Délibérations du comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 18 - Témoignages du 10 juin 2003
OTTAWA, le mardi 10 juin 2003
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, auquel a été renvoyé le projet de loi C-6, Loi constituant le Centre canadien du règlement indépendant des revendications particulières des Premières nations en vue de permettre le dépôt, la négociation et le règlement des revendications particulières, et modifiant certaines lois en conséquence, se réunit ce jour à 9 h 10 pour étudier le projet de loi.
Le sénateur Thelma J. Chalifoux (présidente) occupe le fauteuil.
[Traduction]
La présidente: Honorables sénateurs, ce matin, comme les quelques matins précédents, nous allons parler du projet de loi C-6.
Bienvenue, professeur Coyle. La parole est à vous.
M. Michael Coyle, professeur, Faculté de droit, Université Western Ontario: Je suis honoré d'avoir été prié de comparaître devant votre comité aujourd'hui. Je ne suis pas un politicien et je ne me porte pas non plus à la défense de Sa Majesté ou des Premières nations. Je pense donc que cela vaut la peine que je formule brièvement mon point de vue sur les enjeux et mon expérience dans ce domaine.
Ce projet de loi est vraiment un exercice destiné à concevoir un processus de règlement des conflits. C'est la perspective que je souhaite adopter avec votre comité — son efficacité comme processus de résolution de différends qui sont cruciaux pour notre pays.
J'ai été invité à comparaître aujourd'hui à titre de personne qui a été impliquée dans les revendications territoriales comme intervenant neutre. Depuis 14 ans, je travaille comme facilitateur et médiateur des négociations entre les Premières nations et Sa Majesté et d'autres paliers du gouvernement comme les municipalités. Depuis Oka, j'ai également été impliqué à titre de participant neutre aux efforts déployés au fil des ans pour améliorer le processus de règlement des revendications territoriales au Canada. D'après mon expérience en matière de médiation, j'ai la profonde conviction que la négociation constitue la façon la plus appropriée de résoudre ces différends.
Je sais que les membres de votre comité sont bien renseignés dans ce domaine. De toute évidence, la négociation offre l'occasion aux parties d'établir leur relation de façon amicale tout en résolvant leurs différends. La négociation permet également aux parties de formuler une solution créative au différend d'une façon que les tribunaux ne sont tout simplement pas capables de faire légalement.
Les négociations permettent aux parties de trouver des solutions modernes à des problèmes de longue date qui peuvent aboutir à une justice sans créer de nouvelles injustices pour les autres interlocuteurs qui pourraient être touchés par les revendications. Je vous apporte ma connaissance que les négociations peuvent fonctionner. À titre de médiateur, j'ai participé à plusieurs négociations importantes réussies entre, par exemple, la province de l'Ontario, le gouvernement fédéral et des Premières nations en Ontario.
Mon exposé d'aujourd'hui est également étayé par le fait que je suis professeur de droit. J'enseigne le droit administratif à l'Université de Western Ontario, ainsi que la négociation, la médiation et le droit des Autochtones. Mon bref exposé bénéficiera également d'un éclairage important découlant de l'importance de la primauté du droit et du respect de la primauté du droit au Canada.
Enfin, en tant que particulier, j'apporte les préoccupations d'un citoyen non autochtone du Canada, d'un immigrant et d'une personne qui partage, j'en suis convaincu, les préoccupations de tous les membres de votre comité à l'effet que nous pouvons tous être fiers du dossier du Canada pour ce qui est de traiter les griefs légitimes des Autochtones.
Permettez-moi de vous transmettre mes brefs commentaires sur le projet de loi avant de répondre à vos questions.
Lors de l'examen du contenu de ce projet de loi, il est utile de le jauger d'après trois critères. J'ai déjà fait mention du premier critère: le respect de la primauté du droit. Le deuxième critère est la cohérence avec les principes qui sous- tendent le droit administratif au Canada, les principes de droit qui régissent les relations entre les citoyens et le gouvernement lorsque ce dernier prend des décisions qui touchent leurs droits ou leurs intérêts. Le troisième critère, que j'estime utile à prendre en considération, est l'efficacité probable de ce projet de loi en vue de résoudre les revendications autochtones et de traiter le grief qu'elles représentent, le grief qui sous-tend ces différends.
Je formulerai des suggestions à votre comité sur la façon d'améliorer le projet de loi, en ce qui a trait à chacun de ces critères.
Le premier point est la primauté du droit. Pourquoi est-ce que je fais référence à la primauté du droit? J'y fais référence parce qu'il est extrêmement important de se rappeler que nous n'abordons pas aujourd'hui simplement des griefs politiques, mais des déclarations à l'effet que le gouvernement a actuellement une obligation en droit envers les Premières nations de notre pays, à cause de la façon dont le gouvernement a traité les promesses faites en vertu des traités, qui sont évidemment enchâssées dans la Constitution, ou les éléments d'actif ou les terres des Premières nations.
Certes, une fois que les revendications sont acceptées comme valides en vertu du présent projet de loi, nous devons présumer que nous parlons d'obligations en droit réelles du gouvernement, à l'égard des Premières nations.
Au Canada, la primauté du droit est un principe fondamental dont nous sommes fiers. Il est écrit dans le préambule de la Constitution que le Canada est fondé sur le principe de la primauté du droit. Par primauté du droit, nous entendons non seulement que les citoyens devraient être traités également en vertu du droit, mais aussi que le gouvernement doit être assujetti au droit.
En examinant le projet de loi d'un point de vue positif, il créera en fin de compte un organisme indépendant ayant la capacité d'appliquer des sanctions, ou de prendre des décisions exécutoires conformément aux principes du droit canadien. C'est une étape positive. Le fait que le processus sera enchâssé dans la législation sera également une étape nettement positive, tout au moins une certaine assurance que le gouvernement ne reviendra pas facilement sur son engagement de traiter ces questions conformément aux principes du droit.
Par la même occasion, je devrais mentionner que, d'après mon expérience avec les Premières nations à propos de ce genre de législation, ces dernières ont fait preuve de beaucoup de bonne volonté en étant disposées à accepter que les principes canadiens du droit pourraient s'appliquer au règlement final de leurs revendications, régime juridique qui ne les a pourtant pas souvent servies, de l'avis de la Cour suprême du Canada et d'autres commentateurs indépendants. Je considère également comme une étape positive le fait que les Premières nations aient mentionné qu'elles aimeraient voir un moyen rapide de résoudre leurs revendications conformément au droit canadien.
Cependant, il y a un autre aspect de la primauté du droit, à savoir qu'il stipule que le gouvernement n'a normalement pas le droit de décider lesquelles de ses obligations en droit envers les citoyens il honorera et lesquelles il n'honorera pas. À mon avis, le projet de loi C-6 crée toutefois deux catégories d'obligations en droit, des obligations en droit tout aussi valides que le gouvernement doit remplir. Il y a une catégorie qui, selon le projet de loi, doit être traitée par la négociation et par un tribunal, et une catégorie que le gouvernement n'est pas du tout tenu de traiter en vertu du projet de loi.
Je me réfère aux dispositions 32 et 56(1)a) du projet de loi, qui créent un plafond présumé de 7 millions de dollars sur le montant financier des revendications qui peuvent être portées devant le tribunal.
Pendant mes 11 années comme conseiller juridique principal à la Commission sur les Indiens de l'Ontario, organisme créé par le gouvernement fédéral, la province de l'Ontario et les chefs de l'Ontario rassemblés, même si nous avons connu beaucoup de succès je ne peux penser qu'à une seule revendication que j'ai traitée qui respectait ce plafond financier. Il n'y en avait qu'une pour laquelle même la contribution fédérale au règlement ne dépassait pas ce plafond. Je reviendrai sur la façon dont ce plafond s'applique à la contribution provinciale et à la contribution fédérale.
À moins que le plafond pour les revendications acceptables qui peuvent être introduites dans le processus ne soit modifié par voie de règlement, et je sais que le projet de loi le prévoit, d'après mon expérience le projet de loi exclurait la grande majorité des revendications du genre qui sont jugées importantes en Ontario, du genre de celles que j'ai traitées avec les parties et pour lesquelles j'ai trouvé des règlements satisfaisants dans de nombreux cas. En fait, le projet de loi accorde la priorité aux revendications les moins importantes au niveau des pertes subies par les Premières nations.
Au moment de la crise d'Oka, nous avons appris, en tant que pays, les risques de créer des plafonds arbitraires aux revendications négociées au Canada, lorsque ces plafonds ne sont pas fondés sur des principes du droit. Dans ce cas, le gouvernement avait comme politique de ne pas négocier les revendications antérieures à 1867. Par la suite, lorsque j'ai rencontré le commissaire des Indiens et le ministre des Affaires indiennes et le sous-ministre ainsi que d'autres représentants, on a reconnu que cette exclusion des revendications antérieures à 1867 n'avait aucun fondement en droit canadien. Cette mesure avait été conçue pour réaliser des économies en vue d'éliminer de nombreuses revendications. Cela signifiait qu'une revendication comme celle d'Oka ne pouvait pas être traitée en vertu de la politique existante sur les revendications particulières au Canada en 1989.
Depuis lors, cette exclusion a été modifiée. Cela illustre les problèmes rencontrés si nous essayons d'empêcher l'accès à un tribunal comme celui-ci selon des principes qui ne sont pas fondés sur le droit. Dans ce sens, les principes semblent arbitraires et, dans ce cas, semblent créer deux catégories de revendications.
C'est le point le plus important que je soulèverai dans mon exposé. Je pense que la plupart des Canadiens seraient scandalisés si, lorsqu'ils atteignent l'âge de 65 ans, le gouvernement décidait de choisir quelles pensions il allait payer et quelles pensions il n'allait pas payer; autrement dit, quels citoyens seraient obligés de traîner le gouvernement devant les tribunaux pour lui faire respecter son obligation en droit. Je ne pense pas que nous envisagerions une telle situation dans notre pays.
Ici, nous parlons d'obligations en droit qui sont dues et nous décidons qu'une certaine catégorie d'entre elles, en fait la catégorie prétendument la plus importante, ne sera tout simplement pas traitée. Ces Premières nations devront recourir aux tribunaux. Vous avez probablement entendu d'autres témoins parler du processus des poursuites devant la justice. Cela prend 10 à 15 ans pour arriver à la Cour suprême du Canada. Cela implique en outre des ressources que la plupart des Premières nations ne possèdent tout simplement pas et elles ne jouissent assurément pas d'une égalité avec Sa Majesté sur le plan des ressources.
J'estime que la même question concernant la primauté du droit est en jeu ici, comme dans l'exemple que j'ai décrit en ce qui concerne les pensions.
En vertu du présent projet de loi, une deuxième exclusion de revendications pourrait se retrouver devant le tribunal. Je pense que la structure du projet de loi est idéale en permettant un effort de résolution négociée et ensuite la possibilité de dénouer les impasses. Ce cadre de base est, à mon avis, le bon pour traiter les revendications au Canada.
