ANNEXE A
Ministre des Pêches et des Océans
Ottawa, Canada
K1A 0E6
14 avril 1999
L’honorable Gérald Comeau, sénateur
Président
Comité sénatorial des pêches
Pièce 548 nord – Édifice du centre
Le Sénat du Canada
Ottawa (Ontario)
K1A 0A4
Monsieur le Sénateur,
Je vous écris en votre qualité de Président du Comité sénatorial permanent des pêches. Le Ministère a lu avec un vif intérêt le rapport du Comité portant sur la privatisation et les permis à quotas dans les pêches canadiennes. Dans ce contexte, le Ministère procèdera à une révision de ses politiques concernant la côte de l’Atlantique. Le réexamen aura pour objectif d’établir un cadre de politique qui énonce clairement nos principes et les politiques opérationnelles qui en découlent. Cette mesure nous permettra de concrétiser notre vision pour une pêche de l’avenir, c’est-à-dire une pêche qui soit :
- durable au niveau écologique : la conservation étant la grande
priorité et la capacité de récolte et de transformation devant correspondre
à ce que la ressource peut absorber ;
- viable au niveau économique : c’est-à-dire plus restreinte, avec des participants en mesure d’assurer leur subsistance sans subvention du gouvernement ;
- autonome, adaptable et souple : c’est-à-dire en mesure de donner un moyen de subsistance à un noyau de pêcheurs professionnels à temps plein qui puisse résister aux fluctuations périodiques, en partenariat avec le gouvernement.
Les recommandations et les vues que renferme le Rapport sénatorial permanent sont par conséquent opportunes et seront envisagées au cours de ce réexamen.
Pour le moment, je vous fais parvenir la réponse du Ministère aux recommandations contenues dans le rapport du Comité. Conformément à la recommandation 7, je suppose que le Comité commencera son examen du Budget du Ministère en avril. Il me fera plaisir de me présenter devant le Comité afin de répondre à vos questions. Si ma présence est requise, veuillez demander au Greffier du comité de téléphoner à Darlene Elie, Directrice, Cabinet et affaires parlementaires au 993-7728 afin de déterminer une heure qui nous convienne à tous les deux.
En terminant, je vous demanderais de transmettre aux membres du Comité toute ma reconnaissance pour le travail qu’ils ont effectué afin de présenter un rapport de cette qualité. Je reconnais le rôle important que joue le Sénat dans l’examen des questions d’intérêt pour les Canadiens et la prestation de conseils au gouvernement.
Veuillez agréer, Monsieur le Sénateur, l’assurance de ma respectueuse considération.
David Anderson, C.P. et député
Pièce jointe
c.c. Barbara Reynolds, Greffière
Privatisation et allocation de quotas dans les pêches
canadiennes
Rapport du Comité sénatorial permanent sur les pêches
Conformément au mandat attribué le 19 novembre 1997, le Comité sénatorial permanent des pêches a entrepris une enquête sur la privatisation et sur le système d’attribution des quotas dans les pêches canadiennes au cours de l’hiver 1998.
Lors de la préparation de ce rapport, le Comité sénatorial a entendu des experts canadiens et des porte-parole de groupes représentatifs. Il a également obtenu de l’information sur les régimes de gestion internationaux des quotas en Nouvelle-Zélande et en Islande. En outre, un réexamen des documents sur l’allocation de quotas individuels a été entrepris en décembre 1996.
Dans le rapport du Comité, on note dix recommandations concernant les régimes de gestion reliés aux permis de quotas individuels dans les pêches canadiennes. Ces recommandations sont axées sur les quotas individuels. D’autres préconisent un énoncé public en vue de déterminer si le MPO envisage les pêches commerciales canadiennes comme une industrie primaire, ou comme le fondement économique d’un mode de vie traditionnel au Canada, le renvoi par le Sénat du budget du ministère des Pêches et des Océans au Comité sénatorial permanent des pêches pour fins d’examen parlementaire, et une distribution équitable des ressources pour permettre aux pêcheurs à petite échelle d’avoir de meilleures possibilités d’exercer leur activité.
