant la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine en vue de contribuer au développement durable, le comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles a entendu 26 groupes de témoins et a reçu un nombre plus grand encore de mémoires exprimant au sujet des objectifs du Projet de loi des vues qui étaient parfois encourageantes, parfois indécises ou selon lesquelles il n'allait «pas assez loin».
Cette polarisation a probablement contribué à la présence de deux séries d'observations dans le présent rapport, soit les observations majoritaires, selon lesquelles le Projet de loi C-32 est un pas prudent et parfois lent vers l'amélioration de l'environnement pour le Canada et les observations minoritaires, rédigées par le président du comité, qui voudraient que des amendements soient apportés au Projet de loi pour qu'il soit plus énergique.
De nombreux témoins se sont dits préoccupés par le fait que la législation à l'étude n'était pas assez rigoureuse, mais la plupart ont convenu que le Projet de loi était un pas dans la bonne direction.
Le Projet de loi représente une amélioration par rapport à la LCPE de 1988 en fournissant de nouveaux outils juridiques efficaces pour la protection de l'environnement, en établissant un processus pour la participation des Autochtones et les témoignages oraux et en introduisant des précautions biotechniques (mais il faut noter que le comité craint qu'il puisse y avoir des échappatoires si on ne sait pas au juste quel ministère contrôle quoi dans ce domaine), le concept de la quasi-élimination et la protection des dénonciateurs.
Le Projet de loi constitue une solide plate-forme sur laquelle bâtir, à l'aide de règlements et des connaissances tirées de l'expérience future, l'un des meilleurs régimes environnementaux au monde.
Le Projet de loi C-32 nous permettra de continuer à améliorer notre capacité de relever les défis environnementaux du Canada et, même si de nombreux doutes ont été émis et différents scénarios proposés, aucun n'était de nature à convaincre la majorité du comité qu'un amendement s'imposait.
Des représentants des municipalités, des gouvernements provinciaux, des groupes de défense de l'intérêt public, de l'industrie, des syndicats, des Autochtones et des universitaires ont été consultés lors de l'examen de la LCPE de 1988 à l'autre endroit.
La majorité du comité est heureuse que la loi continue à prévoir un examen tous les cinq ans, mais il recommande que le gouvernement entreprenne le prochain examen immédiatement après l'adoption du Projet de loi C-32.
Ainsi, les Canadiens de toutes les régions du pays auront l'occasion d'exprimer leurs vues et de suivre les progrès réalisés par le ministre à l'égard de l'application et de la définition de concepts comme les «mesures effectives», la «quasi-élimination», les «accords environnementaux intergouvernementaux» et le «principe de la prudence».
La majorité du comité appuie la disposition relative à la quasi-élimination parce qu'elle réduira les risques pour notre environnement et constitue un pas en avant par rapport à la loi actuelle, mais elle recommande que le gouvernement continue à surveiller de très près cette approche pour s'assurer que les risques pour la santé seraient évités alors même que serait maintenu l'objectif final. La majorité du comité croit aussi que le gouvernement fédéral doit donner suite aux préoccupations touchant les «mesures effectives» lorsqu'il est question de dépollution, surtout dans le Nord. Le coût de la vie est élevé dans le Nord, ce qui donne à entendre que le coût d'une opération de nettoyage y serait encore plus élevé qu'au sud du Canada. Cela étant, on craint que ce coût plus élevé ne soit un facteur qui intervienne le moment venu de décider s'il est «efficace» de procéder au nettoyage dans l'Arctique. «Mesures effectives» est d'ailleurs un terme au sujet duquel le comité a entendu des témoignages contradictoires quant à la traduction exacte de l'anglais au français et qui devrait donc retenir l'attention du ministre.
Le comité a été satisfait d'entendre le témoignage de dirigeants et d'aînés autochtones dont les traditions orales ont fait ressortir de graves préoccupations à propos des défis environnementaux auxquels le Nord et ses habitants sont confrontés.
La pollution transfrontalière de l'atmosphère et des eaux à longue distance a une incidence sur la santé des habitants du Nord, de même sur l'environnement dont ils dépendent pour survivre.
Le comité s'est également laissé dire que des niveaux élevés de BPC avaient été détectés dans le lait maternel des femmes inuit. Étant donné les inquiétudes au sujet de la santé dans l'Arctique, la majorité du comité recommande que le ministre de l'Environnement s'engage à travailler avec le ministre de la Santé à l'établissement d'un système de vérification continue et à grande échelle des «aliments locaux» pour s'assurer qu'ils peuvent être consommés sans danger pour les êtres humains.
