chapitre 3 : CE que doit faire la communauté internationale

Si nous pouvions régler les conditions internationales de commerce, l’aide deviendrait pratiquement superflue. [traduction]

M. Simon Bland, chef du ministère du Développement
international du Royaume-Uni, Kenya[59]

Les nouveaux dirigeants africains ont accédé au pouvoir remplis d’ambition, mais ils ont été freinés par des gouvernements et des idéologies totalement inadéquats pour faire face aux difficultés.  Ces faiblesses sont devenues de plus en plus évidentes à partir des années 1960, et les tentatives pour trouver de meilleures solutions ont été minées par des bouleversements externes : l’ingérence de stratèges américains et soviétiques lors de la guerre froide, les chocs pétroliers, la dette croissante, l’ajustement structurel et l’effondrement du secteur agricole.  C’est peut-être dans les années 1980 que le déclin a été le plus profond.

M. Philip Zachernuk, professeur, département d’histoire,
Université Dalhousie, et président,
Association canadienne des études africaines[60]

La communauté internationale doit adopter des politiques visant à favoriser le développement économique de l’Afrique.  Le commerce et l’investissement doivent être préférés aux aides au développement à long terme, qui n’ont pas permis de créer d’économie pérenne en Afrique, malgré des décennies d’efforts.  L’aide au développement à long terme ne doit pas être accordée que dans des cas bien particuliers, sur une durée déterminée, et ne pas être remise et augmentée comme s’il s’agissait d’un chèque en blanc.  De façon générale, l’aide « à haute dose » ne constitue pas un remède aux problèmes de l’Afrique.

L’aide accordée devrait cibler un nombre réduit de pays d’Afrique (de préférence, moins de dix) qui consentent de véritables efforts pour améliorer leur gouvernance et favoriser leur croissance économique.  La communauté internationale doit cependant continuer à intervenir massivement (avec de l’aide humanitaire) en cas d’urgences ou de catastrophes sanitaires ou naturelles, et gérer de façon efficace les crises en matière de sécurité.

1.                  Terminer le cycle de Doha

Ces subventions nous tuent, nous déstabilisent totalement.

Son excellence M. Amadou Toumani Touré,
président de la république du Mali[61]

Selon les spécialistes et les universitaires, il suffirait d’égaliser les règles du jeu pour ce qui est des débouchés commerciaux, ne serait-ce que pour les produits du secteur primaire, pour que l’Afrique bénéficie nettement de l’accès aux marchés développés.  Si l’Afrique avait la capacité et le suivi des investissements nécessaires pour créer une capacité secondaire et tertiaire de transformation des produits primaires, si elle bénéficiait d’un accès équitable aux marchés des pays développés, elle aurait un taux de pénétration qui remplacerait — il doublerait ou quadruplerait — le niveau d’aide au développement officielle qu’elle reçoit par des recettes découlant de l’activité économique.

M. Paul Hunt, vice-président,  Direction générale de
l’Afrique et du Moyen-Orient, ACDI[62]

Pour les pays d’Afrique, l’idée même de vouloir uniformiser les règles du jeu est cruelle.  Non seulement les pays riches sont en bien meilleure position, mais ils privent les pays pauvres des outils dont ils se sont servis.  Si l’on applique les mêmes règles à des partenaires qui ne sont pas égaux, alors ces règles deviennent inéquitables.

M^me Molly Kane, coprésidente, Forum Afrique-Canada,
Conseil canadien pour la coopération internationale[63]

Le Sierra Leone était un exportateur de riz, le principal aliment de sa population.  Aujourd’hui, alors que le pays connaît un taux de chômage désastreux, il doit importer la plus grosse partie de son riz.  La raison en est que le gouvernement américain accorde des subventions considérables aux producteurs de riz américains.  Si l’on modifiait ce système, on pourrait créer chaque année 5 millions de jours-personnes travaillés au Sierra Leone.

M. Ian Smillie, coordonnateur des recherches,
Partenariat Afrique Canada[64]

Il est tout à fait injustifié de la part des pays riches de protéger leurs agriculteurs riches, en les payant parfois pour qu’ils cessent de produire des betteraves, quand on pourrait obtenir ce produit à meilleur prix, sur le marché mondial, auprès de producteurs qui peuvent le produire […] Les pays développés doivent renoncer à leurs intérêts politiques à court terme afin de faire du monde un endroit où les pays pauvres peuvent produire des produits qu’ils peuvent vendre à un prix inférieur aux pays développés.

