Délibérations du comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule 5 - Témoignages du 10 février 2005
OTTAWA, le jeudi 10 février 2005
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, auquel est renvoyé le projet de loi S-5, Loi prévoyant l'abrogation des lois non mises en vigueur dans les dix ans suivant leur sanction, se réunit aujourd'hui, à 10 h 55, pour étudier la teneur de cette mesure législative.
Le sénateur Lise Bacon (présidente) occupe le fauteuil.
[Traduction]
La présidente : Nous allons étudier aujourd'hui le projet de loi S-5, Loi prévoyant l'abrogation des lois non mises en vigueur dans les dix ans suivant leur sanction. Notre premier témoin est l'honorable sénateur Banks, parrain du projet de loi.
L'honorable Tommy Banks : Comme l'ont fait remarquer nos collègues de Justice Canada, c'est la troisième fois que je cherche à faire adopter cette mesure législative, qui est maintenant légèrement différente de ce qu'elle a été. Je n'ennuierai pas les membres qui m'entendent parler de ce projet de loi une première fois en leur racontant l'histoire de celui-ci, même si c'est très intéressant.
C'est une liste vieille de deux ans qui n'a pas été mise à jour et à laquelle, je crois, rien n'a été enlevé, mais qui a dû être allongée depuis. Elle contient 47 dispositions ou lois du Parlement qui ont été adoptées par les deux Chambres et qui ont reçu la sanction royale, mais qui ne sont pas entrées en vigueur. À mon avis, lorsque le législateur exprime sa volonté et qu'il délègue au gouverneur en conseil le pouvoir de fixer la date d'entrée en vigueur d'une loi ou d'une disposition, il faudrait que soit établi un délai raisonnable au-delà duquel ce pouvoir, conféré par le Parlement à un gouvernement, ne peut être exercé.
Pour les fins du projet de loi, j'ai choisi de façon arbitraire une période de dix ans parce que je crois qu'il est impossible qu'un Parlement s'attende raisonnablement à ce qu'un gouvernement détienne encore, dix ans plus tard, les pouvoirs qui lui ont été conférés, puisqu'on ne peut prévoir de quelle allégeance sera le parti au pouvoir à ce moment- là. Je pense que dans de nombreux cas, comme dans ceux de la liste, les circonstances à l'origine d'une disposition ou d'un projet de loi et de son adoption peuvent évidemment être différentes dix ans plus tard; c'est pourquoi le pouvoir conféré par le législateur devrait être annulé au bout de dix ans. Si la période était fixée à 11, 15 ou 20 ans, ça ne me dérangerait pas vraiment. L'important c'est qu'en ce moment, en l'absence d'une intervention du législateur, quand un projet de loi a été présenté, adopté, qu'il a reçu la sanction royale et qu'il est devenu une loi du Parlement, cette loi peut, et c'est ce qui est arrivé dans les cas qui nous intéressent, rester dans les livres pratiquement ad vitam aeternam.
Ces mesures législatives pourraient, à un moment donné, être ressorties par un futur gouvernement et utilisées dans des circonstances inappropriées. En fait, le projet de loi S-5 permettrait de faire un grand ménage parce que, pour l'instant, toutes ces mesures qui dorment dans les livres pourraient être mises en vigueur à n'importe quel moment par n'importe quel parti au pouvoir.
Le premier projet de loi que j'ai préparé et présenté portait le numéro S-12. Il est devenu le projet de loi S-11 et c'est maintenant le projet de loi S-5. Aujourd'hui, il est légèrement différent de ce qu'il était au début.
L'objectif principal du projet de loi est que, dès le commencement des travaux d'une nouvelle législature pendant une année civile, le gouvernement dépose au Parlement une liste des lois ou des dispositions qui ont reçu la sanction royale, c'est-à-dire qui sont devenues des lois du Parlement, et qui ne sont pas en vigueur depuis neuf ans. Mais si le gouvernement ne revient pas devant le Parlement pour demander une nouvelle délégation de pouvoir, ces mesures législatives seraient automatiquement abrogées le 31 décembre suivant.
Si ce projet de loi devait être adopté, la première liste serait déposée devant le Parlement deux ans après l'entrée en vigueur de cette mesure. C'est long. Puis il faudrait encore attendre trois ans avant de pouvoir retirer une loi du Parlement de nos recueils; c'est donc beaucoup de temps. Les partis de différentes allégeances qui se sont succédé au pouvoir ont eu, pour chacun de ces cas, pas moins de 10 années — et d'ici à ce que ce projet de loi entre en vigueur, ils auront disposé d'au minimum 12 ans — pour les mettre en vigueur. Et n'oublions pas que certaines dispositions sont sur la liste depuis presque 20 ans. Alors, ce ne serait une surprise pour personne.
À mon avis, quand le Parlement a donné son opinion et exprimé sa volonté, il devrait avoir une certaine assurance que le gouvernement en place ou le gouvernement suivant se conformera à cette volonté, ou bien il faudrait que ce dernier revienne devant le Parlement pour s'assurer qu'il a toujours le pouvoir qui avait été conféré antérieurement pour prendre cette décision.
Par le passé, le ministère a proposé six amendements à ce projet de loi; je suis d'accord sur trois d'entre eux. Le premier — sur lequel j'aimerais demander des explications — dit qu'une loi ou une disposition est exclue de l'application dont je parle si elle est déjà en vigueur quelque part au Canada. Je suis d'accord sur ce point, si je le comprends bien, et j'aimerais poser quelques questions à ce sujet.
Selon le deuxième amendement proposé, il y aurait un nouveau délai en vigueur pour les lois qui ont été modifiées — chose assez courante. Je ne suis pas d'accord et je vais m'opposer à cet amendement parce que je trouve qu'il serait très facile de remplacer — pour caricaturer — une virgule par un tiret ou un « et » par un « aussi », dire qu'une mesure législative a été amendée et repousser ainsi son abrogation automatique de 10 ans. Je ne pense pas que ce soit une bonne idée.
Le troisième amendement propose la publication de la liste de toutes les lois concernées dans la Gazette du Canada. Je suis d'accord sur ce point et il a été ajouté au projet de loi.
La quatrième recommandation consiste à permettre au gouverneur en conseil d'accorder une exemption à cette loi. Selon moi, cela rendrait inutile, purement et simplement, l'objet de la mesure législative; je m'opposerais donc à cet amendement.
Le cinquième amendement concerne la capacité du ministre de la Justice d'évaluer l'effet de l'abrogation de lois qui relèvent d'autres ministères que le sien. Toutefois, après examen supplémentaire, on est arrivé à la conclusion que la question pouvait être réglée au moyen de mesures administratives, par la consultation, sans qu'il soit nécessaire d'amender le projet de loi. Je suis d'accord; n'en parlons plus.
Je suis aussi d'accord sur le sixième — un simple amendement de forme — pour modifier la formulation de la version anglaise; il s'agit de remplacer les mots « not brought into force » par les mots « was not in force » afin de rendre compatibles les versions française et anglaise. Je n'y vois aucun inconvénient.
Je vais maintenant citer certains propos d'autres personnes au sujet de ce projet de loi parce que ces dernières sont plus qualifiées que moi en la matière.
