Partie II : ÉQUILIBRE FISCAL MUNICIPAL 

A. INTRODUCTION
            Le débat sur le déséquilibre fiscal a une toute autre résonnance au niveau municipal. Les gouvernements municipaux n’ont pas les mêmes pouvoirs de taxation que les gouvernements fédéral et provinciaux et leur marge de manœuvre est restreinte en ce qui a trait aux recettes qu’ils peuvent générer, aux sommes qu’ils peuvent emprunter et aux dépenses qu’ils sont tenus de faire.

            D’après les témoignages recueillis par le Comité, tout le monde s’entend pour dire qu’il y a bel et bien un déséquilibre fiscal municipal, mais sa portée reste difficile à mesurer. Dans l’ensemble, les budgets municipaux sont équilibrés parce que la plupart des lois provinciales interdisent aux municipalités d’encourir des déficits d’exploitation. Les municipalités peuvent emprunter pour financer leurs dépenses en immobilisations, mais les frais de la dette publique attribuables aux dépenses municipales ont diminué. Cela s’explique en partie par la baisse des taux d’intérêt, mais aussi par le fait que les municipalités ont réduit leur niveau d’endettement pour éviter d’avoir à payer des intérêts.

Selon Mme Enid Slack de l’Université de Toronto, cette apparente santé financière a été acquise au détriment de la santé globale des municipalités  – c’est‑à‑dire au détriment des services et des infrastructures en place au niveau municipal[10]. Des témoins estiment que l’exemple le plus manifeste de l’existence d’un déséquilibre fiscal municipal réside dans le déficit croissant observé au niveau des infrastructures[11]. M. Glen Hodgson du Conference Board of Canada a souligné que ce déficit est évalué entre 50 et 120 milliards de dollars au Canada, si l’on tient compte uniquement des besoins actuels. Des représentants de l’Association des municipalités de l’Ontario ont indiqué au Comité que le déficit au niveau des infrastructures continue d’augmenter à raison de milliards de dollars par année; ce qui, à leur avis, limite la capacité des municipalités de fournir de l’eau potable, de protéger l’environnement et d’offrir des réseaux de transport en commun fiables et efficients.

À la lumière des témoignages recueillis auprès des représentants des villes, des municipalités et des associations municipales de tout le Canada, il est clair pour le Comité que bon nombre de gouvernements locaux ont dû mal à composer avec les arrangements fiscaux actuels. Devant le peu de ressources dont ils disposent pour s’acquitter de responsabilités de plus en plus nombreuses, plusieurs de ces gouvernements s’interrogent sur leur viabilité financière. Certains ont affirmé au Comité que pour relever les défis auxquels ils sont confrontés, ils ont besoin d’un plus vaste éventail de moyens, notamment de pouvoirs de décision accrus et d’un plus grand choix d’instruments financiers à leur disposition. Ils sont également favorables à une plus grande participation fédérale, notamment à un engagement fédéral et à des politiques à long terme plus stables dans les secteurs d’intérêt national.

La ville de Toronto présente un cas intéressant. Dans un mémoire écrit présenté au Comité, la ville souligne qu’elle s’est retrouvée dans l’obligation d’utiliser ses excédents de fonctionnement et ses recettes ponctuelles, par exemple, celles tirées de la vente de terrains excédentaires, pour pouvoir financer la remise en état et l’entretien de ses infrastructures, et de puiser dans son fonds de réserve pour atténuer les restrictions budgétaires annuelles. Puisque ses fonds discrétionnaires sont maintenant presque à sec, la ville croit qu’elle n’aura d’autre choix que de sabrer dans les services municipaux si aucune nouvelle entente de financement n’est conclue entre le gouvernement fédéral et les provinces.

Comme il est mentionné précédemment dans le présent rapport, le rôle du gouvernement fédéral dans ce débat est compliqué par le fait qu’en vertu de l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, les gouvernements municipaux ou locaux relèvent de la compétence exclusive des provinces. D’autres facteurs interviennent aussi. Les responsabilités des gouvernements locaux varient grandement d’un bout à l’autre du pays et, à l’intérieur d’une même province, un net fossé sépare les régions rurales des régions urbaines. Les structures politiques et administratives des gouvernements locaux diffèrent elles aussi grandement[12]. Pour cette raison, le Comité croit que les solutions nationales doivent avoir la souplesse voulue pour s’adapter aux besoins distincts des différentes régions, quelle que soit la forme de leur gouvernement local, et aussi pour continuer à respecter les compétences provinciales et territoriales.

i. Évolution des rôles et responsabilités des gouvernements locaux

Depuis toujours, le rôle d’un gouvernement municipal ou local a consisté à fournir des services à la population locale (rues, eau potable et installations d’assainissement, parcs, collecte des ordures ménagères, services d’urgence) et certains services sociaux. Ces services profitent aux résidents des municipalités et peuvent être financés grâce aux recettes générées localement. Ce rôle a évolué au fil du temps, si bien que les municipalités assument maintenant de plus lourdes responsabilités, dont bon nombre relevaient auparavant du mandat des gouvernements fédéral et provinciaux (voir le schéma 1 : Dépenses des gouvernements locaux par catégorie).

Schéma 1 : Dépenses des gouvernements locaux par catégorie, 2005  

Source : Statistique Canada

Note : Les données du présent schéma s’appliquent aux municipalités, aux bibliothèques et musées municipaux, aux réseaux d’aqueduc et d’égout municipaux, aux conseils municipaux, aux commissions et aux fonds spéciaux. Elles excluent des conseils scolaires.

