Délibérations du comité sénatorial permanent
des finances nationales
Fascicule 3 - Témoignages
OTTAWA, le jeudi 4 décembre 1997
Le comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit ce jour à 11 h 00 afin d'examiner le Budget des dépenses principal déposé devant le Parlement pour l'exercice se terminant le 31 mars 1998.
Le sénateur Terry Stratton (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Honorables sénateurs, nous n'avons pas d'ordre du jour détaillé étant donné que cette réunion a pour but d'examiner en particulier les baux relatifs à l'aéroport international Pearson. Je suis sûr que vous êtes au courant des questions qui ont été posées à cet égard.
J'ai le plaisir d'accueillir M. Sully à notre comité. Avez-vous une déclaration liminaire à faire?
M. Ronald Sully, sous-ministre adjoint, Groupe des Programmes et des cessions, Transports Canada: Tout ce que je veux dire à titre d'introduction, c'est que nous sommes ici pour répondre aux questions que vous pourriez avoir sur les changements apportés aux baux concernant l'aéroport international Pearson.
Je voudrais vous présenter mes collègues: M. Rod Dean, directeur, Biens loués et cédés; M. John Cloutier, maintenant directeur de l'équipe de cession des aéroports du réseau national; M. Bill Cleevely, qui représente le Conseil du Trésor.
Le président: Peut-être pourriez-vous passer en revue ce qui s'est passé et nous expliquer les raisons de la tenue de négociations distinctes en ce qui concerne l'aéroport Pearson par rapport aux autres aéroports?
M. Sully: Monsieur le président, en 1992, sous le gouvernement précédent, nous avons négocié la cession des principaux aéroports internationaux: les aéroports de Calgary, d'Edmonton, de Vancouver et de Montréal.
En 1994, le nouveau gouvernement a annoncé sa politique nationale des aéroports. C'est alors que la politique de cession des aéroports a été modifiée. Les administrations aéroportuaires canadiennes ont été créées. Elles remplaçaient les «administrations aéroportuaires locales». Ce changement offrait, en ce qui concerne les baux, une plus grande latitude aux exploitants d'aéroports qui pouvaient voir à leur propre financement ainsi qu'aux réaménagements et aux agrandissements nécessaires.
Lorsque la politique nationale des aéroports a été annoncée, le ministre des Transports a invité les administrations aéroportuaires locales de Vancouver, Calgary, Edmonton et Montréal à renégocier leurs baux. Les administrations aéroportuaires locales de Calgary, Edmonton et Vancouver l'ont fait. Le ministre des Transports a annoncé les changements apportés aux baux le 28 février. Chacun de ces changements permettait une réduction substantielle des frais de location à payer au gouvernement au cours des dix prochaines années.
En ce qui concerne la Greater Toronto Airport Authority, les négociations se sont déroulées sur la base des nouvelles règles, celles des administrations aéroportuaires canadiennes. En fait, l'aéroport international Pearson a été le premier grand aéroport à être cédé sur cette base. Des négociations ont été engagées pour sa cession. La Greater Toronto Airport Authority et Transports Canada se sont entendus sur les modalités financières en décembre 1995.
Après cela, il y a tout un long processus à suivre pour la préparation, entre autres, de tous les documents juridiques et des plans pour le transfert des employés. Cela peut prendre de six mois à un an.
C'est pourquoi, bien que nous nous soyons entendus sur les paramètres financiers de base en décembre 1995, la cession du contrôle de l'aéroport ne s'est effectivement faite qu'en décembre 1996. Avant la date de la cession, le 2 décembre 1996, nous nous sommes rendu compte, ainsi que la nouvelle administration, de la nécessité de prévoir une plus grande latitude dans le bail afin de permettre à la nouvelle administration de procéder aux réaménagements nécessaires.
Je ferai remarquer que, lors de la première série de négociations qui a conduit à l'entente sur les modalités financières en 1995, les deux parties avaient estimé à 1,8 milliard de dollars les fonds nécessaires pour les réaménagements. Au fil du temps, nous nous sommes rendu compte, ainsi que la nouvelle administration, que les fonds nécessaires à l'agrandissement seraient beaucoup plus élevés que cela. En fait, je crois que nous parlons aujourd'hui d'une somme de l'ordre de 2,5 milliards de dollars.
Avant la date de cession, soit avant décembre 1996, les deux parties se sont rendu compte de la nécessité de prévoir une plus grande latitude dans le bail afin de permettre à la nouvelle administration de procéder aux réaménagements et aux améliorations nécessaires.
Toutefois, comme il était impossible, faute de temps, de mettre un terme aux négociations avant la cession, il a été décidé de poursuivre les discussions et les négociations, plutôt que de retarder cette dernière. Nous avons décidé de procéder à la cession, puis de modifier le bail une fois les négociations terminées. Vous vous souviendrez que ces négociations ont finalement abouti et que l'on a annoncé le 25 mars de cette année, une réduction du bail de 185 millions de dollars.
J'espère que je ne vous ai pas perdus. Ce sont les étapes telles qu'elles se sont déroulées et c'est pourquoi le bail de la GTAA a été modifié plusieurs mois après la cession effective de l'aéroport. Cette réduction de son bail met Toronto relativement à pied d'égalité avec les autres grands aéroports internationaux dont les baux ont déjà été renégociés. Elle a pour but de permettre à la nouvelle administration de réaliser des projets concernant de nouveaux aménagements et la sécurité, notamment l'aménagement d'une nouvelle piste nord-sud, de nouvelles installations de déglaçage et de deux nouvelles casernes de pompiers.
