Délibérations du comité sénatorial permanent
des finances nationales
Fascicule 2 - Témoignages
OTTAWA, le mercredi 19 novembre 1997
Le comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui, à 17 h 30, pour examiner le Budget des dépenses supplémentaire (A) présenté au Parlement pour l'exercice se terminant le 31 mars 1998.
Le sénateur Terry Stratton (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Honorables sénateurs, je souhaite la bienvenue à nos témoins de ce matin. J'ai cru comprendre que vous n'avez pas d'exposé à faire, que vous êtes ici essentiellement pour répondre à nos questions.
M. David Miller, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Conseil du Trésor du Canada: C'est juste, monsieur le président.
Le sénateur Lynch-Staunton: Avez-vous réussi à obtenir les renseignements que j'avais demandés lors de notre dernière rencontre concernant certains crédits de loyer consentis au Greater Toronto Airport Authority?
M. Miller: Oui. En fait, nous avons envoyé au bureau du président une série de documents d'information.
Le président: Quel genre de documents au juste?
M. Miller: Ils contenaient beaucoup de renseignements concernant le bail.
Le président: Au sujet du bail foncier?
M. Miller: Oui.
Le sénateur Lynch-Staunton: On y trouve le texte du bail?
M. Miller: Oui.
Le sénateur Lynch-Staunton: J'avais aussi demandé des précisions sur la raison d'être des 185 millions de dollars. Quelle en était la raison?
Entre deux réunions, j'ai réussi à mettre la main sur le prospectus mis en circulation concernant les prêts de 950 millions de dollars que consentira cette année le Greater Toronto Airport Authority. Le prospectus fournit beaucoup de renseignements sur le bail. J'en ai photocopié une page qui donne des détails sur les concessions de loyer qui ont été autorisées par le gouvernement. Étant donné le grand nombre de données qu'on y trouve, j'en ferai faire une copie pour tous les membres.
Au haut de la page, on trouve une ventilation des concessions de loyer représentant 200 millions de dollars environ. Le Budget des dépenses fait état d'un autre montant de 1,2 million de dollars pour l'achat de la propriété Kelly. Ce n'est peut-être pas une concession de loyer, mais il s'ajoute certes aux montants que le gouvernement a déjà contribué à Pearson.
Pourquoi le gouvernement a-t-il accepté de faire ces concessions de loyer massives plutôt que d'opter pour de simples reports? Je puis comprendre que l'on autorise des reports de loyer pendant les premières années, lorsque le nouveau gestionnaire qui prend en charge le bien en tant que preneur à bail souhaite faire d'imposantes améliorations, puisque, à ce moment-là, cela lui donnerait une certaine marge de manoeuvre financière et que le loyer reporté rapporterait de l'intérêt. Dans le cas qui nous préoccupe, toutefois, le gouvernement a accepté de renoncer à des loyers totalisant jusqu'à 200 millions de dollars sur une période de 10 ans, la plus grande partie de cette perte étant absorbée durant les premières années. Qu'est-on en train de faire?
M. Miller: Sénateur, je peux peut-être vous citer en exemple un arrangement analogue dans le cadre duquel le locateur serait responsable de rénover les lieux. Dans ce cas-ci, plusieurs projets seraient identifiés par le ministère des Transports comme étant essentiels au développement futur de l'aéroport. En fait, la réduction consentie pour quelques années vise en pratique à céder les responsabilités de ces améliorations au Greater Toronto Airport Authority, en reconnaissance de quoi le gouvernement fédéral n'est plus tenu d'entreprendre les travaux d'amélioration précis que tous savent être essentiels et qu'il aurait fallu effectuer de toute façon, si le gouvernement fédéral en avait été le locateur.
Afin de donner à l'autorité aéroportuaire la souplesse requise, on a décidé de l'aider durant les premières années. C'est donc à elle qu'il revient de faire les améliorations, mais, au bout de trois ans, elle recommencerait à verser des loyers au gouvernement fédéral.
Le sénateur Lynch-Staunton: Pourquoi le gouvernement n'a-t-il pas prévu le remboursement des montants auxquels il renonce? Dans le contrat relatif à l'aéroport Pearson, il était prévu que, durant les trois ou quatre premières années, il y aurait certains reports, puis que la Pearson Development Corporation commencerait à rembourser les loyers non versés, avec intérêt. Dans ce cas-ci, on renonce carrément à toucher ces loyers. Je porte à votre attention le paragraphe (c)(ii) de la page 1 qui vous a été distribuée, selon lequel:
[L'autorité portuaire est dégagée] de l'obligation de rembourser à Transports Canada les coûts engagés pour la construction de la nouvelle piste dans l'axe nord-sud. Transports Canada avaient déjà engagé pour la construction de cette piste 72 millions de dollars qui devaient, selon le bail foncier original, leur être remboursés à raison de cinq versements annuels égaux à compter du 1er janvier 2001.
Le bail a été signé en janvier 1997. Voici que, subitement, en avril 1997, le bail foncier est modifié de manière à abolir cette obligation. J'aimerais savoir quels faits nouveaux survenus entre janvier et avril ont incité le gouvernement à renoncer au remboursement de la dette.
M. Miller: Malheureusement, sénateur, je n'ai pas la réponse à cette question. Naturellement, nous pouvons chercher à y répondre maintenant.
