Délibérations du Comité sénatorial permanent de la
Sécurité nationale et de la défense
Fascicule 25 - Témoignages - Séance de l'après-midi
OTTAWA, le lundi 27 juin 2005
Le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense se réunit aujourd'hui, à 15 h 40, pour examiner, afin d'en faire rapport, la politique nationale sur la sécurité du Canada.
Le sénateur Colin Kenny (président) occupe le fauteuil.
Le président : J'aimerais vous remercier d'être venus nous rencontrer aujourd'hui. Normalement, je présente tous les sénateurs, mais je crois que nous nous connaissons tous assez bien, de part et d'autre. Nous sommes peut-être aussi bien de nous mettre tout de suite au travail.
Le comité a convenu que des gens autour de nous pourraient nous aider dans la préparation de notre rapport sur la défense. Nous avons donc organisé deux séances à cette fin. Cet après-midi, nous aimerions savoir de façon générale quels sujets devraient retenir notre attention et faire l'objet de notre réflexion. Demain matin, nous avons des questions plus détaillées à examiner avec Jim Cox et Keith McDonald. Nous espérons ainsi avoir une meilleure idée de la situation, et nous comptons répéter l'expérience en septembre.
Nous voulons évidemment connaître votre avis sur le document en préparation. Le comité a pensé qu'un certain nombre de rapports pourraient être produits sans problème. Cependant, dans le cas présent, il croit qu'il a plutôt intérêt à mettre l'accent sur les sujets qui pourraient compléter le rapport au lieu de se lancer dans un débat sur le rapport comme tel.
Je suis sûr que certains d'entre vous estiment que nous nous sommes trompés et que nous devrions réorienter notre tir. Nous sommes ouverts à tous vos commentaires sur les rapports
Ensuite, nous envisagerons de produire trois rapports à l'automne plutôt qu'un seul parce que nous avons constaté que les médias ont trop d'informations à assimiler quand les rapports sont volumineux. En publier un en septembre, un autre en octobre et un autre en novembre risque d'avoir plus d'impact. D'ici la fin de l'été, nous espérons avoir une bonne idée de la teneur de ces trois rapports.
Pour des raisons de procédure, j'aimerais que nos quatre témoins fassent de brèves déclarations, après quoi nous allons poursuivre nos travaux à huis clos. Nous ne pouvons pas siéger à huis clos sans d'abord vous entendre. Je vais donc céder la parole à Ken Summers, Wesley Wark, Fraser Holman et Doug Bland, à qui je vais demander de nous expliquer brièvement les principaux aspects qu'ils aimeraient retrouver dans le rapport. Nous poursuivrons ensuite nos travaux à huis clos.
Le contre-amiral (à la retraite) Ken Summers, à titre personnel : J'aimerais d'abord dire que, quand votre étude a commencé, aucun énoncé sur la politique de défense n'avait été rendu public. C'est peut-être vous qui, dans une certaine mesure, avez incité le gouvernement à en déposer un. Cet énoncé peut influencer votre façon d'aborder votre travail, les questions sur lesquelles vous pourriez vouloir insister et même celles que vous pouvez laisser tomber. À mon avis, l'énoncé de la politique de défense est dans l'ensemble constructif, quoique j'entretienne de sérieuses réserves à son sujet.
Du côté positif, il y a la réorientation des Forces canadiennes avec la création de Commandement Canada, qui doit être annoncée demain je pense, ainsi que l'établissement du groupe d'opérations spéciales, d'une force opérationnelle permanente de contingence et d'autres forces opérationnelles de mission. Je suis partisan de formations intégrées de cette nature depuis plus de dix ans maintenant. Je suis donc heureux de voir que le ministère et les Forces canadiennes adoptent finalement cette approche.
Par contre, il y a vraiment certains problèmes. D'ailleurs, il y a des collègues ici présents qui sont de mon avis là- dessus. Le premier a trait aux ressources. L'énoncé de politique propose qu'il y ait 5 000 membres de la Force régulière et 3 000 réservistes. C'est un bon début, mais d'après ce qui se passe aujourd'hui — et Mike Jeffery et d'autres pourront me corriger si je me trompe — environ 30 p. 100 des militaires envoyés à l'étranger font partie de la Réserve plutôt que de la Force régulière. Or, l'énoncé de la politique de défense confère à la Réserve un mandat ayant une orientation plus nationale.