Cette réduction prévoyait aussi une certaine remise car, à la date de la cession, Transports Canada avait déjà payé une bonne partie des travaux d'aménagement de la nouvelle piste nord-sud. Nous avons convenu avec la nouvelle administration que nous ne demanderions pas le remboursement de la partie des frais engagés, des dépenses restantes, et des frais d'aménagement des nouvelles casernes de pompiers et des nouvelles installations de déglaçage.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je vous remercie de votre témoignage. Cela clarifie certaines choses. Dois-je déduire de ce que vous avez dit que les concessions autorisées dans le cas des trois aéroports sont comparables à celles autorisées dans le cas de l'aéroport Pearson? Ce ne sont pas des réductions, mais des annulations, n'est-ce pas? Sont-elles toutes de la même nature et visent-elles le même but? Vous avez dit dans un cas que la nouvelle politique des aéroports est probablement plus généreuse envers l'administration aéroportuaire que ne l'était celle du gouvernement précédent et donc, vous voulez aligner la politique des trois administrations aéroportuaires «conservatrices», pour ainsi dire, avec la politique libérale et faire en sorte que les baux prévoient des conditions moins rigides et moins coûteuses.
M. Sully: Sénateur, je pense que la première série de négociations qui a abouti à la cession de ces aéroports en 1992 a fait ressortir que les baux étaient d'un côté trop compliqués et, de l'autre, pas assez flexibles pour permettre les aménagements substantiels nécessaires.
Ces quelque cinq dernières années, le trafic aérien a connu partout une augmentation substantielle. L'expérience a démontré que le système en place n'était pas assez souple pour permettre à l'administration aéroportuaire de voir au refinancement nécessaire.
En règle générale, tous les changements qui ont été effectués l'ont été dans la même intention, qu'il s'agisse de Calgary, d'Edmonton ou de Vancouver. Tous ont été faits dans le but de donner aux administrations aéroportuaires la latitude dont elles ont besoin pour procéder aux agrandissements. Ils ne sont pas exactement comparables dollar pour dollar. Si vous voulez, je peux vous donner les totaux.
Chaque aéroport est unique, mais nos intérêts sont les mêmes: nous voulons qu'ils soient suffisamment viables pour pouvoir faire face aux futures augmentations du trafic aérien et financer les aménagements nécessaires. Le principe de la nouvelle politique est que le financement ou les coûts d'agrandissement seront à la charge des usagers et non pas des contribuables comme c'était le cas lorsque Transports Canada administrait tous les aéroports.
Le sénateur Lynch-Staunton: Si je ne me trompe, Vancouver et Calgary facturent déjà des frais d'utilisation par passager, non? Je ne suis pas sûr que ce soit le cas à Edmonton.
M. Sully: Il y a des frais d'utilisation par passager aux aéroports de Calgary et de Vancouver.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le gouvernement en reçoit-il une partie ou sont-ils entièrement perçus par les administrations?
M. Sully: L'un des problèmes concernant le bail de Vancouver, c'est que le gouvernement en recevait un petit pourcentage. C'est l'une des conditions que nous avons rectifiées dans le bail de Vancouver afin que le gouvernement ne prélève pas de taxes sur ces frais. Le gouvernement ne perçoit aucun recette à même ces frais auprès des autres aéroports.
Le sénateur Forest: Nous avons une taxe d'aéroport à Edmonton.
Le sénateur Lynch-Staunton: D'après ce que je crois comprendre, de quelqu'un qui croyait connaître la situation à Calgary, le gouvernement reçoit un pourcentage des frais perçus en plus de la TPS bien entendu. Mes renseignements sont-ils faux?
M. Rod Dean, directeur, Biens loués et cédés, Transports Canada: Dans les baux originaux qui ont été signés en 1992, les frais d'utilisation par passager, ou les frais d'amélioration de l'aéroport, n'étaient pas considérés aussi essentiels qu'ils le sont aujourd'hui. L'arrangement prévoyait que des recettes accrues seraient assujetties à une formule de participation aux bénéfices. Par exemple, lorsque Vancouver a introduit ses frais d'amélioration de l'aéroport, ils étaient visés par cette formule et effectivement un petit pourcentage était visé dans le cadre de l'augmentation du paiement de location au gouvernement. En vertu de la formule régissant les administrations aéroportuaires canadiennes, des dispositions ont été prévues qui excluent expressément ce type de recettes tant qu'elles servent à des projets précis d'infrastructure aéroportuaire.
Dans le cas de Calgary, si des modifications n'avaient pas été apportées, un pourcentage des frais d'amélioration de l'aéroport aurait été visé, mais comme des modifications ont été apportées, cela ne s'est pas produit.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je crois comprendre que les frais de construction du terminal 3 se sont élevés à 580 millions de dollars. Je crois comprendre par ailleurs que le syndicat a obtenu 719 millions de dollars et que le prix d'achat total pour l'administration, selon le prospectus à la page 61, était de 855 millions de dollars, ce qui inclut les frais d'acquisition, quels qu'ils soient.
Pouvez-vous nous expliquer pourquoi le prix d'achat était de 855 millions de dollars; comment cette évaluation a été faite et si des évaluations indépendantes ont été faites pour arriver à un prix particulier, particulièrement celui qui a été payé au consortium?
M. Sully: Je demanderais à M. Dean de vous donner plus de précisions. Cependant, j'aimerais dire pour commencer que l'achat du terminal 3 est une question entièrement différente des négociations que nous avons menées avec la GTAA en ce qui concerne le changement au bail de 185 millions de dollars. L'achat du terminal 3 était une affaire entre la direction de la GTAA et la société en commandite du terminal 3. À ma connaissance, aucune évaluation indépendante n'a été faite de part et d'autre. Je crois comprendre que les négociations se sont déroulées en fonction d'une proposition d'affaires plutôt que d'un édifice, et cela explique probablement une grande partie de l'écart entre le montant de 580 millions de dollars et le montant final.
