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AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE 

Mettant à jour les constats que le Comité a faits dans son rapport de mai 2003 sur le rôle du Canada dans l’Organisation des États américains et sur son adhésion à la Convention américaine relative aux droits de l’homme, le présent rapport vise aussi à faire progresser ce dossier et à demander au gouvernement de passer à l’action.   

Il est temps que le gouvernement reconnaisse l’importance de cette convention régionale sur les droits de la personne et prenne des mesures tangibles pour la ratifier. Le Canada a un rôle crucial à jouer dans la protection et la promotion de la démocratie et des droits de la personne dans les Amériques, un rôle qui ne saurait être pris au sérieux si le Canada continue d’atermoyer. Le Canada doit prêcher par l’exemple. 

Après deux ans, on ne remarque pas le moindre signe de progrès ou d’action. Le gouvernement met trop de temps à agir et donne au public peu de raisons de croire que le dossier progresse. Notre rapport de mai 2003 signalait que malgré quelques difficultés, la majorité des Canadiens tenaient à ce que cette convention soit ratifiée par tous ceux qui tiennent à la protection des droits de la personne au Canada et à l’étranger. Par le présent rapport, le Comité appelle donc le gouvernement à prendre des mesures afin de se fixer un délai ferme pour consulter les gouvernements aux divers niveaux et pour étendre ces consultations à l’ensemble du public canadien.   

Comme la Convention aura trente ans en 2008 et que cet anniversaire arrive vite, il faut absolument agir sans plus tarder.   

En terminant, je tiens à remercier tout particulièrement Carol Hilling pour l’aide inestimable et les connaissances professionnelles uniques dont le Comité a grandement bénéficié dans la préparation de ce rapport. 

La présidente
Raynell Andreychuk

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I. INTRODUCTION 

En novembre 2004, le Comité a reçu du Sénat la permission d’étudier des questions relatives aux droits de la personne et, entre autres, d’examiner l’appareil gouvernemental chargé d’assurer le respect des obligations nationales et internationales du Canada en matière de droits de la personne. Conformément à ce mandat, le Comité a continué d’examiner la question de l’adhésion du Canada à la Convention américaine relative aux droits de l’homme (CADH). 

En tant que membre de l’Organisation des États américains (OEA), le Canada est signataire de trois traités interaméricains relatifs aux droits de la personne : la Convention sur la nationalité de la femme, la Convention interaméricaine sur la concession des droits politiques à la femme et la Convention interaméricaine sur la concession des droits civils à la femme. Les trois traités ont été ratifiés le 23 octobre 1991, peu de temps après que le Canada s’est joint à l’OEA. Cependant, le Canada n’a pas encore ratifié les conventions visant à protéger les droits de la personne dans les Amériques, dont la plus importante est la CADH. 

En mai 2003, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a présenté un rapport au Sénat intitulé Améliorer le rôle du Canada dans l'OEA : L'adhésion du Canada à la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Dans ce rapport, le Comité recommande que le gouvernement du Canada prenne toutes les mesures nécessaires pour ratifier la CADH au plus tard le 28 juillet 2008, date du 30^e anniversaire de l’entrée en vigueur de la convention. Deux ans se sont écoulés depuis la sortie du rapport et le Canada n’a toujours pas ratifié la CADH.  

Le Comité a mis à jour l’information contenue dans ce premier rapport afin de déterminer si des changements majeurs sont survenus dans le système interaméricain de protection des droits de la personne depuis mai 2003, surtout en ce qui concerne la CADH et la Cour interaméricaine des droits de l'homme[1].

 

1. Cour interaméricaine des droits de l’homme  

L’étude du Comité a révélé que la Cour interaméricaine des droits de l'homme continue de consolider son rôle au sein du système de protection des droits de la personne de l’OEA. La Cour a rendu un certain nombre de décisions qui clarifient l’interprétation de la CADH et nous aident à comprendre la portée et la nature des obligations internationales qui incomberaient au Canada s’il ratifiait cette dernière. 