M. Marcel Massé, directeur général, Banque mondiale[65]

Au moment où l’Afrique a produit, au coût le plus bas au monde, et disposé du coton de meilleure qualité, les subventions américaines et européennes sont venues limer la production cotonnière ouest africaine.  Ce sont des dizaines de millions de petits producteurs qui sont retombés sous du seuil de la pauvreté.  Pourtant, ce n’est pas parce qu’ils ne savent pas produire.  Non.  C’est que, quelque part, de grandes puissances ont subventionné leur production et nous ont imposé d’ouvrir nos marchés pour arriver à ces résultats.  Si de telles tendances se maintiennent, il est certain que l’Afrique n’atteindra pas les objectifs du millénaire, objectifs autour desquels l’ensemble de la coopération internationale s’est mobilisé.

M. Ndiogou Fall, président, Réseau des organisations paysannes et
de producteurs de l’Afrique de l’Ouest (ROPPA), Sénégal[66]

Lorsque nous avons lancé la série de négociations sur le développement à Doha en 2001, l’idée était de faire participer les pays en développement au système commercial international, d’accorder davantage d’attention à leurs besoins et, grâce au commerce, de tenter de favoriser le développement.  Nous pourrions certainement nous demander si cela a réussi à ce jour.  Il nous reste beaucoup de chemin à faire.

M. Steve Verheul, négociateur principal en agriculture,
Agriculture et Agroalimentaire Canada[67]

Il est urgent de terminer la ronde de négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) menée à Doha.  Nombreux sont ceux qui affirment que la plus grande contribution que les pays riches pourraient consentir en termes de développement international consisterait à élaborer un meilleur système de commerce international afin d’ouvrir davantage leur marché aux biens des pays pauvres d’Afrique.  Car les bienfaits financiers que tireraient les pays d’Afrique d’un meilleur accès au commerce international surpasseraient de loin tous les bienfaits qu’ils peuvent recevoir par le biais des aides.

L’Afrique doit surmonter de nombreux obstacles au commerce qui empêchent ses biens d’avoir accès aux marchés internationaux.  Ces barrières commerciales, de même que l’octroi par les pays développés de subventions à leurs producteurs qui permettent à ces derniers de vendre leurs produits à des prix inférieurs à ceux du commerce, doivent être réduites.  Le scandale du coton, décrit plus loin, en est un parfait exemple.  Les subventions constituent un avantage concurrentiel déloyal pour les producteurs des pays riches et faussent les marchés et les cours mondiaux.  D’ailleurs, M. Alpha Oumar Konaré, président de l’Union africaine et ex-président du Mali, a déclaré aux membres du Comité que si l’Afrique pouvait vendre ses produits du secteur primaire sur les marchés mondiaux que n’alimentent pas déjà des producteurs concurrents jouissant de subventions « stupides », elle n’aurait pas besoin d’aide étrangère.[68]  Il est également nécessaire que les pays d’Afrique puissent avoir accès aux marchés des autres pays en développement, et tout particulièrement, à ceux des pays émergents que sont la Chine, l’Inde et le Brésil.

Les pays développés devraient s’efforcer de supprimer leurs tarifs sur l’importation des produits manufacturés, abaisser leurs crêtes tarifaires, s’abstenir de recourir à des tarifs progressifs qui bloquent actuellement l’accès de leur marché aux ressources primaires transformées, réduire leurs barrières non tarifaires, et s’engager dans la libéralisation du commerce des services.

Cependant, pour que le cycle de Doha des négociations sur le commerce au sein de l’OMC constitue véritablement un succès, il est indispensable que des progrès réels soient accomplis en matière de réforme du commerce des denrées agricoles.  Les règles régissant le commerce mondial des denrées agricoles doivent être repensées au profit de la grande majorité des populations africaines qui vivent de l’agriculture.  Les politiques agricoles des pays développés ont eu des effets désastreux sur les producteurs de biens agricoles.  Ces politiques égocentriques et destructrices ont fait chuter les prix mondiaux des denrées agricoles, entraînant par la même des centaines de millions de dollars de manque à gagner en revenus d’exportation pour les pays en développement.

Le coton, une ressource de première importance en Afrique de l’Ouest, est un parfait exemple de l’effet dévastateur que peut avoir, sur les économies en développement, le soutien accordé par les gouvernements de pays riches.  Les États-Unis accordent à leurs producteurs de coton un soutien d’environ 4 milliards de dollars américains.  Un tel niveau d’aide permet aux planteurs de coton des pays riches — 25 000 seulement aux États-Unis — (25 000 pour les seuls États-Unis) d’obtenir pour leur récolte un prix artificiellement gonflé alors que les cours mondiaux s’effondrent, et ce, aux plus grands dépens des dizaines de millions d’Africains de l’Ouest dont la subsistance, la santé et l’éducation, dépendent de la production de coton.  « Les subventions américaines sont en train de détruire les modes de subsistance en Afrique et dans d’autres pays en développement […] Pendant que les barons du coton en Amérique s’enrichissent grâce aux transferts gouvernementaux, les agriculteurs africains sont poussés à la ruine […] les planteurs de coton américains reçoivent trois fois plus de subventions que la totalité du budget de l’USAID [Agence américaine pour le développement international] pour les 500 millions d’habitants de l’Afrique ».[69]