Observations générales
Le Ministère a pris connaissance de la teneur du rapport du Comité sénatorial permanent des pêches. Dans ce contexte, le Ministère est prêt à lancer une initiative importante en vue de revoir ses politiques sur les pêches pour la côte de l’Atlantique. Le réexamen aura pour objectif d’établir un cadre de politique qui articule clairement nos principes en ce qui concerne la pêche et les programmes d’opérations. Cette mesure nous permettra de concrétiser notre vision pour une pêche de l’avenir, c’est-à-dire une pêche qui est :
-
durable au niveau écologique : la conservation étant la grande priorité et la capacité de récolte et de transformation devant correspondre à ce que la ressource peut absorber ;
-
viable au niveau économique : c’est-à-dire plus restreinte, avec des participants en mesure d’assurer leur subsistance sans subvention du gouvernement ;
-
autonome, adaptable et souple : c’est-à-dire en mesure de donner un moyen de subsistance à un noyau de pêcheurs professionnels à temps plein qui puissent résister aux fluctuations périodiques, en partenariat avec le gouvernement.
Les recommandations et les vues que renferme le rapport du Comité sénatorial permanent sont par conséquent opportunes et seront envisagées au cours du présent réexamen. Pour le moment, le Ministère se limitera aux recommandations que renferme le rapport.
Recommandation 1
Le Comité recommande que le gouvernement du Canada énonce clairement, sans équivoque par écrit, et en public, la nature des quotas individuels et ce qu’ils représenteront pour la pêche de l’avenir.
Réponse du gouvernement
Un permis de pêche délivré en vertu de la Loi sur les pêches autorise la personne qui en est titulaire d’exercer cette activité. Un quota individuel, qui constitue un volet du permis, autorise la personne à capturer une certaine quantité de poissons. Cela n’a pas pour effet de garantir un certain niveau de capture. Un permis n’est pas une garantie de propriété. Il est délivré en vertu de la discrétion accordée au Ministre conformément à l’article 7 de la Loi sur les pêches. Il n’est pas approprié de faire référence à la notion de privatisation relativement aux quotas individuels, étant donné que le permis et que le quota n’ont pour effet que d’octroyer le privilège de récolter une part fixe du total admissible des captures au cours d’une année donnée.
Le Ministère effectuera bientôt un examen global des politiques de pêche dans la région atlantique du Canada. En guise de réponse à la recommandation du Comité sénatorial, le ministère des Pêches et des Océans aura l’honneur de faire un énoncé public du rôle des quotas individuels dans les pêches de l’avenir, une fois le réexamen effectué.
Nous envisageons une pêche saine et abondante, à des fins durables. Dans le cadre de cette vision, la pêche de l’avenir est un secteur qui est écologiquement durable, rentable et autonome. Les régimes de quotas individuels ont été et vont continuer d’être un mécanisme valable permettant à l’industrie de tenter de concrétiser cette vision.
Recommandation 2
Le Comité recommande que le ministère des Pêches et des Océans énonce clairement, sans équivoque et par écrit en public sur ce qu’il entend par « des partenariats entre le gouvernement et l’industrie légalement exécutoires, à long terme, et pluriannuels » (ou « des ententes de partenariat »), et qu’il déclare si ces ententes ont pour effet de révoquer le droit du public de pêcher, comme mentionné en common law. Le Ministère devrait mentionner les obstacles que révèle la loi actuelle sur les pêches qui empêchent le ministre des Pêches et des Océans de passer ces ententes avec des groupes représentant l’industrie .