Au cours de la deuxième lecture, le sénateur Kinsella a dit, concernant le projet de loi : « Il est important pour plusieurs raisons, non seulement à des fins administratives, mais aussi pour des motifs sérieux. » Plus tard, il a ajouté :
Par exemple, le libellé de l'alinéa 248(4)b) de la Loi sur les mesures d'urgence a été modifié comme suit : « prévoyant, dans le cas d'un citoyen canadien ou d'un résident permanent au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, toute détention ou tout emprisonnement ou internement qui seraient fondés sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques. » Je trouve répugnant aussi bien moralement que politiquement qu'une disposition de ce genre figure dans une loi.
Heureusement, cette disposition n'est jamais entrée en vigueur. Si, dans d'autres circonstances, le gouvernement avait l'impression d'avoir besoin de ce genre de pouvoirs après 10 ans, alors il pourrait se présenter à nouveau devant le Parlement pour en obtenir la reconduction.
Même si elles n'ont pas encore pris effet, nous devons avoir la capacité de les mettre en vigueur. Il a ajouté :
Le projet de loi dont nous sommes saisis comporte un principe virtuel ou une disposition d'extinction que je trouve salutaire sur le plan des droits de la personne. C'est l'une des raisons pour lesquelles j'appuie le projet de loi.
En conclusion, mon troisième point, honorables sénateurs, c'est que nous avons besoin, à mon avis, d'une comptabilisation quelconque des mesures qui n'ont pas été mises en vigueur. Le gouvernement devrait expliquer au Parlement pourquoi les dispositions en question n'ont pas encore pris effet.
Le sénateur Kinsella a ajouté :
C'est une bonne idée sur le plan de la politique publique. C'est aussi une bonne idée pour protéger les droits et libertés des Canadiens de mesures qui pourraient avoir été jugées sensées une décennie plus tôt, mais qui ne le sont plus en ce moment. Le délai proposé est éminemment raisonnable.
La dernière fois que la question a été soulevée à ce comité, on avait jugé utile, honorables sénateurs, de se référer à un précédent. C'était en Grande-Bretagne, une affaire concernant des pompiers anglais qui avaient été renvoyée aux lords juges. Dans l'intérêt de la caisse de retraite des pompiers, on voulait obliger le gouvernement de Grande-Bretagne à donner force de loi à certaines dispositions d'une loi qui n'était pas encore entrée en vigueur et qui était assujettie à une disposition d'entrée en vigueur similaire à celle à laquelle je fais référence dans mon projet de loi.
Le gouvernement ayant refusé de le faire, les pompiers ont intenté des poursuites contre le gouvernement afin de l'obliger à mettre ces articles en vigueur, puisqu'ils avaient été adoptés par le Parlement. La cour, et finalement les lords juges, a répondu qu'il ne convenait pas aux tribunaux d'intervenir et de contraindre le gouvernement à mettre en vigueur des articles d'une loi.
Lord Keith of Kinkel a observé qu' « il ne fait aucun doute que le pouvoir exécutif est responsable devant le Parlement » et que le ministre de l'Intérieur, qui dans ce cas avait été spécifiquement désigné, a manqué à son devoir envers le Parlement, mais qu'il revenait à ce dernier de se pencher sur l'affaire. Il a affirmé que donner gain de cause aux parties lésées, dans le présent cas, aux syndicats, serait une intrusion injustifiée de la cour et une usurpation des fonctions du Parlement.
Les pompiers ont perdu leur cause. J'aimerais vous lire quelques extraits des jugements écrits des lords juges concernant l'obligation du gouvernement à donner suite aux lois du Parlement lorsque celui-ci est investi du pouvoir de fixer la date de leur entrée en vigueur. Dans le présent cas, le pouvoir avait été délégué à l'exécutif, soit au ministre de l'Intérieur.
Lord Browne-Wilkinson a déclaré que « soutenir que le pouvoir exécutif possède le pouvoir discrétionnaire absolu de mettre ou non en vigueur l'article d'une loi » :
... équivaut à conclure que si les deux chambres du Parlement ont adopté le projet de loi à toutes les diverses étapes et que si la loi a reçu la Sanction royale, c'est uniquement pour permettre au pouvoir exécutif de décider selon son bon vouloir s'il y a lieu d'incorporer ce texte dans le droit. Une telle conclusion est non seulement dangereuse au plan constitutionnel, mais contraire au bon sens.
Il a ajouté :
... Il s'ensuit que la décision du secrétaire d'État de ne pas mettre en vigueur la disposition de la Loi de 1998 était contraire à la loi.
Les lords juges ont conclu que l'annonce du ministre de l'Intérieur à l'effet que ni lui, ni le gouvernement n'adopteraient les dispositions était contraire à la loi. Je résume ses propos : le ministre de l'Intérieur a tenté de déroger aux pouvoirs qui lui ont été conférés en vertu du paragraphe 1 de l'article 171. Il s'agit d'un acte illégal.
Dans la loi étudiée ici, l'article 171, soit la disposition d'entrée en vigueur, délègue au ministre de l'Intérieur le pouvoir de fixer les dates d'entrée en vigueur des articles 108 à 117 :
Ce serait on ne peut plus étonnant si, de nos jours, le pouvoir exécutif pouvait se prévaloir des prérogatives pour contrer la volonté exprimée dans cette loi par le Parlement et, dans une certaine mesure, pour écarter la décision de celui-ci.
Lord Mustill, dans sa décision, observe que :
Le Parlement possède ses propres moyens spéciaux pour s'assurer que le pouvoir exécutif exerce ses fonctions déléguées d'une façon que le Parlement juge appropriée, car c'est au Parlement et au pouvoir exécutif, et non aux tribunaux, qu'il incombe de gouverner le pays. Cependant, on a l'impression au cours des dernières années que le Parlement s'est servi insuffisamment — voire très insuffisamment — de ces moyens spéciaux pour rappeler le pouvoir exécutif à l'ordre et l'obliger à respecter la loi et un minimum d'équité dans l'exercice de chaque fonction de décision qu'il lui délègue.
Dans la même décision, Lord Lloyd of Berwick a déclaré :
Cela peut surprendre l'homme de la rue qu'un membre du pouvoir exécutif puisse écarter ainsi les articles d'une Loi du Parlement que les deux chambres du Parlement ont adoptée et qui a reçu la Sanction royale. Après tout, c'est la fonction normale du pouvoir exécutif d'appliquer les lois adoptées par le Parlement, et celle du système judiciaire d'en expliquer le sens.
Il a ajouté au sujet du pouvoir exécutif :
Je conviens qu'à la lecture du paragraphe 3 de l'article 171, on comprend pourquoi le Parlement a conféré au ministre de l'Intérieur le pouvoir de mettre en vigueur ces articles. Cependant, mis à part ce même paragraphe, mon interprétation de l'article 171, c'est que la politique législative consacrée dans les articles 108 à 117 entre en vigueur au lieu d'être contrée, même si ces derniers ne sont pas en vigueur. L'erreur... est d'agir comme si ces articles n'existaient pas. Certes, ils n'ont pas force de loi, mais cela ne signifie pas qu'ils n'existent pas. Ils renferment une déclaration d'intention du Parlement, même s'ils ne créent aucun droit qu'on peut faire respecter. En abordant la question sous cet angle, je considère que l'article 171...
... soit la disposition d'entrée en vigueur...