Bien que le Projet de loi C-32 vise pour la première fois les gouvernements autochtones et les terres autochtones qui relèvent de la Loi sur les Indiens, la majorité du comité a fait observer que la définition des gouvernements et terres autochtones est une «cible mobile» puisque le règlement des revendications territoriales, les traités et «l'autonomie gouvernementale» font l'objet d'une redéfinition et de négociations constantes. La majorité du comité recommande que dans les années à venir, dans le cadre de l'examen de la LCPE, le gouvernement se tienne au courant du statut des Métis, qui n'ont pas été expressément nommés dans le Projet de loi, des Inuit et des Premières Nations assujettis à l'application de l'article 35 de la Loi constitutionnelle (1982). Nous serons ainsi assurés que toutes nos nations autochtones continueront à participer et seront consultées et que leurs droits constitutionnels ne seront pas minés.
Le comité reconnaît que le plus grand héritage que nous pouvons laisser à nos enfants est un environnement sain. Nous avons tous à coeur de mettre nos enfants à l'abri de tout danger écologique. D'une manière générale, la majorité du comité était satisfaite de l'approche énergique adoptée dans le Projet de loi à l'égard des contaminants de l'environnement, mais le gouvernement fédéral devrait s'engager à continuer d'essayer de répondre aux besoins spéciaux des enfants dans le contexte de la protection de l'environnement au cours de son prochain examen de la LCPE.
Même si la majorité du comité a exprimé quelques inquiétudes à propos de certaines dispositions du Projet de loi C-32, elle reconnaît les progrès réalisés dans cette mesure législative pour mieux protéger notre environnement. Nous attendons avec impatience le prochain examen de la LCPE, car nous pourrons alors continuer à travailler à la protection de notre environnement pour les générations à venir.
La majorité du comité recommande en outre que le ministre de l'Environnement rencontre le comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles chaque automne pour échanger des informations et des points de vue et pour faire le point sur les progrès réalisés en ce qui concerne la loi.
OBSERVATIONS MINORITAIRES
Observations des sénateurs progressistes-conservateurs du comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles sur leur étude du Projet de loi C-32, Loi visant la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine en vue de contribuer au développement durable
HISTORIQUE
Le Projet de loi C-32, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999, a connu une longue et parfois tortueuse histoire. Il a été présenté à la Chambre des communes le 12 mars 1998 par le ministre de l'Environnement, mais son prédécesseur, le Projet de loi C-74, a en réalité été déposé à la Chambre le 10 décembre 1996. Le Projet de loi C-74 est mort au Feuilleton lorsque les dernières directions générales ont été convoquées.
Ce qui est en jeu ici, c'est la santé des Canadiens. Les jeunes qui sont de plus en plus nombreux à souffrir d'asthme, d'allergies et de cancer, nos Inuit qui ont peur de manger leur nourriture traditionnelle, les nourrissons qui risquent d'ingérer des polluants toxiques dans le lait maternel et dans le sein de leur mère sont en danger.
M. Sam Bock, un entraîneur bien connu de l'équipe olympique canadienne, qui a travaillé avec des athlètes de haut niveau et étudié la nutrition pendant de nombreuses années, a dépeint un sombre tableau au comité sénatorial de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles:
La pollution sous la forme d'air et d'eau contaminés, d'aliments chimiquement et génétiquement modifiés, d'engrais qui altèrent l'équilibre des minéraux des sols, de pesticides pulvérisés sur les récoltes et les terres, d'additifs alimentaires artificiels, de radiation électronique, et cetera, est la cause d'une grande partie des maladies dégénératives et des mutations biologiques dans les formes de vie. Nombreux sont ceux d'entre nous qui aujourd'hui tombent malades parce que nos corps n'arrivent plus à éliminer les substances non naturelles qui perturbent notre propre biochimie.
Contrairement à ce que les experts et les gouvernements croyaient dans le passé, nous découvrons aujourd'hui qu'il n'y a pas de niveaux sûrs de produits chimiques toxiques. Ces produits chimiques se sont lentement répandus dans la chaîne alimentaire et ils affaiblissent le système immunitaire et entraînent des maladies pour toutes les formes de vie. Il n'y a aucune raison qui justifie cela. Des intérêts politiques et économiques à court terme causent de graves dommages à l'environnement et salissent inutilement la réputation de l'industrie chimique.
La plupart des gens ne comprennent pas comment les toxines nous rendent malades. Si c'était le cas, ils ne mangeraient pas et n'utiliseraient pas un grand nombre des produits que nous achetons aujourd'hui. La pollution chimique prend parfois bien du temps à endommager les gènes d'un animal ou d'un humain adulte de sorte qu'on ne s'aperçoit de presque rien avant qu'il ne soit trop tard.
Pire encore, elle entraîne des dommages génétiques immédiats chez l'enfant à naître. En 1986, dans l'Arkansas, on a constaté que le lait de 70 p. 100 des mères qui allaitaient était contaminé à l'heptachlore, un pesticide toxique utilisé couramment qui avait été interdit plusieurs années auparavant. À peu près au même moment, à Hawaii, une étude de 120 nouveau-nés qui avaient été nourris de lait maternel de toute évidence contaminé à l'heptachlore a révélé un grave retard de développement du cerveau de ces nourrissons.