En raison de ces distorsions du marché, les producteurs africains de coton sont incapables de soutenir la concurrence sur les marchés mondiaux, et ce, en dépit du fait que ceux de l’Afrique occidentale ont des coûts qui comptent parmi les plus bas au monde.  Le Comité, lors de son passage au Mali, a malheureusement entendu dire que certains pays développés ne tiennent pas particulièrement à une entente commerciale sur le coton.  Debout dans leurs champs de coton, les agriculteurs maliens décrient avec véhémence les subventions américaines comme une forme de « sabotage » qui n’a d’autre effet que d’aggraver la pauvreté, au lieu de la réduire, comme le gouvernement des États-Unis le préconise publiquement.

Il est essentiel de réduire sans délai les subventions agricoles et les barrières, tarifaires ou non, qui restreignent l’accès aux marchés, faussent le jeu du commerce international et réduisent les agriculteurs africains à la misère, et ce, afin d’établir des règles du jeu plus équitables sur le terrain du commerce mondial.  Les pays en développement pourraient ainsi avoir un meilleur accès aux marchés des pays riches, et les pays les plus pauvres d’Afrique pourraient, ce faisant, développer un secteur crucial de leur économie.

Il est indispensable, dans le cadre de la réforme du système de commerce mondial, d’envisager un « traitement spécial et différencié » des pays pauvres d’Afrique afin de leur permettre de s’ajuster aux nouvelles exigences de la libéralisation du commerce international.  Les pays d’Afrique devraient être provisoirement autorisés à subventionner leur secteur agricole afin de permettre à ce dernier de s’adapter au nouvel environnement du commerce des denrées agricoles[70].  Au Royaume-Uni, M. Collier a déclaré au Comité que, faute de mesures de protection des économies africaines sur le marché international et d’accès préférentiel à ce marché en faveur des pays d’Afrique, il faudra à ces derniers des décennies pour rattraper leur retard sur le reste du monde.  Ces mesures de protection et d’accès préférentiel, et, notamment, des règles d’origine plus flexibles et un cadre d’adaptation à long terme, devraient pouvoir s’appliquer à des pays qui ne sont pas nécessairement « les moins développés ».

Malheureusement, cependant, le cycle de Doha des négociations multilatérales sur le commerce de l’OMC a été suspendu en juillet 2006 en raison des progrès insuffisants accomplis par les principales économies du monde pour remanier leurs subventions et(ou) leurs tarifs douaniers.  Qui plus est, le Canada a perdu sa crédibilité au sein de l’OMC en raison de son refus de négocier en vue de modifier sa politique commerciale applicable aux produits agricoles qui sont soumis à la gestion de l’offre.  Pratiquement tous les pays développés, notamment les États-Unis, le Japon et ceux qui sont membres de l’Union européenne, ont une politique commerciale comportant des éléments protectionnistes inspirés d’intérêts nationaux.  Même les producteurs de riz sud-coréens ont manifesté lors des réunions de l’OMC tenues à Hong Kong en décembre 2005.

Le Comité est d’avis que le gouvernement du Canada devrait s’efforcer de restaurer sa crédibilité auprès de l’OMC et d’exhorter les autres grandes nations commerciales à reprendre officiellement les négociations commerciales qui sont au point mort.  Ce faisant, le Canada devrait continuer de s’efforcer de faire adopter par l’OMC des règles qui, du moins à court terme, permettent aux gouvernements africains d’ouvrir leur propre marché aux importations à un rythme plus lent que les autres pays.  La production agricole, en Afrique, constitue la source de subsistance d’une grande plus grande partie de la population et mérite des mesures de protection contre des importations largement subventionnées.

Il est extraordinaire de penser qu’il y a quarante ans de cela, l’Afrique était autosuffisante sur le plan alimentaire.  Or, selon certains témoins, l’Afrique subsaharienne consacre à l’importation de nourriture un montant égal au total de l’aide qu’elle reçoit.  Force est dès lors de s’interroger sérieusement sur une politique qui aboutit à ce que les pays riches subventionnent leurs propres exportations en Afrique tropicale?