... prévoit que les articles 108 à 117 entrent en vigueur à la date fixée par le ministre de l'Intérieur et non seulement selon son bon vouloir. Autrement dit, l'article 171 donne le pouvoir de fixer la date de leur entrée en vigueur mais pas celui de décider ou non de les mettre en vigueur.
Il a aussi déclaré :
Si telle est la juste interprétation de l'article 171, alors l'intention du Parlement d'édicter cet article est exactement, et heureusement, à l'image de la réaction de l'homme de la rue. Le ministre de l'Intérieur a le pouvoir de retarder l'entrée en vigueur des dispositions législatives en question, mais ne peut les rejeter ni les ignorer comme si elles n'avaient pas été adoptées.
Lord Birkenhead, qui a participé au même jugement, a dit :
Lorsque le Parlement adopte une loi, il s'attend à ce qu'elle soit mise en vigueur, même s'il n'en a pas lui-même fixé la date.
Je crois que d'après leur décision, les lords juges se prononcent en faveur de l'idée maîtresse de mon projet de loi. C'est donc dire qu'il doit y avoir une circonspection raisonnable quant à la période durant laquelle le pouvoir exécutif peut continuer d'exercer ses fonctions d'autorité déléguée si l'on veut fixer l'entrée en vigueur de ce qui est après tout une loi du Parlement.
Merci, madame la présidente.
La présidente : Merci, sénateur Banks.
Le sénateur Nolin : Merci, sénateur Banks. Vous soulevez une question importante, et je vous en remercie.
Personne ne remet en question le pouvoir du Parlement d'adopter des lois. Cependant, nous devons parvenir à un équilibre entre ce pouvoir et le droit du pouvoir exécutif de choisir, dans l'intérêt public, le moment opportun de leur mise en vigueur. Je crois que nous sommes tous deux d'accord là-dessus. Le pouvoir exécutif est plus que le gardien d'une loi qui a été adoptée par le Parlement. Comment pouvons-nous maintenir cet équilibre harmonieux si nous adoptons votre projet de loi?
Le sénateur Banks : Je ne crois pas que cette mesure législative empêche cet équilibre. Selon moi, ce projet de loi, plutôt que de menacer cet équilibre, vise simplement à faire en sorte que le futur gouvernement soit obligé tous les dix ans, comme je l'ai suggéré arbitrairement — et ce pourrait être quinze ou vingt ans, mais dix ans me semblent raisonnables — de revenir présenter les lois au Parlement; je n'affirme pas connaître suffisamment le procédure pour indiquer les moyens à prendre pour ce faire, mais le gouvernement pourrait dire : « Nous avons toujours besoin du pouvoir de mise en vigueur de cette loi ou de cet article de loi », et le Parlement pourrait en fait reprendre le processus.
Je comprends pourquoi il est nécessaire d'avoir des articles d'entrée en vigueur : il faut en effet tenir compte de diverses conditions préalables et éléments relatifs à des traités et autres textes lorsqu'on fixe le moment de l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un article d'une loi. Les raisons invoquées sont parfaitement valables. Ma seule question traite de la durée de ce processus. Je ne crois pas que l'équilibre dont vous parlez soit ébranlé ou rompu lorsqu'on dit que le gouvernement, le futur gouvernement, doit revenir devant le Parlement, d'une quelconque façon, sonner l'alarme et dire : « Nous vous rappelons que cette loi ou cet article n'a pas été mis en vigueur. Nous vous rappelons aussi que nous en avons toujours besoin et voici pourquoi. » J'aimerais qu'à ce moment-là, le Parlement puisse accepter ou refuser. C'est un rappel, c'est tout. J'ai utilisé ce terme dans des discussions que j'ai eues ce matin avec les gens du ministère.
Je ne prétends pas qu'un projet de loi doit être déposé de nouveau, ni non plus une mesure législative. Je ne sais pas quels mécanismes seront adoptés. On pourra le décider plus tard, et peut-être que cela devrait faire l'objet d'un amendement à ce projet de loi. J'accepterais ce principe dans la mesure où il s'agit d'une véritable sonnerie d'alarme et non de quelque chose qui soit glissé sous la porte, rattaché à autre chose ou dont la valeur serait amoindrie. Je ne voudrais pas non plus que ce soit relégué à un comité pour disparaître dans le système.
La disposition d'exemption est libellée ainsi, et devrait l'être, dans le cas de tous les projets de loi qui en auront besoin pour sonner l'alarme : « Attention, nous allons enfreindre la loi; nous allons contrevenir à la Charte ». C'est exactement ce que je veux dire. Je voudrais que le gouvernement, au bout de dix ans ou davantage, réexamine telle ou telle loi et dise : « Nous ne l'avons pas mise en vigueur ». Sinon, elle tombera dans l'oubli. La majorité d'entre nous ne se soucie guère de ces 47 lois.
Le sénateur Nolin : Probablement que 90 p. 100 d'entre elles sont toujours en attente.
Le sénateur Banks : Elles sont insignifiantes. Par contre, nous avons ici des mesures législatives en bonne et due forme, comme la Loi sur les émissions de véhicules automobiles. Elle n'a jamais été mise en vigueur. Je soupçonne que si nous l'examinions aujourd'hui, nous ne voudrions pas qu'elle le soit parce qu'elle a été rédigée à une époque où les questions relatives aux émissions des véhicules automobiles étaient différentes; elles ont totalement changé depuis. Toutefois, ce projet de loi attend toujours et pourrait être mis en vigueur dès demain, ce qui n'a aucun sens.
Le sénateur Nolin : Il s'agit, grosso modo, d'une mesure visant à remettre de l'ordre et qui renferme une partie soulignant l'opportunité d'avertir de nouveau le Parlement, 10 ans plus tard, qu'il devrait être au courant d'une certaine réalité. C'est bien là votre intention.
Le sénateur Banks : Oui, effectivement; il faut aussi s'assurer que le gouvernement, à n'importe quel moment, est obligé d'avertir le Parlement et doit obtenir de nouveau de ce dernier le pouvoir qui lui donne, comme toujours, le droit de décider de l'entrée en vigueur des lois.
Sur le plan technique, voyons ce qui se passe dans un premier temps. Si ce projet de loi devenait une loi demain, les premières répercussions ne se feraient sentir que dans trois ans. Le projet de loi prévoit deux ans avant la mise en vigueur.
Le sénateur Nolin : Une échéance précise serait fixée.
Le sénateur Banks : Oui, trois ans après coup. Dans un premier temps, la liste serait longue et renfermerait plus que 47 lois, parce que d'autres se sont ajoutées depuis. À ma connaissance, aucune de ces lois n'a été retirée de cette liste.
C'est la seule fois où la liste sera longue, car par la suite, elle sera beaucoup plus courte et moins compliquée.
Le sénateur Nolin : Je me souviens lorsque j'étais un jeune avocat avoir lu la Loi sur la qualité de l'environnement du Québec. Il y figurait une série d'articles ayant trait aux industries, à l'aluminium, et ils n'étaient pas en vigueur pour des raisons économiques évidentes. Je ne sais toujours pas si ces articles de la Loi sont entrés en vigueur.
Pour terminer, imaginons ce qui pourrait se passer : admettons que votre projet de loi fait partie des lois du pays et que nous sommes saisis d'une mesure législative renfermant une disposition d'exemption, soit que, par dérogation à toute autre loi du Parlement, cette loi entrera en vigueur au gré du gouverneur en conseil.