Quant à la portion du projet de loi concernant le tribunal, d'après ce que j'ai lu le projet de loi exclut également toute revendication dans laquelle une Première nation cherche à obtenir des terres comme élément du règlement. Une fois de plus, cela exclurait la grande majorité, voire la presque totalité des revendications que j'ai traitées à la Commission sur les Indiens de l'Ontario.
Il n'est pas surprenant que les Premières nations cherchent à obtenir des terres en raison de leur lien avec la terre. Il n'est pas non plus surprenant qu'ils soient intéressés à obtenir d'autres terres lorsque leurs terres ont été patentées, parce qu'ils ont besoin d'une assise territoriale sûre pour progresser dans le futur. Comme vous le savez, ce projet de loi empêche les Premières nations, qui souhaitent obtenir des terres comme élément de leur règlement, de voir le tribunal se prononcer sur leur revendication.
Je note également que le projet de loi prévoit un plafond cumulatif sur le montant des revendications réglées au cours d'une année. Je ne suis pas au courant du montant — il n'apparaît pas dans le projet de loi — mais cette clause soulève d'autres inquiétudes chez moi à propos de la globalité du processus. Il dépendra du montant de ce plafond cumulatif.
J'ai deux suggestions à formuler à propos de ces exclusions contenues dans le projet de loi. La première concerne le plafond financier. Idéalement, en raison de la primauté du droit, il ne devrait pas y avoir de plafond aux revendications sur lesquelles un tribunal peut statuer conformément aux principes du droit canadien. Normalement, le gouvernement s'acquitte des obligations en droit qui lui sont convenablement attribuées, un point c'est tout. C'est la façon dont les autres Canadiens s'attendent à être traités.
On peut présumer que le but est la prudence financière. À mon avis, si le gouvernement fédéral nomme des arbitres professionnels et qualifiés, ils feront preuve de prudence, tout comme les juges, dans les jugements qu'ils rendront à propos des sommes que le Canada pourrait devoir eu égard aux obligations historiques. Assurément, il y a beaucoup d'incertitude dans la loi qui permettrait aux tribunaux de trouver des règlements raisonnables à ces revendications.
Si le but est la prudence financière et s'il doit y avoir un plafond, je suggérerais que ce plafond soit simplement un plafond cumulatif, ce qui ne créerait pas deux catégories de revendications. Nous devrions nous assurer qu'il y a pour cela une enveloppe budgétaire qui nous permettrait de faire des percées considérables dans les obligations en droit du Canada non réglées, tout en demeurant responsable sur le plan financier en tant que pays. Avoir ces deux plafonds me semble, comme nous le disons en droit, porter à la fois une ceinture et des bretelles. Pour faire preuve de prudence sur le plan financier, nous n'avons pas besoin des deux. Nous n'avons pas besoin de créer les problèmes que j'ai décrit en ce qui concerne la primauté du droit.
À tout le moins, s'il doit y avoir un plafond cumulatif sur les revendications avec lequel le tribunal peut traiter, votre comité devrait envisager la possibilité d'accepter au moins toutes les revendications dans le processus de négociation de la Commission, dans le cadre duquel le gouvernement serait tenu de répondre à la revendication et dans le cadre duquel la Commission pourrait peut-être ordonner un arbitrage non exécutoire ou un point de vue non exécutoire sur l'indemnisation, si c'est ce que les parties demandent. De cette façon, il y aurait un processus, avec des échéanciers il faut l'espérer, pour traiter toutes les revendications, même si elles devaient être exclues par un plafond cumulatif que pourrait contenir ce projet de loi.
La deuxième série d'exclusions que j'ai abordée est l'exclusion des revendications impliquant un élément foncier. Je peux penser à deux raisons possibles pour cela. Premièrement, le gouvernement fédéral ne contrôle généralement pas un grand nombre de terres de Sa Majesté dans la province. Deuxièmement, les terres patentées, les terres appartenant à d'autres Canadiens, ne sont généralement pas jugées appropriées pour figurer dans un règlement en vertu duquel les gens détiennent maintenant innocemment leurs terres privées. Cela est généralement considéré, par la plupart des Canadiens et la plupart des membres des Premières nations que j'ai rencontrés, comme un moyen improductif et inéquitable d'inclure de telles terres dans un règlement portant sur des revendications territoriales.
Il existe une solution simple qui permet à ces revendications d'être traitées par le tribunal et par le projet de loi sans menacer les autres Canadiens, tout en permettant à des terres de faire partie d'un règlement. Lorsque des terres sont réclamées dans le cadre d'un règlement, elles viendront de la province — c'est assurément là d'où elles viennent en Ontario — dans le cadre de la valeur du règlement. Lorsque des terres sont incluses dans la revendication, je suggérerais de ne pas les exclure des poursuites devant le tribunal, mais le tribunal devrait et pourrait évaluer la valeur totale de la revendication et permettre aux parties de négocier quels devraient en être les éléments pour répondre aux besoins de toutes les parties dans un cadre moderne.
Ces éléments pourraient inclure une justification, une cogestion des terres, une cogestion des cours d'eau, comme ce fut le cas dans une importante revendication que j'ai traitée, ou la fourniture de terres de Sa Majesté, disponibles en retour de la renonciation à une revendication à l'égard de terres qui sont actuellement colonisées. Cette démarche permettrait au gouvernement de ne pas exclure du processus un grand nombre de revendications valables, tout en répondant à des préoccupations probables.
J'avais mentionné que je parlerais du droit administratif mais, étant donné le temps limité, j'aborderai brièvement l'efficacité du processus.
On peut mesurer l'efficacité de ce projet de loi par le processus qu'il créerait. On peut le mesurer par sa flexibilité et son efficacité à régler, de façon définitive, les griefs auxquels notre pays a dû faire face pendant les 100 à 200 dernières années. Son efficacité consisterait à aider les parties à trouver des solutions durables à ces griefs juridiques.
J'ai mentionné précédemment qu'à mon avis, en termes d'efficacité, la structure globale du projet de loi est bonne car elle permet la négociation et ensuite l'arbitrage en cas d'impasse sur un problème juridique.
Toutefois, j'aimerais formuler deux dernières suggestions pour améliorer la souplesse et l'efficacité du processus, d'après mon expérience au niveau des revendications. Elles viennent s'ajouter à celles dont j'ai parlées antérieurement, à savoir que le projet de loi serait de toute évidence beaucoup plus efficace s'il traitait un plus grand nombre des revendications en suspens. Cela permettrait d'aborder le grief sous-jacent. Cela permettrait de faire une percée importante dans les obligations en droit du Canada.
En outre, j'aimerais partager avec vous deux suggestions. La première ne doit pas forcément être contenue dans le projet de loi. Le gouvernement fédéral devrait impliquer les provinces, qui sont disposées à participer le plus tôt possible, dans les discussions entourant le processus de nomination à cette Commission et au tribunal et sur leur implication éventuelle. D'après mon expérience au sein de la Commission sur les Indiens de l'Ontario, je sais que, lorsque le gouvernement fédéral agit simplement de sa propre initiative, incorpore ses critères et sa définition d'une revendication, comme le fait le présent projet de loi, et ne donne pas aux provinces qui souhaitent être impliquées la courtoisie d'entendre parler du processus de nomination et peut-être d'y contribuer, les provinces seront extrêmement réticentes à participer à ce processus. Elles le considéreront comme un mécanisme qui leur est étranger.
Elles comprennent le concept de traiter leurs propres obligations conformément aux principes du droit, mais le présent projet de loi crée un processus plus lourd et différent. Il semble inclure une grande partie de la politique antérieure sur les revendications particulières.
Il est crucial de s'adresser tôt aux provinces. Elles peuvent constituer un élément indispensable pour trouver des solutions créatives qui impliquent des assises territoriales. Dans bien des cas, les provinces ont également une obligation en droit et peuvent apporter une contribution substantielle. La moitié des règlements que nous avons obtenus en Ontario l'ont été avec l'aide de la province.
Ma dernière recommandation est que ce processus serait plus efficient si l'on établissait certains échéanciers de base. D'autres témoins vous ont déjà dit qu'il n'y a pas de contraintes de temps imposées au gouvernement fédéral pour évaluer un projet de loi. À aucun moment, on ne peut décider de rejeter une revendication. En tant que Canadiens, nous savons, comme l'a dit un jour le juge Estey, que les conflits s'améliorent rarement avec l'âge, à la différence du vin.
L'un des problèmes avec les revendications, c'est qu'elles ont été laissées en suspens trop longtemps. Le projet de loi offre très peu de garanties pour ce qui est d'échéanciers spécifiques que les gouvernements devront respecter dans le déroulement du processus ou un engagement à traiter les revendications selon un processus aussi rapide que possible, confirmé dans une entente entre les parties au début du processus. Pour résoudre le problème de ces revendications trop longtemps différées, le projet de loi serait amélioré s'il contenait de tels échéanciers ou de telles indications à l'effet que l'intention est de traiter les revendications rapidement.
En conclusion, j'estime que le projet de loi comporte des aspects positifs. J'ai parlé d'un certain respect de la primauté du droit, d'une certaine tentative de dénouer l'impasse quant à la façon dont les revendications sont traitées, des principes juridiques sur lesquels ils reposent pour traiter ces revendications et du maintien des négociations comme processus souhaité pour les résoudre. Cependant, je vous ai suggéré des moyens concrets qui amélioreraient considérablement ce projet de loi au niveau de sa globalité, de sa cohérence avec la primauté du droit et de ses capacités de traiter à long terme ces griefs qui règnent depuis trop longtemps dans notre pays. En résumé, ces suggestions aideront à créer un processus d'examen des revendications territoriales dont tous les Canadiens seront fiers.
Sénateurs, c'est la fin de mon exposé et je serai maintenant heureux de répondre à vos questions.
Le sénateur Stratton: Professeur Coyle, vos commentaires à propos du projet de loi sont positifs. Comment expliquez-vous cela par rapport aux déclarations presque généralisées faites par divers témoins à l'effet qu'il faudrait jeter le projet de loi et le renégocier? Ce sont des commentaires assez généralisés. Très peu de témoins étaient disposés à accepter des amendements. Ils estimaient qu'il faudrait jeter le projet de loi à la poubelle et le renégocier.
M. Coyle: Je ne veux pas que mon exposé soit interprété comme une indication d'un sentiment positif à l'égard du projet de loi. J'estime que la structure de base proposant la négociation et l'arbitrage est la bonne et qu'elle est acceptée par les Premières nations. Toutefois, les exclusions incorporées dans le projet de loi et la capacité du gouvernement fédéral de contrôler à son gré le processus de nomination, élément que je n'ai pas eu la chance d'aborder, créent plusieurs problèmes au niveau de l'uniformité de la primauté du droit et du traitement de la majorité des revendications au Canada.