Le prospectus explique comment le montant final de 855 millions de dollars a été déterminé.
M. Dean: Je me contenterai de faire bref commentaire parce que le prospectus renferme de meilleures explications que celles que je pourrais vous donner. Je ne suis pas comptable.
Pour expliquer l'écart entre le prix de départ, qui était de 580 millions de dollars, et le prix d'achat, qui était de 719 millions de dollars, je dirai simplement qu'il s'agit de la différence entre le coût de l'édifice et le prix de l'entreprise commerciale. L'entreprise commerciale est évaluée à un prix supérieur à celui de la structure qui l'abrite.
Je crois savoir que des évaluations indépendantes ont été faites par plusieurs parties et que la GTAA était assez satisfaite du prix dont ils ont convenu. Cependant, c'est à elle de le justifier.
Quant au montant de 855 millions de dollars, d'après ce que je crois comprendre, en achetant le terminal 3, la GTAA a également acheté la dette existante à long terme de ce groupe. Il y a des obligations en cause. Le montant en capital ne s'élève qu'à environ 360 millions de dollars, mais à des fins de comptabilité, il faut l'inscrire comme une dette à long terme pour la future valeur de rachat, et bien sûr il s'agit d'un processus approximatif. Un bureau de comptables agréés calculera ce que coûterait aujourd'hui l'achat de toutes ces obligations. Cela porte en fait le montant à environ 490 millions de dollars. L'écart est assez considérable entre le capital et la valeur de rachat future.
Le président: Habituellement, dans une situation comme celle-ci, le vendeur obtient une évaluation indépendante du produit ou de l'article qu'il veut vendre et l'acheteur fait de même. A-t-on procédé de cette façon dans ce cas?
M. Dean: Je suppose que oui et toutes les informations dont j'ai eu connaissance indiquent que oui mais ici encore je dois vous renvoyer à la GTAA. Ce n'est pas nous qui avons fait l'achat mais la GTAA.
Le président: Je comprends cela. Ce qui est étonnant, pour un projet de cette ampleur, c'est que l'écart entre ce que voulait le vendeur et ce que l'acheteur était prêt à offrir n'a suscité aucune querelle, ni aucun problème.
M. Sully: Le gouvernement n'était pas au courant de ces discussions. Nous savions que des discussions et des négociations se déroulaient entre les parties et que des offres avaient été faites. Nous savions également qu'il y avait de toute évidence des écarts mais on ne nous a donné aucun détail à ce sujet. Au bout du compte, l'affaire a été réglée entre les deux parties.
Le sénateur Lynch-Staunton: Cela élimine un grand nombre de mes questions sur le terminal 3.
Si je vous comprends bien, le gouvernement, à aucun palier que ce soit, ni par l'intermédiaire de votre ministère, ni au niveau politique, ni par l'intermédiaire du Conseil du Trésor, n'a participé aux négociations entre l'administration aéroportuaire et Pearson Development. Cela m'étonne parce qu'ils en sont toujours le propriétaire.
M. Sully: Le gouvernement s'intéressait de toute évidence au projet.
Le sénateur Lynch-Staunton: Effectivement et il l'a sans aucun doute encouragé, mais j'aimerais savoir si vous avez été partie aux négociations à une étape quelconque.
M. Sully: Le gouvernement n'a pas été partie aux négociations. En fait, le PDG de la GTAA, M. Turpen, a clairement indiqué que tout au long du processus qui a duré environ 16 mois, le gouvernement a été en grande partie laissé dans l'ignorance. Le gouvernement croyait, comme la GTAA, qu'au bout du compte il serait préférable que toutes les activités de l'aéroport relèvent d'un seul groupe. Il est très difficile d'administrer un aéroport lorsque deux groupes différents contrôlent différents aspects des activités. Le fait de n'avoir qu'un seul groupe d'exploitation permet d'incroyables synergies et économies d'échelle. Le gouvernement tenait à ce que les négociations aboutissent mais cela ne veut pas dire qu'il y a participé.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne peux pas contester l'intelligence de tout regrouper sous une seule entité mais je suis étonné de vous entendre dire que le gouvernement est devenu passif au point de ne participer d'aucune façon à cet achat massif.
Nous avons entendu pendant les audiences Pearson et le procès que toute cette administration fonctionnait à perte; et maintenant on nous dit qu'elle est tellement profitable que nous n'avons pas les moyens de payer ce prix exorbitant. C'est toutefois à d'autres de répondre.
Une fois la cession effectuée, des changements ont-ils été apportés au bail du Terminal 3 entre l'administration aéroportuaire et le gouvernement du Canada?
M. Sully: Lorsque nous avons cédé l'aéroport en décembre 1996, nous avons essentiellement cédé nos obligations pour le bail du T3 à la GTAA. Les changements apportés n'ont eu aucune incidence financière sur nous. M. Dean pourrait peut-être vous donner plus de précisions à cet égard.
M. Dean: Lorsque la cession à la Greater Toronto Airport Authority a eu lieu, toutes les ententes ont été cédées, y compris l'entente concernant le terminal 3 qui était de toute évidence importante. Il y avait des centaines d'ententes concernant la production de recettes. Si vous incluez des ententes sur les dépenses, il y avait probablement des milliers d'ententes qui ont été complètement cédées à la Greater Toronto Airport Authority. Elle a assumé nos droits et obligations. Aucun autre changement n'a été apporté par la suite à l'entente concernant le terminal 3 en particulier et à cet égard je peux être catégorique puisque aucun changement ne peut être apporté sans le consentement du propriétaire. En fait, ce qui est arrivé, c'est que lorsqu'elle a acheté le Terminal 3, l'entente a effectivement pris fin. Il n'y avait plus de bail entre le groupe du Terminal 3 et la Greater Toronto Airport Authority puisque l'achat avait eu lieu.