Le sénateur Banks : Je ne suis pas suffisamment intelligent pour répondre à cette question. Je ne sais pas ce qui l'emporterait.
Le sénateur Nolin : Vous comprenez qu'il s'agit bien d'un outil que le Parlement pourrait décider de remettre au gouvernement à un moment donné.
Le sénateur Banks : Oui.
Le sénateur Nolin : Vous le comprenez.
Le sénateur Banks : Ce serait très alarmant, et je ne voterai jamais en faveur d'une telle mesure.
Le sénateur Nolin : Cela nous rappelle la Déclaration canadienne des droits avant la Charte.
Le sénateur Banks : Oui, j'ai préparé un amendement que j'ai l'intention d'utiliser dorénavant. Chaque fois qu'un projet de loi est présenté au Sénat, il comporte une disposition d'exemption qui l'amende — pour conférer au gouverneur en conseil le pouvoir de fixer le jour et l'heure de son entrée en vigueur — au paragraphe suivant, s'il n'est pas entré en vigueur quatre ans après la date à laquelle il a reçu la sanction royale, il est abrogé.
Le sénateur Nolin : Merci.
Le sénateur Ringuette : Comme je suis nouvelle au comité, j'examine votre projet de loi une première fois. On m'a donné la liste des 47 lois ou articles, ainsi que l'analyse que nous a envoyée Justice Canada.
En regardant les dates de ces mesures législatives, je me suis tout à coup rendu compte que les députés et les sénateurs présentent des projets de loi d'initiative parlementaire, tout comme celui-ci, et que, parfois, ils ne sont pas entièrement favorables au gouvernement en place. Si votre mesure législative n'est pas acceptée par les deux Chambres, il se peut alors fort bien que des projets de loi d'initiative parlementaire ont été approuvés et sanctionnés, mais que le gouvernement ne les a jamais mis en vigueur, ou peut-être y a-t-il des articles qu'il voit d'un mauvais œil, alors qu'en qualité de parlementaires représentant le public, nous les jugeons nécessaires.
Le sénateur Banks : Je ne crois pas que beaucoup de projets de loi d'initiative parlementaire renferment des dispositions d'entrée en vigueur. Je ne le sais pas; je ne fais que le supposer.
Le sénateur Ringuette : Ce serait intéressant de faire cette analyse. J'ignore combien de ces 47 lois ou dispositions sont, en tout ou en partie, des projets de loi d'initiative parlementaire.
Le sénateur Banks : Permettez-moi de faire une rectification. Chaque projet de loi comporte une disposition relative à son entrée en vigueur. Je ne pense pas qu'un grand nombre de projets de loi d'initiative parlementaire renferment des dispositions qui délèguent au gouverneur en conseil le pouvoir de déterminer la date de leur entrée en vigueur. J'ignore si c'est le cas, mais je doute que ce le soit.
Le sénateur Ringuette : Bon nombre des projets de loi émanant du gouvernement entrent en vigueur après que le ministre a élaboré des règlements qu'on ne voit jamais évidemment.
Le sénateur Banks : Le comité d'examen de la réglementation les voit.
Le sénateur Ringuette : J'aurai probablement d'autres questions à poser quand les représentants du ministère de la Justice vont comparaître devant nous.
Le sénateur Banks : Permettez-moi de donner un exemple au sénateur Ringuette. Je veux attirer votre attention sur deux points. Premièrement, dans bien des cas, l'année indiquée dans les projets de loi qui figurent sur la liste dont vous parlez est 1985. C'est une année de réorganisation. Bon nombre des ces projets de loi, sinon la plupart, sont antérieurs de plusieurs années à 1985.
Le deuxième point que je veux porter à votre attention, c'est ce que le sénateur Nolin nous a fait remarquer. La Loi sur l'Institut canadien des langues patrimoniales, une grande loi je le précise, a été adoptée par le Parlement et a reçu la sanction royale en 1991. Le Parlement voulait que cette mesure législative, qui propose l'établissement d'un institut visant à promouvoir les langues patrimoniales, soit mise en vigueur.
Or, elle ne l'est pas. La raison pour laquelle elle n'est pas entrée en vigueur à ce moment-là, c'est parce que, je présume, l'argent se faisait rare en 1991. Donc, on l'a mise en veilleuse. On ne l'a jamais mise de l'avant. Comme on affiche aujourd'hui un excédent budgétaire, je crois qu'elle devrait maintenant être promulguée, mais elle sera reléguée aux oubliettes et nous n'en entendrons jamais parler parce qu'elle n'est pas portée à notre attention. L'année 1985 est une année de réorganisation, et non la date à laquelle ces lois ont initialement reçu la sanction royale.
Le sénateur Joyal : Sénateur Banks, il y a un principe important énoncé dans ce projet de loi, un principe fondamentalement lié à la définition de ce qu'on appelle la démocratie. La démocratie est un régime gouvernemental par lequel la volonté des citoyens est exprimée dans des institutions à qui incombe la responsabilité de traduire cette volonté en termes juridiques et de convaincre le pouvoir exécutif de la mettre en application une fois que le Parlement a donné son accord en bonne et due forme, c'est-à-dire après que la Chambre des communes, le Sénat et Sa Majesté ont accordé la sanction royale.
En laissant des mesures législatives en suspens pendant tant d'années, on bafoue à mon avis la volonté du Parlement. La démocratie exige que les citoyens connaissent avec certitude les mesures législatives auxquelles ils doivent se conformer, ou dont ils doivent tirer des bénéfices, comme dans l'exemple de l'institut des langues que vous avez soulevé.
Le fait de fixer, avec le temps, un terme à la discrétion absolue du pouvoir exécutif vise essentiellement à établir une échéance, car faute de le faire, on s'expose à ce que j'appelle la « tyrannie du pouvoir exécutif ». L'exécutif ne serait pas tenu d'expliquer pourquoi il ne promulgue pas une loi. Le projet de loi fait ressortir un élément fondamental de l'institution du Parlement, soit celui de veiller à ce que le projet de loi demeure entièrement objectif. L'important, c'est de permettre au gouvernement de gouverner et de réexaminer plus tard sa décision d'édicter ou non une loi. Si le gouvernement ne reconsidère pas sa décision, la volonté du Parlement aura préséance sur ce pouvoir discrétionnaire. C'est essentiellement de cette façon que les modalités d'application du projet de loi S-5 devraient être formulées.
On se souviendra que, dans le cadre de discussions précédentes sur ce projet de loi, on a mentionné que certaines parties du projet de loi devaient être peaufinées pour tenir compte de cet équilibre dans le système. Estimez-vous avoir répondu aux préoccupations que le ministère de la Justice a soulevées lorsque nous avons commencé à étudier le projet de loi?
Le sénateur Banks : Sénateur Joyal, c'est intéressant de voir que quelqu'un de plus intelligent que moi puisse vouloir proposer un amendement — que j'étudierais attentivement soit dit en passant — pour établir, d'une façon que je ne peux concevoir, des mesures qui permettraient au gouvernement d'obtenir cette prolongation, car vous avez raison : le gouvernement doit pouvoir être en mesure de gouverner. Je vous rappelle à tous que l'organe exécutif à qui on déléguerait ce pouvoir n'est pas celui qui exercerait le pouvoir exécutif au moment d'abroger ou non la mesure législative. Il s'agirait d'un différent groupe de personnes, et c'est en partie le problème qui se pose. Si on déléguait, disons, ce pouvoir à tel Conseil des ministres ou tel gouverneur en conseil, et que le pouvoir prenait fin au moment du déclenchement des élections ou à la fin de la prochaine législature, le problème ne se poserait pas. Or, dans le cas présent, ce pouvoir délégué serait conféré à un groupe de personnes autre que celui à qui le Parlement l'a délégué initialement.