On pourrait croire que la fourniture à bas prix de denrées alimentaires subventionnées constitue une bénédiction.  Mais, en réalité, c’est tout le contraire.  En effet, l’Afrique dépend en grande partie pour sa subsistance des petits agriculteurs, et une chute des prix des denrées alimentaires a donc pour conséquence immédiate d’exacerber la pauvreté et d’accélérer l’urbanisation, car il est pratiquement impossible pour les petits agriculteurs des pays en développement de soutenir, sur leur propre marché national, la concurrence des produits subventionnés par les gouvernements des pays riches.  Lorsque des denrées alimentaires subventionnées arrivent sur le marché d’une nation pauvre, elles entraînent la faillite des agriculteurs locaux, réduisent à néant l’investissement dans l’agriculture et rendent le pays dépendant de l’importation de denrées alimentaires en provenance des pays développés.  La population rurale est contrainte de migrer vers les villes où elle doit affronter tous les problèmes associés à l’urbanisation (crimes, maladies, pollution).

Parce qu’une baisse des subventions agricoles entraînera une hausse du prix des denrées alimentaires, un soutien financier temporaire additionnel aux pays d’Afrique important de la nourriture pourrait s’avérer nécessaire afin de permettre à ces derniers de s’adapter au rééquilibrage des prix, de même que pour leur permettre de prendre les mesures essentielles nécessaires pour tirer le meilleur profit des nouvelles occasions qui se présentent.  Avec le temps, cependant, les agriculteurs africains devraient pouvoir s’adapter au nouvel environnement commercial et profiter pleinement du meilleur revenu rural que devrait leur permettre d’obtenir un commerce libéralisé.  Les pays importateurs de nourriture pourront alors redevenir exportateurs nets.

Recommandation

Que le gouvernement du Canada, afin d’améliorer les capacités de l’Afrique subsaharienne à faire du commerce international :

·           Prenne l’initiative d’inciter les principales nations commerciales à reprendre, dans le cadre des négociations commerciales de l’OMC, le cycle de Doha pour le développement.  Le Canada doit se fixer des objectifs aussi ambitieux que possible en matière de négociations agricoles en obtenant, notamment, la suppression des subventions à l’exportation avant l’actuelle date butoir de 2013, la réduction des aides nationales qui faussent les marchés et, surtout, une amélioration de l’ouverture des marchés nationaux à tous les produits agricoles d’Afrique;

·         Exerce des pressions sur les pays émergents (p. ex. la Chine, l’Inde et le Brésil) pour qu’ils exemptent tous les pays africains à bas revenus de droits et de quotas et s’efforcent de réduire considérablement toute autre forme de protectionnisme commercial ayant des répercussions négatives sur ces pays;

·         Insiste pour que les pays d’Afrique ouvrent leur marché national au commerce, mais à un rythme plus lent compte tenu de leurs désavantages concurrentiels et de leurs besoins de développement. 

2.                  Faire en sorte que les politiques d’ajustement structurel du FMI et de
la Banque mondiale soient plus flexibles et moins onéreuses pour l’Afrique

Autant le FMI que la Banque mondiale ont reconnu que leurs politiques comportaient des anomalies.  Ils l’ont écrit.  Ils admettent avoir eu tort de restreindre les États.  Le modèle macroéconomique qu’ils ont imposé et leur approche uniforme qui ne tenait pas compte de la nature de la crise ou de son importance ont laissé à désirer.  Beaucoup d’autres erreurs commises au cours des 25 dernières années ont été reconnues.

M. Adebayo Olukoshi, directeur général,
Conseil pour le développement de la recherche en
sciences sociales en Afrique, Dakar, Sénégal[71]

Dans cette région dont je suis originaire, nous sommes aujourd’hui dans une situation qui est de plus en plus difficile.  Depuis le milieu de la décennie 80, nos pays ont entamé des programmes d’ajustement structurel sous l’impulsion du FMI et de la Banque mondiale.  Au cours de ces programmes, nos pays ont été obligés de libéraliser les économies.  Avec cette libéralisation, tous les soutiens à l’agriculture ont été éliminés.  L’agriculteur est devenu très fragile du fait de cette nouvelle situation, ce qui a entraîné que les productions alimentaires, qui sont la base de nos productions, ont commencé à connaître beaucoup de problèmes, car dans le même temps nos économies ont été ouvertes aux importations alimentaires, ce qui a fait que les revenus de beaucoup d’exploitation agricoles ont été diminués.

M. Ibrahima Coulibaly, gestionnaire, Relations extérieures,
Association des organisations professionnelles paysannes du Mali[72]

Le Comité reconnaît que la Banque mondiale est le premier fournisseur mondial d’aide au développement de l’Afrique subsaharienne et qu’elle joue un rôle essentiel lorsqu’il s’agit de soutenir de grands projets de développement, particulièrement ceux qui visent les infrastructures.  Cependant, nous avons aussi appris que les rapports que la Banque, ainsi que le Fonds monétaire international (FMI), ont entretenus avec l’Afrique présentent certains problèmes.