Comme je pense personnellement que notre pays sera un endroit meilleur lorsque tout le monde pourra dire que nous avons déployé des efforts équitables pour traiter équitablement les revendications territoriales, je suis déçu par certaines des dispositions clés proposées dans le projet de loi. À mon avis — et ce n'est pas un point de vue politique — de tels changements seraient faciles à faire, à savoir éliminer le plafond individuel, l'exclusion des revendications ayant un volet territorial et exiger la consultation avec les Premières nations pour la nomination des personnes siégeant à cette commission. Ces changements seraient relativement faciles à faire au niveau de la rédaction et je pense qu'ils amélioreraient fondamentalement le projet de loi.
Je comprends pourquoi les Premières nations sont opposées au projet de loi. J'ai simplement considéré que ce n'était pas à moi, devant votre comité, de leur dire si elles devraient recommander que l'on jette tout le projet de loi à la poubelle ou s'il faudrait l'amender pour en faire un processus plus efficace et plus équitable.
Le sénateur Stratton: Les inquiétudes exprimées par les groupes des Premières nations sont à l'effet que le gouvernement fédéral adopte une attitude paternaliste à l'égard des peuples des Premières nations, en particulier dans le cadre du processus de nomination. Citons comme exemples le processus de nomination dans l'Accord du lac Meech, le processus de nomination pour les sénateurs et le processus de nomination pour les membres de la Commission canadienne du blé. Lorsque le projet de loi C-4 a été réécrit, il permettait pour la première fois l'élection des membres de la Commission canadienne du blé. Il faut un processus permettant aux peuples des Premières nations d'être impliqués dans le processus et de pouvoir proposer des noms au gouvernement. Ne seriez-vous pas très favorable à ce processus?
M. Coyle: En raison du manque de temps, je n'ai pas parlé de certains des problèmes en matière de droit administratif. Cependant, tout aussi important que les résultats réels en termes de règlements que ce projet de loi ou ce processus pourrait créer est le processus lui-même et le sentiment des parties d'avoir été traitées dans le cadre d'un processus équitable, pas seulement le résultat obtenu.
Nous traitons ici de droits constitutionnels, de déclarations à l'effet que les traités ont été violés. Il sera crucial pour les deux parties de sentir que le processus est impartial — d'avoir nettement la perception que l'organisme a été créé de façon impartiale.
Je suis d'accord que le processus de nomination devrait être équilibré et se pencher sur la composition de ce groupe au niveau des négociateurs et des arbitres.
Le sénateur Tkachuk: Ma première question concerne le processus de nomination et la seconde le processus de plafonnement. Ces deux problèmes ont souvent été soulevés. Une suggestion a été que les Premières nations proposent des noms et que le gouvernement propose des noms et qu'ils s'entendent sur la nomination de l'une de ces personnes. Qui représente la nation dans ce cas? La nomination de ces personnes ne devrait-elle pas représenter le pays? Nous avons les Premières nations qui avancent leur point de vue. Pourquoi auraient-elles besoin d'un candidat pour défendre leur cause et pourquoi le gouvernement fédéral aurait-il besoin d'un candidat pour défendre sa cause? Qui représente tous les gens qui ne font pas partie du processus? Comment atteindre cet objectif qui, à mon avis, devrait être l'objectif de cet organisme?
M. Coyle: Le processus doit être visible pour les Canadiens. Si ce projet de loi était modifié au point de traiter un grand nombre de revendications au Canada, il faudrait que le processus soit adopté par l'ensemble des Canadiens et considéré comme étant composé d'arbitres impartiaux et en nombre équilibré.
Il y a deux possibilités. Celle que vous avez décrite, et celle que d'autres témoins ont peut-être illustrée, est le modèle des travailleurs — dans lequel le syndicat nomme un arbitre. Je ne pense pas qu'il faille en arriver là. On peut simplement s'assurer que les nominations seraient idéalement des nominations conjointes de personnes qui répondent à un ensemble de qualifications que tous les Canadiens pourraient constater. Il pourrait s'agir, par exemple, d'avocats ayant une certaine expérience.
L'importance est que les parties qui comparaissent devant cet organisme et le public canadien dans son ensemble constatent que le tribunal est impartial. Il est important que des efforts soient déployés pour s'assurer que le gouvernement fédéral, qui après tout est un défendeur dans ces causes, n'a pas choisi arbitrairement des gens qui, à son avis, adopteront, par exemple, une approche conservatrice.
Dans ce cas, la perception est aussi importante en droit administratif que la réalité, à savoir que le gouvernement fédéral pourrait choisir des gens qui sont relativement neutres à l'égard de ces revendications. Il faut également qu'il y ait une perception que ces gens sont neutres. Cette perception ne peut être rehaussée que si vous êtes en présence de deux parties qui conviennent toutes les deux que cette personne serait un arbitre neutre.
Le sénateur Tkachuk: Les gouvernements adoptent en effet des lois qui plafonnent certains règlements. Dans l'assurance, il y a un plafonnement sur l'indemnisation sans égard à la responsabilité. Il n'est pas inhabituel d'avoir un plafond. Cependant, des gens ont prétendu dans ce cas-ci — et je suis d'accord — qu'ils n'ont jamais entendu parler d'un règlement inférieur à 7 millions de dollars. Cela m'intrigue. Quel devrait être le montant? Quel devrait être le plafond?
Le sénateur Watt: Aucun montant.
Le sénateur Tkachuk: Comme le dit le sénateur Watt «aucun montant». Devrait-il en être ainsi ou devrait-il y avoir un plafond?
M. Coyle: Permettez-moi une réponse à deux volets. Je n'ai pas eu la chance de noter cela, mais lors de ma lecture du projet de loi, ce montant de 7 millions de dollars ne décrit pas seulement la contribution fédérale au règlement, il décrit l'ensemble de la revendication. Si une province est partie prenante pour 50 p. 100, cela plafonne en réalité la contribution fédérale à 3,5 millions de dollars. Les premiers règlements innovateurs auxquels j'ai contribué en 1994, à Blind River et à l'île Manitoulin, atteignaient chacun 15 millions de dollars. Je suis d'accord avec vous que le plafond semble éliminer la plupart des revendications importantes.
Vous m'avez demandé ce que devrait être le plafond. De toute évidence, je suis d'avis qu'il ne devrait pas y avoir de plafond sur les revendications individuelles. Dans un monde idéal, ce serait comme les tribunaux qui évaluent tout simplement la responsabilité légale et nous nous attendons à ce qu'ils le fassent d'une manière prudente et raisonnable par rapport aux principes du droit canadien.
S'il faut qu'il y ait un plafond, il me semble qu'il devrait être cumulatif et assez important. J'hésite à vous donner un chiffre.
Hier, j'ai assisté à une rencontre entre les Six Nations et la ville de Hamilton. Je sais qu'un montant de, disons voir, même 200 millions de dollars exclurait probablement leur revendication parce qu'ils présentent une revendication groupée. Pourtant, c'est une revendication cruciale. Elle est en train de saper les relations dans le sud-ouest de l'Ontario. Une fois de plus, les discussions ont achoppé sur des questions concernant le niveau de confiance qu'ils peuvent accorder aux paroles des représentants du gouvernement. Ils estiment que le gouvernement ne s'est jamais penché sur les promesses antérieures qui leur avaient été faites.
J'hésite à vous donner un chiffre. Je pense que vous devez vous poser les questions suivantes: quelle est la responsabilité estimative pour les revendications au Canada? Est-ce que nous les traitons sérieusement? Est-ce que nous essayons sérieusement de les régler au cours d'une seule génération afin de pouvoir passer à autre chose? Ensuite, divisez cela par le nombre d'années de travail prévu de la Commission.
Il y a des années, alors que je participais au processus de réforme, j'ai entendu dire que les revendications particulières étaient estimées à environ 1,5 milliard de dollars. Cela fait six années fois 250 millions de dollars, par exemple, si ce chiffre est exact.
D'autres experts pourront peut-être vous donner les chiffres que vous souhaitez.
Étant donné qu'il s'agit d'une obligation constitutionnelle traitant de la façon dont ce pays a été créé, elle mérite d'être abordée convenablement. Il faut l'aborder de façon responsable. Vous créez un organisme responsable, un tribunal, et vous avez une révision judiciaire devant les tribunaux si les choses commencent, de l'avis du gouvernement, à ne plus être sous contrôle. S'ils ne prennent pas de décisions concernant les obligations réelles du gouvernement ou les principes normaux d'indemnisation, cela peut faire l'objet de contestations devant les tribunaux.
Je sais que je ne vous ai pas donné exactement ce que vous demandiez, à savoir quel plafond j'aimerais voir. Je n'aime pas l'idée d'exclure une obligation en droit légitime et valide de cette façon arbitraire.
S'il devait y avoir un plafond cumulatif, il me semble qu'il serait équitable, au vu du déséquilibre de pouvoir en cas de litige, que le gouvernement devrait au moins financer les Premières nations qui n'entrent pas dans le processus et doivent plaider leurs revendications. Nous avons une aide en vertu de la Charte, des fonds pour des réclamations en vertu de la Charte, par exemple. Si le gouvernement n'est pas disposé à confier certaines revendications à un organisme indépendant comme celui-ci, alors il faut au moins créer des règles du jeu plus équitables lorsqu'il s'agit d'un litige.
Cependant, les tribunaux ne sont pas l'endroit idéal pour traiter ces revendications en raison de l'incidence préjudiciable que cela a sur les relations lorsque le Canada déclare au tribunal, comme les avocats du ministère de la Justice sont tenus de le faire, non, nous ne reconnaissons aucune obligation, c'est la responsabilité de la Grande- Bretagne ou autre chose. Cependant, ce serait une option, s'il doit y avoir un plafond cumulatif dans ce projet de loi, de s'assurer qu'il existe des règles du jeu équitables si la cause se retrouve devant le tribunal.
Le sénateur Christensen: Nos témoins nous ont souvent rappelé qu'un groupe de travail avait été formé pour étudier toute cette question et nous arriver avec des recommandations. Le point de vue de bon nombre de ces témoins est que ces recommandations n'ont pas été suivies. Avez-vous eu l'occasion d'effectuer une comparaison pour voir, dans le projet de loi C-6, où les rôles et les pouvoirs de la Commission, du tribunal, varient par rapport aux recommandations de ce groupe de travail?
M. Coyle: Il y a des années, j'ai participé comme technicien à la Commission sur les Indiens de l'Ontario. Un comité de chefs axé sur les revendications a abouti à la création de la Commission sur les Indiens. J'ai été impliqué, dès le début, dans les travaux du groupe de travail conjoint. À cette époque — ce devait être dans les années 1993, 1994, 1995 — il était déjà clair que les Premières nations étaient totalement opposées à un plafonnement individuel des revendications. Des idées comme celles dont nous avons parlé aujourd'hui, à savoir un plafond cumulatif ou pas de plafond, entraient nettement dans leurs souhaits.