Le sénateur Lynch-Staunton: Lors de votre dernière comparution, il y a deux semaines, je vous ai demandé de nous fournir les raisons détaillées pour lesquelles on a renoncé au remboursement des 185 millions, qui représentent en fait 200 millions de dollars. C'est un cadeau fait au Greater Toronto Airport Authority par les contribuables du Canada. L'idée de la privatisation ou de la cession des aéroports aux autorités aéroportuaires était que le gouvernement du Canada toucherait en loyers le même montant qu'il recevait auparavant en tant que gestionnaire des aéroports. Le nouveau bail représente une nette dérogation à cette politique. Le gouvernement touchera environ 505 millions de dollars en loyers durant la première année, montant qui augmentera graduellement selon l'achalandage et qui sera rajusté pour tenir compte de l'inflation. Ne me dites pas que le Conseil du Trésor n'a pas pris part à ces négociations!
M. Miller: Il y a pris part dans une certaine mesure. Cependant, je ne puis faire de commentaire à ce sujet puisque ces négociations ne relevaient pas de mon domaine de responsabilité. Cependant, d'après les notes que j'ai reçues du ministère des Transports à ce sujet, on estimait clairement qu'il y avait une obligation de mener à terme plusieurs projets et que certains travaux étaient déjà en cours, comme la construction de la nouvelle piste nord-sud, certaines installations de dégivrage et d'autres améliorations précises apportées aux immobilisations. Cette partie de la renégociation avait pour objet de céder à l'autorité aéroportuaire la responsabilité de mener à terme les projets.
Je ne connais pas suffisamment le contexte qui régnait durant cette période allant de décembre à avril pour parler de la modification, mais ils nous ont nettement indiqué qu'on cherchait simplement à reconnaître que l'autorité aéroportuaire est responsable du projet.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne vous suis pas du tout. Il faudrait peut-être, monsieur le président, inviter des représentants de Transports Canada à venir éclairer notre lanterne.
Je vous ai aussi demandé si ce genre de renonciation aux loyers avait été consenti à d'autres aéroports au Canada. Avez-vous réussi à obtenir ces renseignements?
M. Miller: Certains arrangements ont été pris avec d'autres aéroports. Je vais vous interpréter de mon mieux ce que j'ai lu à ce sujet, sous réserve d'éclaircissements ultérieurs.
D'après les arrangements pris avec d'autres aéroports, il est très clair qu'ils étaient nettement avantagés sur le plan de la création de capital équipement. Les notes que m'a fournies le ministère mentionnent certains montants. En réalité, cet ajustement particulier du bail concernant l'aéroport de Toronto a mis celui-ci sur le même pied que les autres, en termes de développement des investissements ou des besoins en capitaux. C'est ainsi que l'interprétait le ministère des Transports.
Comment ce facteur a été intégré au bail, je l'ignore, Cependant, il est clair, d'après l'information que m'a fournie le ministère, qu'on estimait uniformiser les règles du jeu. En fait, c'est la phrase utilisée dans la note.
Le sénateur Lynch-Staunton: Cependant, une fois que Toronto a reçu ce cadeau, n'est-il pas vrai que les autres aéroports du pays estimaient qu'ils devraient eux aussi y avoir droit?
M. Miller: Si je ne m'abuse, les arrangements pris pour les autres aéroports prévoyaient déjà ce genre de chose. Le changement apporté au bail de l'aéroport de Toronto ne faisait que confirmer ce qui avait déjà été consenti à d'autres.
Le sénateur Lynch-Staunton: Vous voulez dire qu'en janvier 1997, on ne savait rien de tout cela, qu'on ne l'a appris qu'en avril 1997, et que toutes les autres modifications avaient été faites auparavant?
M. Miller: Que je sache, lorsqu'on a négocié le bail -- comme vous le savez, le document a plusieurs centaines de pages -- en bout de ligne, quand on a examiné toutes les répercussions, on a peut-être tenu compte du fait que le traitement de l'aéroport par rapport à d'autres n'était pas égal et on a peut-être cherché à rectifier la situation. Ce faisant, on a confié à la nouvelle autorité aéroportuaire la responsabilité de faire les travaux.
Le sénateur St. Germain: L'aéroport de Vancouver a été l'un des premiers.
M. Miller: C'est juste.
Le sénateur St. Germain: Vous dites que les crédits de loyer de 110 millions de dollars consentis à Toronto reflètent des avantages consentis à d'autres aéroports et qu'on a ainsi uniformisé les règles du jeu. On a simplement placé cet aéroport à pied d'égalité avec les autres; est-ce exact?
M. Miller: C'est essentiellement exact. Quand on examine le tout, on se rend compte que certains baux antérieurs conféraient certains avantages à plusieurs aéroports.
Le sénateur St. Germain: Pour en arriver à cette décision, fallait-il respecter certains critères ou n'était-ce fonction que de l'interprétation des faits par certains?
M. Miller: En toute honnêteté, je l'ignore, sénateur. Il faudrait que j'aille aux renseignements.
Le sénateur Lynch-Staunton: Il faut certes que le Conseil du Trésor soit troublé par le fait que l'actuel gouvernement et le gouvernement précédent avaient pour principe, en «privatisant» pour ainsi dire les installations aéroportuaires, de toucher au moins les mêmes recettes que lorsqu'ils géraient eux-mêmes ces installations. Voilà que j'apprends que de nombreux aéroports au Canada ont reçu des remises sur les loyers, ce qui signifie, en pratique, que le gouvernement touche moins de recettes qu'il n'en touchait lorsque les aéroports étaient gérés par Transports Canada.
M. Miller: Il faut que je vous donne des précisions, sénateur. Si j'ai bien compris, on s'est servi d'un tableau durant les négociations et durant les pourparlers au sujet des recettes et des dépenses. Ce tableau montrait nettement des rentrées contrebalancées à la fois par les besoins de fonctionnement et par les besoins de capitaux du ministère des Transports. Une fois le bail pris en charge, les dépenses qui avaient été engagées par le ministère des Transports ne s'appliquaient plus. Elles n'ont pas été faites.