Dans bien des cas, l’élargissement des responsabilités municipales remonte aux années 1990, à l’époque où, par suite de la réduction des transferts fédéraux, certaines provinces se sont déchargées de leurs responsabilités sur les gouvernements locaux, notamment en matière de transport en commun, de garde d’enfants, d’éducation, de logement social, d’aéroports, de ports et d’évaluation des taxes foncières. Dans d’autres cas, les gouvernements ont réduit les transferts aux gouvernements locaux ou ont cessé de les soutenir financièrement; ce qui a accru d’autant les besoins financiers des municipalités. Des témoins ont souligné les effets néfastes du désistement gouvernemental sur les segments de la société les plus vulnérables. Ce transfert a cependant eu aussi de bons côtés puisqu’aux dires de certains témoins, les municipalités sont parfois en mesure d’offrir certains services de façon plus efficace et efficiente que les gouvernements provinciaux, simplement parce qu’elles connaissent leurs réalités démographiques et géographiques. Comme ces témoins l’ont fait observer, la difficulté tient davantage au financement plutôt qu’à la prestation de ces services.

Ce transfert a aussi fait en sorte que les municipalités se sont retrouvées avec des mandats sans disposer des fonds nécessaires à leur exécution. Comme des témoins l’ont expliqué, les gouvernements fédéral et provinciaux ont souvent omis de proposer aux municipalités des mesures de partage des coûts acceptables pour faciliter la transition vers des normes de services obligatoires, comme par exemple des normes améliorées de qualité de l’eau[13]. Cette situation peut mettre à rude épreuve un budget municipal déjà lourdement grevé. De façon générale, le Comité estime que lorsque le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux adoptent de nouvelles mesures qui ont une incidence sur les gouvernements locaux, ils devraient dûment prendre en considération leurs besoins et les indemniser en conséquence.

S’ils partagent essentiellement les mêmes responsabilités de base, les fonctions précises des gouvernements locaux varient considérablement d’une province à l’autre et même d’une région à l’autre à l’intérieur d’une même province. Il est clair toutefois pour le Comité que bon nombre de municipalités ont du mal à boucler leur budget avec les sources de revenus dont elles disposent à l’heure actuelle. Comme il est mentionné précédemment, les municipalités n’ont pas les mêmes pouvoirs de taxation que les autres ordres de gouvernement et ne disposent encore que d’un nombre limité de moyens pour générer des recettes, en l’occurrence, l’impôt foncier, la tarification des usagers et les transferts intergouvernementaux. Ces sources de financement sont limitées et ne leur offrent qu’une modeste capacité de croissance. Par exemple, la ville de Vancouver a signalé au Comité dans son mémoire que les recettes municipales ont progressé de 14 % entre 1995 et 2001, comparativement à des hausses de 30 et 38 % respectivement aux échelons provincial et fédéral. La Fédération canadienne des municipalités a pour sa part fait observer que sur chaque dollar d’impôt perçu au Canada, 92 cents vont aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, tandis que seulement 8 cents vont aux gouvernements municipaux.

À l’heure actuelle, la plus importante source de recettes municipales est l’impôt foncier, qui représente au‑delà de la moitié de toutes les recettes municipales. Comme l’a expliqué Mme Slack, cette dépendance comporte sa part de difficultés. L’impôt foncier est visible, de sorte qu’il est plus difficile de le majorer que l’impôt sur le revenu et la taxe de vente; il est en outre inélastique, c’est‑à‑dire que l’assiette fiscale ne s’élargit pas automatiquement à mesure que l’économie croît. Il est également régressif, c’est-à-dire que les contribuables à faible et moyen revenu consacrent proportionnellement un plus fort pourcentage de leurs revenus à l’impôt foncier que les contribuables à revenu élevé; cette difficulté se pose tout particulièrement dans les périodes où le marché immobilier est florissant, lorsque l’impôt foncier est établi en fonction de l’évaluation de la valeur du marché. D’autres témoins ont fait observer que la trop grande dépendance à l’égard de l’impôt foncier a contribué au problème de l’étalement urbain, puisque les villes misent de plus en plus sur l’expansion de leur territoire pour générer de nouvelles recettes. Cette situation a elle-même créé de nouvelles pressions financières, puisque les banlieues à faible densité de population comptent proportionnellement moins de contribuables pour financer les mêmes infrastructures que les grandes régions urbaines. De plus, des témoins ont souligné que l’étalement urbain entraîne d’autres coûts, puisqu’il contribue de façon importante aux émissions de gaz à effet de serre.

Certains témoins, comme l’Association des municipalités de l’Ontario, ont fait valoir que l’impôt foncier est utilisé à mauvais escient pour financer des services qu’on pourrait considérer comme étant responsabilité provinciale. À titre d’exemple, en Ontario, la moitié des sommes perçues en impôt foncier servent à financer des programmes provinciaux de santé et de services sociaux, comme les prestations d’invalidité et les soins de longue durée pour les aînés.

Mme Slack a fait observer que les municipalités pourraient générer davantage de recettes si la tarification des usagers était plus représentative de ce qu’il en coûte réellement pour offrir des services comme le transport en commun ou la gestion des déchets. Elle croit toutefois que la capacité des municipalités de hausser l’impôt foncier sur les édifices non résidentiels est limitée parce que les entreprises sont déjà surtaxées comparativement aux propriétés résidentielles et eu égard aux services qu’elles reçoivent.