Dans l’article 7 de la Loi sur les pêches, on donne au ministre des Pêches et des Océans le pouvoir discrétionnaire de délivrer des permis. En droit administratif, une autorité gouvernementale ne peut pas s’engager par contrat à exercer cette discrétion, sans en obtenir le pouvoir en droit. En vertu de la législation actuelle, le ministre des Pêches et des Océans ne peut par conséquent passer d’entente de pêche avec un groupe de l’industrie qui aurait pour effet de limiter son pouvoir de délivrer des permis ou de garantir un niveau particulier d’allocation de ressources.
En ce qui concerne le droit du public à pêcher, seul le Parlement peut réglementer ou limiter ce droit et a déjà, en adoptant la Loi sur les pêches, créé un cadre légal en vue de réglementer ce droit. Pour la plupart des secteurs de la pêche, les règlements sont pris en vertu de la Loi et empêchent toute personne de pêcher sans permis. La Loi autorise le ministre des Pêches et des Océans à délivrer des baux et des permis, avec toute la discrétion voulue.
Recommandation 3
Le Comité recommande que la question de la privatisation et de la délivrance de quotas individuels dans les pêches canadiennes fasse l’objet d’un débat au Parlement du Canada.
Réponse du gouvernement
Le ministère des Pêches et des Océans ne propose pas de privatiser la ressource ou sa gestion. La privatisation n’est pas une solution. Les ressources halieutiques sont une ressource commune gérées par le gouvernement fédéral au nom de tous les Canadiens, tant pour ceux d’aujourd’hui que pour ceux de demain.
Le Ministère pense que la meilleure façon de traiter les dossiers délicats en matière de gestion des pêches est de maintenir un dialogue ouvert avec tous les Canadiens et d’encourager une plus grande participation de l’industrie aux activités en matière de conservation. Le Ministère pense que la meilleure façon d’en arriver à une pêche viable est de s’entendre au sujet d’objectifs communs pour l’industrie et le gouvernement. Par conséquent, la meilleure tribune pour revoir les quotas individuels se situe au niveau de la collectivité par le biais de discussions avec l’industrie et les autres intervenants du secteur de la pêche.
Recommandation 4
Le Comité recommande qu’aucun nouveau permis visant des quotas individuels ou des quotas individuels transférables au Canada ne soit délivré avant un énoncé public sur les ententes visant les quotas et les partenariats individuels (recommandation 1 et 2), et avant un débat parlementaire (recommandation 3).
Réponse du gouvernement
En réponse à la première recommandation du Comité sénatorial, le gouvernement du Canada a convenu d’annoncer publiquement le rôle que pourrait jouer le processus de quotas individuels pour l’avenir, une fois effectuée la révision de la politique sur les pêches dans la région de l’Atlantique. Toutefois, le Ministère pense qu’il ne peut refuser une demande du secteur industriel visant à mettre en œuvre un régime de gestion de quotas individuels dans un secteur de pêche particulier, si les parties intéressées jugent que cette solution est la meilleure pour la conservation des ressources halieutiques et la viabilité des activités de pêche. L’allocation de quotas individuels à chaque participant constitue un outil de gestion aussi acceptable qu’un autre régime qui permet à tous les participants de pêcher avec mise en concurrence à partir d’une allocation unique. Chaque régime a ses avantages et ses inconvénients. Dans la mesure où les besoins en matière de conservation sont comblés, on incite les participants à la pêche à être proactifs pour décider du régime de gestion à adopter, tout en tenant compte des conditions qui prévalent dans leur secteur des pêches.
À l’occasion de la table ronde de 1995 sur l’avenir des pêches de l’Atlantique, les représentants de l’industrie ont reconnu que les quotas individuels constituaient un mécanisme de gestion acceptable, sous réserve d’un certain nombre de conditions, y compris l’appui de la majorité des titulaires de permis. Le Ministère est d’accord avec cette prise de position et a toujours formulé l’opinion que les quotas individuels ne devraient être introduits que dans le cadre d’un régime volontaire. En outre, le Ministère a reconnu que les quotas individuels pourraient ne pas convenir à toutes les pêches, notamment aux espèces migratoires tel le saumon.