Je pense qu'on va former très rapidement 5 000 recrues pour augmenter les effectifs de l'armée. Or, pour assurer l'efficacité de nos militaires, je dirais qu'il faudrait plutôt parler d'environ 15 000 membres au sein de la Force régulière et probablement 5 000 réservistes, mais sûrement plus que les chiffres de 5 000 et de 3 000 qui figurent dans l'énoncé de politique.
Ensuite, j'aimerais parler des ressources financières. Je trouve que le gouvernement s'oriente dans la bonne direction, mais il faut que ce projet mobilisateur soit accompagné des ressources financières voulues. C'est ce qu'il faut examiner. Je comprends que les changements ne se réaliseront pas du jour au lendemain, mais il faut vraiment offrir un financement de base à long terme et prendre un engagement financier pour que les Forces canadiennes puissent effectivement planifier sur 10 ou 15 ans, pas seulement jusqu'à l'arrivée du prochain gouvernement et la publication du prochain livre blanc.
L'énoncé de politique va nécessiter des changements de mentalités, des changements dans la façon d'envisager les ressources et l'équipement des Forces canadiennes. Voilà pourquoi, à mon avis, le financement à long terme de la défense doit être établi sur des bases solides.
Sur la côte ouest, l'amiral Brodeur, maintenant à la retraite, vous a proposé des modes de financement pour peut- être rendre les dépenses de la défense non discrétionnaires ou les faire correspondre à un pourcentage du PIB. Il faut examiner ces propositions, mais il reste qu'un financement inégal ne permet pas à une organisation de la taille des Forces canadiennes de prendre des engagements à long terme.
C'est bien beau de croire en la vision des Forces canadiennes et à la réorientation de l'armée, mais on n'a fait que la moitié du chemin. Que va-t-il arriver au reste du ministère? Essentiellement, on sépare le volet stratégique du volet opérationnel des Forces canadiennes. Les personnes ici présentes savent exactement de quoi je parle. Il va falloir distinguer le plan opérationnel du plan stratégique, ce qui aura un impact sur l'organisation du quartier général de la Défense nationale. Ce sera une question controversée, mais elle découle logiquement de la réorientation des Forces canadiennes.
M. Wesley Wark, Université de Toronto, à titre personnel : Honorables sénateurs, je suis heureux d'être parmi vous. J'aimerais d'abord signaler que les questions liées à la défense au Canada font l'objet de discussions intéressantes, bien que ce sera peut-être de courte durée, parce qu'il y a longtemps qu'elles n'ont pas suscité autant d'intérêt de la part du grand public et des milieux politiques. Le moment est peut-être donc bien choisi pour essayer de rétablir la situation des forces militaires, d'investir dans l'armée et de concevoir un nouveau cadre stratégique.
Je crois qu'il faut rapidement saisir cette belle occasion qui se présente avant qu'elle ne disparaisse. Ce que notre pays doit faire — et ce peut être un objectif de votre comité sénatorial — c'est évaluer les risques à long terme. De quoi aura l'air le monde d'ici 20 ou 50 ans? Quelle est la nature des menaces? La population et les politiciens vont vouloir savoir de quel genre d'armée nous avons besoin. On ne peut y répondre de façon réaliste sans évaluer stratégiquement les risques.
Même si de vagues efforts ont été déployés par le gouvernement et des intervenants de l'extérieur, je crains qu'il n'en soit rien ressorti de satisfaisant. Pour évaluer les risques, il faut notamment examiner les armes nucléaires et les autres armes de destruction massive, la prolifération des armes, les problèmes des États en déroute et surtout la lutte menée actuellement contre le terrorisme et la politique que le Canada devrait adopter à cet égard. Tous ces problèmes stratégiques actuels et futurs exigent une grande réorientation de la politique conventionnelle en matière de défense. Nous n'avons peut-être pas encore commencé à voir les choses autrement.
J'exhorte le comité à évaluer stratégiquement les risques pour formuler des recommandations sur l'avenir de l'armée canadienne et déterminer les capacités à développer, ainsi qu'informer la population et comprendre son point de vue. L'armée ne se développera pas dans notre pays — et cela doit être clair pour nous — si son évolution se fait en dents de scie selon qu'on la traite, par cycle, avec intérêt ou indifférence, ce qui a été son cauchemar depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.