La Fédération canadienne des municipalités est d’avis qu’une hausse de l’impôt foncier ne peut à elle seule suffire à combler les besoins municipaux. Pour prouver ce qu’elle avance, elle souligne que dans une ville de taille moyenne de 500 000 habitants, une hausse de l’impôt foncier de 2 % ferait augmenter le montant des recettes annuelles de 5 millions de dollars; par comparaison, la construction d’un viaduc dans cette même ville coûterait au‑delà de 60 millions de dollars.

ii. Intervention fédérale auprès des municipalités

Le gouvernement fédéral intervient activement de diverses façons : décisions concernant les politiques et affectation de fonds dans plusieurs secteurs qui intéressent directement les municipalités. Comme l’ont signalé de nombreux témoins, la cohabitation des divers paliers de gouvernement est maintenant la norme dans de nombreux domaines comme l’établissement des immigrants, la planification d’urgence, la prévention du crime et la sécurité, et l’environnement.

Les ententes de financement prévoyant une participation municipale précise comprennent plusieurs fonds d’infrastructures (dont plusieurs comportent un volet entièrement consacré aux municipalités); le remboursement de la taxe fédérale sur les produits et services aux municipalités; le Fonds de la taxe sur l’essence de même que les fiducies et le fonds pour le transport en commun. Les programmes ciblés comprennent, entre autres, l’Initiative en matière de logement abordable et l’Initiative nationale pour les sans-abri, ainsi que les programmes d’établissement et d’intégration des immigrants et des réfugiés. Certaines de ces initiatives sont abordées plus loin.

Ces initiatives ne sont pas toutes administrées de la même façon. Jusqu’à très récemment, la plupart des fonds fédéraux étaient acheminés aux municipalités par le biais d’ententes bilatérales avec les provinces et les territoires. Ces dernières années, le recours à des ententes tripartites est devenu plus courant, de sorte que les gouvernements locaux négocient maintenant d’égal à égal avec le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux/territoriaux. Par exemple, le Fonds de la taxe sur l’essence est géré par le biais d’ententes conclues entre le ministre d’Infrastructure Canada et chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux, la ville de Toronto et, dans deux cas, une association municipale (l’Union of British Columbia Municipalities et l’Association des municipalités de l’Ontario). Des témoins ont également fait mention des Ententes sur le développement urbain (EDU) actuellement en vigueur à Vancouver, Saskatoon, Regina et Winnipeg. Ces ententes sont des partenariats entre le gouvernement fédéral, les provinces et les municipalités, qui joignent leurs efforts afin de relever d’importants défis tels que la revitalisation des quartiers centraux, le renforcement de l’innovation ou le développement économique durable[14]. Le Comité a aussi appris l’existence d’ententes bilatérales entre le gouvernement fédéral et les municipalités. Ainsi, le Fonds d’habilitation municipal vert et le Fonds d’investissement municipal vert ont été mis sur pied par le gouvernement fédéral et les municipalités sans que les provinces interviennent à titre d’intermédiaires[15].

B. LES GRANDS ENJEUX

i. Sources de recettes et partage des recettes

Les témoins sont favorables à une diversification des sources de recettes municipales, mais ne s’entendent pas sur la forme que doit prendre cette diversification : certains plaident en faveur d’un plus grand recours aux ententes de partage des recettes avec d’autres ordres de gouvernement, tandis que d’autres proposent d’accorder aux municipalités un accès direct aux taxes sur la croissance. D’autres encore ne se soucient guère des moyens utilisés, dans la mesure où les ententes deviennent permanentes.

Bien des témoins sont favorables à l’idée de permettre aux grandes villes et aux régions urbaines de diversifier leurs recettes fiscales, en leur permettant notamment de percevoir un impôt sur le revenu ou une taxe de vente. Selon eux, une telle mesure réduirait la dépendance des municipalités à l’égard des transferts provenant d’instances gouvernementales supérieures; améliorerait la reddition de comptes et satisferait aux responsabilités croissantes des municipalités puisqu’elle procurerait une source de financement stable et prévisible qui progresse au rythme de l’économie. Le Conference Board du Canada a fait valoir que la plupart des grandes villes aux États-Unis et en Europe ont accès à une forme quelconque de taxes sur la croissance et que, pour cette raison, elles sont mieux en mesure de s’attaquer directement aux problèmes qui les touchent.

Le Comité était intéressé à en savoir plus sur la seule entente de partage des recettes qui existe dans la province du Manitoba. Comme l’a expliqué M. Bell de l’Association des municipalités du Manitoba, la province a récemment annoncé la création d’un nouveau Fonds de croissance du Manitoba, qui lie le montant des subventions consenties aux administrations municipales au montant des recettes que tire la province de la taxe sur l’essence. De plus, la province partage une partie des recettes tirées de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés avec les municipalités, de même qu’une partie des recettes générées par les loteries vidéo.

Il peut être difficile de donner aux villes directement accès aux taxes sur la croissance. L’un des problèmes soulevés par Mme Slack a trait à la structure de gouvernance actuelle des municipalités, en vertu de laquelle les grandes régions métropolitaines ne sont pas gérées comme des régions uniques, par exemple Toronto à l’intérieur de la région du Grand Toronto. Les frontières municipales actuelles peuvent aussi y faire obstacle, advenant qu’une municipalité décide de prélever une taxe et que sa voisine ne lui emboîte pas le pas.