Je tiens à préciser que le propriétaire n'était pas entièrement passif dans ce processus. Manifestement, comme propriétaire, il doit examiner certains documents selon l'usage commercial en vigueur lorsqu'un changement de cette nature intervient pour n'importe quel locataire. Oui, Nous avons «consenti», si je puis dire, à la résiliation du bail. Il fallait résilier le bail pour que l'achat puisse se faire. Ce n'est pas un phénomène propre à cette transaction.
Le sénateur Lynch-Staunton: C'était une transaction assez inhabituelle et je pense qu'elle a été traitée d'une manière très inhabituelle.
Lorsque l'administration aéroportuaire est devenue propriétaire du Terminal 3, le bail entre le gouvernement et les anciens propriétaires du T3 a été résilié, n'est-ce pas?
M. Dean: Oui.
Le sénateur Lynch-Staunton: Il est maintenant exploité en vertu du contrat de location de base?
M. Dean: Oui.
Le sénateur Lynch-Staunton: Toutes les restrictions qui existaient entre le promoteur privé et le gouvernement ont été éliminées. Je songe en particulier à la restriction interdisant au Terminal 3 d'imposer des frais d'utilisation par passager en vertu de l'ancien bail, le bail résilié. Est-ce exact?
M. Dean: Je ne me souviens pas de ce détail, sénateur.
Le sénateur Lynch-Staunton: À l'heure actuelle, il n'y a aucune restriction de ce genre dans le bail qui existe entre le gouvernement et l'administration aéroportuaire.
M. Dean: C'est exact.
Le sénateur Lynch-Staunton: En vertu du contrat Pearson, aucun frais d'utilisation par passager ne peut être imposé à moins qu'une importante société aérienne déclare faillite. Comme cette protection contre l'imposition de frais d'utilisation par passager n'existe plus, l'administration aéroportuaire peut imposer unilatéralement des frais sans l'approbation du propriétaire. Est-ce exact?
M. Dean: C'est exact.
Le sénateur Lynch-Staunton: Conformément à la politique énoncée par M. Sully au début, on opte désormais pour les frais d'utilisation et les passagers doivent de plus en plus assumer les coûts de l'administration et de l'entretien des aéroports. Est-ce exact?
M. Dean: Les méthodes de financement sont laissées à la discrétion de l'administration aéroportuaire locale ou de l'administration aéroportuaire canadienne.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le gouvernement du Canada, en tant que propriétaire, n'a pas voix au chapitre en ce qui concerne les montants qui peuvent être imposés. Cela relève de l'administration aéroportuaire, n'est-ce pas?
M. Dean: C'est exact.
Le sénateur Lynch-Staunton: C'est une forme de taxe qu'une organisation soi-disant à but non lucratif est autorisée à imposer au consommateur. Je constate que le gouvernement n'aurait pas voix au chapitre dans ce genre de décision. L'administration aéroportuaire prescrit simplement, comme l'a fait Montréal l'autre jour, à l'étonnement général, que les passagers doivent se rendre à un kiosque ou à une machine, payer la taxe, puis passer au comptoir pour acheter leurs billets. Ne trouvez-vous pas cela bizarre?
Le gouvernement est propriétaire. Tout finira par lui revenir. Il n'a donc pas perdu son intérêt. Cela dit, il devrait continuer à s'intéresser activement à la protection du consommateur. Si le gouvernement imposait une taxe, cela serait tout à fait approprié, qu'elle soit exorbitante ou non, mais il s'agit ici d'une taxe imposée par une organisation sans but lucratif qui ne rend de comptes à personne, pas même au propriétaire.
Le président: C'est une situation très monopolistique. Les passagers ne peuvent pas choisir l'aéroport qu'ils utiliseront. Ils comprennent que cet argent sert au développement et au réaménagement des aéroports mais le montant des frais ne fait l'objet d'aucun contrôle.
M. Sully: Sénateurs, le système comporte certains freins et contrepoids naturels. Les administrations aéroportuaires ont délibérément choisi de financer leurs activités par le biais des frais d'utilisation par passager. Cette politique repose entre autres sur le principe selon lequel ce seront désormais les utilisateurs de l'aéroport et non le contribuable qui financeront ces projets. Les administrations portuaires doivent toutefois rendre des comptes à un conseil d'administration. Ce conseil se compose en majeure partie de divers intérêts municipaux et autres. Ils n'ont donc pas tout à fait carte blanche.
Oui, il s'agit d'organisations sans but lucratif et, dans la mesure où elles produisent des recettes excédentaires, elles doivent les réinvestir dans l'aéroport.
M. John Cloutier, directeur, Cession des aéroports du réseau national, Transports Canada: Un aspect des freins et contrepoids prévus dans la structure des administrations aéroportuaires canadiennes, c'est leur statut d'organisations sans but lucratif, qui les oblige par conséquent à réinvestir toutes leurs recettes, y compris celles provenant de frais d'utilisation par passager. Elles sont également tenues de respecter les lignes directrices de l'Organisation de l'aviation civile internationale en ce qui concerne les frais qu'elles imposent aux utilisateurs de l'aéroport, ce qui signifie fondamentalement qu'elles peuvent récupérer le coût du traitement des passagers. Elles doivent respecter ces obligations.
L'administration aéroportuaire se compose d'un conseil nommé publiquement, ou en majeure partie d'un certain nombre d'organisations publiques, de représentants des gouvernements provinciaux, fédéral et municipaux. Comme ils doivent à leur tour rendre des comptes à leurs collectivités, il existe effectivement une importante obligation de rendre compte. Au lieu de s'exercer ici à Ottawa, cette obligation de rendre compte s'exerce au niveau local.