Ces quotas ont été utilisés de façon extensive ces dernières années pour permettre un accès temporaire à bon nombre de pêcheurs côtiers de la crevette et du crabe, entre autres. Les quotas individuels ont permis à beaucoup de pêcheurs d’avoir accès à ces ressources, ce qui n’aurait probablement pas été le cas dans le cadre d’un régime de quotas avec mise en concurrence. On peut expliquer ce fait à cause du nombre important de pêcheurs et du niveau excessif de la capacité de pêche dans la flottille côtière qui auraient compromis les objectifs en matière de conservation du stock si la pêche avait été soumise à une récolte faite de manière compétitive.
Recommandation 5
Le Comité incite le ministère des Pêches et des Océans à envisager plus sérieusement les répercussions sociales et économiques à long terme des permis de quotas individuels, notamment ceux qui sont transférables, sur les collectivités côtières du Canada, les autochtones et d’autres groupes, et à ne pas élargir ce régime de quotas individuels jusqu’à ce que les besoins des collectivités côtières, des autochtones et d’autres groupes aient été entièrement évalués.
Réponse du gouvernement
Le MPO envisage les répercussions sociales et économiques à long terme de ces politiques et programmes comme les permis de quotas individuels. Le groupe de travail chargé d’examiner les questions de revenu et de mesures d’adaptation dans le secteur de la pêche dans l’Atlantique a examiné à fond les problèmes de la pêche du poisson de fond dans l’Atlantique. On a conclu que l’industrie a été pénalisée par une capacité de pêche et de transformation excessive, même avant l’effondrement des stocks de poisson de fond, et a recommandé un programme de rationalisation. Les études reliées à la pêche du saumon du Pacifique ont tiré des conclusions du même ordre. Par la mise en œuvre d’un programme de rationalisation de la capacité de pêche, ce secteur serait plus restreint et mieux en mesure d’appuyer un nombre moins important de pêcheurs et de travailleurs d’usine.
On comprend mieux, en théorie et par expérience, les incidences de programmes de QIT dans une pêche où la capacité est excessive. Les participants sont en mesure de rationaliser la capacité excessive en achetant et en vendant des quotas. Il en résulte un secteur de pêche plus restreint comme il a été recommandé à partir des deux exemples cités ci-dessus.
Par définition, toutes les activités de pêche commerciale sont reliées aux collectivités côtières et aux avantages résultant de la participation des pêcheurs à cet échange économique avec les collectivités. Le ministère des Pêches et des Océans est entièrement conscient que le repli du secteur de la pêche, qu’il s’agisse d’un régime de quotas individuels ou d’un régime avec mise en concurrence, a touché bon nombre de ces collectivités. C’est pourquoi le gouvernement vise à promouvoir des entreprises de pêche viables qui soient autonomes et en mesure de faire face à une diminution temporaire de la ressource et d’apporter la stabilité aux collectivités, même si cela veut dire qu’un moins grand nombre de personnes pourront participer aux activités de pêche.
Recommandation 6
Le Comité recommande que le ministère des Pêches et des Océans énonce publiquement de façon précise et sans équivoque et par écrit s’il considère la pêche commerciale au Canada comme fondement industriel principal ou comme fondement économique d’un mode de vie traditionnel au pays.
Réponse du gouvernement
La pêche commerciale à laquelle on fait allusion dans cette recommandation est un secteur qui depuis toujours répond aux besoins des grandes et petites entreprises au Canada. Comme l’exploitation agricole ou la coupe du bois, les entreprises de pêche sont différentes, tant par la taille que par l’ampleur des activités. Il s’agit le plus souvent de petites entreprises familiales indépendantes qui pratiquent la pêche avec un équipage limité, ou une petite entreprise de transformation familiale, ou bon nombre d’entreprises de taille moyenne et plus importantes contrôlées par une famille. Bon nombre des entreprises, y compris certaines des plus petites, ont intégré la capacité de transformation et de marketing. Dans le secteur de la pêche, il y a place pour tous les secteurs de flottille viables.