Les problèmes des agriculteurs et d’autres membres des sociétés africaines découlent des exigences strictes que les institutions financières internationales comme le FMI et la Banque mondiale imposent aux pays d’Afrique qui éprouvent des difficultés financières.  Plusieurs témoins ont déclaré au Comité, au cours des audiences que ce dernier a tenues sur l’Afrique, que ces exigences ont eu des effets néfastes sur le développement de la région.[73]

Bien que ces organismes aient de nobles intentions, à savoir aider ces pays à sortir de leurs difficultés financières, leurs politiques d’« ajustement structurel » ont fait l’objet de vives critiques.

La stratégie d’ajustement structurel type qu’imposent ces institutions financières internationales en échange d’une aide financière additionnelle consiste en général à exiger des gouvernements qu’ils privatisent les sociétés d’État, qu’ils éliminent les offices de commercialisation, qu’ils réduisent les dépenses publiques dans le secteur agricole et dans celui des services sociaux, qu’ils imposent des frais d’utilisation pour les services qu’ils offrent, qu’ils encouragent l’exportation, qu’ils éliminent les tarifs douaniers qui protègent les denrées agricoles et d’autres produits, qu’ils relèvent les taux d’intérêt, qu’ils ouvrent leurs marchés aux investissements étrangers, et ainsi de suite.  Ces mesures sont censées aider les pays visés à mettre un terme à leurs difficultés financières.

Ces mesures d’ajustement structurel sont censées être temporaires, mais le Comité a appris qu’elles se sont transformées, en Afrique, en mesures de politique permanentes.  Le Comité a également appris que, depuis 25 ans, le FMI et la Banque mondiale dictent dans les faits l’intégralité des grandes orientations politiques de la quasi-totalité des pays d’Afrique.  Et quand bien même ces deux institutions ont reconnu que leur politique de réduction de la taille de l’État était déficiente, l’essentiel de ces politiques d’ajustement structurel demeure inchangé.

Ces exigences en matière d’ajustement structurel ont souvent suscité la controverse du fait de leur coût social et politique élevé.  Le Comité a appris que, outre le fait d’imposer une réduction des dépenses de santé et d’éducation, la dévaluation des devises, le gel des salaires et la réduction de la taille de la fonction publique de ces pays, cet ajustement structurel entraînait également pour ces pays d’Afrique la suppression des aides nationales à l’agriculture et l’ouverture de l’économie à l’importation de denrées alimentaires subventionnées, qui ont entraîné des difficultés pour les agriculteurs de ces pays (en raison, p. ex. de la baisse du revenu agricole) et une aggravation de la pauvreté.  En résumé, les pauvres se sont encore appauvris.

Qui plus est, ces mesures d’ajustement structurel ont entraîné la disparition des offices de commercialisation, ce qui, selon les témoins entendus par le Comité, dont M. André Beaudoin, directeur général de l’organisme UPA Développement international, a eu pour résultat d’entraîner un flottement des prix et une instabilité du revenu agricole.  Le Comité a également appris que les gouvernements devraient pouvoir aider les petits agriculteurs à négocier des prix équitables auprès des acheteurs étrangers, de plus en plus gros, qui dominent les marchés.  Nous sommes devant une contradiction inouïe quand les pays en développement, dont la population cultive dans une si forte proportion la terre, se font dire qu’ils n’ont pas le droit de créer des offices de commercialisation, alors que dans les pays plus riches, comme le Canada, il est permis de le faire.

Ces témoins ont surtout insisté sur le fait que les pays d’Afrique devraient être en mesure d’établir, avec un certain degré d’indépendance, leurs propres politiques agricoles et leurs propres systèmes de commercialisation, au lieu de voir des organismes internationaux leur imposer des mesures qui n’ont d’autre effet que de réduire le revenu des agriculteurs.  Beaucoup de témoins estiment que ces organismes internationaux feraient mieux de commencer par écouter les Africains plutôt que de leur imposer des stratégies de développement à court terme « toutes faites ».  Ces témoins estiment qu’il faut avant toute chose aller « sur le terrain » afin de comprendre quels sont réellement les problèmes, et ensuite élaborer des solutions sur mesure répondant aux besoins, plutôt que d’imposer des exigences établies à l’autre bout du monde.[74]  Le Comité s’est également vu déclarer que les dirigeants politiques doivent recouvrer la responsabilité des mesures prises par ces deux institutions financières internationales et qu’il conviendrait de créer une instance indépendante chargée de surveiller et d’évaluer en toute transparence les projets du FMI et de la Banque mondiale.  Comme Alan Hirsch, directeur en chef de la politique économique (présidence), l’a dit aux membres du Comité à Pretoria, en Afrique du Sud, il manque souvent aux pays d’Afrique les technocrates et les professionnels compétents qui lui sont nécessaires pour s’engager auprès de la Banque et examiner soigneusement ses propositions.[75]