Votre comité sénatorial peut jouer un rôle en faisant un lien entre l'évaluation des risques futurs et les grandes capacités à développer à cet égard, la stratégie que le Canada devrait adopter dans un monde incertain, les aspects que la population canadienne comprend et ne comprend pas et les questions sur lesquelles il faut attirer l'attention du grand public.
J'aimerais signaler en terminant qu'il y a des problèmes concernant la politique, les dépenses et les capacités militaires qui sont difficiles à comprendre pour la population. Et je m'inclus là-dedans. Il faut expliquer pourquoi ces capacités sont nécessaires. Par exemple, le dossier de nos sous-marins a tendance à éclipser d'autres grandes questions liées à la politique de défense. La vaste majorité des Canadiens ne voient pas pourquoi nous avons besoin de sous- marins, et surtout de sous-marins qui semblent être en mauvais état. Tant que les questions de cette nature ne seront pas réglées et tant que les rôles, les capacités et les priorités ne seront pas définis, il y aura des problèmes de portée plus générale.
Votre comité a fait beaucoup pour faire ressortir des questions de défense maritime qui avaient été complètement laissées de côté après le 11 septembre. Il y a un grand fossé entre la Garde côtière et nos capacités navales, et c'est un problème urgent. Nous avons du mal à déterminer ce qu'est la défense maritime et quelles politiques, institutions et capacités établir pour régler le problème.
Je vais aussi prêcher pour ma paroisse — et je suis heureux qu'il y ait des gens ici qui soient de mon avis — en demandant que l'armée développe énormément ses capacités de renseignement et d'opérations d'information pour l'avenir. La technologie prend de plus en plus de place dans le monde du renseignement et il faut développer nos capacités dans ce secteur. Il sera peut-être difficile de faire comprendre à la population la nécessité d'investir dans ce domaine, mais il reste que le Canada est capable de devenir une force militaire en matière de renseignement et d'établir des opérations d'information efficaces dans l'ensemble de ses activités militaires. Je trouve qu'on ne s'est pas beaucoup intéressé à cette question.
Le domaine militaire connaît vraiment une révolution que nous n'avons peut-être pas encore bien comprise. Il ne s'agit pas seulement de pouvoir mener une guerre technologique et robotique; il s'agit surtout de l'acquisition de connaissances et de renseignements au sens large ainsi que de l'application de ce savoir aux opérations militaires, à la politique de défense et aux considérations stratégiques.
Le major général (à la retraite) Fraser Holman, Collège des Forces canadiennes, Toronto, à titre personnel : Honorables sénateurs, je vous remercie de m'avoir invité à participer à vos discussions. Je me sens privilégié d'être ici.
Je n'avais pas encore eu l'occasion de m'adresser à vous, même si nous nous sommes rencontrés dans d'autres circonstances. J'ai pensé qu'il pourrait être utile de vous parler de mon expérience qui peut être pertinente aux problèmes que vous examinez.
J'ai été affecté trois fois à la force aérienne de l'OTAN, jusqu'en 1993, quand la 4e Force aérienne tactique alliée a mis fin à ses activités à Heidelberg; je travaillais alors avec M. Clive Addy. Ensuite, j'ai œuvré au sein du NORAD pendant trois ans jusqu'en 1996. C'était vraiment une activité mieux définie qui a rendu mon travail un peu plus satisfaisant.
Il y a beaucoup d'aspects positifs dans l'énoncé de la politique de défense, et sa publication est une bonne chose, mais le problème vient du fait qu'on favorise la sécurité continentale au détriment de la demande internationale qui exhorte les pays à travailler à l'étranger pour écarter les menaces avant qu'elles ne nous touchent.
Je ne suis pas convaincu qu'on ait bien examiné le problème. Il est beaucoup question d'accorder la priorité au Canada ou à l'Amérique du Nord et de répondre aux besoins liés à nos relations avec les États-Unis en particulier. L'énoncé de la politique de défense explique la guerre à trois volets et l'approche 3D, qui comprend le développement. Or, aucun de ces concepts n'est vraiment applicable à la situation continentale.