Je constate que des commentaires ont été formulés et n'ont pas été incorporés dans le projet de loi. Par ailleurs, lors du processus de rédaction conjointe, beaucoup de gens s'entendaient pour dire que le processus de nomination devrait refléter l'apport des deux parties, et cela semble avoir été oublié dans le projet de loi. Il y a eu des discussions et des consultations longues et ardues sur ces deux sujets cruciaux que je viens de décrire. Je constate que les points de vue des Premières nations ne sont pas reflétés dans ce projet de loi.
Le sénateur Christensen: Avez-vous effectué une comparaison?
M. Coyle: Non.
Le sénateur Chaput: Au début de votre exposé, vous avez parlé de la primauté du droit et des obligations en droit du gouvernement. Pourriez-vous faire des commentaires sur la façon dont la définition actuelle d'une obligation en droit a fonctionné dans la pratique, et aussi sur les changements proposés au projet de loi C-6; y a-t-il une différence?
M. Coyle: À la lecture de la définition contenue dans le projet de loi C-6, j'ai remarqué qu'ils ont exclu quelques catégories de revendications que le gouvernement est actuellement disposé à négocier en vertu de la politique sur les revendications particulières. C'est un autre sujet qui avait été abordé au niveau du groupe de travail conjoint.
Pour ce qui est de la primauté du droit, il me semble que, dans un monde idéal, les deux parties seraient impliquées pour établir les critères pour le règlement de ces revendications. Dans un autre monde, dans lequel les Premières nations auraient plus de pouvoir politique dans ce pays, elles arriveraient avec des principes qui devraient s'appliquer, à leur avis, pas seulement ceux avec lesquels sont arrivés les tribunaux de la common law. Ce n'est pas le monde dans lequel nous vivons.
Étant donné que le projet de loi prévoit l'application des principes de droit du Canada, à mon avis le projet de loi serait plus direct et plus conforme sur le plan de la transparence avec la primauté du droit s'il définissait simplement la revendication comme toute revendication envers laquelle le gouvernement a une obligation en droit pour ce qui est de ses tractations historiques avec les terres des Premières nations ou d'autres éléments d'actif détenus par les Premières nations. Cela la définirait généralement comme des circonstances dans lesquelles le gouvernement a une obligation en droit ou équitable en ce qui concerne les terres ou les autres éléments d'actif des Premières nations.
Ce que fait ce projet de loi, comme le fait la politique sur les revendications particulières, c'est de créer un certain nombre de catégories bureaucratiques, dont certaines sont assez déroutantes. La première, c'est là où le gouvernement a violé son obligation fiduciaire, et la dernière est la fraude, comme si cela ne tomberait pas sous la première catégorie. C'est semer le doute en demandant: «Que vouliez-vous dire lorsque vous avez énoncé ce premier critère?»
La chose la plus simple, si le projet de loi n'est pas pour refléter davantage des valeurs des Premières nations en arrivant avec ce que devraient être les conditions appropriées d'un règlement, consisterait à déclarer plus simplement qu'il englobe toutes les revendications fondées sur le droit canadien, comme je l'ai dit, en rapport avec les terres, les éléments d'actif et les Premières nations et les obligations issues de traités.
Je note un élément positif. J'essaie de trouver un équilibre. Les membres du comité ont parlé de certaines choses qui se trouvent là. Un aspect de la définition d'une revendication, qui est positif au sujet du projet de loi, est qu'il stipule que les revendications ne seront pas rejetées simplement à cause de l'intervalle de temps écoulé. C'est une chose équitable à faire, étant donné que nous avons exclu légalement dans le passé les Premières nations des tribunaux et que les tribunaux ont dit qu'ils étaient disposés aujourd'hui à se pencher sur ces revendications.
Le sénateur St. Germain: La question du sénateur Chaput a couvert à peu près ce que j'allais demander. Les revendications ne devraient pas être rejetées à cause de l'intervalle de temps.
La question que je vous adresse, à quelqu'un qui travaille dans le domaine du droit autochtone, concerne la responsabilité fiduciaire du gouvernement. Chaque fois que nous avons un important projet de loi du gouvernement, les gouvernements envoient siéger à ces comités des personnes spéciales qui sont généralement désignées comme les parrains du projet de loi. Il semblerait que, dans la mesure où nos peuples autochtones ont des droits, un effort concerté est fait pour nier ces droits. Nous essayons d'affirmer que nous sommes vaniteux dans notre administration de la justice, et cependant nous nions continuellement les droits de nos peuples autochtones. C'est la raison pour laquelle la remarque que le sénateur Tkachuk a faite — ou peut-être qu'il s'agissait du sénateur Stratton — était que la plupart des représentants de nos peuples autochtones, qui ont comparu devant nous, ont demandé que le projet de loi soit jeté à la poubelle, et ensuite ils discutent généralement de la possibilité d'apporter des amendements.
D'après votre expérience, pensez-vous qu'il y a une intention sincère de la part d'un quelconque gouvernement de satisfaire les droits, que vous avez décrits comme des droits absolus, que ces peuples ont en résolvant ces questions?
M. Coyle: Sénateur, j'ai vu des tentatives sincères en vue de résoudre des problèmes particuliers. Je ne pense pas que le gouvernement a jamais mis de côté les fonds, soit pour les règlements, soit pour l'examen des revendications par le gouvernement et pour la préparation des revendications par les Premières nations, pour avoir même une chance d'empiéter sérieusement sur ces obligations du Canada.
Comme vous l'avez mentionné, la Cour suprême a déclaré que Sa Majesté a une obligation fiduciaire envers les Premières nations. Si l'on examine cette question du point de vue des Premières nations ou d'un point de vue légal, lorsque les Six Nations demandent au Canada de faire un compte rendu de ce qui est advenu des terres qui sont passées de 940 000 acres à 40 000 acres aujourd'hui, qu'y a-t-il de mal à ce que le Canada essaie de le faire? Si le Canada estime qu'il a rempli, généralement parlant, au point de pouvoir regarder en arrière, ses obligations en droit dans la disposition des terres des Six Nations, comme un pays fondé sur la primauté du droit, et avec Sa Majesté comme responsabilité fiduciaire, qui normalement en droit privé devrait une obligation de rendre compte à un bénéficiaire, pourquoi ne tenterait-il pas de le faire?
La question qui me reste à l'esprit est la suivante: pourquoi ne pas investir les ressources nécessaires pour se pencher sur les revendications importantes ou pour traiter la majorité des revendications? Pourquoi ne pas adopter une approche moins accusatoire des revendications, dans la mesure du possible, et donner notre explication de ce qui s'est passé et dire que nous sommes disposés à mettre cela à l'épreuve dans le cadre d'un processus neutre?
L'élément qui avait coutume de me frustrer, pour ce qui est de votre question sur la volonté politique, c'est qu'à la fois les gouvernements fédéral et provincial en Ontario ont toujours refusé au fil des ans, lorsque les négociations aboutissaient à une impasse, de permettre la présentation d'un point de vue neutre, même confidentiellement et sous toutes réserves. Il est possible d'avoir des divergences d'opinion légitimes sur le droit. Un point de vue neutre donnerait aux deux parties une indication de ce que les tribunaux pourraient faire avec une cause. Cependant, les gouvernements ont toujours jusqu'à présent, avant ce projet de loi, qui n'aborde que certaines revendications, refusé en Ontario d'accepter des requêtes des Premières nations à l'effet que cela se produise.
C'est une longue réponse à votre question et je vous prie de m'en excuser. Je n'ai pas constaté l'effort que j'aimerais voir de la part du pays pour aborder ces questions d'une façon globale et complète, conforme à la relation fiduciaire.
Le sénateur St. Germain: Ce qui complique la situation, à mes yeux et aux yeux de bien des gens — je suis un Métis du Manitoba et j'ai vu notre base territoriale disparaître complètement — c'est que, à mesure que les populations grandissent, cela devient plus difficile. Ce que nos peuples autochtones recherchent, c'est leur base territoriale initiale. Dans le fond, c'est leur lien avec la terre.
À mesure que notre population augmente, notre population non autochtone augmente, cela rend encore plus difficile et beaucoup plus impossible de résoudre ces droits particuliers en suspens que possèdent nos peuples autochtones. Ce qui me déconcerte, c'est la raison pour laquelle les gouvernements n'ont pas réglé ces revendications il y a des années.
Le couloir dans lequel vous travaillez est très vraisemblablement l'une des régions qui connaissent la croissance la plus rapide dans le monde développé. Et pourtant, la volonté de résoudre ces revendications ne semble pas présente. Je ne parle pas simplement du gouvernement d'aujourd'hui; je parte de tous les gouvernements qui ont gouverné au Canada.
Cela doit être une importante préoccupation. À mesure que ces centres démographiques grandissent et occupent des terres qui sont des terres traditionnelles qui appartiennent légitimement à nos peuples autochtones, il devient plus difficile d'en arriver à un règlement.
[Français]
Le sénateur Gill: Je reviens sur cette question qui me semble fondamentale. Tout le monde clame que nous sommes dans une société de droit, dans un État de droit. Nous en sommes très heureux. Quand il s'agit de traiter les Premières nations, il semblerait que des considérations spéciales font en sorte que souvent, le droit de la minorité, c'est-à-dire celui des Premières nations, est subordonné au droit de la majorité. Je pense que c'est une question de culture.
Tout jeune, je me souviens que tout était décidé par les fonds du ministère des Affaires indiennes. Il décidait de nous donner un terrain ou non, si l'on devait aller à l'école ou non. Il semble que cela se perpétue mais à des niveaux différents. Le ministère des Affaires indiennes semble obligé de décider pour les Premières nations parce que les Premières nations ne peuvent pas décider elles-mêmes. Nous essayons de changer cette culture très ancrée au ministère. Cela peut prendre plusieurs générations.
Des sénateurs autochtones et non autochtones voudraient bien qu'il n'y ait pas de préjudices concernant les Autochtones. Quand on parle de l'élaboration de projets de loi, plusieurs voudraient arriver à appliquer les principes d'une société de droit.
On est presque toujours en conflit. On voudrait être Canadiens et adopter des projets de loi qui supporte une évolution des droits. Avec les lois concernant les Autochtones, on essaie, mais cela ne fonctionne pas. Comment faire pour changer cette culture? Il n'y a pas trois ou quatre sortes de droit, il n'y en a qu'une. Si l'on vit dans une société de droit, tous les citoyens doivent recevoir les mêmes traitements. J'ai aimé votre remarque quand vous avez dit que le gouvernement doit aussi être soumis aux règles du droit. Certains de mes collègues sont embarrassés lorsqu'il s'agit de questions touchant les Autochtones. Si l'on respectait le principe d'une société de droits, je pense que l'on pourrait ne pas être embarrassé. Comment faire pour changer cette culture? Je sais que ce n'est pas une question facile.