En fait, si l'on avait attendu deux autres années avant de prendre en charge le bail, on peut supposer que le coût de ces projets d'immobilisations et le coût de fonctionnement courant assumés par le gouvernement fédéral auraient fait baisser l'avantage net de la cession. C'est une question de date à laquelle ces améliorations ont eu lieu à l'aéroport de Vancouver, par exemple, par opposition à celui de Toronto.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le calendrier des travaux est une chose, mais la politique en est une autre. Le Conseil du Trésor a-t-il pris part à des négociations concernant l'achat du terminal 3 par l'autorité portuaire de Toronto?
M. Miller: À nouveau, que je sache, l'exploitant du terminal 3 était considéré comme un sous-traitant, dans le cadre du fonctionnement général de l'aéroport, et l'autorité aéroportuaire projetait de regrouper toute l'exploitation de l'aéroport sous un même toit. Manifestement, des fonctionnaires fédéraux ont pris part à ces négociations, et le Conseil du Trésor aurait été au courant. Cependant, d'après ce que je sais, on est allé de l'avant convaincu qu'il s'agissait uniquement d'éliminer un sous-locataire, dans le cadre de cet arrangement particulier, point final.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je peux vous aider à jeter de la lumière sur cette affaire. Le terminal 3 a été construit par une entreprise privée et il a ensuite été pris en charge par le Pearson Development Corporation, qui a perdu le contrat de gestion et d'exploitation de l'aéroport. Le terminal a été construit au coût de 580 millions de dollars. D'après le prospectus, son acquisition aurait coûté 855 millions de dollars au Greater Toronto Airport Authority. Quelle étrange coïncidence que, pendant que se négociait la vente du terminal 3 au prix faramineux de 855 millions de dollars, on négociait aussi une réduction des loyers payés par l'autorité aéroportuaire! J'aimerais savoir si j'ai raison de dire que deux et deux font quatre et de conclure que le gouvernement rembourse à l'autorité aéroportuaire le prix d'achat du terminal 3 en renonçant au loyer.
Si vous avez des difficultés à suivre mon raisonnement, je peux le reprendre.
Comme vous le savez, il y a eu une poursuite. Le Pearson Development Corporation réclamait du gouvernement des dommages-intérêts. En mars, en avril ou en mai, juste avant le déclenchement des élections, on a annoncé que le gouvernement fédéral et le Pearson Development Corporation avaient conclu un règlement à l'amiable. À peu près au même moment, le terminal 3, qui appartenait à la même société, a été acheté par l'autorité aéroportuaire au coût de 855 millions de dollars -- un immeuble qui avait coûté au départ 580 millions de dollars et pour lequel il n'y a pas beaucoup d'acheteurs éventuels.
Selon moi, la renonciation aux loyers de 185 millions de dollars est liée à l'achat du terminal 3. Elle a permis au Pearson Development Corporation d'obtenir, grâce à l'acquisition du terminal 3, les dommages-intérêts que lui auraient adjugés les tribunaux. Afin de rembourser au Toronto Airport Authority le prix gonflé -- ce sont toutes des conjectures -- qu'elle avait payé pour le Terminal 3, le gouvernement a renoncé à des loyers représentant plus de 185 millions de dollars, en fait presque 200 millions de dollars. Si vous soustrayez ce montant des 850 millions de dollars payés, il reste 655 millions de dollars, un prix peut-être plus raisonnable.
Je n'arrive pas à croire que, trois mois après la signature d'un bail dont la négociation a duré des mois, si ce n'est des années, le gouvernement a subitement décidé que, pendant les X premières années, il renoncerait aux 185 ou aux 200 millions de dollars.
M. Miller: Malheureusement, sénateur, ou peut-être heureusement, je n'ai pas accès à ce genre de détails importants. Selon moi, il conviendrait davantage de poser ces questions au porte-parole du ministère des Transports.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je n'ai pas posé de question. J'ai fait une déclaration que vous transmettrez, je l'espère, à Transports Canada dans l'espoir qu'ils voudront peut-être en discuter avec nous.
Le sénateur Sparrow: Il me semble qu'il nous faut une réponse à la fois du Conseil du Trésor et de Transports Canada.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le Conseil du Trésor a pris part aux négociations.
Le sénateur Sparrow: Selon moi, il faudrait que le Conseil du Trésor fournisse une réponse plus détaillée à la question que vous avez posée. De fait, il faudrait aussi que nous obtenions une réponse à ce sujet de Transports Canada.
Le sénateur St. Germain: Ai-je raison de supposer que l'aéroport de Toronto, comme celui de Vancouver, était une exploitation rentable?
M. Miller: C'est juste, sénateur.
Le sénateur St. Germain: Pourquoi alors avait-on besoin de concessions de loyer? Je ne me rappelle pas que pareilles concessions aient été faites pour l'aéroport de Vancouver. Je sais qu'il existe fort probablement une raison bureaucratique justifiant le fait en raison de la déclaration que vous avez faite, et c'est pourquoi je vous ai demandé s'il existait un critère précis à respecter lors de la privatisation. Cette question s'ajoute à ce qu'a dit le sénateur Lynch-Staunton. L'exploitation est rentable, et je ne crois pas qu'il y en ait beaucoup comme cela. Si je me souviens bien, les aéroports de Vancouver et de Toronto étaient rentables, alors que ceux de Calgary et d'Edmonton ne l'étaient pas, bien que l'un d'entre eux l'ait peut-être été marginalement.
Avons-nous des renseignements sur les concessions qui ont été faites à ceux qui n'étaient pas rentables? D'après ce dont je me souviens de la cession de ces aéroports, on n'a pas fait de concessions importantes pour les aéroports d'Edmonton et de Calgary.