Plus particulièrement, la Cour a clarifié les fondements juridiques de sa compétence pour surveiller l’exécution de ses ordonnances et jugements par les États. Contrairement aux  recommandations d’organismes internationaux de promotion des droits de la personne comme le Comité des droits de l’homme des Nations Unies et la Commission interaméricaine des droits de l’homme, les décisions de la Cour sont juridiquement contraignantes. Comme le Comité l’a indiqué dans son rapport de 2003, les États en sont venus, au fil des ans, à respecter davantage les décisions de la Cour, parce qu’elle a pris des mesures à cette fin[2]. 

 Dans la décision Baena Ricardo et al. Case (270 workers vs. Panama), rendue le 28 novembre 2003[3], la Cour a rappelé aux États parties à la CADH qu’ils ne devaient pas seulement respecter ses décisions, mais aussi s’assurer de l’efficacité des réparations ordonnées[4]. 

La compétence de la Cour pour surveiller l’exécution de ses décisions trouve son fondement juridique dans la CADH, le Statut de la Cour et les dispositions de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui portent sur l’interprétation des traités internationaux.  

Le travail de la Cour ne consiste pas seulement à rendre des décisions, mais aussi à assurer leur pleine exécution par les États. Comme l’explique la mise à jour annexée au présent document, l’État doit faire rapport à la Cour sur les mesures prises pour exécuter le jugement; la Commission interaméricaine et la victime peuvent commenter le rapport de l’État. Si l’État ne s’est pas entièrement conformé au jugement, la Cour rend une ordonnance d’exécution pouvant s’accompagner d’instructions. L’État est tenu de faire rapport sur l’exécution de l’ordonnance cette fois et, ici encore, la Commission et la victime peuvent faire part de leurs commentaires à la Cour. Ce processus se répète tant que l’État n’a pas complètement exécuté la décision et les ordonnances de la Cour[5]. En insistant ainsi, la Cour ne fait pas que protéger les droits de la personne, mais renforce aussi sa crédibilité dans le rôle de tribunal international des droits de la personne pour les Amériques.  

En novembre 2003, la Cour a modifié ses règles de procédure pour permettre aux victimes présumées de comparaître indépendamment de la Commission. Ainsi, depuis 2000, les victimes présumées peuvent opter pour un avocat indépendant, mais c’est encore la Commission qui doit présenter la demande à la Cour. Les règles de procédure et les délais ont été clarifiés. Si la victime présumée choisit un avocat indépendant, le nom de ce dernier doit figurer dans la demande de la Commission. Le Comité a constaté que les victimes présumées choisissent presque toujours un avocat indépendant, ce qui leur permet d’avancer des arguments juridiques qui ne sont pas nécessairement soulevés par la Commission. En se rendant plus accessible aux présumées victimes et en leur permettant de présenter leurs propres arguments, la Cour emboîte le pas à la Cour européenne des droits de l’homme. Cependant, les différences entre les deux systèmes ne permettent pas un accès direct à la Cour interaméricaine pour le moment.  

Bref, la Cour interaméricaine est un tribunal sérieux et responsable. En ratifiant la CADH et en reconnaissant la compétence de la Cour, le Canada ne peut que rehausser sa crédibilité dans le rôle de chef de file en matière de protection des droits de la personne.