M. Coyle: J'ai fait partie des consultations avec le public au sujet des règlements proposés. Au début le public pensait que les revendications des Autochtones concernaient des problèmes d'insatisfaction. Mais il ne se rendait pas compte qu'il s'agissait de droits ignorés dans le passé. Cela était accepté par le gouvernement. Dans ces consultations, le public était prêt à reconnaître les revendications quand ils savaient qu'elles étaient basées sur des principes de droit. Je pense qu'il y a une grande ouverture de la part des Canadiens. Ils comprennent bien que notre pays est créé sur une base de respect pour le droit. Les bases de la culture existent déjà.
Je suis d'accord que cela cause de sérieuses difficultés aux Autochtones qui connaissent leurs droits. Ils savent en même temps que ces droits ne sont pas ancrés dans la réalité. Ils savent dans un sens que leurs droits ne valent pas autant que les droits des autres Canadiens. C'est un grand problème pour notre société. Ce n'est pas seulement une théorie de droits administratifs. Je suis d'accord que c'est fondamental. Je pense que les Canadiens sont d'accord pour que la plupart des revendications autochtones soient traitées d'une manière consistante avec les règles de droit.
[Traduction]
Le sénateur Sibbeston: J'aimerais clarifier un point. Vous avez exprimé une certaine inquiétude quant à savoir si les revendications couvriraient certaines terres. L'article 26. Il prévoit un certain nombre de catégories de terres qui peuvent faire l'objet de revendications admissibles. Pouvez-vous réitérer le point que vous avez soulevé sur ce sujet?
M. Coyle: Mon point était que toutes ces revendications sont toujours fondées sur la prise illégale de terres. Le tribunal n'est pas autorisé à entendre les revendications dans lesquelles les Premières nations aimeraient que des terres, normalement des terres de remplacement, fassent partie du règlement.
En fait, il exclut spécifiquement le renvoi de telles revendications au tribunal. Le projet de loi stipule que, lorsque le tribunal rend une décision d'indemnisation concernant la disposition illégale de terres, cette revendication des terres est éteinte. Ma référence est le paragraphe 57(1) du projet de loi, qui stipule:
Si l'indemnité est accordée sous le régime de la présente loi en raison de la disposition illégale de tous les droits et intérêts du revendicateur sur une terre, sans que ces droits et intérêts lui aient jamais été restitués, tous ces droits et intérêts sont [...] éteints, sans préjudice de son droit de poursuivre une province non partie à l'instance pour le même motif.
L'alinéa 35(1)c) stipule que la Commission ne peut renvoyer une revendication au tribunal que si la revendication ne recherche qu'une réparation pécuniaire. Cet alinéa se lit comme suit:
c) la réparation recherchée est strictement pécuniaire;
J'ai interprété cela comme voulant dire que si une Première nation revendique que la moitié des terres qui avaient été mises de côté comme réserve ont été prises, et c'est maintenant disons la ville de Blind River, ils ne demandent pas la ville de Blind River mais recherchent une offre leur permettant d'acquérir des terres disponibles de Sa Majesté. Je décris la revendication en vertu du Traité 8 de Mississauga.
Un autre exemple est Ipperwash, qui demande la récupération d'un camp militaire. Ces revendications seraient automatiquement exclues du processus devant le tribunal. Il pourrait y avoir un débat sur la valeur globale de la revendication. C'est habituellement la première étape. Quel est le montant de la perte historique en dollars? Dans ce cas, c'était 15 millions de dollars. S'il y a un débat à ce sujet, la Première nation n'est pas autorisée à obtenir l'aide du tribunal dans le cadre de ce processus.
Le sénateur Austin: Merci pour votre témoignage que vous nous livrez ce matin, professeur Coyle. Nous avons entendu plusieurs témoignages en faveur de l'incorporation d'une disposition non dérogatoire dans ce projet de loi. Une telle disposition est généralement à l'effet que rien dans le projet de loi ne dérogerait aux droits des collectivités autochtones en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle.
D'autres témoignages ont mentionné qu'une disposition non dérogatoire ne serait pas applicable par le fait que cela est destiné à être un processus final. Si le tribunal agit sur renvoi des deux parties et rend une décision, alors la décision concernant le sujet en litige est finale. Par conséquent, une disposition non dérogatoire permettrait simplement un nouveau processus pour examiner exactement ce qui a été examiné par le tribunal. Avez-vous réfléchi à cette question particulière? Pouvez-vous nous apporter un peu d'aide?
M. Coyle: C'est une question délicate. J'admets que, si vous déclarez qu'aucun règlement en vertu de cette revendication ne pourrait déroger aux droits issus de traités d'une Première nation, vous iriez à l'encontre de la finalité des règlements auxquels les parties essayaient d'arriver.
Il est important que le projet de loi, dans sa définition des revendications et dans la façon dont il permet de traiter les revendications, reconnaisse pleinement les droits issus de traités et les autres droits constitutionnels des Premières nations. J'ai déjà soulevé ces préoccupations.
Cependant, d'après les processus auxquels j'ai participé, les Premières nations ont toujours leur point de vue sur ce que sont leurs droits constitutionnels lorsqu'il s'agit de négocier une revendication territoriale. Le gouvernement a son point de vue, qui est souvent quelque peu différent. En fin de compte, ils envisagent tous les deux quel genre de règlement progressiste ils sont disposés à accepter en retour de leurs points de vue respectifs concernant leurs droits.
Je ne vois pas que l'idée de rendre facultative, pour les Premières nations, la résolution de leurs revendications par le biais d'un processus qui est au moins conforme à la Constitution du Canada, pourrait poser problème en elle-même. Je suppose que cela ne causerait aucun préjudice si une disposition du projet de loi se lisait comme suit: aucune des conditions de ce projet de loi — définitions des revendications, restrictions concernant les règlements des revendications — ne devra être interprétée comme une dérogation à un quelconque droit constitutionnel des Premières nations. Cela clarifierait le fait que le projet de loi ne devrait jamais être interprété de cette façon.
Dans un règlement, une partie est autorisée à décider qu'elle renoncera à des droits constitutionnels, peut-être pour qu'un traité soit respecté d'une certaine façon conformément à ses conditions. Une Première nation peut dire qu'elle préférerait, au lieu de la reconnaissance de ses droits, avoir cette autre entente qui lui convient mieux.
Le sénateur Austin: Êtes-vous en train de dire qu'il faut l'accord des parties pour renvoyer une question au tribunal?
M. Coyle: Oui.
Le sénateur Austin: Le projet de loi propose de rendre la décision du tribunal finale à propos de cette question. Vous avez dit que vous êtes d'accord que cela est nécessaire.
Ceci étant fait, je prétendrais que nous n'avons pas besoin d'une disposition non dérogatoire parce que les parties ont accepté que la décision soit finale. Par conséquent, les tribunaux interpréteraient une disposition non dérogatoire comme signifiant que, si le revendicateur autochtone devait perdre sa cause ou être insatisfait de la décision du tribunal, il aurait encore la possibilité de retourner devant les tribunaux pour la même série de faits et de répéter la procédure. Ce n'est pas l'intention de ce projet de loi.
Par conséquent, si les parties acceptent que la décision soit finale, elle devrait l'être sans recours aux tribunaux en vertu d'une quelconque disposition non dérogatoire. Ai-je bien interprété vos paroles?
M. Coyle: Oui. Je devrais avouer que je n'ai pas examiné de près cette question particulière. Si j'avais su plus tôt que je serais assis devant vous ici aujourd'hui, je l'aurais examinée de plus près, mais mon premier sentiment est que vous avez raison.
J'aimerais examiner les dispositions qui permettent aux Premières nations de se retirer du processus avant qu'un jugement soit rendu et m'assurer, à la lumière des inquiétudes que vous avez soulevées, qu'il est clair que, en autant qu'elles se retirent avant d'en arriver à un règlement, elles peuvent le faire.
Le sénateur Austin: Je pense que vous avez absolument raison. Si j'ai bien lu, elles peuvent suivre le processus du tribunal et, jusqu'au moment où un jugement est rendu par le tribunal, elles peuvent se retirer, ce qui rend le processus du tribunal futile.
M. Coyle: Oui.
Le sénateur Austin: C'est ainsi que je comprends cette disposition.
M. Coyle: Je n'avais rien remarqué dans le texte, en le lisant, qui dérogerait de leurs droits si elles décidaient d'aller devant les tribunaux avant la fin de ce processus. Vous voudrez peut-être vous pencher sur la question.
Le sénateur Austin: C'est également ainsi que je le comprends.
Le Sénat peut entreprendre un examen du but d'une disposition non dérogatoire. Le gouvernement a proposé au Sénat qu'un tel examen soit entrepris par un comité sénatorial. Cette question est discutée en ce moment. Si le Sénat décide de renvoyer la question pour étude à un comité, j'espère que vous seriez disposé à revenir et à témoigner sur cette question, car elle est assez importante pour la collectivité autochtone et pour le gouvernement en termes de processus.
M. Coyle: Ce serait avec plaisir.
Le sénateur Watt: À propos de la question soulevée par le sénateur Austin concernant l'utilisation de la disposition non dérogatoire, nous devrions nous rappeler qu'il s'agit d'un processus. Je ne pense pas que ce genre de processus devrait proposer sans l'inclusion d'une disposition non dérogatoire. Lorsque vous passez à un autre processus, comme vous l'avez décrit, c'est lorsque vous établissez la valeur de l'entente intervenue avec Sa Majesté. Par conséquent, en fin de compte, vous aborderez les droits constitutionnels, qu'il s'agisse d'une décision finale ou non.
À propos de ce processus particulier, pour établir ce qui est supposé être un outil — rien d'autre qu'un outil — en vue d'atteindre l'objectif que vous visez, vous avez absolument besoin d'une disposition non dérogatoire. Si le gouvernement du Canada nous disait au départ: «Nous aborderons vos droits constitutionnels, mais avant cela nous fixerons une limite pour restreindre vos actes», je ne pense pas qu'une quelconque personne sensée accepterait cette notion. C'est l'une des raisons pour lesquelles les Autochtones ne font pas confiance au gouvernement du Canada. Il essaie de faire d'une pierre deux coups.
Je fais ce commentaire à propos de la question de la disposition non dérogatoire pour m'assurer que cela figurera dans le compte rendu.
Le point que j'aimerais aborder — et vous l'avez abordé indirectement — consiste à savoir si les provinces seront impliquées dans les négociations. Que se passe-t-il normalement durant un tel processus? Vous et moi avons été impliqués dans des négociations fédérales-provinciales. Parfois, le gouvernement du Canada indemnise généreusement les provinces si des terres provinciales font partie du règlement pour les Autochtones.