Les aéroports étaient des monopoles exploités par le gouvernement fédéral et ils continuent d'être des monopoles. Je suppose que c'est la nature même des aéroports.
La seule garantie qu'une administration aéroportuaire au Canada peut fournir à des investisseurs, ce sont les rentrées de fonds de l'aéroport. Si le gouvernement devait réglementer les frais d'utilisation par passager ou d'autres frais d'utilisation, le gouvernement pourrait alors influer sur la garantie qui existe entre l'administration aéroportuaire et les prêteurs du secteur privé. Le gouvernement pourrait alors devenir partie à la transaction.
Comme M. Sully l'a mentionné, l'intention était que les investissements et les activités aéroportuaires soient financés par les utilisateurs et non par les contribuables, afin que le gouvernement n'ait aucune responsabilité, ni n'assume aucune obligation d'une administration aéroportuaire quelconque.
Le sénateur Lynch-Staunton: Avez-vous voix au chapitre en ce qui concerne le caractère des investissements de capitaux? Par exemple, au terminal 1 de Pearson, vous avez dit, monsieur Sully, qu'au cours des discussions sur le bail, il est passé de un milliard de dollars à plus de deux milliards. Est-ce exact?
M. Sully: Deux milliards et demi de dollars.
Le sénateur Lynch-Staunton: C'est une augmentation considérable.
Quelles garanties le gouvernement a-t-il que ces projets se concrétiseront bel et bien? Je sais qu'il existe un plan directeur dont les détails sont fournis dans le prospectus, mais existe-t-il un engagement ferme dans le bail -- autre qu'une pénalité si cela ne se produit pas -- à mener à bien ces projets ou est-ce à l'administration de décider à long terme?
M. Sully: Sénateur, le montant de 1,8 milliard de dollars est prévu expressément dans le bail. Elles doivent consacrer ces fonds à l'agrandissement au cours des 20 premières années du bail. Je ne suis pas sûr du nombre exact d'années.
Le sénateur Lynch-Staunton: Que se passe-t-il si elles ne le font pas?
M. Sully: On leur imposera alors une pénalité de location.
Le sénateur Lynch-Staunton: Qu'est-ce qu'une pénalité de location? J'ai essayé -- et j'ai été aidé par quelqu'un qui s'y connaît beaucoup mieux que moi là-dedans -- de comprendre le bail foncier. Son libellé est absolument incompréhensible.
M. Sully: Je vous comprends. Le bail foncier est très compliqué. Je demanderai à notre négociateur en chef d'essayer de vous l'expliquer.
Le sénateur Lynch-Staunton: Nous n'avons pas vraiment le temps d'étudier en détail le bail foncier. Je sais que si ces projets d'immobilisations ne sont pas exécutés, elles devront payer un loyer supplémentaire. Qu'arrivera-t-il si ce loyer n'est pas payé? Est-ce un défaut de paiement du bail?
M. Cloutier: Si elle omet de payer n'importe quel type de loyer au gouvernement fédéral, l'administration aéroportuaire est en défaut.
En ce qui concerne l'investissement de capitaux de 1,8 milliard de dollars, le bail foncier exige, dans le cadre de la transaction générale entre le gouvernement fédéral et la GTAA, que le montant de 1,8 milliard de dollars soit consacré aux dépenses engagées par l'aéroport pour faire face à l'augmentation prévue du trafic voyageurs. Le loyer a été structuré en conséquence.
Si l'administration aéroportuaire dépense moins que 1,8 milliard de dollars -- et il est précisé dans le bail foncier que cela se fera en tranches de cinq ans -- la GTAA devra payer un loyer supplémentaire au gouvernement fédéral sur la partie du montant de 1,8 milliard de dollars qui n'a pas été dépensée. Je ne me souviens pas du pourcentage de loyer supplémentaire à payer, mais il serait calculé en fonction la partie non dépensée du montant de 1,8 milliard de dollars.
Le sénateur Lynch-Staunton: Qui a établi le montant de 1,8 milliard de dollars et celui de 2,5 milliards de dollars? Ces montants peuvent-ils être modifiés?
En tant que propriétaire, quel est le pouvoir du gouvernement concernant les plans d'agrandissement de l'aéroport Pearson? Les plans quinquennaux, les plans sur 10 ans et 20 ans peuvent-ils être modifiés par l'administration aéroportuaire ou est-ce le gouvernement, comme propriétaire, qui est au bout du compte responsable de s'assurer non seulement que les plans sont exécutés mais qu'ils le sont correctement, en respectant toutes les normes dont vous avez parlé plus tôt?
M. Cloutier: Le bail foncier prévoit divers mécanismes habituels destinés à protéger l'actif du propriétaire, comme ceux qui sont prévus dans le cadre d'une relation normale entre propriétaire et locataire. Il existe divers autres mécanismes de protection prévus par le bail foncier pour s'assurer que l'intérêt public est protégé dans le cadre de l'exploitation d'un aéroport.
Quant au mécanisme de protection concernant le développement à l'aéroport, le gouvernement a exploité l'aéroport selon un plan directeur et une partie du plan directeur, qui est un plan de développement à long terme pour l'aéroport, comporte un plan d'utilisation des terrains. Ce plan d'utilisation des terrains décrit comment divers segments de l'aéroport peuvent être utilisés; et prévoit évidemment la protection de la partie de l'aéroport où les avions se déplacent et atterrissent et le traitement des passagers. L'administration aéroportuaire est tenue de respecter le plan d'utilisation des terrains dans le cadre du développement de l'aéroport. Elle est tenue de respecter diverses exigences concernant les normes de traitement des passagers et ainsi de suite.