Par cette recommandation, on pose pour hypothèse qu’il y a deux vues distinctes pour la pêche. C’est loin d’être le cas. Le Ministère a fait un énoncé sur sa vision de la pêche pour l’avenir. Il ne fait pas référence à un modèle « industriel » et il n’adopte pas de politique qui appuierait de façon artificielle un mode de vie traditionnel. La pêche comporte des volets importants au niveau des autochtones, du commerce et des loisirs, dont il faut également tenir compte.
Par suite de changements dans les habitudes de pêche, situation causée en partie par l’épuisement des stocks de poisson de fond de l’Atlantique et de saumon dans le Pacifique, le secteur des pêches au Canada entreprend une restructuration profonde sur les deux côtes. Cette situation a incité le Ministère à revoir ses politiques de gestion des pêches sur les deux côtes afin de façonner notre vision de la pêche pour l’avenir. Une fois les réexamens terminés, le Ministère en partagera les résultats avec les intervenants et le grand public.
Recommandation 7
Le Comité recommande que le Sénat remette le budget du ministère des Pêches et des Océans au Comité sénatorial permanent des pêches pour fins d’examen au Parlement.
Réponse du gouvernement
Le Ministre se fera un honneur de répondre à toutes les questions que pourrait poser le Comité sénatorial permanent des pêches en ce qui concerne son projet de réexamen du budget du ministère des Pêches et des Océans.
Recommandation 8
Le Comité recommande que le ministère des Pêches et des Océans mette en œuvre immédiatement sa politique de fractionnement des flottilles dans la région de l’Atlantique, c’est-à-dire une réglementation qui a pour effet d’empêcher l’intégration verticale des transformateurs dans le secteur de la pêche, et des politiques visant à restreindre le taux de contrôle des quotas individuels en fonction d’une limité maximale. Le Ministère continuerait d’appliquer les règlements visant à restreindre le contrôle des permis de pêche par des intérêts étrangers .
Réponse du gouvernement
Le MPO applique véritablement sa politique de fractionnement des flottilles selon son champ de compétence. Cette politique ne s’applique qu’aux permis de pêche côtière (c’est-à-dire pour les bateaux d’une longueur inférieure de 65 pieds). À l’exception de près de 50 permis qui sont détenus depuis 1978 par les entreprises et qui relèvent d’une disposition visant des droits acquis, les permis de pêche côtière ne peuvent être transférés qu’à des pêcheurs autonomes. En ce qui concerne le transfert permanent de quotas individuels, les limites ont été habituellement établies dans le cadre de lignes directrices individuelles, et ces limites s’appliquent lorsqu’on demande un transfert permanent de quotas (par exemple, 2% des quotas de poisson de fond en 1991 dans la flottille de Scotia-Fundy (QIT) ou 1,755% dans la zone 19 de la pêche du crabe). Les permis ou les quotas ne peuvent pas être transférés sans que le MPO ne le sache, parce que légalement, le Ministère doit approuver chaque transaction à cet égard.
Dans le cadre de leurs activités de pêche, les pêcheurs peuvent avoir passé différentes ententes privées avec des tiers, qui peuvent entraîner la vente à d’autres tierces parties des prises capturées par des titulaires autonomes de QI. Toutefois, le MPO n’exige pas des pêcheurs de dévoiler ces ententes avec une tierce partie, qui sont jugées privées.
En outre, le MPO ne peut empêcher les pêcheurs d’acquérir une participation dans des usines de transformation, étant donné que ce domaine relève de la compétence provinciale. Des pêcheurs ont en fait acquis bon nombre d’usines ces dernières années. En ce qui concerne la restriction qui frappe actuellement la propriété étrangère d’entreprises titulaires de permis, le MPO n’a pas l’intention de modifier sa politique actuelle en la matière.