Dans cette structure, qui est proposée pour traiter les revendications, quelle est à votre avis la raison d'être derrière le plafond de 7 millions de dollars imposé par le gouvernement du Canada sur le montant de la revendication, en sachant qu'il devra indemniser les provinces s'il touche des terres provinciales? D'après mon interprétation, le gouvernement du Canada ne veut plus aborder la question des terres. Il préférerait offrir une indemnisation pécuniaire, un point c'est tout. Il ne prend même pas en considération l'intérêt d'un tiers — ce pourrait être l'industrie — qui pourrait déclencher certaines négociations. De telles négociations impliqueraient un montant élevé et toucheraient une collectivité en particulier. Cela vous met dans la position de vous demander quelle est la véritable intention derrière le fait de proposer cet instrument en particulier?
Quelle est, à votre avis, la raison d'être de ce processus, de la façon dont il est agencé et abordé? J'ai également entendu, de mes propres oreilles, le ministre dire que c'est une étape vers un troisième ordre de gouvernement. Soyons réalistes. Quel est votre avis là-dessus?
Je vous demande pardon d'avoir inclus tant de questions dans mes commentaires, mais je suis persuadé que, étant donné votre profession et le fait que vous avez participé à ces genres de revendications, vous savez probablement comment y répondre.
M. Coyle: Je vais essayer. À propos de la disposition non dérogatoire que vous avez mentionnée, vous avez soulevé une inquiétude que je partage. Cela ne concerne pas l'aptitude des parties à signer leurs propres ententes, indépendamment de la Constitution, ce qu'elles devraient à mon avis pouvoir faire, mais le plafond demande aux Premières nations de laisser tomber toute revendication supérieure à ce montant. Je parlais comme s'il serait arbitraire d'exclure toutes les revendications supérieures à 7 millions de dollars. Cependant, cela place en réalité les Premières nations dans une position très délicate où on leur demande de renoncer à ce qu'elles croient être leurs droits constitutionnels sans rien obtenir en retour — à savoir pour tout ce qui dépasse 7 millions de dollars. Par conséquent, si une Première nation a une revendication qu'elle estime valoir 10 ou 15 millions de dollars, elle se retrouve dans une situation très délicate et présumément inéquitable, étant donné le déséquilibre des pouvoirs, de renoncer à une partie de leurs soi-disant droits constitutionnels.
Ce serait une chose si le projet de loi disait: votre revendication peut être traitée jusqu'à 7 millions de dollars, et si vous voulez davantage vous devez recourir aux tribunaux. Cela ne fournirait pas le genre de finalité dont parlait le sénateur, mais au moins cela ne demanderait pas aux Premières nations de faire ce genre de choix. Je partage votre inquiétude à ce sujet.
J'ai moins de contacts qu'auparavant avec le gouvernement fédéral, maintenant que j'enseigne à London, en Ontario, plutôt que de travailler ici, si bien que je ne connais pas la ligne de pensée qui sous-tend l'exclusion des terres du processus devant le tribunal. Dans les principaux règlements auxquels j'ai été impliqué, il y avait souvent des règlements très créatifs impliquant des terres, que le gouvernement fédéral appuyait. Il ne fournissait pas les terres mais, par exemple, dans le Traité 8 de Mississauga, il a été convenu que la Première nation posséderait une grande partie de la rivière Blind et partagerait la compétence avec la province en ce qui concerne la qualité et les niveaux de l'eau, en vertu d'un projet de loi qui a été adopté par le gouvernement fédéral et par le gouvernement provincial.
Nous avons constaté que ces genres de règlements peuvent être acceptables, à la fois pour la population locale et pour les Premières nations, et ils sont cruciaux pour conclure un marché. Honnêtement, je n'ai aucune idée de la raison pour laquelle les terres seraient exclues. Comme je l'ai dit, dans presque toutes les revendications dont je peux me souvenir, la Première nation voulait être en mesure de remplacer une partie des terres ou de récupérer au moins une partie des terres qu'elle avait perdues.
La présidente: Professeur Coyle, je tiens à vous remercier pour un exposé perspicace. Je suis persuadée que votre aide a été précieuse pour chaque sénateur. Merci beaucoup d'avoir pris le temps de venir témoigner devant nous ce matin malgré votre horaire chargé.
M. Coyle: Ce fut un honneur.
La présidente: J'aimerais souhaiter la bienvenue à MM. Erasmus, Pangowish et Schwartz, de l'Assemblée des premières nations.
M. Bill Erasmus, chef régional, Assemblée des premières nations: Nous souhaiterions que le professeur Schwartz poursuive sur les points qu'il a abordés plus tôt et essaie de conclure ces commentaires. Le seul commentaire que je souhaite faire est qu'au cours de notre exposé précédent, nous avons demandé au Sénat d'envisager l'examen de la série de textes législatifs qui sont proposés avec les Premières nations et de vous demander d'envisager une étude spéciale qui examinerait si la série de textes législatifs retire quelque chose de nos droits ancestraux et issus de traités et leur incidence. Depuis notre dernière discussion, nous vous avons adressé une lettre qui vous a également été remise aujourd'hui aux fins du compte rendu. Si vous pouviez faire des commentaires à ce sujet, ou si vous êtes encore en train d'étudier la question, nous apprécions cette occasion qui nous est donnée.
Ceci étant dit, je pense qu'il est important de passer la parole au Dr Schwartz.
M. Bryan Schwartz, conseiller juridique, Assemblée des premières nations: Je ressens une grande responsabilité vu la gravité de la question et le temps qui reste et le nombre de questions en jeu, mais je sais que votre comité préfère se lancer dans les échanges plutôt que d'entendre un monologue, alors je vais vous livrer mes points de vue rapidement. Pour ce faire, je devrai être très direct.
J'aimerais aborder les points restants du mémoire. J'aimerais aborder en séquence les points qui ont été soulevés par les fonctionnaires fédéraux lors de leur présence ici et la question des amendements.
Premièrement, on continue de faire des déclarations devant votre comité, et de la part de fonctionnaires fédéraux, suggérant que la résolution des revendications particulières doit être budgétée de la même façon qu'une dépense sociale discrétionnaire. Nous parlons ici d'obligations exécutoires en droit. Le gouvernement fédéral, dans le traitement des autres obligations exécutoires en droit, n'estime pas avoir la liberté de budgéter et de payer quand et comme cela lui convient.
Deuxièmement, il a été suggéré qu'il n'existe pas d'obligation en droit de créer un système équitable pour résoudre les revendications particulières. Un membre de notre comité a suggéré que cette obligation n'existe pas en droit. Je ne vais pas vous dire si c'est certain qu'elle existe en droit. Nous sommes prêts à débattre du fait que cette obligation existe. Il n'est pas discrétionnaire de mettre sur pied un système équitable. La Cour suprême du Canada a conclu que la Constitution implique un devoir de mettre sur pied un système équitable pour traiter les salaires des juges. Ici, nous sommes en présence de centaines d'infractions à des obligations fiduciaires. Le gouvernement fédéral est en conflit d'intérêt. La principale obligation après l'obligation fiduciaire consiste à sortir d'un conflit d'intérêt, et nous suggérons qu'il y a une obligation en droit, et pas simplement une obligation morale, d'offrir un recours équitable et efficace.
Si c'est simplement une question politique plutôt qu'une question de droit, ce avec quoi nous sommes en désaccord, nous estimons que c'est une question de haute moralité politique de mettre en place un système efficace. Un système qui est inefficace est pire que le statu quo. Un système qui permet aux fonctionnaires fédéraux de dire: ne criez plus après nous, il y a quelque chose d'autre là-bas, il y a un organisme pour traiter les revendications particulières, allez argumenter avec eux, est pire que ce que nous avons.
Troisièmement, le devoir de consulter. Nous estimons que le gouvernement fédéral avait une obligation en droit de consulter à propos des détails de ce système, à savoir de nous écouter et de se pencher sur nos préoccupations. C'est une obligation en droit, pas simplement une question de noblesse oblige. Le groupe de travail mixte a été un excellent exemple de la façon dont la consultation peut fonctionner. Contrairement à ce que vous ont dit les fonctionnaires fédéraux, cette consultation a cessé avec le groupe de travail conjoint. Un fonctionnaire fédéral nous a confié ce fait précis en présence de M. Pangowish et de moi-même, et de beaucoup d'autres techniciens. Lorsque le groupe de travail conjoint a été dissout, le processus de consultation s'est terminé. M. John a dit devant un comité de l'autre Chambre que ce qu'il faisait n'était pas une consultation. Ce n'était pas cela. Ce qui a été étalé devant les Premières nations n'était pas conforme au contenu du projet de loi C-6. Par exemple, on a dit aux Premières nations que les critères seraient comme une politique existante, révisée à la lumière de la jurisprudence moderne. Cette dernière reconnaît que l'on peut inclure une initiative unilatérale. Le projet de loi C-6 exclut les revendications unilatérales. Vous avez entendu des gens de la Colombie-Britannique et d'ailleurs vous dire quel impact dévastateur cela a sur certaines Premières nations.
Si vous voulez créer quelque chose, un fiduciaire peut arbitrairement faire de la discrimination entre les bénéficiaires. Vous ne pouvez pas dire à certains bénéficiaires que vous allez vous pencher sur leur revendication. Quant à vous qui avez des revendications unilatérales, nous ne les étudierons pas. Un fiduciaire doit traiter les gens sur un pied d'égalité. Un principe de l'équité est cette égalité en équité, et cela englobe la façon dont les bénéficiaires sont traités.
Quatrièmement, si un système est créé et même s'il est discrétionnaire, il doit prévoir des audiences équitables. Il n'est pas nécessaire de créer une Commission des droits de la personne, mais si vous le faites, elle doit fonctionner de façon équitable. Un organisme dans lequel les gens sont nommés pour de courts mandats par le ministre qui est très intéressé par le processus, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, n'en est pas un que tout Autochtone raisonnable ou tout observateur bien informé jugerait équitable. On nous a suggéré qu'il y a des façons de traiter cette situation. Ce n'est pas suffisant.
Pour utiliser la métaphore du sénateur Austin, si vous aviez un match de base-ball et si vous disiez que ce sont les Yankees qui nommeront l'arbitre, mais qu'il consultera les joueurs des Jays, personne ne dirait que c'est une bonne chose. Nous allons nous entendre là-dessus. Vous devez avoir un processus de nomination impartial. En réponse aux points soulevés par le sénateur Tkachuk, cela ne signifie cependant pas que vous devez avoir un équilibre entre des gens partiaux. Il y a toutes sortes de façons d'en arriver à un processus impartial. L'entente du Yukon précise que nous aurons une Commission de règlement des différends. Nous nommons quelques personnes, vous nommez quelques personnes et elles nomment l'organisme impartial. Le but est d'obtenir un groupe de gens vraiment impartiaux, non pas d'avoir un mélange de gens qui sont partisans. Ce projet de loi ne fait pas cela et bricoler des amendements disant que le ministre consultera simplement quelques personnes là-bas, nous passerons pardessus l'APN et nous trouverons quelqu'un pour mettre un nom sur la liste, ne serait pas acceptable.