En outre, le sénateur Willie Adams du nouveau territoire du Nunavut a décrit au comité les problèmes devant lesquels se trouvent les résidents du Nord:
Présentement, nos gens chassent le caribou. Il y a des toxines dans le gras, la partie que nous aimons manger [...] C'est la même chose pour la viande de phoque. Nous utilisons l'huile de phoque pour réchauffer et faire cuire nos aliments.
Le ministre ne dit pas qu'il va nous protéger de la pollution qui détériore les aliments locaux que nous mangeons.
Je me demande quelles quantités au juste de ces substances sont détectées dans l'organisme. On nous dit que la viande contient des produits chimiques. Il y a plus de gens qui se retrouvent avec toutes sortes de cancers chaque année.
La protection de l'environnement est une affaire sérieuse. C'est la raison pour laquelle les sénateurs progressistes-conservateurs souhaitaient un examen sérieux et détaillé du Projet de loi C-32.
Le Projet de loi C-32 est le point culminant de l'examen quinquennal exigé par la première Loi canadienne sur la protection de l'environnement adoptée par le Parlement en 1988. Cet examen quinquennal a débuté en 1994 lorsque le comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes a tenu des audiences qui ont débouché sur un rapport publié en juin 1995 sous le titre «Notre santé en dépend! Vers la prévention de la pollution». Le thème du rapport était la prévention de la pollution. Le gouvernement a rendu publique sa réponse à ce rapport du comité de la Chambre en décembre 1996 et il était alors en désaccord sur certaines des hypothèses de base qu'il renfermait.
Le Projet de loi C-32 a été renvoyé au comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes le 28 avril 1998 et il y est demeuré pendant près d'un an. L'étude article par article du projet de loi par le comité de la Chambre a exigé 93 heures. Plus de 500 amendements ont été examinés et 150 d'entre eux ont été adoptés, dont 90 avaient été proposés par les membres du gouvernement au comité. Le rapport final du comité sur le projet de loi a été adopté, tous les députés libéraux ayant voté en faveur de celui-ci. À l'étape du rapport à la Chambre des communes, plus de la moitié des amendements du comité ont été rejetés par le gouvernement, amendements qui n'avaient parfois même jamais été examinés par le comité.
Le Sénat du Canada a procédé à la deuxième lecture du Projet de loi C-32 le 8 juin 1999 et le comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles a tenu des audiences les 15 et 16 juin 1999 avant l'ajournement d'été, et n'a siégé que sept jours additionnels à la fin du mois d'août et au début du mois de septembre. En raison de conflits d'horaire, le comité n'a pas pu se réunir de nouveau avant le 24 août 1999. Cependant, nous avons cru que nous pourrions siéger aussi longtemps qu'il le faudrait pour entendre autant de témoins que nécessaire pour pouvoir bien comprendre le projet de loi et, au besoin, examiner et peut-être adopter des amendements qui seraient ensuite examinés par le Sénat en séance plénière.
L'INVOCATION DE LA CLÔTURE À L'ÉGARD DES DÉLIBÉRATIONS DU COMITÉ
Au cours de ses audiences des 15 et 16 juin et du 24 août, le comité n'a entendu que des représentants du ministère de l'Environnement qui devaient lui donner des renseignements sur le projet de loi et répondre aux questions de détail posées par les sénateurs. Le comité n'avait encore entendu le témoignage ni du ministre de l'Environnement ni d'un seul témoin représentant l'intérêt public lorsque la motion suivante a été proposée:
Que, relativement au projet de loi C-32, Loi visant la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine en vue de contribuer au développement durable, le comité se conforme au calendrier convenu de comparution des témoins et termine l'interrogation de ces témoins au plus tard le mercredi 1er septembre 1999;
Que, dans l'éventualité où le comité estimerait nécessaire d'entendre d'autres témoins après l'échéance du délai convenu, ces témoins soient entendus au plus tard le jeudi 2 septembre 1999;
Qu'il ne soit pris aucun vote sur une motion portant sur la manière dont il sera disposé dudit projet de loi avant que ne soit terminée l'interrogation des témoins conformément au calendrier convenu;
Et que le président mette aux voix toutes les questions nécessaires à la prise d'une décision à l'égard du projet de loi et présente le rapport sur le projet de loi au Sénat au plus tard à midi le mardi 7 septembre 1999.
Malgré l'intense indignation et la vigoureuse opposition des sénateurs progressistes-conservateurs, la motion a été appuyée par tous les sénateurs libéraux et adoptée. La motion a jugé prématurément les travaux du comité et effectivement limité le temps qui pouvait être consacré à la discussion du projet de loi avec des témoins et à une étude détaillée article par article. Elle a démontré que les sénateurs représentant le gouvernement n'étaient pas prêts à examiner soigneusement les témoignages qui auraient été entendus par le comité durant ses audiences et qu'ils n'étaient pas prêts non plus à envisager des amendements.