Je m'attends à ce qu'il soit nécessaire d'apporter un amendement au projet de loi pour préciser les moyens par lesquels l'exécutif de l'époque pourrait revenir devant le Parlement plusieurs années plus tard pour dire qu'il doit conserver le pouvoir de mettre en vigueur un article de loi. D'après le libellé actuel du projet de loi, si le Parlement en est de nouveau saisi sans amendement, l'exécutif perdrait ce pouvoir dans trois ans. Cela s'explique par le fait qu'une fois adopté, le projet de loi n'entrerait en vigueur que deux ans après avoir reçu la sanction royale. Après cela, une autre année s'écoulerait avant que l'on puisse faire quoi que ce soit. C'est l'avertissement dont j'ai parlé lorsque j'ai répondu plus tôt à une autre question.
Je veux simplement m'assurer que cette disposition est incluse dans le projet de loi autrement que par un simple amendement, parce qu'on pourrait modifier une phrase et remettre l'horloge en marche, ou par un processus qui relèverait du Comité d'examen de la réglementation auquel le Parlement, je m'excuse de le dire, accorde peu d'attention. Il existe des meilleures façons de procéder. J'ai parlé à des représentants du ministère de la Justice ce matin et je leur ai fait remarquer qu'un processus peut sembler très bon en théorie. Prenons l'exemple de l'ancienne Constitution de l'URSS. Il n'y a pas de meilleure Constitution sur papier; toutefois, sa mise en application comporte des répercussions bien concrètes. L'autorité exécutive a de meilleurs moyens, comme la persuasion et l'expérience, pour faire adopter par le Parlement des mesures qui ne font pas trop d'éclat — de façon à ce qu'elles suivent la filière législative sans trop retenir l'attention.
Je soutiens que, lorsqu'un tel amendement sera apporté à ce projet de loi, et je m'y attends, il devra être assorti d'une sérieuse mise en garde. L'exemple que j'ai donné plus tôt est le genre d'avertissement que lance la disposition dérogatoire dans un projet de loi donné en indiquant clairement qu'on est sur le point de contrevenir à la Charte. Dans le cas qui nous intéresse, j'aimerais que l'avertissement précise qu'il s'agit d'une ancienne mesure législative, mais que nous avons tout de même besoin du pouvoir de déterminer quand, et non si, elle entrera en vigueur.
Le sénateur Joyal : On peut s'attendre à ce que les fonctionnaires du ministère de la Justice nous éclairent sur la teneur des amendements qui devraient être apportés au projet de loi S-5 pour veiller à respecter un équilibre entre les intérêts du gouvernement de gouverner et ceux du Parlement de rester maître de la législation et de la volonté de la population. Sénateur Banks, prévoyez-vous que le ministère de la Justice apportera des précisions sur la teneur des amendements à apporter afin de respecter cet équilibre?
Le sénateur Banks : On pourrait en savoir un peu plus aujourd'hui. Je veux simplement m'assurer que la tyrannie à laquelle vous avez fait allusion est bien circonscrite. Si on pousse le raisonnement jusqu'à l'absurde, le Parlement pourrait — comme il est arrivé à d'autres parlements de le faire — adopter un projet de loi qui confère tous les pouvoirs à Don Cherry. Ce serait alors la volonté du Parlement. On pourrait le faire, mais si tel était le cas, il faudrait que quelqu'un puisse à un moment donné pouvoir intervenir et demander si c'est encore ce qu'on souhaite.
Le sénateur Joyal : Je suis certain qu'il y aurait des restrictions en place avant de nommer Don Cherry, et je serais le premier à lancer le débat. Si on nous remet l'amendement proposé plus tard aujourd'hui, j'aimerais y jeter un coup d'œil et recueillir votre point de vue à ce sujet afin de faire avancer l'étude de ce projet de loi.
Le sénateur Banks : Sénateur, je vais réfléchir aux observations des autres et aux miennes. Merci.
Le président : Sénateur Banks, êtes-vous en faveur du processus d'appel proposé par le ministère de la Justice?
Le sénateur Banks : Si vous me donnez une minute, je vais vérifier la version.
Le président : C'est celle du 31 décembre.
Le sénateur Banks : Je ne l'avais jamais vue avant aujourd'hui.
Le président : Vous avez un exemplaire.
Le sénateur Banks : J'approuve et je n'approuve pas le texte qui figure dans la deuxième boîte et qui dit : « Les comités étudient la liste et se penchent sur lesquelles des lois/dispositions devraient être abrogées ». Laissez-moi finir de lire le texte.
Le sénateur Milne : Sur ce point, puis-je attirer votre attention sur certains des amendements proposés qui, je suppose, proviennent du ministère de la Justice, et plus particulièrement sur l'article 2.1 qui stipule que le projet de loi S-5 soit modifié par adjonction, après la ligne 19 et, plus bas, le paragraphe 5 dit :
(5) La motion fait l'objet d'un débat ininterrompu d'une durée maximale d'une heure, le temps de parole étant limité à dix minutes par sénateur ou député.
Il me semble que le ministère de la Justice fait preuve d'une méconnaissance assez flagrante du Règlement du Sénat du Canada.
Le sénateur Banks : Le Sénat n'approuverait jamais cela.
Le sénateur Milne : Non.
Le sénateur Joyal : Au sujet de la procédure, ce serait peut-être une bonne chose de déposer ces documents de façon à ce qu'ils figurent dans le procès-verbal et que nous puissions nous y référer. Quelqu'un pourrait peut-être proposer que ces documents soient distribués.
Le président : En avez-vous tous un exemplaire?
Le sénateur Milne : De cette façon, notre discussion sera consignée au compte rendu.
Le sénateur Banks : Pour répondre à votre question, monsieur le président, comme je l'ai dit plus tôt c'est la première fois que je prends connaissance de ce diagramme. Je vous dirai plus tard si j'estime qu'il est approprié ou non. À première vue, j'ai certaines réserves.
Le président : Puis-je vous suggérer de demeurer dans la salle pendant le témoignage des représentants de Justice Canada?
Le sénateur Banks : C'est certainement ce que je vais faire, merci.
Le président : Nous allons maintenant entendre M. John Mark Keyes, qui est sous-chef par intérim et conseiller législatif du Groupe des services de rédaction, et Mme Christine Landry, qui est avocate-conseil à la Section des services consultatifs.
[Français]
M. John Mark Keyes, premier conseiller législatif adjoint par intérim, Groupe des services de rédaction, Justice Canada : C'est un plaisir de comparaître à votre comité pour discuter du projet de loi S-5 dont le sénateur Banks est parrain. Nous avons suivi de très près vos délibérations sur les projets de loi précédents qui étaient les projets de loi S- 12 et S-11, et nous saisissons l'occasion de faire ce que nous pouvons pour vous aider.