M. Miller: Par souci de précision, je n'ai pas dit que d'autres concessions de loyer avaient été faites, mais bien que les projets d'immobilisation qui permettraient aux aéroports d'assurer leur avenir pour les 15 prochaines années avaient déjà été entrepris dans certains aéroports ou, en fait, avaient été exécutés au moment où les autorités aéroportuaires les ont pris en charge. Ce n'était pas le cas de l'aéroport de Toronto. On a reconnu que, s'il avait continué de gérer l'aéroport, le ministère des Transports aurait eu à entreprendre au moins trois grands projets d'immobilisations, par exemple la piste nord-sud et les installations de dégivrage. Je disais qu'en termes d'exploitabilité pour les 15 prochaines années et des besoins d'investissement futurs, on avait uniformisé jusqu'à un certain point les règles du jeu. Cependant, il n'était pas question de concessions de loyer. Elles auraient été fonction de l'état matériel réel des biens quand le bail a été signé.
Le sénateur Forest: Monsieur le président, je pense qu'en plus d'obtenir les renseignements sur les concessions relatives aux locations, nous avons également besoin de renseignements sur les autres aspects du bail, ainsi que sur les autres baux, afin de pouvoir faire une comparaison.
Le président: Il serait utile d'avoir un résumé sous forme de tableau afin de pouvoir faire quelques comparaisons.
Le sénateur Forest: Je crois qu'il serait utile d'énumérer les conditions compensatoires qui pourraient expliquer la situation.
Le président: Cela serait-il acceptable?
Le sénateur Forest: Oui.
[Français]
Le sénateur Bolduc: Monsieur le président, si je comprends bien vos propos, le postulat de base quand on privatise ou que l'on dévolue, c'est que l'équipement soit en ordre pour les prochains dix ans. À Toronto cela n'aurait pas été le cas, est-ce correct?
M. Miller: Oui.
Le sénateur Bolduc: Donc c'est le seul aéroport où les travaux et l'équipement n'étaient pas en ordre pour pouvoir faire une dévolution. En conséquence cela serait la justification.
Le sénateur Lynch-Staunton: Oui, mais cela était connu lors des négociations qui ont duré des mois.
Le sénateur Bolduc: C'est exact, mais si en plus c'était une condition de la dévolution parce que l'affaire était en or, au cours d'une période de trois mois, il ne peut pas y avoir eu des dommages pour que soudainement on fasse une distinction de 200 millions de dollars.
[Traduction]
Le sénateur Lynch-Staunton: C'est le dernier commentaire que je veux faire. Si je comprends bien, 72 millions de dollars de ces 185 millions de dollars avaient été prévus pour des travaux déjà effectués. Si tel est le cas, nous pourrions aussi bien invoquer le même argument pour les terminaux 1 et 2 dont les travaux avaient déjà été effectués et renoncer à une partie de ces fonds également. Je crois que les travaux de la piste nord-sud, au coût de 72 millions de dollars, avaient déjà débuté et c'est à l'administration aéroportuaire de les terminer. Cela faisait partie de l'entente. Cela fait maintenant partie des actifs que l'administration portuaire doit gérer et rendre profitables.
Le président: Un représentant de Transports devrait venir nous aider à cet égard, mais cela créerait un problème logistique puisque, si nous n'approuvons pas ce budget ce soir, nous aurons un problème de projet de loi de crédits.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne veux pas retarder le budget.
Le président: Peut-être pourrions-nous présenter notre rapport approuvant le budget, à condition que nous puissions poursuivre notre travail à ce sujet. Êtes-vous d'accord?
Le sénateur Cools: Oui.
Le sénateur St. Germain: Je ne comprends pas pourquoi ces 72 millions de dollars ne faisaient pas partie de l'ensemble des actifs. Toutefois, je ne veux pas perdre trop de temps à ce sujet.
Si cette construction avait été faite, pourquoi n'a-t-elle pas été considérée comme faisant partie de l'ensemble des actifs au lieu de faire l'objet d'une renonciation de créance?
M. Miller: Sénateur, je n'étais pas au courant de cette disposition particulière avant que le sénateur ne m'ait montré le prospectus ce soir, si bien que je ne peux pas répondre à cette question. De toute évidence, on a beaucoup discuté pour savoir si les fonds dépensés pour la construction partielle de la piste nord-sud devaient faire partie de l'entente. Hors contexte, je ne peux pas répondre à cette question, mais je suis sûr que nous pourrons trouver la personne ressource à ce sujet.
Le sénateur Lynch-Staunton: J'ai une question à poser au sujet du Centre pour la formation en maintien de la paix qui figure à la page 51 du budget. Le gouvernement demande un budget supplémentaire de 4 596 000 $, malgré tout. Pendant deux exercices, le centre a reçu 2 millions de dollars. Cette somme de quasiment 4,6 millions de dollars s'ajoute-t-elle aux 2 millions de dollars?
M. Miller: Oui. On peut l'expliquer en disant qu'aucun fond n'avait été prévu dans le Budget principal de 1997-1998. À l'origine, le centre devait devenir une institution autofinancée après une contribution du gouvernement pour sa mise en route jusqu'en 1998-1999. Toutefois, à la suite d'un examen effectué par un groupe de vérification, on s'est aperçu que les contributions du ministère de la Défense nationale et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devront continuer d'augmenter si le centre est appelé à avoir le même mandat. La demande qui figure dans le Budget supplémentaire représente le premier paiement pour cette année. Rien n'a été prévu dans le Budget principal de cette année et il semble que cela devienne un besoin constant, compte tenu de la nature des opérations entreprises par le centre.