Les sénateurs progressistes-conservateurs du comité ont pris leur travail au sérieux et croyaient qu'ils participaient à un processus valable qui permettrait peut-être d'améliorer la loi. Voici ce qu'a dit le sénateur progressiste-conservateur Ghitter, président du comité, au début des audiences:
Honorables sénateurs, ce matin nous entamons ce qui sera probablement la tâche le plus lourde qu'a dû accomplir notre comité depuis que j'en suis membre. Nous devons étudier le projet de loi C-32, Loi visant la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine en vue de contribuer au développement durable.
Il s'agit en effet d'une mesure législative importante, au sujet de laquelle les membres de notre comité voudront des explications. Ce projet de loi n'est pas simple. Heureusement, nous allons dès aujourd'hui entendre des témoins qui nous aideront à mieux le comprendre.
L'invocation de la clôture à l'égard des délibérations d'un comité, surtout avant qu'il n'entende des témoins représentant l'intérêt public va à l'encontre des traditions et des conventions du Sénat et, de fait, de l'objet même de son examen de la législation.
Sir John A. Macdonald aurait dit ceci lors des débats sur la Confédération:
Une Chambre haute ne serait d'aucune utilité si elle n'exerçait pas, quand elle le juge à propos, le droit de rejeter, de modifier ou de reporter à plus tard une mesure législative adoptée par la Chambre basse. Elle aurait tort de se borner à enregistrer les décrets de la Chambre basse. Elle doit être une Chambre indépendante et libre d'agir comme bon lui semble, car elle ne vaut que dans la mesure où, véritable organisme de réglementation, elle examine calmement les projets de loi proposés par la branche populaire.
Il conviendrait aussi de signaler que les travaux des comités sénatoriaux ont été louangés par presque tous les commentateurs des activités parlementaires. Par exemple, Robert et Doreen Jackson ont écrit dans «Politics in Canada: Culture, Institutions, Behaviour and Public Policy» (1986):
[...] certains aspects des travaux des comités ont souvent été reconnus comme étant profitables à la société canadienne et ont permis de rehausser le statut de la Chambre haute. Il arrive de temps à autre que le Sénat mette sur pied des comités spéciaux qu'il charge de faire enquête sur certains problèmes sociaux d'importance et de formuler des recommandations en rapport avec de nouvelles politiques [...] Les comités du Sénat [...] ont contribué à l'établissement d'un consensus social autour de certains problèmes particuliers et de réponses nouvelles. (p. 345-346)
M. F. A. Kunz, professeur à l'Université McGill et auteur de «Modern Senate of Canada, 1925-1963», a fait le commentaire qui suit:
Le rôle des comités sénatoriaux est le reflet de la composition du Sénat et de la façon dont les sénateurs sont désignés. Nous savons tous qu'il y a des comités sénatoriaux permanents et spéciaux. Certains d'entre eux ont accompli un travail remarquable au fil des ans [...] (Principales allocutions prononcées aux ateliers de perfectionnement de la Direction des comités du Sénat, 1991, p. 5-6)
Les comités sénatoriaux ne peuvent être utiles au Sénat que s'ils sont autorisés à fonctionner adéquatement sans ingérence indue et délais déraisonnables. Les sénateurs progressistes-conservateurs étaient d'avis qu'il fallait que le comité sénatorial prenne suffisamment de temps pour examiner les résultats des travaux du comité de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes. Un certain nombre d'amendements proposés par le gouvernement et adoptés à l'étape du rapport à la Chambre des communes ont introduit dans ce projet de loi de nouveaux éléments qui n'ont pas été étudiés en détail. Il se peut que l'étude et les amendements proposés au comité de la Chambre aient eu l'effet d'un mouvement de pendule vers la protection de l'environnement, mais les amendements adoptés par le gouvernement, sous les intenses pressions exercées par l'industrie, ont essentiellement réduit à néant les travaux du comité de la Chambre et créé un déséquilibre en faveur de l'industrie, que pourrait selon nous redresser le comité sénatorial au moyen d'amendements motivés.
Néanmoins, il est clairement ressorti du témoignage du ministre de l'Environnement et des observations faites par des sénateurs libéraux que ces types d'amendements ne seraient pas tolérés.
LA LCPE DE 1988
Le comité s'est retrouvé dans une position sans précédent lorsqu'un certain nombre de témoins, dont le ministre de l'Environnement, ont dit que la législation actuelle est préférable au Projet de loi C-32 ou, dans le cas du ministre Anderson, en réponse à une question de la sénatrice Spviak, il a dit que:
[...] Je ne nie pas que la loi actuelle soit préférable [...] Je pense que nous pouvons nous accommoder de la loi de 1988 s'il le faut, oui.
[...] Il est toujours possible de s'en remettre à la vieille loi.
C'est ce qu'a dit également M. Wayne Fraser de l'Association minière du Canada. Il a terminé sa déclaration au comité sénatorial en disant:
En résumé, l'Association minière du Canada n'est pas certaine que, sous sa forme actuelle, le projet de loi C-32 représentera une amélioration par rapport à la loi existante pour l'environnement ou les coûts économiques [...] Nous estimons que nos propositions correspondent aux changements minimums qu'il faudrait apporter.