Dans la mesure où cette politique est orientée sur ces concepts, nous parlons davantage d'une participation à l'étranger qu'à domicile. Je crains que nous n'ayons pas tout à fait réussi à rassurer nos importants voisins du Sud.
Ensuite, j'aimerais faire un lien avec mon travail actuel. Je suis l'un des membres du personnel d'instruction du Collège des Forces canadiennes de Toronto. Nous offrons un cours de six mois sur la sécurité nationale, que nous venons de terminer vendredi. Nous avons réfléchi à ces enjeux, et je suis heureux de pouvoir les examiner plus en détail avec vous.
Nous avons eu l'occasion de participer d'une certaine façon à l'élaboration de la vision du CEMD, mais un peu moins à celle de l'énoncé de la politique de défense ou de l'énoncé de la politique internationale. Nous avons alors pu assez bien réfléchir à la question. Nos étudiants ont été chargés d'explorer les capacités nécessaires à la réalisation de ce modèle. De belles possibilités nous ont été offertes.
Nous effectuons, au collège, des études de cas sur la période d'intégration et d'unification avec Paul Hellyer. En fait, M. Hellyer, qui vit à Toronto, continue d'échanger avec nous. M. Bland participe activement à cette étude. Dans une large mesure, nous constatons que des aspects importants de sa vision sont repris actuellement. Il faut peut-être sauter deux générations pour changer les mentalités. Je crois que les services intégrés proposés par plusieurs intervenants sont beaucoup mieux acceptés maintenant. C'est un sujet fascinant, à mon avis.
Je suis heureux d'être ici, et j'ai hâte de poursuivre le dialogue avec vous.
M. Doug Bland, professeur à l'Université Queen's, à titre personnel : Merci de l'invitation. J'admire beaucoup le travail que votre comité a fait au cours des dernières années et les rapports qu'il a publiés. Je dis parfois un peu à la blague que, s'il y a une réforme du Parlement, il faudrait se débarrasser de la Chambre des communes et garder le Sénat. C'est un sujet sur lequel nous pourrons revenir plus tard cet après-midi.
Je n'ai pas rédigé de déclaration, mais je vais essayer d'être bref. Il y a quatre observations que j'aimerais faire après avoir lu la documentation en fin de semaine.
Il faut d'abord se demander quel est le problème de politique à analyser, à régler et à faire examiner par le Sénat, la Chambre et les partis politiques.
D'après les travaux de recherche que j'ai effectués avec certains de mes collègues qui sont ici aujourd'hui, le problème est lié au déclin rapide et à l'éventuel effondrement des capacités de combat des Forces canadiennes. Tout le reste est secondaire.
À la question posée par M. Wark sur le genre de forces armées dont nous avons besoin, la réponse est déjà connue pour les cinq à 10 prochaines années. Nous savons quel genre de forces nous allons avoir. Nous n'aurons pas ce que nous n'avons pas acheté. L'étude intitulé Canadian Without Armed Forces? montre avec assez de détails que l'effondrement des capacités est un problème de politique militaire. Ce n'est pas un problème d'argent; c'est plutôt une question de temps.
Ce qui m'amène à ma deuxième observation. Le printemps dernier, nous avons commencé à travailler, à l'Université Queen's, à ce que nous appelons le nouveau programme de défense. Je sais qu'il y a de la controverse à ce sujet. Je pense qu'on sait déjà ce que les forces armées vont faire et de quoi elles auront l'air. On sait déjà combien d'argent tous les partis politiques sont prêts à verser aux forces armées.
Le nouveau programme ne doit pas traiter de la structure des forces, de ses orientations et de ses alliances, mais de la transformation rapide qui est nécessaire pour éviter la catastrophe. L'échéance approche. Le projet de sept ans en est maintenant un de cinq ans. Voilà le principal problème.
Le nouveau programme ne doit pas insister sur les lacunes du quartier général de la défense nationale, des membres ou des méthodes des forces armées. Une étude de John McCallum, le rapport du comité sur l'efficacité administrative — et c'est assez ironique qu'il ait été produit au quartier général de la défense nationale — indique clairement que, sans une transformation de l'administration de la défense à l'échelle nationale, les forces armées ne se renouvelleront pas. On ne pourra pas agir à temps pour éviter la catastrophe.