L’autre solution proposée par les témoins consisterait à laisser aux municipalités leur propre espace fiscal. Dans ce cas, l’obligation de rendre compte incomberait aussi aux municipalités qui pourraient choisir dans quelle mesure elles souhaitent occuper l’espace fiscal laissé vacant. Aussi appelé « transfert de points d’impôt », l’espace fiscal est transféré lorsqu’un ordre de gouvernement réduit son espace fiscal et fait passer à un autre ordre de gouvernement la portion à laquelle il renonce. Le transfert d’espace fiscal n’a aucun effet financier net sur le contribuable, le seul effet observable étant le passage à un ordre de gouvernement des recettes qu’un autre ordre de gouvernement aurait pu percevoir. Toutefois, la valeur de l’espace fiscal évolue au rythme de la croissance de l’économie et plus précisément du potentiel de l’assiette fiscale.

Bien des témoins ont plaidé en faveur du transfert aux municipalités de la totalité ou d’une partie de l’espace fiscal laissé vacant par la baisse de la TPS. Comme ils l’ont souligné, l’équivalent d’un cent de la TPS génère actuellement environ 5 milliards de dollars de recettes dans l’ensemble du Canada et procurerait des fonds importants pour remédier au déficit au niveau des infrastructures[16].

Selon les témoignages recueillis par le Comité, ces propositions ‑ que ce soit la réduction de la TPS ou l’accès à l’impôt sur le revenu et aux taxes à la consommation – posent d’autres difficultés en raison du statut constitutionnel actuel des municipalités. Au Canada, les gouvernements provinciaux conservent le pouvoir exclusif d’accorder aux municipalités le pouvoir de percevoir des taxes. Les municipalités ne pourraient profiter d’un transfert de points d’impôt à l’échelon fédéral, à moins que les lois provinciales ne soient modifiées pour leur permettre de le faire. En ce qui a trait à la TPS, des témoins ont souligné que ce problème est d’autant plus complexe que le Canada n’a pas harmonisé ses systèmes de taxes de vente fédérale et provinciales, sauf au Canada Atlantique. En conséquence, il serait difficile, par exemple, de décider de percevoir une taxe de vente municipale en lieu et place de la TPS. Il y a aussi la situation unique de l’Alberta, qui ne perçoit pas de taxe de vente provinciale et ne souhaite peut-être pas en créer une pour aider les municipalités à occuper l’espace fiscal laissé vacant par le gouvernement fédéral. De plus, un transfert de points d’impôt pourrait accentuer la fragmentation du régime fiscal et ainsi favoriser les municipalités mieux nanties et exacerber les problèmes de disparités régionales en ce qui a trait à la capacité financière à l’intérieur des frontières provinciales et territoriales.

D’autres témoins ont proposé une approche différente, qui s’inspire de la façon dont l’actuel Fonds de la taxe sur l’essence est administré. Dans ce cas, le gouvernement fédéral verserait aux municipalités l’équivalent d’une réduction de 1 % de la TPS. Des témoins ont fait valoir que dans ce contexte, le gouvernement fédéral serait en mesure de poser des conditions à l’utilisation des fonds et d’exiger, par exemple, qu’ils soient affectés aux infrastructures. La reddition de comptes pourrait continuer d’incomber au gouvernement fédéral et non aux gouvernements municipaux, même si d’autres modalités sont envisageables.

Par exemple, des témoins ont proposé qu’un fonds de TPS soit régi de la même façon que le Fonds de la taxe fédérale sur l’essence qui est administré par le biais d’ententes négociées avec chaque province, chaque territoire et, dans certains cas, une association municipale ou une ville. Les témoins se réjouissent de la souplesse des arrangements actuels qui, à leur avis, tient compte de la variabilité des rapports entretenus par les municipalités et les gouvernements provinciaux d’un bout à l’autre du pays, ainsi que des différences importantes observées en ce qui concerne les secteurs prioritaires d’investissement[17]. Des témoins ont également souligné que l’utilisation du Fonds de la taxe sur l’essence fait l’objet de moins de restrictions qu’au moment où le programme a initialement été mis en place. Sa prévisibilité est un net avantage à leurs yeux : les fonds étant répartis en proportion de la population suivant les données du dernier recensement, les municipalités savent à l’avance combien elles recevront (dans ce cas‑ci, jusqu’à l’exercice 2013‑2014) et, en conséquence, sont en mesure de planifier leurs dépenses d’immobilisations pour toute la durée de cette période. Elles peuvent aussi garder des fonds en réserve en prévision de la réalisation de projets d’envergure.

Le Comité convient avec les témoins que les municipalités doivent diversifier leurs sources de recettes pour pouvoir s’acquitter de leurs responsabilités en matière de dépenses et, en particulier, pour remédier au déficit croissant au niveau des infrastructures et s’attaquer aux défis sociaux et environnementaux. Il croit que toute nouvelle source de revenus doit être choisie en fonction de sa capacité d’assurer aux municipalités des revenus stables, prévisibles et suffisants, dont l’évolution est directement liée à l’activité économique. Il note que le gouvernement fédéral devra s’entendre avec les provinces s’il veut donner aux municipalités accès aux taxes sur la croissance et que ce changement pourra avoir des répercussions sur les arrangements actuels entre le fédéral et les provinces.