C'est aussi le point de vue des représentants des «groupes environnementalistes». Selon M. Paul Muldoon, directeur exécutif de l'Association canadienne du droit de l'environnement, «le processus législatif a mal tourné [...] En fin de compte, je dois attribuer cela au manque de leadership de la part du gouvernement dans le domaine de l'environnement et à l'absence de décisions fermes.»
Mme Elizabeth May, directrice exécutive du Sierra Club du Canada, a résumé ses vues en disant: «Ce serait une grosse erreur d'adopter le projet de loi sous sa forme actuelle. Si nous avions le choix entre ce projet de loi et la loi de 1988, nous opterions pour la loi de 1988.»
M. Michael Anderson, directeur des recherches, Manitoba Keewatinowki Okimakanak Inc., a fait une mise en garde contre l'adoption de ce projet de loi sans amendements:
Je crois que les suggestions que je vous ai faites aujourd'hui renforceront le projet de loi. Son adoption aujourd'hui [...] entraînera de grandes difficultés s'il n'est pas restructuré. À mon avis, il serait important de le remanier de manière à reconnaître les obligations du Canada envers les Premières nations en vertu des traités et d'y apporter un grand nombre des autres modifications que j'ai proposées.
Mais c'est peut-être M. Bill Leiss, professeur à l'École d'administration de l'Université de Calgary et président élu de la Société royale du Canada, qui a le mieux décrit la situation en disant que ce projet de loi était un véritable guêpier.
Étant donné toutes ces observations au sujet des lacunes du Projet de loi C-32 tel qu'il en a été fait rapport à la Chambre des communes et la déclaration formelle du ministre de l'Environnement qui dit pouvoir s'accommoder de la loi actuelle, les sénateurs progressistes-conservateurs n'arrivent tout simplement pas à comprendre pourquoi le gouvernement a insisté pour mettre un terme à ces audiences et refusé d'envisager tout amendement. D'après le témoignage de son propre ministre, rien ne presse.
Le ministre de l'Environnement a mentionné parmi ses raisons de ne pas vouloir que des amendements soient apportés au Projet de loi C-32 que cela voudrait dire qu'il faudrait rouvrir le débat sur ce projet de loi à la Chambre des communes. Il a dit: «Si nous le renvoyons à la Chambre, il faudrait probablement y consacrer deux, trois ou quatre ans de plus. Je dirais que la Chambre ne dispose probablement pas d'assez de temps pour en reprendre l'étude.»
Les sénateurs progressistes-conservateurs ne sont pas d'accord sur cette analyse de la situation. Seuls les amendements adoptés par le Sénat nécessiteraient un examen de la part de la Chambre des communes qui pourrait rapidement en venir à bout.
Le ministre s'est aussi dit préoccupé par l'incidence de la prorogation sur le projet de loi s'il n'est pas adopté par les deux Chambres. Premièrement, c'est le gouvernement seul qui décide du moment de la prorogation. Rien ne l'oblige à mettre fin à cette session-ci de la législature. Deuxièmement, même si le gouvernement choisissait de proroger la session, il lui serait possible de présenter de nouveau ce projet de loi à l'étape à laquelle il se trouvait à la Chambre des communes avant la prorogation, ce qui veut dire, dans ce cas-ci, qu'il serait immédiatement renvoyé au Sénat. C'est ce qui a été fait dans de nombreux cas au cours de la dernière législature.
Par exemple, le Projet de loi C-7 est resté en plan au Feuilleton lors de la première session de la 35e législature au moment de la prorogation après que le comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles en eut été saisi. Il a de nouveau été présenté lors de la deuxième session de la 35e législature sous la forme du Projet de loi C-8, le 6 mars 1996; il a alors franchi l'étape de la première lecture, après quoi, conformément à la motion no 1 du gouvernement, il est réputé avoir été adopté à toutes les étapes et il a été adopté par la Chambre. Il n'a fallu qu'une seule minute à la Chambre des communes pour l'adopter avant qu'il ne soit renvoyé au Sénat.
Les arguments invoqués par le gouvernement au sujet des problèmes que poserait le renvoi de ce projet de loi à la Chambre des communes avec des amendements ou du temps qu'il faudrait pour remettre le projet de loi en discussion après la prorogation sont spécieux, au mieux.
QUESTIONS PARTICULIÈRES SOULEVÉES PAR LES TÉMOINS
Une certaine confusion règne quant à la fin réelle et à l'objet du projet de loi en raison des nombreux amendements apportés en comité à la Chambre des communes et du fait qu'un grand nombre de ceux-ci ont été annulés à l'étape du rapport, de nouveaux concepts étant venus s'ajouter. Les sénateurs progressistes-conservateurs espéraient que toutes ces questions feraient l'objet d'une audience en bonne et due forme devant le comité sénatorial et que les amendements proposés et adoptés par celui-ci combleraient les lacunes évidentes de la mesure législative et concilieraient les opinions de toutes les parties intéressées.