Si on doit créer un système, il ne peut pas être discriminatoire dans un autre sens, en traitant les Autochtones moins bien que tout autre système traite les gens. J'invite les membres de votre comité à trouver un autre organisme dans lequel l'intimé a le droit de retarder indéfiniment le traitement d'une revendication. Y a-t-il un organisme quelconque disant que l'intimé a le droit de dire: je vais y penser, je vous donnerai une réponse dans six mois, j'y pense toujours. Quel autre demandeur serait mis dans une telle position? Quel autre demandeur est mis dans une position où il doit divulguer pleinement son dossier et l'intimé n'a aucune obligation de répondre jusqu'au tout dernier stade du processus? Un processus équitable fait gérer les causes par un organisme impartial. Comme dans le cas du groupe de travail conjoint, la Commission devrait avoir la capacité d'exiger que les deux parties divulguent convenablement leurs dossiers et le processus devrait être équilibré et équitable.
Cinquièmement, la définition des critères. J'ai déjà abordé la question de l'initiative unilatérale. Elle est primordiale et il n'y a aucune excuse pour le gouvernement fédéral de ne pas avoir inclus une initiative unilatérale. C'est nettement une violation de toutes les promesses qui ont été faites à plusieurs reprises à ceux d'entre nous qui ont assisté au processus du groupe de travail conjoint et à ce que le gouvernement fédéral a annoncé dans tout le pays. Lorsque le ministre est venu ici, il a répété: la définition existante révisée à la lumière de la jurisprudence moderne. Lisons l'affaire Guerin et elle précise qu'une initiative unilatérale peut être une revendication particulière. Cette possibilité ne devrait pas être exclue de façon arbitraire.
Le professeur Coyle a parlé des revendications antérieures à la Confédération. C'est un problème technique qui exclut certaines revendications antérieures à la Confédération. Je n'entrerai pas dans les détails. Je pense que c'était un accident. Cet oubli peut être facilement réparé et il devrait l'être.
La Federation of Saskatchewan Indian Nations a abordé la troisième question concernant l'exclusion de certains types de droits issus des traités. Il n'est pas nécessaire que je revienne là-dessus.
Mon point suivant concerne l'accès. La plupart des revendications n'auront pas accès au tribunal. Je souhaite revenir au point soulevé par le professeur Coyle à propos du système idéal. Nous pensons que le système idéal est la dyade — des négociations et ensuite un recours au tribunal si les négociations ne fonctionnent pas. Si tout le monde a accès au tribunal, vous en aurez rarement besoin. L'utilité du tribunal c'est de faire en sorte que le processus de négociation fonctionne.
Le professeur Coyle a été impliqué dans un organisme qui disposait de la médiation. Combien de revendications ont été en réalité réglées? Avez-vous un dossier déclarant que l'Ontario a réglé davantage de revendications que quiconque? Il n'a pas réglé de revendications parce qu'il n'y avait aucun moyen de forcer le règlement du litige.
Les différends sont négociés lorsqu'il y a une certaine pression en vue de régler l'affaire. Il pourrait y avoir une grève, un licenciement, ou bien un organisme impartial — une cour ou un tribunal — rend une décision. S'il n'y a pas de pression, il n'y aura pas de règlement. Ces questions devraient être réglées par voie de négociation dans le cadre d'un échéancier. C'est pourquoi vous devriez avoir accès au tribunal. Ce n'est pas pour recourir au tribunal de façon habituelle, mais la perspective d'y recourir aboutira à des règlements négociés.
Le plafond global est un autre point qui a été simplement ajouté en vitesse et auquel on a très peu réfléchi. Cela n'a pas de sens, comme l'a dit le professeur Coyle, de porter une ceinture et des bretelles. Nous étions d'accord avec un plafond cumulatif, mais pas avec un plafond cumulatif qui est fondé sur les éléments suivants: vous ne comptez pas combien d'argent a été dépensé, vous comptez combien de revendications sont dans le système et vous multipliez ce nombre par la revendication maximale possible.
Supposons que le plafond global est de 50 millions de dollars et que le plafond individuel est de 25 millions de dollars. Disons que deux personnes présentent des revendications pour 10 $. Cela épuiserait votre capacité de recours au tribunal parce que le projet de loi est rédigé de façon telle qu'il utilise la revendication maximale possible et non le montant réel d'une revendication qui a été présentée.
Le ministre du MAINC n'a pas la possibilité de supprimer la limite. Il pourrait dire qu'il n'y a pas suffisamment de revendications qui ont recours au tribunal et décider de traiter la question à l'intérieur de son budget.
Vous êtes coincé dans un système avec un maximum de cinq revendications traitées devant le tribunal en même temps. Nous avons un arriéré de près de 600 revendications et il ne fait qu'augmenter. Nous parlons d'un tribunal qui pourrait potentiellement traiter cinq revendications par an.
En raison de la façon dont le rapport du groupe de travail conjoint a été mutilé, vous avez une Commission ayant très peu de choses à faire. Presque tout le pouvoir échoit au premier dirigeant. Le poste de membre de la Commission pourrait être un poste vraiment formidable. Il a d'excellents avantages indirects, un bon mandat et pratiquement rien à faire. C'est vraiment très dommage.
Mon point suivant concerne le processus de nomination conjoint. Je remercie le sénateur Austin d'avoir mentionné pour le compte rendu, et j'apprécie vraiment qu'il l'ait fait, qu'il y a un problème avec la bureaucratie, pas seulement avec les hauts fonctionnaires. Les bureaucrates fédéraux qui ont écrit cela semblaient penser qu'il était approprié d'inclure un accès préférentiel aux postes d'employés pour les fonctionnaires fédéraux. Je favorise l'accès préférentiel des professeurs de droit de l'Université du Manitoba, mais ce n'est pas moi qui a rédigé le projet de loi.
Il ne devrait y avoir aucun accès préférentiel.
Le sénateur Austin: Accepteriez-vous l'emploi?
M. Schwartz: Je plaisante. Je ne pense pas. Vous m'avez bien attrapé avec cette question.
S'il y avait un traitement préférentiel, il devrait être réservé aux gens qui travaillent dans les CRDAIT, les centres de recherche sur les droits ancestraux et issus de traités, et à ceux qui travaillent pour les conseils de bande. Cela ne fait assurément aucun sens. Le renvoi 30, dans mon avis juridique dans l'affaire Cethi, précise que ce processus n'est pas en vigueur.
Mon point suivant concerne le retard. Le retard est ce qui tue le système actuel. Il faut exercer des pressions sur le gouvernement pour qu'il agisse sérieusement et règle ces revendications. L'article 34 est une étape rétrograde parce que, pour la première fois en droit, il enchâsse dans les pouvoirs du ministre la capacité de retarder indéfiniment les revendications.
Il existe de nombreux moyens de le faire. J'allais dire qu'il y a bien des façons de dépouiller la bête. Après le projet de loi sur la cruauté faite aux animaux, je ne devrais pas utiliser ce terme. Nous ne sommes pas obsédés par la façon dont vous le faites, qu'il s'agisse d'échéanciers ou du pouvoir de traitement des causes qui est clairement assigné à la Commission. Il doit y avoir quelque chose qui donne à la Commission la capacité de faire bouger les choses, surtout avec tous les détails supplémentaires qui ont été incorporés dans le projet de loi.
J'aborderai ensuite le caractère équitable des procédures, que j'ai déjà mentionné. Je n'y reviendrai pas. Il doit y avoir des obligations réciproques de régler le dossier. Vous ne pouvez pas avoir le gouvernement fédéral qui exige qu'une Première nation présente toutes ses preuves au début du processus. Si le gouvernement fédéral devait rejeter la revendication, il irait en médiation. La Première nation demanderait pourquoi la revendication a été rejetée. Le gouvernement pourrait dire qu'il n'aime pas la revendication. La Première nation demanderait: «Quels sont vos faits? Où est le droit?» Rien dans le projet de loi n'exige une divulgation de la part du gouvernement fédéral.
Le gouvernement fédéral a déclaré dans le rapport du groupe de travail conjoint que le premier dirigeant agirait sous la gouverne de la Commission. La Commission fonctionnerait généralement de façon collégiale. Je prédis qu'il y aura de graves problèmes si le premier dirigeant a tout ce pouvoir et n'est pas redevable à la Commission.
Je suis en désaccord avec ce qu'a dit mon très distingué collègue, M. Winogron, au sujet de la disponibilité d'une ouverture. M. Winogron est l'un des fonctionnaires avec lesquels ce fut très plaisant de collaborer au rapport du groupe de travail conjoint. C'est une personne très capable et très intègre, même si je suis en désaccord avec lui sur ce point particulier.
Vous avez le premier dirigeant et le président de la Commission. Je pense qu'à mi-chemin de la rédaction du projet de loi, les fonctionnaires fédéraux se sont rendu compte que c'était une erreur de se lancer dans la double structure. J'espère qu'ils nommeront la personne aux deux postes, si ce projet de loi est adopté. Vous aurez toujours le problème structurel de base quant aux fonctions du président de la Commission.
Mon point suivant a trait à la révision conjointe. Une révision par le ministre le plus intéressé à l'ensemble du processus n'est pas une révision. Je ne peux m'imaginer entendre un ministre dire: «Mince alors, je n'ai pas versé assez d'argent aux Autochtones au cours des trois dernières années. C'est une catastrophe»!
J'aborderai ensuite la représentation régionale. Elle était incluse, mais elle a été enlevée. Les mêmes bureaucrates qui souhaitaient un accès préférentiel aux emplois de la Commission ont également déclaré que la Commission ne pourrait pas quitter Ottawa. C'est du bon travail si vous pouvez l'obtenir. Cependant, les revendications diffèrent considérablement dans les différentes régions du pays. Éliminer catégoriquement le principe de la représentation régionale et insister pour que les bureaux soient à Ottawa n'a aucun sens.
De graves problèmes sont impliqués dans la relation entre cet organisme et les tribunaux, et ils sont énoncés dans mon avis juridique. Ils sont techniques, mais ils sont importants. Le projet de loi C-6 a envoyé les mauvais signaux au sujet de la révision judiciaire. Ces signaux disent en gros: «Je vous tends la joue; frappez-moi.» Il aurait fallu le faire d'une manière plus subtile, peut-être en suivant la façon dont cela a été fait dans le rapport du groupe de travail conjoint. Il y a trop d'ouverture dans le projet de loi, en invitant les tribunaux à reconsidérer ce que cet organisme a fait.
Sénateur Austin, il ne fait aucun doute qu'une fois que l'organisme a décidé, avec le consentement des parties, cette décision devrait être finale. S'il y a une disposition non dérogatoire, ou bien le spécifique a préséance sur le général, ou bien nous rédigeons une disposition non dérogatoire pour annoncer clairement que la décision est finale. Nous n'avons aucun problème avec cela. Cela n'évite pas notre souhait d'avoir une disposition non dérogatoire en autant que cela soit clair. Final signifie vraiment final.