Le plan directeur et par conséquent le plan d'utilisation des terrains ne peuvent être modifiés sans l'approbation du ministre des Transports. Donc l'administration aéroportuaire est liée par le plan directeur et les plans d'utilisation des terrains qui servent de lignes directrices générales sur la façon dont les différents terrains de l'aéroport peuvent être utilisés. Il est de toute évidence dans l'intérêt de tous de nous assurer que les aéroports sont exploités correctement.
Le sénateur Bolduc: Allez-vous entreprendre un processus d'examen disons tous les trois ou cinq ans de la planification des projets d'immobilisations? Dans l'affirmative, comment l'administration aéroportuaire y participerait-elle? Ai-je raison de croire que la planification du projet d'immobilisations relève du gouvernement et non pas de l'aéroport?
M. Sully: En vertu des nouvelles dispositions, ce type de fonction relève de l'administration aéroportuaire. La responsabilité du gouvernement consiste à s'assurer qu'elle ne contrevient pas aux conditions du bail foncier concernant entre autres l'utilisation des terrains.
Les freins et contrepoids prévus par le système sont d'une part les restrictions que renferme le bail foncier; deuxièmement le fait que le conseil d'administration doive rendre des comptes -- et que ce sont les représentants de la communauté locale. Il est donc dans leur intérêt de s'assurer que les plans d'agrandissement sont raisonnables; et troisièmement, le critère des marchés financiers. Si leurs projets sont trop ambitieux, ils s'en apercevront lorsqu'ils s'adresseront aux marchés pour les financer.
Le bail foncier prévoit également qu'une administration aéroportuaire qui entreprend un important refinancement doit obtenir certaines autorisations du ministre des Transports. Nous donc avons l'occasion à ce moment-là d'examiner les propositions.
Le président: Avec l'adoption des frais d'utilisation, j'imagine que l'intention est de constituer une réserve de caisse pour apporter des améliorations aux immobilisations. Y a-t-il des limites à la réserve de caisse qu'une administration aéroportuaire peut constituer ou y a-t-il des limites concernant les frais d'utilisation?
M. Dean: Je pense que vous constaterez, sénateur, que l'obligation de rendre des comptes au public est suffisamment forte et que la réaction à l'imposition de frais d'utilisation par passager ou de frais d'amélioration de l'aéroport est suffisamment forte pour que cette mesure ne soit pas prise à la légère, et bien qu'il soit possible de constituer une réserve, je crois que vous constaterez qu'elle sert plutôt d'encaisse donnée en garantie pour le financement existant. Les marchés financiers y participent depuis le début, et il existe un programme d'investissement défini.
Le plan de développement est assez bien décrit dans le prospectus tout comme la situation concernant la disposition des produits des obligations. Ils seront versés dans un type de réserve d'amortissement pour rembourser ce genre de dette. Bien qu'ils n'utilisent pas les frais d'utilisation par passager dans ce cas en particulier, ils le font avec d'autres types de frais d'utilisation. Je pense que vous constaterez la même situation dans un aéroport qui impose des frais d'utilisation par passager. Ce dont nous parlons ici, c'est de l'encaisse donnée en garantie pour servir de levier financier.
Le président: Comme elles sont maintenant des administrations aéroportuaires locales, la commercialisation de certaines portions des terrains de l'aéroport sera-t-elle autorisée? À titre d'exemple, aux États-Unis, après la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement américain a pris des mesures pour protéger les terrains de ses principaux aéroports et leur périmètre contre certains types de développement. Il a toutefois autorisé la commercialisation de certains terrains de l'aéroport. Autrement dit, ils ont construit des installations qu'ils ont louées au secteur privé. Cette situation existera-t-elle à nos aéroports?
M. Sully: Selon le bail foncier, elles doivent s'en tenir à certaines utilisations des terrains de l'aéroport et à certaines utilisations seulement. Dans ce contexte, elles sont autorisées à établir des sous-baux à certaines fins.
M. Dean: Si par «commercialisation» vous voulez dire le développement immobilier et commercial, cela est tout à fait autorisé en vertu du bail foncier. Je pensais au départ que vous parliez de l'aliénation, comme une vente effective.
Le président: Non.
M. Dean: Cela est absolument interdit. M. Cloutier a mentionné le plan d'utilisation des terrains et le plan directeur. Il s'agit bien entendu du document sur lequel on se fonde. Pour bien des raisons convaincantes, les terrains des aéroports sont un peu plus grands que ce dont ont besoin les opérations aéroportuaires. Dans les plans existants d'utilisation des terrains, des réserves sont prévues pour le développement commercial -- lié ou non à l'aviation -- qui sont compatibles avec l'exploitation des terrains. Il s'agirait de sources de recettes supplémentaires. Les administrations ont la latitude de prendre ce genre d'initiatives et en fait nous les encouragerions à le faire. C'est ce que nous faisions lorsque nous assurions l'administration des aéroports. Il faut toutefois que cela soit fait conformément au plan approuvé d'utilisation des terrains. Autrement dit, vous ne pouvez pas construire un hôtel entre deux pistes mais vous pourriez certainement le construire sur des terrains où cela serait compatible avec le cadre environnant.
Le sénateur Lynch-Staunton: Pourquoi était-il nécessaire de signer le bail le 2 décembre 1996 lorsque l'un des éléments clés du bail à savoir les paiements prévus par le bail foncier n'avaient pas encore été déterminés et, en fait, ne l'ont été que par une modification apportée au bail le 7 avril, soit seulement quatre mois plus tard? Pourquoi n'ont-ils pas attendu que l'on s'entende sur cette partie du bail afin de l'inclure ensuite dans le bail initial?