Le sénateur Lynch-Staunton: Avez-vous plus d'information sur le centre? Pouvez-vous nous dire ce qu'il fait, combien de personnes y sont employées, ce que nous retirons de ces 4,5 millions de dollars par an?
M. Miller: Malheureusement, je n'ai pas de détails sur le fonctionnement du centre, mais je pourrais bien sûr vous donner tous ces renseignements par courrier, sénateur.
Le sénateur Lynch-Staunton: Est-il courant que les besoins d'une agence ou d'une activité du gouvernement ne figurent pas dans le Budget principal et n'apparaissent que dans le Budget supplémentaire?
M. Miller: Ce n'est pas courant. Dans ce cas précis, on attendait un rapport de Conseils et Vérification Canada qui avait procédé à un examen indépendant des opérations; à l'origine, on avait l'intention d'interrompre le financement, car on s'attendait à ce que le centre soit autonome. Toutefois, le rapport de vérification a indiqué que cela ne serait pas possible compte tenu du mandat et des opérations. Par conséquent, le poste a été inclus dans le Budget supplémentaire pour que le centre puisse continuer à fonctionner.
Le sénateur Lynch-Staunton: Au 31 mars 1996, il a coûté 2 millions de dollars; au 31 mars 1997, il a coûté 2 millions de dollars; et tout d'un coup, on nous dit qu'il va coûter 4,6 millions de dollars. Comment pouvait-on penser qu'il pourrait devenir autosuffisant?
M. Miller: De toute évidence, on avait un plan initial sur l'autosuffisance et sur la façon d'y parvenir; j'imagine que les autres sources de financement ou la capacité de compenser certains des coûts ont disparu ou n'ont plus été disponibles; par conséquent le centre est complètement financé à même les fonds prévus par le Budget supplémentaire.
Le sénateur Lynch-Staunton: Comment le centre a-t-il été financé depuis le 1er avril? Que se passe-t-il lorsque aucun fond n'a été approuvé?
M. Miller: Si c'est une contribution, le ministre a le pouvoir de la faire au titre du crédit. Par contre, on ne dispose pas des fonds supplémentaires pour ce faire.
Le sénateur Lynch-Staunton: On peut prendre ces fonds dans un autre poste et espérer les faire approuver en temps et lieu.
M. Miller: C'est exactement qui se passe.
Le sénateur Lynch-Staunton: Cela s'applique-t-il uniquement dans le cas de subventions et contributions ou dans n'importe quel cas?
M. Miller: C'est le contraire dans le cas des subventions. Une subvention exige un pouvoir législatif conféré habituellement par la Loi de crédits elle-même.
Le sénateur Lynch-Staunton: C'est la différence entre les deux.
M. Miller: C'est exact. Les contributions se rapprochent davantage d'un accord contractuel qui permet au gouvernement du Canada de recevoir quelque chose en retour, comme un rapport ou une série d'accords; c'est la raison pour laquelle le Conseil du Trésor préfère à de nombreux égards un accord de contribution pour la simple raison que nous pouvons évaluer ce qui est fait avec ces fonds et savoir si un élément particulier est terminé ou si l'on est d'accord sur les résultats.
Le sénateur Bolduc: Ce centre était-il à l'origine financé par les Affaires étrangères ou par la Défense nationale?
M. Miller: Autant que je sache, le financement a été réparti entre ces deux ministères, en parts égales.
Le sénateur Lynch-Staunton: Dans ce Budget supplémentaire, les Affaires étrangères ont un poste de 358 000 $ au titre d'une contribution pour le Programme de consolidation de la paix des Affaires étrangères et du Commerce international. Cela fait-il partie du Centre Lester B. Pearson pour le maintien de la paix?
M. Miller: Ce poste particulier représente une catégorie de contributions appuyant le Programme de consolidation de la paix des Affaires étrangères et du Commerce international; ces contributions qui ont commencé en 1997-1998 représentent une sortie de fonds de 2,5 millions de dollars par an. Pour ce faire, le Budget supplémentaire prévoit le transfert de quelques fonds d'un secteur à un autre; je suppose qu'en réalité, il n'est pas relié au poste de la Défense.
Le sénateur Lynch-Staunton: C'est dans le Budget principal, Centre canadien de formation en maintien de la paix, Affaires étrangères et Commerce international, 500 000 $. Ils ont obtenu 500 000 $ dans le Budget principal des Affaires étrangères et maintenant nous avons une demande de 4,6 millions de dollars. Nous en sommes à 5,1 millions de dollars pour un centre qui, au cours du dernier exercice a coûté 2 millions de dollars et au cours de l'exercice précédent 2 millions de dollars également; et on vous a demandé de nous dire que ce centre espère devenir autonome.
M. Miller: Je peux simplement supposer, compte tenu de mon expérience à cet égard, que l'accord initial comportait probablement des contributions d'autres parties et que, lorsque la situation a changé, les deux ministères ont procédé à une vérification afin de savoir quelles seraient les répercussions sur les opérations; on en a conclu que centre aurait peut-être besoin d'être complètement financé. Pendant que le Budget principal était préparé dans les ministères et les agences, soit en décembre et en janvier, le rapport de vérification a été publié; on a alors demandé au Conseil du Trésor d'approuver la contribution ainsi que d'inclure ce poste dans le Budget supplémentaire. Le coût total de l'opération, et nous pouvons le confirmer, est probablement le même que celui de l'an passé. Il y avait des fonds extérieurs qui permettaient des compensations et alors que le centre était sur la voie de l'autosuffisance, certains de ces fonds extérieurs ont tari.