 

2. Participation du Canada à la Cour interaméricaine des droits de l’homme 

En septembre 2003, la Cour a émis une opinion consultative sur la condition juridique et les droits des immigrants sans papiers[6]. Le Comité s’est réjoui d’apprendre que le gouvernement du Canada est intervenu pour aider la Cour à interpréter les principes d’égalité devant la loi, de non-discrimination et de protection égale de la loi dans le contexte des travailleurs étrangers soupçonnés de présence illégale au pays. Le Comité croit que l’expérience du Canada au chapitre de la protection des droits de la personne peut contribuer à renforcer le système interaméricain. C’est aussi l’avis de plusieurs des témoins qui ont comparu devant le Comité lors des audiences de 2002, ainsi que de nombreux organismes gouvernementaux et non gouvernementaux que le Comité a rencontrés lors de son voyage au siège de la Cour, au Costa Rica[7]. Mais aussi louable soit‑elle, la contribution du Canada à titre d’intervenant en « ami de la cour » représente bien peu comparativement au rôle qu’il pourrait assumer s’il était partie à la CADH et reconnaissait la compétence de la Cour pour entendre des litiges. 

 

3. La situation au Canada depuis le rapport de mai 2003  

Deux ans après le dépôt du rapport, le Canada ne s’est toujours pas décidé à ratifier la CADH. Il y a toutefois certains signes encourageants. Le 16 décembre 2003, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a tenu une réunion multisectorielle en prévision du Sommet extraordinaire des Amériques. Selon un document publié sur le site Web du Ministère, plusieurs des participants à cette réunion ont parlé de la ratification de la CADH par le Canada. Le ministre des Affaires étrangères, Bill Graham, a indiqué que le Ministère examinait les différentes possibilités à cet égard : 

 Le ministre Graham note que le Canada contribue déjà beaucoup à ce système. L’année dernière, nous avons appuyé une résolution de l'OEA visant à majorer le budget annuel attribué à la Cour et à la Commission interaméricaines des droits de l'homme. Nous avons également financé différents projets, comme la création d'un réseau d'ombudsmans, et avons été élus pour siéger au Comité juridique interaméricain. Par conséquent, le fait que le Canada n'ait pas encore adhéré à la Convention ne nous empêche pas de faire preuve de leadership à cet égard. Le ministre Graham admet cependant que nous pourrions être plus influents en ratifiant la Convention.

 

Le Ministère examine actuellement différentes possibilités à cet égard, mais il y a encore de nombreux points litigieux : pour signer et ratifier la Convention, nous aurions à formuler cinq réserves et à faire sept déclarations officielles. Comme beaucoup des dispositions relèvent de la compétence provinciale, des consultations ont actuellement lieu [8]. 

D’après cette déclaration, des consultations entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires avaient débuté en décembre 2003, mais le Comité ignore si celles-ci se poursuivent toujours. Le Comité se penchera sur cette question plus en profondeur. 

Quoi qu’il en soit, étant donné le mystère qui entoure le processus de consultation fédéral-provincial-territorial, le Comité craint que si aucun échéancier n’est établi, le 30^e anniversaire de la CADH ne passe sans que nous soyons de la parade. 

Le Comité a remarqué qu’il était également question, dans le document du Ministère, d’une proposition de l’Association nationale de la femme et du droit :  

L’Association nationale de la femme et du droit a proposé qu’un vrai dialogue ait lieu entre les autorités fédérales, les provinces, les territoires et les groupes intéressés pour en arriver à une solution acceptable pour tous. Ces groupes préconisent aussi de faire une déclaration conditionnelle qui annulerait la signature de la Convention par le Canada si l'interprétation de certaines dispositions changeait avec le temps. 

Une telle forme de dialogue permettrait au gouvernement de tirer profit de l’expérience de nombreux organismes qui, ayant étudié la CADH, souhaitent proposer des formules d’adhésion qui tiennent compte des diverses préoccupations qu’elle suscite. Par exemple, en novembre 2003, l’Association nationale de la femme et du droit a publié un document de travail intitulé Ratifier la Convention américaine des droits de l'Homme : les enjeux pour les femmes[9], qui traite de questions comme l’avortement, la santé reproductive et les droits fondamentaux des femmes, et compare les avantages et inconvénients des réserves et des déclarations interprétatives. Il importe de souligner que, comme le précise le document, les discussions à ce chapitre reposent sur un engagement en faveur de la ratification de la CADH.