Cela s'est avéré impossible en raison de la motion de clôture imposée au comité par les sénateurs libéraux. Notre intention ici est d'exposer sept des dispositions de fond du Projet de loi C-32 qui, à notre avis, devraient faire l'objet d'un examen plus détaillé que celui auquel a pu se livrer le comité sénatorial en raison de contraintes de temps.
1) La quasi-élimination
En apportant des amendements au paragraphe 65(3) à l'étape du rapport à la Chambre des communes, le gouvernement a modifié le Projet de loi C-32 de telle manière qu'au lieu de prévoir l'élimination des substances toxiques, il a pour principal objet le contrôle des émissions de substances toxiques. Par ses amendements, le gouvernement dit qu'il y a en vérité des niveaux acceptables de toxines qui peuvent contaminer notre environnement et tout ce qui s'y trouve. Lorsque le gouvernement a modifié le préambule pour en éliminer l'objectif qui consistait à éliminer graduellement nos substances toxiques, il a modifié tout le fondement du Projet de loi C-32. Nous nous retrouvons maintenant avec un prétendu projet de loi environnemental qui permet en réalité que des substances toxiques soient rejetées pourvu qu'il y ait respect des maximums fixés.
Cet amendement affaiblit de toute évidence le projet de loi et, comme Mme Elizabeth May l'a indiqué, «on risque de tourner en rond et de ne jamais atteindre l'objectif de la quasi-élimination». Lorsqu'elle a interrogé les représentants d'Environnement Canada à ce sujet, la sénatrice Spivak a fait allusion à une note de service interne rédigée par M. Steve Mongrain dans laquelle il était question du désir des représentants de l'industrie d'apporter des changements importants au paragraphe 65(3) à la Chambre des communes. Des amendements ont été apportés à cet article, amendements qui, pour reprendre les paroles du président du comité sénatorial permanent, ont affaibli le sens de la quasi-élimination de sorte qu'il n'est plus question que de «contrôle».
Mme Stephanie Meakin, conseillère de l'Inuit Tapirisat, a souscrit aux observations des sénateurs Spivak et Ghitter dans son témoignage lorsqu'elle a dit:
Ce qu'il faut dans la nouvelle LCPE, c'est que l'article 65 précise que les pires substances seront éliminées, pas des mesures provisoires qui autoriseraient en fait les pollueurs à évoluer vers une limite acceptable de rejet ou d'utilisation d'une substance.
2) Le principe de la prudence <#0107> rapport coût-efficacité
À l'étape du rapport à la Chambre des communes, on a modifié le sens du principe de la prudence, mentionné dans le préambule et défini à l'article 2 du Projet de loi C-32, en ajoutant le terme «cost-effective measures» en anglais, traduit par «mesures effectives» en français. Donc, pour que le principe de la prudence puisse être invoqué, les mesures adoptées doivent être «effectives». Cela va presque à l'encontre du principe de la prudence. Il n'y a aucune définition des «mesures effectives» dans le projet de loi. Ceci introduit un élément d'ambiguïté et de confusion au coeur même du projet de loi et on réduit ainsi son efficacité.
Le problème est d'autant plus complexe que les versions française et anglaise du projet de loi ne concordent pas puisque que la notion de «coût» n'a pas été rendue dans la version française selon laquelle il suffit que les mesures adoptées soient «effectives». Les sénateurs progressistes-conservateurs croient qu'il s'agit nettement d'une lacune qui doit être comblée. Malheureusement, un amendement proposé au comité par le sénateur P.C. Nolin pour harmoniser les versions française et anglaise du texte a été rejeté par la majorité libérale.
Pour clarifier cette situation, le comité sénatorial a entendu le témoignage de M. François Blais, directeur du Centre de traduction et de documentation juridiques à l'Université d'Ottawa. On lui a demandé de comparer les textes français et anglais. Son opinion était la suivante: «J'ai dit qu'ils étaient contradictoires$ il y a vraiment une divergence.»
Lorsque les sénateurs progressistes-conservateurs ont posé la question aux fonctionnaires du Ministère, ils leur ont répondu qu'ils avaient simplement utilisé le libellé de la Déclaration de Rio. Voici l'échange qui a suivi:
Le président (le sénateur Ghitter): Si un francophone vous dit qu'il est question dans le projet de loi d'efficacité et non de coût-efficacité, selon vous, cela ne posera aucun problème à votre ministère?$ Vous n'avez pas de réponse à nous donner?
M. Duncan Cameron (conseiller juridique, ministère de la Justice): Je n'ai rien à ajouter, monsieur le président.
Le président: C'est là la position du ministère? Vous n'avez rien d'autre à ajouter?
M. Lerer (directeur général): C'est exact, monsieur.
Nous déplorons l'incompatibilité des deux langues officielles dans ce projet de loi puisqu'elle crée un dangereux précédent qui viole les règles qui régissent la rédaction et l'interprétation des lois fédérales.