Le sénateur Bolduc: Je vois ici que les subventions dans le domaine des relations avec les universités totalisent 2,5 millions de dollars. Comme cela fait partie des activités courantes du ministère des Affaires étrangères, pourquoi cette rubrique ne figure-t-elle pas plutôt dans le Budget des dépenses principal? Ces subventions sont versées depuis des années. J'ai du mal à comprendre pourquoi elles figurent dans le Budget des dépenses supplémentaire.
M. Miller: À quelle page?
Le sénateur Bolduc: Au milieu de la page 29, sous la rubrique intitulée «Diplomatie ouverte, subventions dans le domaine des relations avec les universités».
M. Miller: Ces fonds servent à financer les programmes des études canadiennes dans les pays de l'OCDE, et à renforcer les relations fédérales-provinciales.
Le sénateur Bolduc: Il s'agit là d'un processus bien établi. Depuis au moins cinq ans, nous offrons des programmes de formation aux gens des pays d'Europe de l'Est, et nous encourageons les étudiants de ces pays à fréquenter les universités canadiennes. Ce n'est pas quelque chose de nouveau. À mon avis, le Budget des dépenses supplémentaire devrait couvrir les dépenses qui n'étaient pas prévues et qui ne pouvaient être incluses dans le budget principal. Ce n'est pas la première fois que le ministère des Affaires étrangères fait une chose pareille.
M. Andy Lieff, directeur adjoint, Secteur des prévisions budgétaires, Conseil du Trésor: J'ai déjà eu l'occasion de m'occuper du dossier des Affaires étrangères au Conseil du Trésor. Je sais par expérience que le ministère dispose d'un montant global pour les contributions et que, au début de l'année, il essaie de prévoir de son mieux combien d'argent sera consacré à un poste particulier. Les ministères disposent d'une plus grande marge de manoeuvre pour ce qui est des sommes qu'ils peuvent allouer aux contributions par opposition aux subventions. Ils vont indiquer à l'occasion qu'ils n'ont pas dépensé tous les fonds alloués au cours d'une année donnée, et que ces fonds seront reportés à l'exercice suivant. Ces fonds additionnels sont donc inscrits, bien que nous sachions que les ministères n'ont pas dépensé tous les crédits alloués l'année précédente.
Le sénateur Bolduc: Chaque fois que le premier ministre effectue une visite officielle dans un pays, il s'engage à verser 5 millions de dollars à tel programme, et 10 millions à tel autre programme. C'est une pratique qui existe depuis de nombreuses années. Compte tenu de ma longue expérience au sein du gouvernement, je sais qu'il n'est pas question ici de dépenses budgétaires, mais de comptes publics.
M. Miller: Sénateur, comme vous le savez, l'examen des programmes a obligé de nombreux ministères et organismes à réduire leurs dépenses discrétionnaires dans de nombreux domaines, jusqu'à concurrence de 60 p. 100 dans certains cas. Il se peut que l'objectif visé par cet examen ait influé sur les mesures qu'ils ont prises pour comprimer leurs dépenses. Nous consacrons effectivement des fonds aux initiatives de ce genre. Dans ce cas-ci, le ministère a jugé que le programme était encore très utile et qu'il pouvait atteindre son objectif en réduisant ses dépenses ailleurs. Or, c'est parce que le ministère a réorganisé ses priorités au cours de l'année que ce poste se retrouve dans le Budget des dépenses supplémentaire alors que, en fait, cette activité est financée par le gouvernement.
Le sénateur Sparrow: Il n'a pas eu de transfert de fonds?
M. Miller: Si un seul poste était visé, oui, il y aurait transfert de fonds. Toutefois, dans ce cas-ci, le ministère demande également des fonds additionnels pour d'autres activités. Nous avons besoin de fonds supplémentaires pour ce programme. Dans le cas qui nous intéresse, tous les fonds requis sont indiqués. Nous n'inscrivons pas un crédit d'un dollar pour un poste, et ensuite un montant de plusieurs millions de dollars pour un autre au sein de la même rubrique. Tous les fonds disponibles sont indiqués. Le Conseil du Trésor veille essentiellement à ce qu'il ne soit pas nécessaire de procéder à des transferts de fonds.
Le sénateur Sparrow: Est-ce que les rajustements en dollars indiqueraient d'où provient l'argent?
M. Miller: Oui.
Le sénateur Sparrow: Mais nous ne savons pas d'où provient cet argent.
M. Miller: C'est exact. En ce qui concerne le Budget des dépenses supplémentaire, il y a une pratique de longue date, avec laquelle je ne suis pas d'accord et que nous avons essayé de changer, qui veut que nous ne demandions pas au Parlement de fournir des fonds additionnels lorsqu'ils ne sont pas requis. Cette façon de procéder paraît logique à première vue, mais lorsque vous tenez compte des compromis qu'un ministère a fait au cours de l'année et les transferts qu'il a effectués entre les divers crédits, ces postes deviennent invisibles. Nous n'avons pas l'occasion de faire part au Parlement de nos préoccupations à ce sujet. Le ministère va indiquer qu'un poste est plus prioritaire qu'un autre dans un autre crédit, et réduire ce premier crédit pour augmenter le second.
Nous réduisons le montant des subventions additionnelles qui sont requises et, dans certains cas, cela peut s'avérer trompeur. Par exemple, si un ministère lance une nouvelle initiative au coût de 10 millions de dollars et qu'il parvient à réduire ce montant de 6 ou de 7 millions de dollars, nous allons finir par indiquer que cette initiative coûte 2 ou 3 millions de dollars et nous devrons expliquer comment nous avons pu dépenser 10 millions de dollars alors que nous n'en demandons que 2 ou 3 millions au Parlement. Nous avons essayé de changer la formule l'année dernière au moyen d'un projet pilote appelé «Mise à jour de fin d'année». Bien que nous ayons restructuré bon nombre des documents que nous fournissons au Parlement dans le cadre du processus d'attribution des crédits, le Budget des dépenses supplémentaire, lui, n'a subi aucun changement depuis 30 ans. Nous avons l'intention, l'an prochain, de travailler de concert avec les parlementaires en vue de trouver des moyens de rendre ces documents plus clairs.