[…] la discussion au Canada et au Québec relativement à l’opportunité de ratifier la CADH doit avoir lieu au sein du mouvement des femmes et avec d’autres groupes de défense des droits de la personne en fonction d’un engagement de principe en faveur du renforcement du système interaméricain de protection des droits humains et de la ratification par le Canada de la Convention américaine des droits de l’Homme.  

D’autres témoins ont laissé savoir au Comité qu’ils continueraient d’examiner les préoccupations suscitées par la CADH et tenteraient de leur trouver des solutions. La participation de la population aux consultations et à la rédaction des réserves et des déclarations d’interprétation, le cas échéant, pourrait s’effectuer par l’intermédiaire du Programme des droits de la personne de Patrimoine canadien, qui tient lieu de secrétariat au Comité fédéral-provincial-territorial des fonctionnaires chargés des droits de la personne. 

Enfin, le Comité s’inquiète un peu de la position du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, qui ne semble pas croire que la ratification de la CADH fasse consensus au Canada : 

De plus, les différents groupes intéressés du Canada ne s'entendent pas sur cette question. En particulier, la notion de la vie dès la conception pose des problèmes pour quelques associations de femmes et contredit les lois canadiennes sur l'avortement.  

Dans le rapport du Comité de 2003, on peut lire que la ratification de la CADH jouit d’un vaste appui chez les Canadiens et les organismes qui s’intéressent aux questions relatives aux droits de la personne. Parmi les témoins entendus, certains croyaient qu’il faudrait inclure des déclarations interprétatives et la plupart, qu’il faudrait absolument émettre une réserve à l’égard du paragraphe 4(1), mais tous étaient en faveur de la ratification. La question n’est pas de savoir si le Canada devrait ratifier la CADH, mais plutôt comment il parviendra à la ratifier sans compromettre ses valeurs et ses lois.

 

II. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

La mise à jour de l’information contenue dans le rapport de 2003 n’a fourni aucune raison au Comité de retirer des recommandations faites en 2003. S’il y a eu un changement, c’est que la Cour interaméricaine des droits de l’homme est plus solide et efficace aujourd’hui qu’elle ne l’était alors. Le gouvernement doit faire le nécessaire pour obtenir l’appui des provinces et des territoires en vue de ratifier la CADH. Le processus pour y parvenir doit être rapide et ouvert au public.

 

Recommandation

Pour faire suite aux recommandations de son rapport de 2003, le Comité recommande que le gouvernement du Canada établisse un échéancier pour les consultations entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, et que cet échéancier soit rendu public.

En 2003, le Comité déplorait le mystère entourant les travaux du Comité fédéral‑provincial-territorial des fonctionnaires chargés des droits de la personne. Or ce mystère demeure toujours inexpliqué. En somme, les Canadiens sont maintenus dans l’obscurité en ce qui concerne un traité international relatif à la protection des droits de la personne. Ils ne savent rien des discussions sur les dispositions de la CADH qui posent problème en raison de leur incompatibilité avec les lois canadiennes, comme le paragraphe 4(1), qui porte sur le droit à la vie. Cela fait maintenant 15 ans que le Canada est membre de l’OEA et qu’à ce titre, il a la possibilité de ratifier la CADH. Le temps est peut‑être venu de solliciter l’avis des Canadiens sur cette question. Beaucoup d’organismes intéressés sont déjà connus de ministères, puisqu’ils ont participé à diverses activités comme la réunion multisectorielle du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Le gouvernement du Canada assume un rôle très actif dans la promotion et l’instauration de la démocratie au sein des Amériques. En ouvrant le processus de consultation à la population, il réaffirmerait son engagement envers la démocratie au Canada.

 

Recommandation :

Le Comité recommande que les consultations sur la ratification de la Convention américaine relative aux droits de l’homme soient ouvertes au public et aux organismes de promotion des droits de la personne.