Le Comité est également d’avis que le FMI et la Banque mondiale ne devraient pas imposer des politiques de libéralisation malavisées aux pays en développement, africains ou autres.  Les politiques d’ajustement structurel devaient être modifiées afin de permettre aux gouvernements africains de soutenir leur secteur agricole et d’organiser ce dernier de façon à améliorer le niveau de vie des personnes qui en vivent.  Même si les consommateurs africains ont pu tirer quelques profits de la baisse des tarifs douaniers sur les denrées alimentaires importées, il est désormais clair qu’une certaine protection des productions agricoles nationales demeure indispensable en Afrique.

Il est difficile de recommander des changements de politiques à l’intention du FMI et de la Banque mondiale.  Quand le Comité s’est rendu à Washington, il a tenu de vastes consultations auprès des représentants des deux institutions.  Le FMI joue un rôle plus restreint, puisqu’il traite principalement avec les banques centrales, mais la Banque mondiale a un grand rôle en Afrique, mais elle n’a pas connu que des succès.

Les membres du Comité se sont fait dire, lors de leur rencontre avec de nombreux chefs de services, que ceux-ci s’interrogent aussi sur la forme à donner aux projets en Afrique.  Il reste incontestablement que les grands projets de développement doivent relever de la Banque mondiale, mais on se pose des questions concernant le rôle de la Banque dans les mesures d’ajustement structurel.

Recommandation

Que le gouvernement du Canada exhorte le Fonds monétaire international et la Banque mondiale à mettre en œuvre ces programmes d’ajustement structurel dans le cadre d’un véritable partenariat avec les pays d’Afrique, et ce, seulement après avoir consulté abondamment les peuples directement concernées.  La Banque mondiale doit veiller à ce que ces mesures n’augmentent pas la pauvreté et ne doit pas imposer de politiques qui ne seraient pas acceptables pour les pays qui sont ses principaux actionnaires.  Dans le cas particulier de l’agriculture, les pays d’Afrique doivent pouvoir décider de leurs politiques nationales et de l’organisation de leur secteur agricole.

3.                  Modifier radicalement l’aide au développement

Ce n’est certainement pas l’absence d’aide internationale qui est à l’origine de la pauvreté et l’aide internationale ne la fera pas disparaître.  La pauvreté est associée à la marginalisation et au manque de pouvoir.  Elle est reliée aux décisions sociales que prennent les personnes qui occupent des postes de pouvoir à l’échelle mondiale et dans les différents pays, au sujet des personnes qui comptent et de celles qui ne comptent pas.  Le remède contre la pauvreté n’est pas l’aide internationale; il faut plutôt

faire de ceux qui vivent dans la pauvreté des citoyens dotés de pouvoirs qui obligent leurs gouvernements à rendre des comptes et à modifier la situation sociale.

M. Gerry Barr, président-directeur général,
Conseil canadien pour la coopération internationale[76]

Le NEPAD a besoin de 64 milliards de dollars.  Tony Blair veut porter l’aide à l’Afrique à 50 milliards de dollars.  Le seau dans lequel on verse l’aide pour l’Afrique est plein de trous.  Si les dirigeants africains arrivaient à contrôler la corruption, ils auraient tout l’argent dont ils ont besoin.  Je ne dis pas que le Canada ne doit pas aider ces pays mais il ne sert à rien d’essayer de remplir un seau percé.  La responsabilité de réparer ce seau incombe aux dirigeants et aux gouvernements africains.

M. George Ayittey, professeur, sciences économiques
American University, Washington, D.C.[77]

On aurait tort de croire que l’argent permet de résoudre tous ces problèmes.  Dans le monde en développement, la tendance consiste à dire qu’il faut consacrer les ressources aux situations et aux pays où l’on sait qu’elles seront employées à bon escient.