Toutefois, vous avez raison de dire qu'il est parfois difficile d'expliquer et de comprendre d'où proviennent les fonds.
Le sénateur Bolduc: On ne peut pas établir un système des coûts.
Le sénateur Sparrow: Êtes-vous en train de dire qu'on va changer le processus?
M. Miller: Nous avons l'intention de travailler de concert avec les parlementaires en vue de trouver des moyens d'améliorer la façon dont les renseignements sont présentés. Nous espérons être en mesure d'y arriver.
Le sénateur Sparrow: Vous ne nous racontez pas des histoires?
M. Miller: Absolument pas. C'est quelque chose que j'ai mentionné aux parlementaires. En fait, lors de mes comparutions antérieures, j'ai dit au comité qu'il était essentiel de fournir des renseignements plus détaillés et de changer le processus. Il ne reste qu'à trouver la tribune qui serait la mieux placée pour entamer ces discussions. Nous avons essayé l'an dernier, dans le cadre d'un projet pilote, de fournir l'information avant la fin de l'année. Nous avons entrepris cette année un projet plus détaillé qui aurait pour effet de modifier la façon dont les données seront présentées dans le prochain Budget des dépenses supplémentaire. Nous pourrons au moins comparer les deux méthodes. Les parlementaires pourront constater les différences qui existent entre les deux formules et peut-être avoir une meilleure idée de ce que nous voulons.
Le président: Il y a eu beaucoup d'inondations au Manitoba au printemps 1997. J'ai examiné le Budget des dépenses supplémentaire et j'ai relevé aux pages 26, 40, 49, 75 et 89 divers montants pour différents ministères. Par exemple, à la page 26, sous la rubrique Industrie, Diversification de l'économie de l'Ouest, on indique la somme de 25 millions de dollars. À la page 40, sous la rubrique Agriculture et Agroalimentaire, on prévoit une somme de 750 000$ pour le rétablissement, la viabilité et le développement des prairies rurales.
Or, à la page 89, on indique que Patrimoine Canada a versé une contribution de 3 millions de dollars à l'École nationale de ballet, à l'École nationale de théâtre et à l'École nationale de cirque. J'ai du mal à croire qu'on attribue des sommes aussi importantes à une école de cirque, et qu'on fasse aussi peu pour aider les victimes des inondations.
À la page 75, sous la rubrique Industrie, Diversification de l'économie de l'Ouest, les contributions indiquées sont de 21 millions et de 7 530 000 $. La Défense nationale, elle, a contribué 27 millions de dollars au Manitoba pour les désastres naturels.
Je sais que ce poste n'existait pas lorsque le budget a été établi, mais nous ne savons pas d'où provient l'argent. Pouvez-vous me fournir un résumé pour chacun des ministères, et identifier chacun des postes que j'ai mentionnés?
M. Miller: En fait, nous avons déjà ces renseignements, sénateur. Je pourrais peut-être tout simplement indiquer au comité quels sont les éléments du «programme de secours en cas de catastrophe». Le premier élément, bien entendu, est l'aide fournie par la Défense nationale, qui a prévu 27 millions pour le Manitoba. C'est le montant qui est habituellement versé. Lorsqu'un désastre naturel se produit, on établit un protocole et toutes les dépenses engagées par la province, et dans certains cas par la municipalité, sont vérifiées par le ministère de la Défense nationale. Le gouvernement fédéral assume une part importante de ces dépenses.
Compte tenu du fait que nous ne connaissons pas l'ampleur et la gravité des inondations, nous sommes conscients du fait que ce paiement ne se rapprochera même pas de la contribution finale que devra verser le gouvernement fédéral. La Diversification de l'économie de l'Ouest comporte deux volets. Il y a d'abord les contributions en vertu de l'initiative de rétablissement économique, qui, dans ce cas-ci, ont été versées aux entreprises touchées par les inondations. Ce montant initial leur a été fourni peu de temps après les inondations pour les aider à se remettre sur pied. Ce n'est pas une aide qui est versée aux sinistrés, mais aux entreprises. Viennent ensuite les contributions pour la prévention des inondations et l'amélioration des digues, dont le montant s'élève à 7,5 millions de dollars. Cette somme doit servir à effectuer les travaux nécessaires pour éviter qu'un tel désastre se reproduise.
Le président: La Commission mixte internationale examine présentement les mesures qu'il conviendrait de prendre à l'avenir pour prévenir les inondations qui se sont produites non seulement au Manitoba, mais également dans le Dakota du Nord et au Minnesota. Je crois comprendre que les 7,5 millions ne représentent qu'une partie infime des sommes qui seront requises pour effectuer les travaux de prévention. Bien entendu, ce n'est pas de cela dont il est question ce soir. Toutefois, je crois comprendre que les 7,5 millions de dollars ne constituent qu'une mesure provisoire.
M. Miller: C'est exact. Bien entendu, ces réparations seraient effectuées pendant l'année en cours, quoique je ne croie pas qu'on puisse faire grand chose à ce moment-ci de l'année. Ce montant a probablement été déjà tout dépensé.
Le président: Une fois que la Commission mixte internationale aura déposé son rapport et indiqué quels travaux devront être effectués, ces 7,5 millions de dollars que vous indiquez ici auront déjà servi à financer les travaux de prévention. Ce montant ne couvre pas les travaux futurs qui sont requis, n'est-ce pas?