M. Sully: Comme j'ai essayé de l'expliquer plus tôt, sénateur, on s'était entendu sur les modalités financières de base en décembre 1995. Selon notre système, cela déclenche toute une série d'événements et de formalités en prévision de la cession. Normalement, les deux parties tiennent à ce que le processus se déroule rapidement. Je crois comprendre que lorsque les documents de cession ont été signés le 2 décembre 1996, les modalités de base concernant la location étaient clairement énoncées. À l'époque, les deux parties s'étaient toutefois entendues pour approfondir la nécessité de prévoir une plus grande marge de manoeuvre dans le bail. Cela a donc abouti à l'entente de modifier les locations de 185 millions de dollars sur neuf ans, ce qui a été annoncé en mars de cette année.
Le sénateur Lynch-Staunton: Cela ne répond pas à la question: pourquoi le bail devait-il être signé avant que cette partie soit incorporée au bail initial? Pourquoi était-on si pressé de signer le bail en sachant très bien que des négociations étaient en cours concernant certaines importantes annulations de loyer? On savait que la piste coûterait 72 millions de dollars et cela était inscrit au livre de l'administration comme dette. Que s'est-il passé entre le 2 décembre et le 7 avril pour qu'elle soit éliminée?
M. Cloutier: Les discussions sur le développement supplémentaire de l'aéroport ont eu lieu en 1996, mais il était plus logique de poursuivre le processus de cession pour Pearson en fonction de la transaction prévue dans le protocole d'entente sur les modalités financières et autres. L'une des difficultés, c'est qu'il fallait établir les dates auxquelles devaient être effectuées diverses formalités juridiques. Nous devions aviser les locataires, distribuer les avis de mise à pied aux employés et ainsi de suite. Une fois établies, ces dates sont très difficiles à changer parce que certaines formalités vont de pair. Il était plus simple d'agir en fonction de l'entente initiale et de procéder à la cession de toutes les ententes de l'administration aéroportuaire, de toutes les obligations juridiques, au transfert des employés et ainsi de suite. Comme ils devaient aussi remplir certaines formalités entre autres avec leurs banquiers et leurs assureurs, il était plus facile d'agir en fonction de cette date, de laisser les autres discussions se poursuivre, et de le refléter après coup.
Il ne faut pas non plus oublier que jusqu'à ce que l'administration aéroportuaire prenne réellement possession de l'aéroport, elle n'exploite rien, donc elle fait des projets sans garantie. Si nous avions retardé la cession, nous aurions retardé d'autant la planification de l'aéroport par l'administration aéroportuaire.
Le sénateur Lynch-Staunton: Vous ne m'avez pas convaincu. Je pense que c'était plutôt parce que les élections approchaient et qu'il était plus facile de le faire pendant que personne ne regardait.
Dans le cadre du contrat Pearson, les promoteurs ont pu reporter le paiement de leur loyer pendant les trois ou quatre premières années, puis ont dû rembourser le loyer différé les années suivantes, avec intérêt, en partant du principe qu'ils produiraient suffisamment de recettes pour le rembourser. Pourquoi des clauses semblables ne font-elles pas partie des ententes conclues avec les administrations où une remise de loyer est prévue? Pourquoi ne s'agit-il pas d'un véritable report -- en partant du principe qu'un report est un retard mais qu'il y aura éventuellement remboursement?
M. Cloutier: Lors des cessions effectuées en 1992, trois des aéroports avaient un mécanisme de report semblable prévu dans leur bail foncier. On en a tenu compte lors de la cession de 1992 et des cessions de 1996 et 1997. Nous continuons à consulter de près les marchés financiers au Canada et aux États-Unis au sujet des modalités financières afin d'éviter de créer des obstacles susceptibles de nuire à l'autofinancement de l'administration aéroportuaire. Lors des cessions de 1996 et 1997, les marchés financiers nous ont indiqué qu'étant donné que la notion d'administration aéroportuaire était maintenant connue au Canada, qu'elle avait été effectivement mise à l'essai et que les quatre administrations aéroportuaires en exploitation se tiraient très bien d'affaire, il n'était peut-être plus nécessaire de prévoir un mécanisme de report du loyer. Dans le cas de Toronto, cela n'était certainement pas nécessaire. Donc la question ne s'est jamais posée. Aucune autre administration portuaire et aucune de nos consultations avec les milieux financiers n'ont indiqué que ce report était nécessaire pour les cessions en cours.
Le sénateur Lynch-Staunton: Si vous additionnez tous ces montants, les annulations de loyer pour Calgary, Edmonton et Vancouver s'élèvent à 289 millions de dollars et à près de 200 millions de dollars pour l'aéroport Pearson. C'est une exonération de loyer d'environ 500 millions de dollars. Ces aéroports, et j'inclus Pearson, s'ils ne l'ont pas déjà fait, finiront par imposer des frais d'utilisation par passager. Quel avantage ce type d'arrangement présente-t-il pour le contribuable? Quelle est la compensation?
M. Sully: En ce qui concerne la situation de tous ces aéroports, nous considérons, sénateur, que dans tous les cas le contribuable sera en meilleure position que si nous avions continué à confier l'exploitation des aéroports à Transports Canada. Pratiquement tous sans exception ont d'importants projets d'agrandissement. Si nous avions gardé ces aéroports, ces projets d'agrandissement auraient été très coûteux pour le contribuable. Nous n'avons jamais dépensé comme ils le font.
Si nous considérons les recettes que nous aurions récupérées si nous avions conservé les aéroports, et si nous considérons nos coûts et y ajoutons les coûts en capital nécessaires, même en tenant compte de la réduction de loyer accordée à certains de ces aéroports, nous restons convaincus que le contribuable y gagne, comme dans le cas de l'aéroport Pearson.