Recommandation 9
Le Comité recommande que le ministère des Pêches et des Océans répartisse équitablement les ressources pour permettre aux pêcheurs dont les activités sont limitées d’avoir l’occasion de participer davantage à la pêche.
Réponse du gouvernement
Les pêcheurs de tous les secteurs de la flottille dont les activités sont importantes ou restreintes investissent au fil des ans dans leurs entreprises, d’après un certain niveau d’accès à la ressource. Comme propriétaires d’entreprise, les pêcheurs s’attendent à une certaine stabilité quant à la quantité de ressources qu’ils recevront d’une année à l’autre, pour justifier ces investissements. La plupart des pêches sont entièrement exploitées, et bon nombre d’entre elles affichent une capacité excessive. Il importe que les pêcheurs exercent leur activité de façon à être rentables, autonomes, et adaptés. Pour appuyer cette vision et pour procurer à l’industrie un milieu d’exploitation stable, le Ministère compte s’inspirer des parts historiques pour répartir les ressources entre les différentes flottilles, sauf en ce qui concerne le saumon du Pacifique où le secteur de la pêche récréative doit recevoir une allocation prioritaire, par rapport au secteur commercial. On s’attendra par la suite à ce que chaque flottille s’adapte et exerce ses activités en fonction de son niveau d’allocation. Un secteur de flottille qui réussira à créer un équilibre entre ses capacités et les ressources disponibles ne devrait pas être pénalisé en se voyant retrancher une fraction de son allocation pour appuyer un autre secteur de flottille. En outre, la redistribution des ressources ne peut se faire, compte tenu des principes suivants en matière d’allocation : les mesures de conservation ne seront pas compromises, la viabilité des titulaires de permis permanents ne sera pas compromise, et une nouvelle participation sera accordée, de façon temporaire.
Il y a lieu de noter que lorsque, ces dernières années, des ressources supplémentaires sont devenues disponibles, la plupart ont été allouées en fait de façon temporaire à de petits exploitants côtiers, comme dans le cas de la crevette nordique à Terre-Neuve et de la pêche du crabe dans le région de l’Atlantique.
Recommandation 10
Le Comité recommande que le ministère des Pêches et des Océans cesse de s’inspirer des systèmes de gestion des quotas individuels utilisés en Nouvelle-Zélande et en Islande, jusqu'à ce que le Ministère ait entièrement tenu compte des critiques visant les quotas individuels formulés dans ces pays.
Réponse du gouvernement
Le ministère des Pêches et des Océans peut apprendre par l’expérience vécue dans d’autres pays pêcheurs. À titre de membre du Comité des pêches de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), et du groupe de travail responsable des pêches de l’APEC, le gouvernement du Canada a l’occasion d’obtenir des données internationales sur l’expérience vécue en matière de système de gestion des quotas dans d’autres pays. En outre, bon nombre de ces pays possèdent une industrie de la pêche très imposante, et ont accès à de vastes données rétrospectives sur le recours à la gestion des quotas individuels. Le ministère des Pêches et des Océans examine de près toute l’information obtenue avant de l’adopter dans le secteur canadien de la pêche. Afin de demeurer le principal leader mondial en matière de ressources océaniques, le Canada doit se tenir au fait des nouveaux développements dans tous les aspects de la gestion de la pêche dans le monde, pour être en mesure de mieux servir l’industrie.
Le Ministère a également étroitement contrôlé les secteurs canadiens de la pêche qui ont choisi des systèmes de gestion de quotas individuels pour s’assurer que tous les objectifs sont réalisés. En conséquence, notre pays a développé sa propre expertise dans le domaine, et il n’a pas à se fier uniquement à l’expérience d’autres pays pour gérer ce secteur de la pêche.