En troisième lieu, je veux parler de l'énoncé de la politique de défense. À mon avis, il s'agit non pas de l'énoncé de politique du gouvernement, mais de celui du chef d'état-major de la défense. C'est très bien. Il était nécessaire que le chef d'état-major de la défense fasse le bilan des activités des 10 dernières années des Forces armées, qu'il repense les Forces armées canadiennes en fonction des campagnes de stabilité internationale et qu'il réoriente la structure des forces et la structure de commandement au Canada. L'énoncé de politique traite de toutes ces questions qui font partie des fonctions légitimes du chef d'état-major de la défense. C'est un énoncé valable.
Cependant, s'il faut le considérer comme l'énoncé de politique du gouvernement national, il néglige alors plusieurs éléments importants comme l'administration de la défense, l'organisation du quartier général de la défense nationale et le financement. C'est un plan d'affaires sans budget détaillé. Il ne présente pas un plan quinquennal pour le rétablissement les forces, mais décrit de quoi elles auront l'air en bout de ligne.
J'aimerais faire une autre mise en garde car, comme tout le monde le sait, ce document ou d'autres se fondent sur une série d'hypothèses explicites et implicites concernant l'avenir. Dans l'histoire de la défense, l'incertitude est certaine, et c'est là le problème.
Les hypothèses énoncées dans le document soulèvent le problème de la conditionnalité. Par exemple, l'énoncé de politique prévoit que nous allons pouvoir déployer 3 000 personnes et les maintenir à l'étranger indéfiniment. Oui, mais dans quel contexte? C'est assez facile de le faire dans une situation comme celle de Chypre. Cependant, si les opérations de combat changent du jour au lendemain, allons-nous toujours pouvoir le faire? Cette déclaration et d'autres du genre doivent être examinées de façon beaucoup plus approfondie. Je sais que le général Hillier le fait avec ses équipes de gestion de crise, mais je ne suis pas certain que tout le monde, au sein du gouvernement et de l'administration fédérale ainsi que dans les ministères à Ottawa, soient au courant des détails de ce genre et des conséquences.
Au sujet du quartier général de la Défense nationale, je pense qu'il n'est pas utile que le comité cherche longuement à déterminer combien il compte d'employés dans ses bureaux. Personne n'a jamais pu l'établir. George McDonald ne serait pas de cet avis, mais je me fonde sur les études effectuées à l'époque de Paul Hellyer. Il y a eu beaucoup d'études sur la structure du quartier général de la Défense nationale. Qu'est-il censé faire? A-t-il une fonction stratégique ou administrative? Fait-il, comme le rapport sur l'efficacité administrative du ministre l'indique, bien des choses que ni lui ni personne d'autre ne devrait faire?
Il serait bon de réexaminer point par point le genre de commandement national et de quartier général administratif qu'il nous faut pour maintenir les forces et les opérations de combat dont le Canada a besoin. Le quartier général de la Défense nationale n'a pas été réorganisé ou examiné en profondeur depuis 1972. À certains égards, c'est un anachronisme de la guerre froide. On comprend mal comment il fonctionne et le temps, l'argent et l'énergie qui y sont consacrés pour les opérations de combat pourraient être mieux dépensés ailleurs.
M. McCallum et d'autres m'ont dit avoir eu beaucoup de difficultés à obtenir seulement 200 millions de dollars à l'époque du rapport sur l'efficacité administrative du ministre. C'est une longue histoire mais, d'après ce que j'ai lu là- dessus, il ne sera pas utile de se demander si le quartier général de la Défense nationale est trop imposant ou pas assez ou a trop de SMA, par exemple. Le problème est l'organisation comme telle, pas son contenu. Les sénateurs pourraient commencer à examiner la situation si le temps le permet.
Le sénateur Forrestall : Je propose que nous poursuivions nos travaux à huis clos, avec les services d'interprétation et de transcription. Je demanderais au personnel du comité et aux experts qui nous aident dans notre travail de rester dans la salle. Honorables sénateurs, êtes-vous d'accord pour que nous fassions une pause d'une minute afin de nous réorganiser?
Des voix : Oui.
La séance se poursuit à huis clos.