Nous reconnaissons la valeur de ce projet de loi pour créer un mécanisme, d'une part qui inciterait le gouvernement à revoir régulièrement l'opportunité de mettre en vigueur les lois ou certaines de leurs dispositions et, d'autre part, qui effectuerait une révision des lois en enlevant les dispositions qui ne sont plus utiles.
En plus de comparaître devant ce comité, nous avons rencontré le sénateur Banks à plusieurs reprises pour discuter de son projet de loi et des amendements qui pourraient l'améliorer. Le sénateur a répondu, comme il le disait tout à l'heure, à quelques-unes de nos préoccupations et, d'ailleurs, nous avons noté qu'il avait apporté des changements à son projet de loi, notamment à l'article 4 qui prévoit la publication dans la Gazette du Canada de la liste des lois et des dispositions abrogées.
[Traduction]
Quand nous avons témoigné devant le comité en avril de l'année dernière, nous avons discuté de deux modifications supplémentaires qui reçoivent l'appui de notre ministre. Nous sommes ici aujourd'hui pour continuer à faire valoir ces modifications afin que vous les preniez en considération.
La première concerne l'abrogation des dispositions qui ont été amendées depuis leur promulgation initiale. Dans sa forme actuelle, le projet de loi permettrait d'abroger ces dispositions si elles ont été édictées il y a plus de 10 ans. Toutefois, on laisserait derrière un amendement à une disposition qui a cessé d'exister. Cela créerait de la confusion.
Quel serait l'effet d'une telle situation? C'est très difficile à dire, particulièrement si l'amendement porte seulement sur une partie de la disposition abrogée.
Nous proposons que, lorsqu'on modifie une disposition, la modification soit considérée comme un moyen de redonner une vie législative à la disposition — de la renouveler, en quelque sorte. Ainsi, la date d'entrée en vigueur de la disposition serait modifiée pour coïncider avec celle de l'adoption de l'amendement; elle ne correspondrait plus à la date de promulgation initiale de la disposition.
Je signale que la province de la Nouvelle-Écosse s'est penchée sur cette question, lorsqu'elle a adopté, en 2001, une disposition allant dans le même sens que la proposition du sénateur Banks, c'est-à-dire une mesure législative visant à abroger les dispositions qui n'ont pas été mises en vigueur. Dans le cadre de la loi néo-écossaise, le délai prévu est de cinq ans.
On a modifié la Loi d'interprétation de la Nouvelle-Écosse pour y ajouter le paragraphe 22(a). Cette disposition prolonge la période prévue pour l'abrogation, comme nous l'avons proposé pour le projet de loi S-5, en ramenant le début de la période d'abrogation à la date de la dernière modification.
Le deuxième changement que nous avons proposé concerne le caractère automatique de l'abrogation après 10 ans. On pourrait conclure qu'une disposition qui n'a pas été mise en vigueur au bout des 10 ans n'est pas nécessaire, mais ce n'est pas un motif suffisant. Il peut y avoir des raisons de conserver officiellement une disposition, au moins quelque temps encore, pour qu'elle satisfasse aux objectifs du Parlement.
Il existe de nombreuses raisons de maintenir officiellement une disposition. Par exemple, lorsqu'une loi fait intervenir des gouvernements provinciaux et territoriaux, il peut s'avérer nécessaire de disposer de temps afin d'élaborer les ententes administratives requises pour donner effet à cette loi. Au palier fédéral, la Loi sur les contraventions en est un bon exemple. Des raisons semblables peuvent être invoquées lorsqu'une loi prévoit un accord international, particulièrement si celui-ci doit être ratifié par plusieurs pays. La ratification prend souvent du temps.
Étant donné qu'il existe de bonnes raisons de conserver officiellement une disposition, nous proposons que les parlementaires aient la possibilité de voir si une loi ou une disposition doit être abrogée. Si l'abrogation doit avoir lieu pendant leur mandat, ils devraient avoir leur mot à dire.
Pour ce faire, nous proposons que le projet de loi soit amendé, de façon à inclure une procédure permettant d'examiner si les lois et les dispositions méritent d'être abrogées. Celle-ci pourrait suivre le modèle utilisé pour le projet de loi C-205, qui a été adopté il y a quelques années pour modifier la Loi sur les textes réglementaires, en y ajoutant l'article 19.1.
Ces renseignements figurent dans les documents que nous vous avons distribués. L'un des tableaux explique le processus que nous proposons pour le projet de loi S-5. L'autre présente un aperçu du processus prévu en vertu du projet de loi C-205 qui modifie la Loi sur les textes réglementaires.
Nous avons également rédigé des motions pour inclure ce processus dans le projet de loi.
Le sénateur Milne : Excusez-moi, monsieur, mais je viens d'entendre les interprètes dire qu'ils n'ont pas le texte sous les yeux. Ils tentent de vous suivre le mieux possible, mais ils vous demandent de parler un peu plus lentement.
M. Keyes : Nous avons également rédigé des motions, qu'on vous a distribuées, pour inclure ce processus dans le projet de loi ainsi que pour apporter le premier changement dont j'ai parlé plus tôt visant à modifier la période d'abrogation.
Enfin, lorsque nous avons comparu précédemment devant le comité, nous vous avons remis une liste des lois ou des dispositions qui seraient touchées par le projet de loi s'il était adopté. Nous l'avons mise à jour pour inclure les mesures législatives visées si le projet est adopté cette année, et si, comme le prévoient les dispositions, il entre en vigueur dans deux ans, soit en 2007. Je crois que des exemplaires de cette liste ont également été distribués.
Je serai heureux de répondre aux questions que vous pourriez avoir sur les changements que nous suggérons et sur les motions que nous proposons pour les mettre en oeuvre. Je tiens également à signaler que nous sommes certainement plus que disposés à travailler avec le sénateur Banks, pour essayer d'améliorer ce que nous avons proposé. Je suis très encouragé par ses propos voulant qu'une mise en garde pourrait suffire à répondre à ses préoccupations. Je crois que la procédure que nous proposons nous laisse une bonne marge de manœuvre pour le faire.
Le président : Au cours d'une des séances que nous avons tenues en avril 2004, le sénateur Joyal a parlé de la décision de la Cour suprême dans une affaire portant sur un référendum. Le tribunal a alors tranché qu'on ne pouvait pas modifier le pouvoir législatif par une simple loi du Parlement. Le mécanisme proposé a une incidence sur le processus d'abrogation. Pouvez-vous répondre à la question que le comité a soulevée en avril 2004 au sujet de la constitutionnalité de la mesure?
M. Keyes : Ce que j'ai dit à ce moment-là, et je le répète aujourd'hui, c'est qu'à mon avis le projet de loi ne soulève pas de problème sur le plan constitutionnel. Il établit un mécanisme d'abrogation, dont le Parlement est maintenant saisi. Si le projet de loi est adopté, le mécanisme sera accepté comme une mesure législative.
En principe, ce qu'on propose n'est pas différent des dispositions de réexamen par exemple que renferment d'autres lois et qui prévoient leur abrogation après une période de temps donnée. La Loi d'interprétation comporte également une disposition au paragraphe 2(2) qui prévoit l'abrogation de dispositions lorsqu'elles sont caduques ou qu'elles ne sont plus en application. Il y a des cas où le Parlement prévoit qu'une loi sera abrogée plus tard, mais selon les règles que le Parlement a lui-même établies. À notre avis, cela règle toute difficulté d'ordre constitutionnel que pourrait soulever la modification du processus de promulgation.