Comme vous pourriez le dire d'après mes paroles accélérées et mon regard inquiet, toutes les Premières nations se préoccupent énormément de l'aboutissement de ce processus. Il y a un certain nombre de scénarios. Vous connaissez notre scénario préféré. Nous souhaitons que le projet de loi soit retiré et que l'on refasse ses devoirs. Votre comité a indiqué qu'il préférerait se concentrer sur des amendements. Le comité de la Chambre des communes a fait un travail remarquable en identifiant les problèmes et en proposant un libellé concret sur de nombreux problèmes. Si tous ces amendements avaient été adoptés, le projet de loi aurait été nettement meilleur que ce qu'il est. Un certain nombre d'organismes ont présenté un libellé précis. J'ose penser, si ce n'est pas présomptueux de le dire, que votre comité est tout près de prendre une décision.
Nous sommes préoccupés par le fait que le projet de loi, dans son libellé actuel, sera adopté précipitamment avant la fin de cette session avec juste quelques retouches mineures. Avant que quelqu'un puisse dire que le projet de loi a été considérablement amélioré, il y a quelques épreuves décisives concernant des exigences absolument minimales. Il existe un film intitulé All That Jazz, dans lequel quelqu'un dit au personnage de Bob Fosse: «Pouvez-vous faire de moi un grand danseur?» Il répond: «Non, mais je peux faire de vous un meilleur danseur.» Pouvez-vous faire de ceci un grand projet de loi? Vous ne pouvez pas le faire par des amendements limités à cette étape-ci. Pouvez-vous faire de ce projet de loi un texte qui satisferait les principes de base de l'APN? Probablement pas. Pouvez-vous faire de ce projet de loi un meilleur projet de loi? Vous pourriez en faire un meilleur projet de loi, mais il faudrait aborder les problèmes d'une façon fondamentale, pas avec de simples retouches, pas simplement avec un peu de maquillage pour cacher les imperfections.
Il faut faire un choix définitif à l'effet que les critères ne seront pas arbitrairement restrictifs et que les initiatives unilatérales ne seront pas exclues. Il faut s'attaquer aux autres problèmes concernant les critères.
S'il doit y avoir un plafond, et nous sommes d'avis qu'il ne devrait pas y en avoir, il faut faire une meilleure place pour examiner les autres revendications, en dehors de l'oubli. La Federation of Saskatchewan Indian Nations et de nombreuses Premières nations ont déclaré qu'au moins le livre rouge avait promis une décision exécutoire sur la base sur la validité. Qu'est-il advenu de cela?
Retourner devant la Commission pour une étude et une enquête préserverait au moins le statu quo, mais toute la question de ce projet de loi était supposée être une amélioration. Si toutes les revendications avaient accès à une décision exécutoire sur la base sur la validité, alors au moins tous les revendicateurs pourraient potentiellement constater que ce processus a une certaine valeur. Toutefois, s'il n'y a pas de décision exécutoire sur la base sur la validité, je pense que l'épreuve décisive ne serait pas respectée pour la Federation of Saskatchewan Indian Nations.
Au sujet des nominations, on ne peut pas avoir un processus permettant de soumettre des noms en laissant la décision au ministre. Dans le rapport du groupe de travail conjoint, le processus est conforme à celui que l'on retrouve dans toutes les ententes modernes à propos des revendications territoriales, et ce devrait être la norme. Si vous voulez trouver des nuances différentes dans la manière de le faire, très bien. Ce qui nous intéresse c'est la fin, pas les moyens. Il ne suffit pas de dire simplement que le ministre consultera. Le ministre nous a consultés au sujet du rapport du groupe de travail conjoint et vous pouvez constater où cela nous a menés. Nous n'avons pas été consultés convenablement, en tant qu'Assemblée des premières nations, au sujet de la nomination à la Conférence circumpolaire inuite (CCI) existante, malgré les promesses qui nous avaient été faites à l'effet du contraire.
Il faut s'attaquer sérieusement au problème du retard. Il faut s'attaquer sérieusement au problème d'un processus équitable et équilibré au sein duquel les obligations de divulgation sont réciproques. Nous aurions espéré qu'il y aurait une tentative pour s'attaquer aux défauts structurels. Une disposition non dérogatoire, si tous ces autres changements étaient effectués, serait un plus. Cependant, à notre point de vue, il n'est pas acceptable de prendre un projet de loi qui est fondamentalement défectueux et de lui ajouter une disposition non dérogatoire.
Pour revenir à la métaphore du sénateur Austin au sujet du fait que vous n'obtenez pas toujours un circuit, personne ici n'espère obtenir un circuit. Si nous pouvions nous rendre au premier but, alors nous aurions au moins un sujet de discussion.
Je dois vous avouer candidement que de nombreuses Premières nations pensent que, même si c'était une balle lestée, au moins nous pourrions nous rendre jusqu'au premier but. Elles ne pensent même pas avoir cela. Elles n'ont même pas eu leur tour au bâton. De nombreuses Premières nations déclarent ne pas avoir accès à ce processus. Leur revendication n'entre pas dans ce processus, mais elles ne savent pas où elle va. La plupart des Premières nations savent que leur revendication dépasse le plafond et qu'elles n'auront pas accès au tribunal. Elles envisagent un processus interminable de retard, en payant les frais pendant que tout cela se déroule. L'un des amendements qui devaient être faits est que tous les intérêts et les coûts qui s'accumulent après le dépôt de la revendication ne devraient pas entrer dans le montant plafonné.
Permettez-moi d'aborder un dernier point de fond. À l'heure actuelle, le retard est payant pour le gouvernement fédéral et pénalise les Premières nations. La récompense financière arrive lorsque le plafond est atteint, c'est tout. Disons que le plafond serait de 10 millions de dollars. Vous pouvez avoir une revendication de 11 millions de dollars, mais vous pouvez uniquement réclamer 10 millions de dollars. Cinq ans plus tard ou 20 ans plus tard, lorsque tout est réglé, tout ce que vous pouvez obtenir c'est 10 millions de dollars. La Commission ne peut pas vous indemniser pour la valeur perdue de l'argent sur 10 ans. Elle ne peut pas vous donner 20 millions de dollars. À cause du retard, vous avez perdu tous les intérêts et toute la valeur de l'argent diminuée à cause de l'inflation. Vous obtenez 25 p. 100 de la valeur. Quelle est la pression exercée sur le gouvernement fédéral pour régler une revendication? Entre-temps, la Première nation subit d'autres frais de contestation. Vous ne pouvez pas avoir un processus qui prétend être équitable dans de telles circonstances.
Notre plaidoyer à votre égard serait de ne pas précipiter l'étude de ce projet de loi à cette étape-ci. S'il doit y avoir des amendements, un tel processus devrait prendre le temps nécessaire pour tenir des consultations adéquates avec nous et avec d'autres pour s'assurer que les amendements constituent une amélioration. Notre point de vue fondamental est évidemment que vous devriez refaire vos devoirs et bien faire les choses.
Je me suis dépêché pour essayer de vous donner le maximum de chances de poser des questions. En raison du temps limité, j'ai dû forcément être direct, mais j'espère que mon exposé aura été utile.
La présidente: À propos de la période de transition, voyez-vous quelque chose dans ce projet de loi qui parle de la transition?
M. Schwartz: Le rapport du groupe de travail conjoint a envisagé une équipe spéciale pour aborder la transition. Cela n'a pas été mis en place. L'avenir semble horriblement compliqué. Il existe trois catégories de revendications. L'ancien système, le nouveau système et les revendications qui ne peuvent aller nulle part dans le nouveau système. Cela va créer tout un fouillis bureaucratique. Les problèmes de transition devraient être résolus avant de voter un projet de loi.
Des amendements pour s'attaquer à ces genres de problèmes, y compris la transition, ont été proposés à l'autre chambre.
M. Rolland Pangowish, directeur, Section des traités et des terres, Assemblée des premières nations: Je dirais que cela ne figure pas explicitement dans le rapport du groupe de travail, mais qu'il y a eu des discussions à ce sujet. Comme je l'ai dit précédemment, nous ne savions pas que le rapport du groupe de travail allait être le rapport final. Nous pensions qu'il s'agissait d'un rapport d'étape.
Ce que nous discutions, qui ne figure pas explicitement dans le rapport, c'était l'idée d'une équipe consultative de transition, composée de fonctionnaires fédéraux, de représentants techniques des Premières nations, de chefs, qui pourraient être consultés par l'organisme indépendant de règlement des revendications pour contribuer à démêler certaines des complications. Il existe au moins trois types de revendications, et il doit y avoir des moyens assez équitables pour les traiter.
Nous avons des renseignements plus détaillés sur les discussions qui se sont déroulées, mais cela ne figure pas dans le rapport.
La présidente: On nous a dit, ou c'est ce que j'ai cru comprendre, que ce projet de loi est un cadre pour les débuts d'une institution en rapport avec un troisième ordre de gouvernement. Voyez-vous ce projet de loi comme étant le début de cette institution ou son cadre?
M. Schwartz: Non. Ce projet de loi était censé mettre sur pied un mécanisme impartial de règlement des différends. Il met sur pied un mécanisme dans lequel le gouvernement fédéral dispose de bien trop de leviers de contrôle unilatéral, des leviers de commande qu'il peut exercer dans le contexte de son intérêt personnel. Le projet de loi est supposé mettre sur pied un organisme indépendant, pas un troisième ordre de gouvernement.
La formulation de la politique concernant cet organisme était supposée être le partenariat. Le ministre a déclaré: «Eh bien, je ne suis pas d'accord que les Premières nations ont la souveraineté et que nous pourrions uniquement adopter un projet de loi avec lequel elles sont d'accord.» Qui a dit cela? Nous n'avons jamais dit que nous avions le droit de dicter le contenu de ce projet de loi. Ce que nous avons dit, c'est qu'il devrait être rédigé en partenariat.
Ce projet de loi exclut le partenariat en ce qui concerne la question finale de la façon dont il sera révisé. Si vous commencez avec un projet de loi qui présente tant de lacunes, et si le ministre le plus intéressé le révisera unilatéralement, comment peut-on défendre le bien-fondé d'une réforme graduelle? Une approche graduelle aboutirait à un système foncièrement sain. Toutefois, il existe quelques restrictions inévitables et nous essaierons d'élargir sa portée suite à une révision conjointe. Nous n'avons pas un système qui est fondamentalement sain et nous n'avons pas un processus de révision conjointe.
La présidente: J'aimerais vous remercier tous pour votre présence et pour avoir soulevé ces points et ces problèmes importants. Notre comité va maintenant entreprendre des négociations délicates. Nous ferons ensuite une étude article par article, probablement demain soir.
Je vous remercie infiniment pour votre présence et pour votre éternel dévouement en vue d'aider les membres de notre comité à essayer d'en arriver au moins à une sorte d'ententes à propos de ce projet de loi.
Le comité poursuit ses travaux à huis clos.