 Recommandation : Que le gouvernement fédéral envisage d’accorder aux municipalités l’accès aux taxes sur la croissance, notamment la TPS.

ii. Les villes et l’avantage concurrentiel

Comme on l’a fait observer au cours des audiences, le Canada est devenu un des pays les plus urbanisés au monde. Le recensement de 2006 révèle que plus de quatre Canadiens sur cinq vivent en milieu urbain et que ce sont les villes, en très grande partie, qui font les frais de la croissance démographique au Canada, attribuable aux deux tiers à la migration internationale nette. À leur arrivée au pays, les trois quarts des immigrants vont s’établir dans les trois plus grandes villes : Toronto, Vancouver et Montréal.

La croissance rapide que connaissent les municipalités urbaines exerce des pressions énormes sur la prestation de services et l’infrastructure en place. Les grandes villes, en particulier, ont vu s’accroître leurs responsabilités et doivent maintenant faire face à des exigences accrues en ce qui a trait au niveau de services offerts. De nombreux témoins ont parlé des problèmes uniques et complexes avec lesquelles sont aux prises les villes et les régions urbanisées, notamment la pauvreté, la pénurie de logements, la qualité de l’air, l’encombrement des voies de circulation et la criminalité, et du peu de ressources et de pouvoirs dont elles disposent pour s’y attaquer efficacement.

Mme Yalnizyan a parlé de l’inégalité au Canada, particulièrement dans les grandes villes. Selon elle, l’inégalité a atteint un sommet inégalé au Canada, en dépit de dix années de croissance économique forte et soutenue. Elle a cité à titre d’exemple le marché de l’habitation. La valeur des maisons augmente à un rythme bien supérieur à la croissance des revenus, ce qui compromet l’accès au logement abordable. Elle a aussi expliqué comment l’augmentation des prix sur le marché immobilier à Toronto a une incidence sur le développement communautaire : en effet, les personnes à revenu fixe, faible, incertain ou stagnant doivent se contenter de vivre dans les quartiers de faible valeur. Cette faible valeur découle de l’absence d’accès aux services de base comme le transport, les garderies et les loisirs. Comme l’a signalé Mme Yalnizyan, cette tendance s’accélère dans les grandes villes en partie parce que le Canada dépend de l’immigration, car les immigrants ont tendance à s’installer dans les quartiers plus modestes. Il existe, pour cette raison, un lien entre l’habitation et le transport en commun. Elle a aussi souligné l’absence de stratégie nationale touchant l’une ou l’autre de ces deux questions, ou même la formation liée au marché du travail ou les services de garde d’enfants, qui sont, selon elle, autant d’éléments d’une stratégie anti-pauvreté exhaustive.

Les témoins étaient généralement d’avis que les structures de gouvernance actuelles ne correspondent pas aux réalités d’aujourd’hui. Malgré l’importance et la complexité grandissantes des problèmes auxquels elles sont confrontées, les villes et les régions urbanisées sont assujetties, au plan constitutionnel, à un modèle de gouvernance vieux d’une centaine d’années qui les rend entièrement dépendantes des provinces. Elles se trouvent généralement privées d’autonomie sur le plan politique et ne sont pas systématiquement incluses dans le processus décisionnel au niveau fédéral ou provincial. Comme l’a dit Mme Yalnizyan, « il faut une place à la table ».

Dans son récent rapport intitulé Mission Possible: Successful Canadian Cities, le Conseil de la fédération estime que les villes et les régions urbanisées sont les moteurs de la prospérité nationale. En plus de leur fournir un meilleur accès à de nouvelles sources de revenus, il encourage le gouvernement fédéral à effectuer des investissements stratégiques et ciblés dans les grandes villes, principalement dans des domaines d’intérêt national, comme l’environnement et la capacité concurrentielle. D’autres témoins n’étaient pas d’accord avec ce point de vue. La municipalité régionale du Cap-Breton a dit au Comité que la ville de Halifax reçoit plus que sa part d’aide du gouvernement compte tenu de sa population. Par exemple, la majorité des fonds fédéraux destinés au transport en commun en Nouvelle-Écosse a abouti dans les coffres de la municipalité régionale de Halifax. Cela ne fait qu’accentuer les disparités régionales qui existent déjà dans la province.

iii. Les municipalités rurales

Le Comité a appris que les petites localités rurales et éloignées sont elles aussi aux prises avec des problèmes uniques. Comme les régions urbaines, elles sont victimes de l’érosion des services et d’un déficit grandissant d’infrastructure, sauf qu’elles ont peut-être encore plus de difficulté à hausser leurs revenus au moyen de l’impôt foncier, puisque ce dernier est établi en fonction de la valeur des propriétés, laquelle est généralement plus modeste dans les petites collectivités. La migration des gens et des commerces vers les grands centres a pour effet de gruger l’assiette fiscale. Faute de pouvoir réaliser des économies d’échelle, les petites localités rurales et éloignées doivent souvent assumer des coûts des services et des infrastructures plus élevés par rapport aux régions urbaines. Les frais d’utilisation qu’il faudrait imposer pour éponger le coût réel des services qui y sont offerts seraient exorbitants.

Certaines petites municipalités trouvent que d’autres paliers de gouvernement ne tiennent pas compte de leurs besoins au moment d’élaborer leurs politiques. D’après la municipalité régionale du Cap-Breton, les décisions sont souvent prises dans les grands centres urbains, et en leur faveur, sans prendre en considération leurs effets sur les régions périphériques.