[Français]
Le sénateur Rivest : Je voudrais souligner les mérites de l'initiative du sénateur Banks. Je pense qu'avec sa collaboration, il y aura effectivement un processus pour se défaire des lois qui n'ont plus de signification pour l'ensemble des Canadiens.
Vous avez mentionné qu'en Nouvelle-Écosse, il y a une disposition analogue. Y a-t-il d'autres provinces qui ont l'intention d'avoir une initiative analogue de façon à se débarrasser des lois qui n'ont plus d'effet véritable pour la population?
M. Keyes : À ma connaissance, il n'y a que la Nouvelle-Écosse qui a sanctionné une telle disposition. Dans les autres provinces, il n'y a pas de mécanisme semblable.
Le sénateur Rivest : Par exemple, au Québec, à certaines périodes, on fait ce qu'on appelle les « statuts refondus ». À l'occasion du processus de refonte des lois, est-ce que les provinces et les ministères de la Justice ne procèdent pas justement à ce genre de nettoyage dans la législation au moment où ils refondent les statuts?
M. Keyes : C'est exactement cela. À chaque refonte, on saisit l'occasion pour enlever les dispositions désuètes, inutiles, afin de nettoyer les lois. Au niveau fédéral, nous avons le processus de la loi corrective. C'est un programme assez régulier afin d'apporter des changements mineurs, mais à l'occasion, on inclut également des abrogations.
Le sénateur Rivest : Le processus de refonte des statuts est un processus administratif et non législatif. Les fonctionnaires n'abrogent pas la loi; elle reste toujours là. Ils ne l'insèrent pas dans le document et il n'y a pas de processus législatif qui change la nature d'une loi qui n'est pas en application du tout. Avec l'initiative du sénateur Banks, il y aura une intervention législative qui supprimera des lois qui n'ont plus de portée.
M. Keyes : Vous avez raison en ce qui concerne la révision à l'échelle provinciale; normalement, c'est une fonction exécutive. Au niveau fédéral, le processus est un peu différent. Il faut déposer la refonte devant le Parlement. Il faut une autre loi — la loi de révision —, et cette loi de révision est sanctionnée.
Le sénateur Rivest : Dans les juridictions provinciales, il n'y a pas de loi qui tend à valider le processus?
M. Keyes : Dans certaines provinces, c'est le cas.
Le sénateur Rivest : Au Québec, nous avons cette loi.
M. Keyes : Effectivement. Il existe un pouvoir délégué en vertu d'une loi de refonte, mais la refonte même n'est pas débattue ou présentée par la législature.
[Traduction]
Le sénateur Ringuette : Je regarde les propositions d'amendement que vous avez présentées. Un des amendements propose que l'article 3, à la page 1, soit modifié par substitution aux lignes 20 à 23 de ce qui suit :
Une fois que chacune des chambres a adopté un rapport découlant de la même liste annuelle, est abrogé le 31 décembre qui suit la dernière en date des adoptions toute loi ou disposition dont l'abrogation est prévue par les deux rapports et qui n'est pas encore en vigueur à cette date.
Cela semble miner le processus législatif normal selon lequel la Chambre des communes adopte les lois ou les rapports avant de les renvoyer au Sénat. On semble laisser entendre que le rapport sera déposé en même temps dans les deux chambres, que toutes deux devront l'étudier en même temps et qu'elles devront présenter les mêmes recommandations. Si, à l'égard d'un article d'une loi à abroger, le rapport d'une chambre est légèrement différent de celui de l'autre, l'ensemble du processus n'est pas valide parce que les deux rapports ne concordent pas.
Je ne suis pas juriste, mais cela ne semble pas respecter notre processus parlementaire.
Un autre amendement prévoit que le projet de loi S-5 soit modifié par adjonction, après la ligne 19, à la page 1, de ce qui suit :
2.1(1) Est saisi d'office de la liste le comité de chacune des chambres désigné par le règlement de la chambre en question, ou le comité mixte...
Ces amendements semblent nous dicter la manière de mener nos travaux dans le contexte de ce projet de loi, et c'est pourquoi j'ai de sérieuses réserves. Je n'ai pas eu le temps de jeter un coup d'œil aux deux autres amendements.
M. Keyes : Je suggère qu'on commence d'abord par examiner le projet de loi que le sénateur Banks a proposé. Dans cette mesure législative, l'abrogation est faite en fonction d'une liste préparée par le ministre de la Justice, sans aucune autre intervention de la part de l'une ou l'autre des chambres du Parlement. La liste est établie et, dans un délai d'un an, toutes les dispositions qui y figurent et qui ne sont pas encore en vigueur sont abrogées, donc les chambres n'interviennent pas. C'est un mécanisme automatique du projet de loi.
Nous proposons une intervention supplémentaire des deux chambres du Parlement dans le cadre du processus de façon à ce que chacune d'elles puisse examiner la liste. Plutôt que d'être simplement préparée par le ministre de la Justice, la liste ferait l'objet d'un examen par des comités des deux chambres.
La procédure s'inspire beaucoup de celle prévue pour l'abrogation des règlements qu'on trouve à l'article 19.1 de la Loi sur les textes réglementaires.
Le sénateur Ringuette : Ne trouvez-vous pas qu'en vertu du projet de loi proposé par le sénateur Banks, la responsabilité de justifier le renforcement du pouvoir à l'égard de cette disposition est imposée au ministre et au ministère plutôt qu'au Parlement? Dans ce que vous proposez, c'est l'inverse, car cette responsabilité incombe au Parlement.
M. Keyes : La procédure proposée vise à permettre à la liste de franchir toutes les étapes assez rapidement. Une mesure sera rayée de la liste uniquement si un des comités le décide et qu'il en fait rapport.
La mesure va demeurer sur la liste sauf si un des comités intervient pour qu'il en soit autrement. Dès que le rapport est présenté à chacune des chambres, il est réputé adopté sauf si on présente une motion pour en débattre et y apporter d'autres modifications.
Comme je l'ai mentionné, la procédure s'inspire du modèle de désaveu des règlements qui a été conçu pour révoquer par défaut le règlement et qui exige du gouvernement qu'il comparaisse devant un comité pour expliquer les motifs pour lesquels le règlement ne devrait pas être annulé.
De même, conformément à la procédure que nous proposons dans le projet de loi S-5, le gouvernement serait tenu de comparaître devant le comité pour expliquer pourquoi la disposition devrait être retirée de la liste et convaincre le comité de la nécessité de le faire. Cette responsabilité incomberait au gouvernement.
Le sénateur Milne : Je suggère fortement que vous vous entreteniez avec le sénateur Banks au sujet de ces changements. Je jette un coup d'œil à la modification dont le sénateur Ringuette a parlé, c'est-à-dire la deuxième, celle qui est longue. Ce qui est énoncé dans les paragraphes 2.1(4) et 2.1(5) est totalement contraire au Règlement du Sénat. Ce n'est pas de cette façon qu'on procède à la Chambre haute. Je doute fort que le comité du Règlement du Sénat modifie ses règles pour plaire au ministère de la Justice.
Il faut examiner de plus près le texte de loi qui encadre les demandes présentées de temps à autre devant le comité des affaires juridiques pour qu'on supprime des articles indésirables ou inutilisés de divers projets de loi, et examiner attentivement la procédure proposée, car les deux ne vont pas dans le même sens.