M. Rohinton Medhora, vice-président, Programmes et partenariats,
Centre de recherches pour le développement international[78]

En fait, vous touchez au cœur d’une question essentielle et fondamentale qui est l’imputabilité d’un gouvernement face à ses propres commettants versus un gouvernement face à une communauté ou à une élite au sein d’un pays qui devient presque imputable face aux autres donateurs.  En 40 ans, on a réalisé avec les années, particulièrement dans les pays où il y avait une dépendance importante à l’aide, en Afrique l’on retrouve d’ailleurs plusieurs de ces pays, qu’il y a eu cette espèce de tournant où les populations et les gouvernements sont devenus de plus en plus imputables aux donateurs et à la communauté internationale plutôt qu’à leur propre population.  Le résultat est qu’on les a distraits de leur fonction fondamentale, qui est de répondre aux besoins de leur population.

M^me Isabelle Bérard, directrice par intérim, Politiques,
planification stratégique et services techniques, ACDI[79]

L’aide ne s’auto-multiplie pas.

M. Reuel Khoza,
NEPAD Business Foundation, Johannesburg[80]

En cette période d’études, de conférences, de Sommets du G8 et de concerts très médiatisés portant sur le développement de l’Afrique, certains demandent une augmentation appréciable de l’aide étrangère.  D’après ses adeptes, cette aide est la réponse aux besoins de l’Afrique.  Nous ne sommes pas d’accord.

Le Comité n’est d’ailleurs pas seul à penser ainsi.  Comme l’a récemment signalé Andrew Jack, dans l’édition du 16 novembre du prestigieux quotidien Financial Times : « Dans les décennies d’après-guerre, des milliards de dollars ont été consacrés à l’aide en Afrique, et le résultat a été, au mieux, minime ».[81] [traduction]

L’inconvénient est que l’aide étrangère, bien que les gouvernements d’Afrique l’accueillent bien, n’a pas fonctionné.  Près de 600 milliards de dollars américains, soit de nombreuses fois le montant accordé en vertu du Plan Marshall, ont été versés au cours des 40 dernières années.  L’aide est passé de 7 p. 100 des recettes des pays d’Afrique dans les années 1960 et 1970, a environ 17 p. 100 à l’heure actuelle, et certains pays de ce continent ont misé presque exclusivement sur ces subventions pour survivre.  Ainsi, l’aide finance 60 p. 100 du budget du Rwanda.

Pourtant, cette aide substantielle n’a pas suscité de croissance économique, principal moyen de réduire la pauvreté.  L’aide ne semble pas avoir eu beaucoup d’effet sur la croissance et sur la réduction de la pauvreté.  Malgré les grandes quantités d’aide fournie depuis la vague d’indépendance des pays d’Afrique, dans les années 1960, une grande partie du continent est en réalité en plus mauvaise position maintenant qu’à l’époque.

Aucun pays ni région ne s’est jamais développé seulement grâce à l’aide au développement.  D’ailleurs, comme Roel van der Veen, auteur de What went wrong with Africa?, l’a souligné au Comité à La Haye, aux Pays-Bas, aucun pays au monde n’a été développé par des personnes de l’extérieur.[82]  C’est plutôt l’investissement, de même que la création de richesses et les emplois que celle-ci génère, qui finissent par mener à une croissance et à un développement durables.  Si les modèles conventionnels d’aide au développement étaient en fait la solution, alors les économies d’Afrique seraient plus vigoureuses que celles d’Asie.  Cependant, bien que les pays d’Afrique aient reçu cinq fois plus d’aide étrangère que ceux d’Asie, leur revenu par tête a diminué, tandis que celui des pays d’Asie a presque doublé.

En Afrique et ailleurs, bien des gens croient en fait que l’aide est inefficace, a un rendement décroissant et que la population pauvre n’en profite pas vraiment.  Par le passé, l’aide a été versée de façon inappropriée et, par conséquent, elle doit être mieux gérée, dépensée et contrôlée.  Bien souvent, une grande partie de l’argent considéré comme de l’aide étrangère est en fait dépensé pour les services de consultants dans les pays riches, pour les agriculteurs des pays riches (dans le cas de l’aide alimentaire) et pour les coûts de transport afin de livrer l’aide.

En tout cas, les plans de développement grandioses visant à sauver l’Afrique semblent ne pas avoir donné les résultats escomptés à plus d’une occasion.[83]  Pis encore, les fonds affectés à des fins particulières par les gouvernements ou donnés par des particuliers et des entreprises privées ne sont pas toujours remis au destinataire prévu, car l’élite au pouvoir les détourne et les utilise à d’autres fins.

D’aucuns ont craint également que l’aide au développement n’ait engendré une relation de dépendance entre les donateurs et les bénéficiaires de l’aide, minant l’auto-développement, retardant la réforme, centralisant le pouvoir dans les régimes condamnables et maintenant le développement démocratique dans un carcan, qu’elle n’ait supplanté l’investissement de la part du secteur privé, qu’elle n’encourage la corruption, que, comme les gouvernements semblent ne pas prendre de bonnes décisions d’investissement, elle n’ait sapé le développement économique et qu’elle n’ait conduit au gonflement des monnaies nationales et diminué la capacité des pays de favoriser les exportations et d’attirer les investissements.