Bon nombre de témoins ont fait remarquer que certaines solutions peuvent très bien fonctionner dans les grandes villes, mais pas du tout dans les plus petites collectivités. Par exemple, une taxe de croissance, pour les raisons invoquées précédemment, ne générerait pas suffisamment de revenus dans les petites localités rurales et éloignées. Des subventions ciblées et d’autres programmes de la part des gouvernements fédéral et provinciaux seraient probablement mieux indiqués dans les circonstances, selon eux. Certains ont aussi suggéré de consacrer une partie importante des nouveaux programmes d’infrastructure aux petites localités urbaines et rurales, et celles des régions éloignées et du Nord. Des témoins ont parlé par exemple du Fonds sur l’infrastructure municipale rurale, doté d’un milliard de dollars, qui avait été annoncé dans le Budget de 2003 et qui était structuré pour répondre aux besoins particuliers des municipalités des régions rurales et éloignées. Au moins 80 % du financement était réservé aux municipalités de moins de 250 000 habitants.

iv. Le Fonds fédéral de la taxe sur l’essence et le financement de l’infrastructure

Au dire de certains témoins, le gouvernement du Canada a pris des mesures pour combler le déficit d’infrastructure. Les premiers investissements du gouvernement fédéral dans l’infrastructure municipale remontent à 1993, au moment de la création du Programme infrastructure Canada. Depuis ce temps, le gouvernement canadien a investi des milliards de dollars dans divers programmes d’infrastructure s’adressant en grande partie aux municipalités, dont le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique et le Fonds pour l’infrastructure frontalière, deux programmes qui sont en voie de prendre fin, et le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale, dont on vient de parler. De nouveaux fonds d’infrastructure ont vu le jour à la suite des récents budgets, parmi lesquels le Fonds Chantiers Canada, pour les investissements liés aux portes d’entrée et aux passages frontaliers, le fonds national des partenariats public-privé et l’Initiative de la Porte et du Corridor de l’Asie-Pacifique.

Les fonds fédéraux consacrés à l’infrastructure comprennent également le remboursement de la TPS et de la partie fédérale de la taxe de vente harmonisée sur les achats de biens et services effectués par les municipalités. En 2004, le gouvernement fédéral a augmenté de 57,14 % à 100 % le taux de ce remboursement. Selon le budget 2007, le remboursement aux provinces de la TPS atteindra 715 millions de dollars au cours de l’exercice 2007-2008.

En 2005, le gouvernement fédéral a annoncé la création du Fonds de la taxe sur l’essence, qui se voulait à l’origine un programme de transfert d’une partie des revenus provenant de la taxe fédérale sur l’essence, soit 5 milliards de dollars, l’équivalent de cinq cents le litre, pendant la période s’échelonnant de 2005-2006 à 2009-2010. Dans le budget 2007, le gouvernement s’est engagé à prolonger cette initiative jusqu’en 2013-2014. C’est donc dire qu’au cours des sept prochaines années, les municipalités recevront au total 11,8 milliards provenant de la taxe sur l'essence. Le Fonds de la taxe sur l’essence a été créé dans le but de permettre aux municipalités de faire des investissements financiers à long terme dans des projets d’infrastructures écologiquement durables dans des secteurs comme le transport en commun, l’eau et les égouts, les déchets solides et les systèmes d’énergie communautaire. Les paiements sont conditionnels et établis généralement en fonction de la population.

Tableau 2 : Investissements prévus du fédéral dans l’infrastructure, 2007-2008 à 2013-2014

Source : Le Plan budgétaire 2007

1. Totalise 1 milliard de dollars, dont une capitalisation initiale de 24 millions de dollars en 2006–2007.

2. Comprends le programme Infrastructure Canada, le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique, le Fonds pour l’infrastructure frontalière, le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale et la Fiducie d’investissement pour les transports en commun.

Les villes, les municipalités et les associations municipales ont fait savoir au Comité qu’elles étaient très heureuses des récentes initiatives du fédéral, particulièrement du Fonds de la taxe sur l’essence. Elles déplorent cependant que, dans ses derniers budgets, le gouvernement fédéral n’ait pas prévu de solution structurale à long terme pour combler le déficit de l’infrastructure municipale. Comme l’ont fait remarquer de nombreux témoins, les municipalités ont besoin d’un financement durable, prévisible et à long terme de la part du fédéral en matière d’infrastructure, aux fins de la planification des investissements à long terme, sans quoi elles n’ont pas la confiance nécessaire pour aller de l’avant avec leurs projets. 

Des témoins ont aussi fait observer que le partage des revenus provenant de la TPS serait une excellente mesure de départ pour éliminer le déficit de l’infrastructure municipale. Ils souhaiteraient également que, dans les plans à long terme, on fasse du transfert des revenus provenant de la taxe sur l’essence une mesure permanente. La Fédération canadienne des municipalités a aussi recommandé que les paiements aux municipalités soient indexés en fonction de l’inflation, de la croissance démographique et de l’expansion économique, et que le gouvernement fédéral modifie ses critères d’admissibilité au Fonds de la taxe sur l’essence de manière à ce que les administrations municipales puissent affecter plus librement les fonds à des priorités locales. Il y a des témoins qui se sont sentis moins interpellés par cette question. Ils se réjouissaient des modalités administratives et de reddition de compte actuelles, et aussi du fait que les fonds sont transférés directement, sans qu’il faille les demander. 