3) Questions autochtones
Bien que ce projet de loi reconnaisse l'expérience et les connaissances des peuples autochtones du Canada en ce qui concerne l'environnement, il exclut les Métis du comité national consultatif dont la création est prévue à l'article 6 puisqu'ils ne sont pas régis par la Loi sur les Indiens. La sénatrice Chalifoux a longuement discuté de la question avec les représentants du ministère et leur a fait valoir que le libellé du projet de loi n'englobe pas les Métis parce qu'ils n'ont pas conclu de traité et que la plupart d'entre eux n'ont pas d'assise territoriale. En fait, la sénatrice Chalifoux a même proposé à un moment donné de modifier le terme «autochtone» dans le projet de loi pour qu'il englobe explicitement les Métis et les Inuit.
Cette question a également été soulevée lors d'un long échange entre le sénateur Nolin et M. Bob Stevenson, conseiller (espèces menacées d'extinction et chasse et pêche) du Métis National Council. Les témoins métis étaient d'accord pour dire qu'ils aimeraient être explicitement inclus à l'article 6 et recevoir une aide financière pour pouvoir procéder aux travaux environnementaux tellement nécessaires sur leurs terres.
M. Michael Anderson, directeur des recherches, Manitoba Keewatinowki Okimakanak Inc., a exprimé une autre préoccupation des Autochtones:
Je suis préoccupé par le fait que ce projet de loi ne reconnaît pas l'obligation de protéger les terres pour que les Autochtones puissent continuer à s'adonner à leurs activités traditionnelles de chasse et de pêche. Si on regarde les chiffres, ce sont là les activités les plus importantes pour les Premières nations de notre région.
Si le rejet autorisé de substances nuit à l'environnement au point où la chasse et la pêche deviennent impossibles, alors il y a à première vue atteinte à la Constitution.
Mme Sheila Watt-Cloutier, présidente de la Conférence circumpolaire inuit, a signalé d'autres problèmes environnementaux auxquels se heurtent les femmes autochtones en particulier. Elle a fait plus précisément allusion aux taux élevés de BPC dans le sang des femmes inuit qui sont cinq fois supérieurs à la normale.
Il faudrait revoir en détail toutes les questions environnementales qui touchent les Autochtones du Canada pour déterminer si une solution législative dans le cadre du Projet de loi C-32 serait efficace. Ou faudrait-il proposer une mesure législative complètement différente qui traiterait spécifiquement de la myriade de questions environnementales auxquelles se heurtent les peuples autochtones du Canada?
4) Les approches volontaires
Le Projet de loi C-32 est pratiquement muet s'agissant d'appuyer des approches volontaires qui entraîneraient une meilleure protection de l'environnement. La question a été soulevée par l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques. Ses représentants ont expliqué en détail une de leurs approches volontaires d'une meilleure protection de l'environnement qui comporte une réaction rapide de la part de l'industrie à tout déversement de produits chimiques.
Au cours d'une discussion à ce sujet avec M. Richard Paton, président-directeur général de l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques, le président du comité a proposé d'apporter au préambule un amendement qui reconnaîtrait que les entreprises peuvent être tenues responsables et qui encouragerait une approche volontaire des problèmes environnementaux de la part de l'industrie.
5) La santé des enfants et l'environnement
Les sénateurs progressistes-conservateurs ont été particulièrement impressionnés par le témoignage présenté au comité par l'Institut canadien de la santé infantile au sujet du Projet de loi C-32. Ce groupe a attiré l'attention du comité sur ce qu'il croit être des omissions dans le projet de loi à propos de la protection de la santé des enfants. Il a expliqué qu'à différentes étapes de son développement, un enfant est particulièrement réceptif ou vulnérable à des toxines qui peuvent causer des dommages irréversibles à un système nerveux en pleine croissance. Il a également attiré notre attention sur certains accords internationaux touchant la santé des enfants dont le Canada est signataire et qui l'obligent à considérer comme hautement prioritaire la salubrité de l'environnement des enfants.
Les sénateurs progressistes-conservateurs estiment que, s'il avait disposé de plus de temps, le comité aurait pu examiner les préoccupations soulevées par l'Institut canadien de la santé infantile avec des représentants du gouvernement et d'autres témoins bien informés.
Les sénateurs progressistes-conservateurs croient que le gouvernement devrait accepter certains amendements au Projet de loi C-32 de manière à mettre en lumière les préoccupations au sujet de la salubrité de l'environnement des enfants. Par exemple, il y aurait moyen de renforcer le préambule en incluant une clause reconnaissant la réceptivité particulière des enfants aux polluants provenant de l'environnement. En outre, les Parties 3 et 5 du projet de loi devraient être modifiées pour inclure la physiologie unique des enfants et leur vulnérabilité particulière aux risques environnementaux.
Enfin, les sénateurs progressistes-conservateurs ont été particulièrement impressionnés par la recommandation que le gouvernement crée un Office de la protection de la salubrité de l'environnement pour les enfants. Un tel office pourrait avoir pour mandat de promouvoir la recherche et l'élaboration de politiques dans le domaine de la salubrité de l'environnement des enfants, d'effectuer des évaluations distinctes des risques pour les enfants et les adultes et d'établir des lignes directrices pour réduire et éliminer l'exposition des enfants aux polluants provenant de l'environnement là où ils vivent.