M. Miller: C'est exact, quoique ces dépenses fassent partie d'une entente globale conclue entre le gouvernement fédéral et le Manitoba. Les montants versés jusqu'ici dans le cadre de cette entente s'élèvent à 99 millions de dollars, et 40 p. 100 des dépenses sont assumées par le fédéral, et 60 p. 100 par la province. Ce montant comprend les 4 millions de dollars consacrés à l'étude de la Commission internationale mixte. Oui, ces montants font partie d'une entente plus globale.
Le président: Vous allez nous fournir ce relevé?
M. Miller: Oui.
Le président: Vous êtes sans aucun doute au courant des inondations qui se sont produites au Saguenay. Est-ce que ces deux situations ont été traitées de façon équitable, même si les circonstances entourant ces inondations étaient très différentes?
M. Miller: L'expérience acquise au Saguenay, en 1996, a grandement facilité notre tâche au Manitoba cette année. Il y avait sans doute des différences, sur le plan opérationnel, dans la façon dont les travaux ont été effectués. Nous avons probablement réalisé des économies, grâce à l'expertise et à l'expérience que nous avons acquises.
Pour ce qui est des incidences économiques, je crois comprendre que les travaux de réparation à la suite des inondations au Saguenay ont coûté beaucoup plus cher. Dans le cas du Manitoba, personne n'a été en mesure d'évaluer avec précision les conséquences, sur le plan économique, des inondations; tout ce qu'ils ont pu dire, c'est que les coûts correspondraient à moins de 25 p. 100 de ceux entraînés par les inondations du Saguenay.
Le président: À votre avis, on a fait preuve d'équité dans les deux cas?
M. Miller: Oui.
Le sénateur Sparrow: J'aimerais avoir d'autres précisions au sujet des subventions et des contributions. Lorsque le gouvernement fédéral verse une subvention, il n'en tire aucun avantage direct. La contribution, elle, se traduit par l'achat d'un bien ou d'un service. C'est bien cela?
M. Miller: Comme les subventions sont considérées comme un cadeau, elles doivent être approuvées au moyen d'une loi, comme une loi de crédit. Elles sont toutes approuvées par le Parlement, parce qu'il peut y avoir toutes sortes de conditions ou d'exigences rattachées à celles-ci. Une fois ces conditions remplies, vous pouvez faire ce que vous voulez avec l'argent. Par exemple, la subvention de 50 000 $ que l'on accorderait aux Scouts du Canada servirait à financer leurs activités, mais personne ne s'attendrait à ce que l'organisme rende des comptes sur l'utilisation de ces fonds.
Dans le cas d'une contribution, un contrat beaucoup plus formel est établi entre le gouvernement fédéral et le bénéficiaire. Ce contrat définit non seulement les conditions que l'entreprise ou l'association doit remplir, mais également l'utilisation qui sera faite des fonds. Dans certains cas, nous allons dire à un organisme que nous allons assumer jusqu'à concurrence de 50 p. 100 de leurs dépenses d'exploitation. Il devra, en retour, nous fournir un état vérifié de leurs dépenses.
Habituellement, en échange de la contribution qu'il reçoit du gouvernement, le bénéficiaire s'engage à prendre des mesures pour favoriser la réalisation des objectifs du programme. Par exemple, les associations communautaires qui reçoivent des fonds peuvent, en échange, s'engager à venir en aide aux personnes âgées. Habituellement, quand le gouvernement accorde une contribution, il en tire un avantage, même si ce n'est pas nécessairement sous forme d'un produit.
Le sénateur Sparrow: Est-ce que les subventions ne font l'objet d'aucune analyse de rendement?
M. Miller: Cette analyse s'effectue au moment de fixer les conditions. Autrement dit, lorsque vous établissez un programme comme celui de la sécurité de la vieillesse, certaines conditions doivent être remplies pour avoir droit aux prestations. Une fois que vous recevez les fonds, vous pouvez en faire ce que vous voulez. Bien sûr, il faut payer des impôts sur le montant reçu, mais l'obtention des prestations n'est rattachée à aucune condition. Les incidences du programme font l'objet d'une analyse de rendement, mais pas la valeur obtenue.
Évidemment, dans la plupart des accords de contribution, la valeur est beaucoup plus difficile à évaluer. Autrement, la contribution serait accordée sous forme de contrat de service ou de marché.
Tous ces programmes font habituellement l'objet d'une analyse de rendement, sauf que l'analyse n'est pas la même dans le cas des subventions. Elle sert à établir si les conditions ont été remplies et si elle a favorisé la réalisation des objectifs du programme. Toutefois, elle ne tient pas compte des avantages directs que la subvention procure au gouvernement.
Le sénateur Cools: Je propose que le comité adopte le Budget des dépenses supplémentaire et qu'il autorise le président à déposer un rapport le plus tôt possible, peut-être mardi.
Le président: À la condition, toutefois, que les questions touchant l'aéroport Pearson soient abordées dans le cadre de notre étude sur le Budget des dépenses principal.
Le sénateur Cools: Oui, on devrait incorporer cela dans le libellé de la motion. Il serait utile que le rapport fasse état de certaines des préoccupations soulevées par les sénateurs, surtout en ce qui concerne l'aéroport Pearson. Le rapport devrait peut-être également indiquer que j'ai posé certaines questions au sujet de l'affaire Airbus, et que les réponses à ces questions se font toujours attendre.
Je crois qu'il serait très utile que le rapport reflète la teneur des discussions et des questions qui ont été abordées aujourd'hui.
Le président: Êtes-vous d'accord?
Des voix: Oui.
Le président: La motion est adoptée.
Nous allons maintenant poursuivre nos discussions à huis clos.
La séance se poursuit à huis clos.