Sur le plan de l’environnement, des témoins ont indiqué que la lutte contre la pollution atmosphérique et les changements climatiques relève aussi bien de la compétence du fédéral que de celle des provinces, des territoires et des municipalités. Or, tous ces paliers de gouvernement continuent de travailler chacun de leur côté et, faute d’un plan national en la matière, leurs politiques et programmes ont tendance à se chevaucher, ce qui est à la fois coûteux et inefficace.

La Fédération canadienne des municipalités aimerait voir le gouvernement fédéral mettre sur pied, en collaboration avec les provinces, les territoires et les municipalités, un plan national d’investissement dans l’infrastructure. Ce plan, selon la Fédération, devra prendre en considération les enjeux environnementaux et démographiques, dont les effets des changements climatiques sur l’infrastructure essentielle.

Des témoins ont aussi demandé au gouvernement fédéral de faire en sorte qu’une partie importante des fonds de ses nouveaux programmes d’infrastructure soit consacrée à des projets municipaux. Les programmes d’infrastructure sur le point de prendre fin ont eu une incidence importante sur les priorités municipales, et il n’est pas certain que ce soit le cas du nouveau Fonds Chantiers Canada. L’Association des municipalités de l’Ontario craint également que l’intégration des fonds destinés aux projets provinciaux et municipaux au sein de Fonds Chantiers Canada ne soit préjudiciable aux intérêts des municipalités canadiennes, par rapport à ceux des provinces et des territoires.

Le Comité reconnaît que le gouvernement canadien a consacré des ressources importantes à l’infrastructure, mais, comme les municipalités, il pense qu’il faut offrir un financement plus stable et plus permanent, aux fins de la planification des investissements à long terme. C’est pourquoi il souscrit à l’idée de rendre permanent le transfert de revenus provenant de la taxe sur l’essence. Ce financement s’ajouterait, comme c’est le cas actuellement, aux programmes existants d’investissements ciblés dans l’infrastructure. Le Comité prend acte également des inquiétudes exprimées par les municipalités, qui s’inquiètent de l’absence de plan national d’infrastructure, surtout en ce qui a trait aux effets du changement climatique sur les infrastructures essentielles. Un plan national d’infrastructure devrait par ailleurs comprendre un plan national complet sur les transports.

Recommandation : Que le gouvernement fédéral rende permanent le Fonds de la taxe sur l’essence et qu’il en protège la valeur au moyen d’un mécanisme d’indexation.

Recommandation : Que le gouvernement fédéral établisse, en collaboration avec les provinces, les territoires et les municipalités, un plan national qui lui servira de guide pour ses investissements à long terme dans les infrastructures. Le plan en question devrait tenir compte des enjeux en matière de transport, d’environnement et d’évolution démographique, ainsi que des besoins des petites localités urbaines et rurales, et de ceux des régions éloignées et du Nord. 

v. La Stratégie nationale des transports en commun

La contribution financière du gouvernement fédéral aux transports en commun comprend la Fiducie d’investissement pour les transports en commun de 900 millions de dollars et le Fonds du transport en commun de 400 millions de dollars. Cet argent doit servir aux investissements dans le transport en commun, dont le transport rapide, les autobus urbains, les systèmes de transport intelligents et autres, comme les voies réservées aux véhicules à occupation multiple et aux bicyclettes. Il existe aussi plusieurs fonds et programmes d’infrastructure qui touchent à certains égards au transport en commun. Certaines initiatives du gouvernement fédéral, telles que le crédit d’impôt pour le transport en commun, sont de nature à accroître l’usage du transport en commun.

Des témoins ont fait savoir au Comité que le transport en commun est indispensable non seulement à la qualité de vie et à la salubrité de l’environnement dans les localités urbaines, mais aussi à la capacité concurrentielle du Canada sur le plan économique. La Fédération canadienne des municipalités a appris au Comité que, selon une étude effectuée par le gouvernement fédéral en 2006, l’encombrement des voies de circulation coûte au-delà de 3,7 milliards de dollars annuellement aux économies urbaines[18]. Or, le Canada demeure le seul pays du G8 à ne pas avoir de politique fédérale à long terme d’investissement dans les transports en commun. La Fédération pense que la contribution du fédéral et des provinces est nécessaire, car le coût des projets de transport en commun à grande échelle est exorbitant. L’Association canadienne du transport urbain estime à plus de 20 milliards de dollars les investissements qu’il faudra effectuer d’ici 2010 dans les différents systèmes de transport en commun au Canada.

Des témoins ont convenu de l’importance, dans un plan d’infrastructure, d’une stratégie nationale en matière de transport en commun qui assurerait un financement permanent et à long terme. Le plan devrait garantir une plus grande continuité et une meilleure prévisibilité que les accords fiscaux mentionnés précédemment. La Fédération canadienne des municipalités a proposé que tout financement soit accompagné d’un plan d’harmonisation des investissements dans le transport en commun avec d’autres mesures ou politiques favorisant l’usage du transport en commun et l’occupation intelligente du territoire. Elle est d’avis que le gouvernement fédéral a un rôle de premier plan à jouer en commandant des recherches et en réunissant de l’information sur les pratiques exemplaires en matière d’utilisation et de planification du transport en commun, et en veillant à communiquer cette information partout au pays.

Le Comité a appris depuis que le gouvernement fédéral a l’intention d’établir une stratégie nationale en matière de transport en commun, en collaboration avec les provinces, les territoires et d’autres partenaires intéressés. On ne s’attend pas, cependant, à ce que cette stratégie entraîne l’engagement de nouveaux fonds, en sus de ceux qui sont actuellement destinés aux projets d’infrastructure[19].