Premièrement, on ne se réunit jamais le mercredi à 13 heures et, deuxièmement, on ne limite jamais le temps de parole de qui que ce soit à 10 minutes. Cela va à l'encontre du Règlement du Sénat du Canada. Il faut en tenir compte lorsqu'on rédige des amendements de ce genre.
M. Keyes : Vos observations méritent peut-être d'être prises en compte, particulièrement en ce qui concerne l'article 19.1 de la Loi sur les textes réglementaires qui a été édicté selon une procédure semblable à celle-ci. Ces amendements émanaient de l'autre chambre.
Le sénateur Milne : Nous ne suivons pas les règles de l'autre endroit, car le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles a ses propres règles.
Le président : Y a-t-il d'autres questions?
Le sénateur Joyal : Ces amendements ajoutent un élément très important pour ce qui est de ce que j'appelle la réalité parlementaire, c'est-à-dire les processus établis pour promulguer et abroger des lois.
Dans la version originale du projet de loi S-5 présenté par le sénateur Banks, on peut lire à l'article 2 : « Le ministre de la Justice fait déposer devant chaque chambre du Parlement, dans les cinq premiers de séance de celle-ci..., un rapport... ». Les mots importants ici sont : « le ministre de la Justice fait déposer... un rapport ». C'est la procédure que vous proposez.
Puis, à l'article 3, on dit : « Les lois et les dispositions énumérées dans le rapport annuel qui ne sont pas en vigueur au 31 décembre de l'année du dépôt de celui-ci sont abrogées... ». En d'autres mots, ce sont le rapport et l'expiration du délai qui annulent l'existence de la loi.
Je n'ai pas eu beaucoup de temps pour l'examiner, mais votre proposition prévoit une autre procédure selon laquelle les deux chambres doivent adopter le rapport à un moment précis. Comme le sénateur Milne l'a fait remarquer, on peut discuter de la procédure. Une fois que les deux chambres ont exprimé leur intention dans leur rapport, la loi est par la suite abrogée.
Vous avez ajouté un élément fondamental à la proposition du sénateur Banks. Vous demandez au Parlement de prendre position, alors que la proposition du sénateur Banks prévoyait seulement que le rapport soit déposé et qu'après une certaine période, il entre en vigueur d'office.
Je ne veux pas embêter mes collègues avec cela, mais j'estime qu'il est important de revenir sur la question d'ordre constitutionnel qui a été soulevée plus tôt. Lorsque le Parlement signifie sa volonté d'abroger une loi, le rapport devrait-il être adopté par un simple vote ou devrait-on lui faire franchir les trois étapes auxquelles on a habituellement recours pour modifier une mesure législative? Si modifie la loi, on renouvelle en quelque sorte le projet de loi parce que le Parlement a l'occasion de se prononcer sur la question, comme vous l'avez fait remarquer dans votre déclaration préliminaire.
Si nous voulons abroger certaines mesures législatives, ne serait-il pas préférable de suivre la procédure habituelle, c'est-à-dire les trois lectures, plutôt que de procéder à un seul vote? Je ne veux pas qu'on réponde maintenant, car la question est complexe.
Je suis certain que le sénateur Banks comprend l'argument que je tente de faire valoir et qui fait suite au point que le sénateur Ringuette a soulevé au début. Comme elle, j'estime qu'il faut s'assurer que votre proposition respecte la procédure normale par laquelle s'exprime la volonté législative du Parlement.
M. Keyes : Sénateur Joyal, vous avez très bien résumé la question dont le comité est saisi. On tente d'une part d'avoir une procédure rapide qui atteigne les objectifs visés par le projet de loi et, d'autre part, de prévoir suffisamment de temps pour l'examen législatif. Le défi qui se pose à nous est de trouver un équilibre entre les deux.
Le sénateur Mercer : C'est un détail dont le sénateur Milne a parlé, mais je suis étonné de constater que le ministère de la Justice ne sait pas que le Parlement ne siège jamais les mercredis à 13 heures. De fait, la Chambre des communes siège elle aussi rarement cette journée-là, car le mercredi est consacré aux réunions des caucus. Je suis surpris de voir que personne au ministère de la Justice suit les débats sur la chaîne CPAC pour être au fait de ce qui se passe au Parlement. Ce sont des détails, mais c'est agaçant et cela démontre un manque de respect de la part du ministère.
Le sénateur Milne : J'ai une dernière suggestion que vous pourriez peut-être prendre en considération, car elle pourrait simplifier la procédure d'examen de la liste et du dépôt, dans l'une ou l'autre des chambres, du projet de loi visant à supprimer des mesures législatives.
Que diriez-vous si on ajoutait un article qui dit qu'après le dépôt du rapport une mesure peut être rayée de la liste par une motion présentée par l'une ou l'autre des chambres du Parlement?
Le président : Certaines des suggestions qui ont été faites aujourd'hui par les membres du comité pourraient être prises en considération lorsque vous rencontrerez le sénateur Banks pour examiner les amendements. Je crois que le sénateur Banks a dit qu'il était disposé à amender le projet de loi de manière à ce qu'il soit acceptable et qu'il puisse être adopté.
Seriez-vous d'accord, sénateur Banks?
Le sénateur Banks : Oui, et je vous remercie de le préciser. Nous avons déjà commencé à en discuter.
Il y a un point que j'aimerais qu'on garde à l'esprit.
Je comprends pourquoi l'application de ce projet de loi peut être perçue comme contraignante par les fonctionnaires et qu'elle peut donner la chair de poule à certains, car personne ne veut renoncer à un pouvoir qui lui a été conféré, quel qu'il soit.
Nous avons beaucoup parlé du caractère automatique du projet de loi S-5. Ce n'est pas vraiment automatique en réalité, car il n'y a rien dans ce projet de loi qui parle de la responsabilité à laquelle le sénateur Ringuette a fait allusion.
La liste dont il est fait mention dans le projet de loi S-5 n'est pas soumise uniquement à l'examen du Parlement. Je suppose que les ministres en prendraient également connaissance. Ce n'est pas comme si, une fois la liste établie, des lois du Parlement disparaissaient du jour au lendemain. Le gouvernement en place dispose en effet d'un an pour mettre la loi en vigueur. C'est le premier élément qui démontre que la procédure n'est pas automatique, car le gouvernement n'a qu'à la mettre en vigueur.
Ensuite, au cours de l'année, le gouvernement a la possibilité de revenir devant le Parlement, au moyen d'un processus dont nous discuterons je l'espère, pour dire : « Néanmoins, dans le cas de telle disposition précise de telle loi, il est nécessaire de proroger le pouvoir qui a été accordé aux ministres. »
Donc, les lois ne sont pas abrogées d'office. Ce n'est pas comme si, une fois la liste établie, le couperet tombait. On dispose d'un an pour exercer toutes sortes de recours, notamment celui de mettre en application cet article de loi. Ce n'est pas un scénario de fin du monde. J'ai omis de dire dans le projet de loi, car j'estimais que cela allait de soi, qu'on dispose d'un an pour exercer toutes sortes de recours.
Le président : Je vous suggère de rencontrer le sénateur Banks pour retravailler certaines parties du texte qu'on verra par la suite à nous remettre afin qu'on les étudie le plus tôt possible.
M. Keyes : Nous n'y manquerons pas.
La séance est levée.