6) La biotechnologie
Les sénateurs progressistes-conservateurs sont gravement préoccupés par les amendements que le gouvernement a apportés au Projet de loi C-32 à l'étape du rapport, lesquels le rendent complètement inefficace en ce qui concerne la biotechnologie. Des amendements ont été apportés en comité à la Chambre des communes de manière à ce que les ministres de la Santé et de l'Environnement déterminent si les mesures prises par d'autres ministères étaient suffisantes pour protéger la santé humaine et l'environnement. Le préambule et les articles du projet de loi se rapportant à l'application administrative ont aussi été modifiés pour reconnaître explicitement que la biotechnologie peut présenter une menace pour la diversité biologique. Le gouvernement a rejeté les amendements à l'étape du rapport.
De nombreux témoins ont exprimé leurs craintes au sujet des amendements relatifs à la biotechnologie apportés à l'étape du rapport qui laissent pratiquement les Canadiens sans protection. M. Mark Winfield, directeur des recherches à l'Institut canadien du droit et de la politique de l'environnement, a longuement traité de cette question dans son exposé. Il a indiqué que le projet de loi, tel qu'il a été adopté par la Chambre des communes, élimine tout test objectif quant à l'évaluation des substances biotechnologiques.
Il a recommandé que:
[...] conformément aux obligations du Canada en vertu de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, le projet de loi C-32 soit amendé de manière à reconnaître que les substances biotechnologiques modernes peuvent présenter une menace pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique
Le mémoire de la coalition canadienne de la santé a indique ce qui suit:
Le projet de loi C-32 vient alimenter un programme législatif et réglementaire qui renonce tout à fait au devoir de prévention, de protection et d'anticipation des dangers pour la santé. Si vous adoptez le projet de loi C-32 dans sa forme actuelle, ses effets seront d'exposer vos petits-enfants à une expérience incontrôlée pendant toute leur vie avec des produits biotechnologiques qui n'ont aucune valeur thérapeutique et dont on ignore s'ils sont sûrs. Il est certain que ce n'est pas ce que vous souhaitez léguer aux enfants du Canada.
Au cours de l'étude article par article du Projet de loi C-32, la sénatrice Spivak a proposé un amendement au préambule pour inclure les «substances biotechnologiques» parmi les substances toxiques et autres déchets pour que le libellé du préambule soit celui qui avait été approuvé en comité à la Chambre des communes. Comme elle l'a indiqué au cours de la discussion au sujet de son amendement:
Ce n'est pas que les substances biotechnologiques devraient être considérées comme une menace pour la diversité biologique dans le libellé du projet de loi C-32 [...] Loin de moi l'idée d'éliminer toutes les substances biotechnologiques. J'essayais simplement de revenir au libellé de la Chambre des communes.
Malheureusement, cet amendement, tout comme d'autres proposés par les sénateurs progressistes-conservateurs, a été rejeté par la majorité libérale.
7) Réduction du pouvoir du ministre de l'Environnement
Dans un certain nombre de cas, une décision qui devrait revenir au ministre de l'Environnement doit, en vertu du Projet de loi C-32, être prise par tout le Cabinet. Par exemple, c'est au Cabinet tout entier, et non seulement au ministre de l'Environnement, qu'il reviendrait de déterminer si la réglementation des substances biotechnologiques par les ministères du gouvernement est adéquate.
Les sénateurs progressistes-conservateurs trouvent cette situation inacceptable. Le fait de confier au Cabinet la prise de décisions importantes en matière d'environnement augmente les possibilités de lobbying et risque de faire passer la protection de l'environnement au second plan. Ce qui devrait être une décision prise uniquement pour des raisons environnementales peut devenir une décision tout à fait différente lorsque les ministres de l'Industrie et du Commerce international ont voix au chapitre.
Nous croyons que la protection de notre environnement est trop importante pour être laissée aux caprices de la négociation au Cabinet. Les décisions concernant l'environnement devraient être prises par le ministre de l'Environnement.
CONCLUSION
Malgré les préoccupations exposées par les sénateurs progressistes-conservateurs et les amendements proposés pour renforcer le Projet de loi C-32, la majorité ministérielle au comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles s'en est tenue à son calendrier artificiel au lieu de protéger la santé des Canadiens en adoptant une loi sur la protection de l'environnement significative, sans équivoque et efficace.
Nous déplorons la position adoptée par le gouvernement à l'égard de ce que nous considérons comme le projet de loi le plus important examiné par le comité depuis de nombreuses années.
Nous espérons que ces observations sauront convaincre les Canadiens que le gouvernement actuel tient plus à respecter le calendrier qu'il s'est fixé qu'à répondre aux besoins des Canadiens pour ce qui est de la protection de l'environnement.