Recommandation :Que la stratégie nationale en matière de transport urbain assure un financement permanent et à long terme du transport urbain.

vi. Leadership fédéral

D’après certains témoins, le gouvernement fédéral pourrait aider les municipalités en s’acquittant plus efficacement de ses propres responsabilités. Comme l’a fait remarquer Mme Slack : « Il n’y a pas que l’argent fourni par le gouvernement fédéral qui aide les villes, mais aussi la façon dont il fournit ses services à la population. »  La ville de Vancouver était d’accord avec cette affirmation. Dans un mémoire au Comité, elle a demandé l’assurance que les secteurs de responsabilité du fédéral et des provinces bénéficient des fonds et des services nécessaires pour éviter aux villes d’avoir à affecter des fonds dans des domaines qui ne relèvent pas de leur compétence, par exemple le transport régional, les soins de santé, les logements hors marché, les programmes sociaux et les garderies.

La ville de Toronto abondait dans le même sens. Elle a aussi indiqué au Comité que des programmes fédéraux comme l’Initiative en matière de logement abordable et le Programme de remise en état des logements lui apparaissent essentiels pour régler le problème de logement abordable à Toronto. La ville de Toronto s’est réjouie également  de la Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance, venue remplacer en décembre 2006 l’Initiative nationale pour les sans-abri. Elle a cependant fait observer qu’il s’agit de programmes de courte durée qui, pour la plupart, n’offriront plus aucun soutien financier passé 2009. D’autres témoins ont souligné l’absence de stratégie nationale en matière de logement

Les témoins étaient généralement d’avis que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle accru sur le plan de la coordination des politiques et des programmes des trois paliers de gouvernement. Beaucoup ont recommandé une meilleure définition des rôles et des responsabilités de chacun et une collaboration accrue dans des domaines où il y a chevauchement des compétences. Voici ce qu’a indiqué à ce sujet la Fédération canadienne des municipalités :

Au cours des deux dernières décennies, les gouvernements municipaux ont dû assumer de nombreuses nouvelles responsabilités, par exemple dans des domaines tels que le logement et l’immigration, en l’absence des ressources financières requises. En même temps, les gouvernements ne mettent pas suffisamment à profit les possibilités de collaboration dans des secteurs comme l’environnement, la sécurité et la planification d’urgence. Afin que les ressources correspondent aux responsabilités et que l’argent des contribuables soit dépensé de la façon la plus efficiente possible dans les domaines de compétences chevauchantes, les gouvernements doivent mieux travailler ensemble.

Les témoins ont réclamé une plus grande participation et un pouvoir accru des municipalités dans les domaines de compétences chevauchantes ou partagées. Citant par exemple le Fonds de la taxe sur l’essence, d’autres témoins ont fait remarquer que les autorités fédérales et provinciales ont déjà entrepris de collaborer davantage avec les municipalités.

CONCLUSION

Tout en respectant les champs de compétence des provinces, le Comité pense que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans nos collectivités en veillant d’abord à ne pas accentuer, par ses actes et ses politiques, les disparités économiques et sociales qui pourraient exister dans les provinces et les territoires. Le Comité fait siennes les préoccupations de nombreux témoins concernant l’accroissement de l’inégalité au Canada, à une époque où le pays affiche une performance économique et une capacité fiscale solides. Voilà pourquoi le Comité est en faveur de l’apport de modifications aux accords fiscaux verticaux qui, croit-il, font partie d’une stratégie d’ensemble visant à mieux habiliter les gouvernements provinciaux et territoriaux à répondre aux besoins locaux, que ce soit dans le domaine de l’éducation postsecondaire, des services sociaux ou des programmes sociaux.

Le Comité recommande, dans un premier temps, la tenue d’une étude conjointe, par le gouvernement fédéral et les provinces, sur les conséquences de l’attribution d’une aide en espèces égale par habitant au titre du TCPS et du TCS. Le Comité est aussi d’accord avec la restructuration du TCPS en deux éléments distincts, estimant que cela devrait donner lieu à utilisation plus responsable et plus transparente des fonds fédéraux par les provinces et, à terme, par les municipalités. Il pense que cette mesure pourrait contribuer à faire en sorte que les ressources correspondent aux responsabilités et que l’argent des contribuables soit dépensé de la façon la plus efficace possible.

Le Comité croit également que le gouvernement fédéral devrait continuer de mettre à profit toutes les occasions qui s’offrent à lui de collaborer avec d’autres paliers de gouvernement, surtout dans des dossiers qui transcendent les limites de compétence, comme les changements climatiques et l’établissement des immigrants. Par conséquent, des politiques nationales s’imposent dans les domaines essentiels au développement économique et social du Canada. Le Comité souscrit donc à l’établissement de plans nationaux concernant l’infrastructure et le transport en commun, lesquels ne sauraient être complets sans l’allocation d’un financement à long terme. Par conséquent, le Comité recommande au gouvernement fédéral d’envisager des modifications aux accords de financement existants, au profit des municipalités, de manière à rendre le financement plus permanent et plus prévisible. Il est notamment favorable à l’idée de rendre permanent le Fonds de la taxe sur l’essence. Il encourage également le gouvernement fédéral à envisager d’autoriser les municipalités à avoir accès aux taxes de croissance, telles que la TPS, mais note que le gouvernement fédéral devra pour cela s’entendre au préalable avec les provinces.