Nous percevrons environ trois milliards de dollars en loyer au cours des 20 premières années du bail et il s'agit d'un bail de 60 ans. Nous sommes convaincus que le contribuable se trouve en meilleure position aujourd'hui que si nous avions continué à administrer ces aéroports.
Le sénateur Lynch-Staunton: C'est tout un aveu d'échec de la part du gouvernement, ne croyez-vous pas, de dire aujourd'hui qu'il est incapable d'administrer des aéroports? Est-ce bien ce que vous voulez nous dire? C'est une déclaration incroyable.
Qu'allez-vous faire après 60 ans au moment de l'expiration du bail? Vous ne vouliez sûrement pas dire que le gouvernement du Canada est incapable d'administrer les aéroports?
M. Sully: Je ne parlais pas de la capacité d'administrer les aéroports. Transports Canada est très fier de sa tradition d'administration des aéroports. Il les a très bien administrés pendant longtemps. Je parlais de l'incroyable augmentation de la circulation aérienne et des projets d'agrandissement que cela a entraînés sur le marché.
Si vous songez à toutes les dépenses que nous aurions dû faire si nous avions continué à administrer ces aéroports, toutes ces dépenses se seraient répercutées sur les contribuables et nous estimons que dans cette situation, le contribuable y gagne.
Le sénateur Lynch-Staunton: Les contribuables y gagnent parce que l'administration aéroportuaire peut emprunter jusqu'à deux milliards de dollars, imposer des frais d'utilisation par passager et que toute l'infrastructure lui sera fournie gratuitement.
Le sénateur Cools: Je suis heureuse que ce ne soit pas un projet de loi à étudier.
Le sénateur Forest: Je ne connais pas bien l'aéroport Pearson, mais je connais assez bien les aéroports en Alberta, surtout celui d'Edmonton. J'aimerais aborder la question de l'obligation de rendre compte du conseil d'administration de l'administration aéroportuaire qui comprend certains des gens d'affaires les plus importants de la région ainsi que certains représentants des gouvernements municipaux et provinciaux. La population d'Edmonton les obligera sûrement à rendre des comptes car elle estime que l'obligation de rendre compte et la gestion au niveau local sont la meilleure façon de procéder. Bien que l'imposition d'une taxe d'aéroport ne plaise à personne, je pense que la plupart des voyageurs, dont nous sommes, acceptent d'être ceux qui payent les services fournis plutôt que les contribuables qui n'utilisent jamais l'aéroport.
Le sénateur Lynch-Staunton: À Montréal, l'administration a fermé l'aéroport de Mirabel sans consulter le gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral s'en est lavé les mains. Nous avons ici une installation de plus d'un milliard de dollars qui sera désormais utilisé pour les vols de transport de marchandises et les vols nolisés. Il s'agit d'une installation qui appartient au gouvernement du Canada et que l'administration aéroportuaire a jugé préférable de fermer, pour des questions de profit, en transférant les vols à Dorval. Il n'y a eu aucune reddition de comptes. Cette administration se compose de gens importants qui, contrairement à nos représentants élus, n'ont pas à rendre compte de leurs actes. Et l'administration, qui n'est comptable à personne, a décidé de fermer cet aéroport.
Le ministre et ceux que nous avons interrogés à ce sujet ont répondu que cela n'avait rien à voir avec eux, que c'était la responsabilité de l'administration aéroportuaire. C'est la faiblesse de ces administrations: elles croient être l'instance suprême et n'avoir à rendre des comptes qu'à quelques-uns. À mon avis, ce n'est pas ainsi que les biens du gouvernement devraient être gérés.
Le sénateur Lavoie-Roux: Le gouvernement a essayé de consulter la population à ce sujet. Je suis sûre que vous vous souvenez de la controverse suscitée par la construction de cet aéroport et de toutes les manigances qui ont eu lieu. Mais, c'est de l'histoire ancienne.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le comité pourrait peut-être inviter un représentant de l'administration aéroportuaire à comparaître devant nous au cours de la nouvelle année car mes autres questions concernent le terminal 3 et je sais que ces messieurs ne peuvent pas nous donner de réponses à ce sujet.
Le président: L'impact de ces décisions se fera sentir non pas dans les grands centres mais dans les régions éloignées. Certains petits aéroports du Manitoba auront beaucoup de difficulté à survivre financièrement.
Le sénateur Cools: Les échanges d'aujourd'hui ont certainement soulevé de nombreuses questions. Nous devrions peut-être poursuivre cet examen et ne pas considérer la réunion d'aujourd'hui comme notre dernière réunion sur cette question.
Le président: Je tiens à remercier nos témoins d'avoir pris le temps de répondre à nos questions aujourd'hui.
Nous avons deux autres points dont nous devons discuter. Premièrement, nous avons reçu une lettre de M. Bruce Rowsell concernant la question du chanvre. Le règlement sera rendu public le 18 décembre et publié dans la Gazette du Canada en janvier. Je demanderais au sénateur Milne si elle pense que le comité devrait inviter des représentants de Santé Canada à comparaître en février lorsque nous examinerons le règlement. Nous pourrions avoir des questions à poser à ce moment-là.
Deuxièmement, nous avons invité le président du Conseil du Trésor, l'honorable Marcel Massé, à comparaître devant notre comité. Il devait comparaître le jeudi 11 décembre mais n'a pas pu se libérer. Le comité souhaite-t-il que nous l'invitions à comparaître la semaine suivante?
Le sénateur Cools: Tout à fait.
Le président: Nous l'inviterons à comparaître le 17 ou le 18 décembre, si nous siégeons toujours. Autrement, nous l'inviterons à comparaître devant nous en février.
La séance est levée.