Selon de nombreux témoins, la relation naturelle entre gouvernements et gouvernés s’est trouvée complètement bouleversée par l’aide au développement.  L’aide déforme la relation qui réclame des services contre des taxes, et la distribution équitable et transparente des ressources.  Dans bien des cas, elle empêche aussi de punir, par des pertes électorales, des réformes ou un changement de gouvernement, les chefs qui ne subviennent pas aux besoins de leurs citoyens en leur permettant de mieux vivre.

Selon les témoins, l’aide au développement est trop axée sur les dirigeants politiques et les gouvernements des pays bénéficiaires.  Elle a souvent tendance à augmenter la taille et les pouvoirs du gouvernement, ce qui diminue la croissance à long terme.

Pour de nombreux observateurs, il s’agit essentiellement de savoir si les pays d’Afrique peuvent absorber de façon efficace des augmentations de l’aide au développement.  M. Collier a d’ailleurs signalé au Comité que l’aide est sujette au rendement décroissant.  Nombre de pays d’Afrique ne possèdent tout simplement pas la capacité institutionnelle ou humaine nécessaire à une absorption efficace de l’aide.  En outre, les programmes d’aide ne peuvent fonctionner efficacement dans un contexte dans lequel la primauté du droit est restreinte.

De nombreux Africains en sont venus à la conclusion qu’il leur faut commencer à bâtir un avenir économique plus durable, afin de se défaire de l’aide étrangère.  Ce mouvement d’abandon de l’aide va, à tous égards, dans le sens des objectifs de l’Union africaine, laquelle prévoit sevrer l’Afrique de l’aide et la précipiter dans le courant dominant mondial du commerce et de l’investissement internationaux.

Compte tenu des tendances actuelles de la prestation de l’aide au développement à long terme, il est peu probable que le monde fasse soudainement volte-face et élimine toute l’aide au développement.  Nous jugeons que l’aide au développement peut avoir un rôle à jouer si elle est bien ciblée et n’est pas censée être permanente.  Les Africains sont reconnaissants pour l’aide humanitaire temporaire, et rien ne remplace les injections rapides d’argent, de nourriture ou de médicaments pour le secours d’urgence.  L’aide au développement peut être utile si elle porte précisément sur la formation, l’assistance technique, ainsi que le développement des compétences et des ressources.  Elle peut faciliter la modernisation de l’agriculture et le développement du secteur privé dans les pays qui ont une politique de développement rationnel.  L’aide multilatérale peut être critique pour l’achèvement de grands projets d’infrastructure coûteux.  Finalement, dans le cas du VIH/sida et du paludisme, il est tout à fait clair que l’aide étrangère est nécessaire. 

Compte tenu du mauvais dossier de l’Afrique sur le plan de la croissance, il est évident que l’aide au développement international a été incapable d’améliorer à elle seule le niveau de vie en Afrique et est souvent mal orientée.  C’est pour ces raisons que les membres du Comité exhortent à la précaution dans l’attribution de l’aide étrangère.

4.                  Réorienter l’aide au développement vers un moins grand nombre de pays et
l’axer sur le développement économique

Nous devrions verser l’aide aux pays qui donnent un rendement et des résultats.

M^me Nemat (Minouche) Shafik, directrice générale,
programmes régionaux et par pays, ministère du Développement
international (DFID), Royaume-Uni[84]

Quand les gens ont plus à perdre dans l’économie, ils exigent plus de leur gouvernement.

M. Andrew Kidd, chef,
Programme de croissance en Afrique,
DFID, Royaume-Uni[85]

Les membres du Comité jugent que, contrairement à l’aide humanitaire temporaire, l’aide au développement ne devrait être accordée qu’aux pays qui ont manifesté sans l’ombre d’un doute leur volonté de réaliser des progrès économiques ainsi qu’un désir véritable de mettre en œuvre une saine gouvernance et de bâtir de véritables institutions.  L’aide extérieure accordée aux pays qui, d’une façon générale, ne sont pas libres et démocratiques, dans le sens économique et politique, ne fonctionne pas, puisqu’elle renforce les institutions mêmes qui empêchent la prospérité et découragent les réformes structurelles.  Il faut établir des critères stricts pour accorder l’aide.

Les membres du Comité ont discuté du problème des critères à appliquer pour choisir les pays, une tâche extrêmement exigeante.  Pour être bénéficiaire prioritaire de l’aide du Canada, un pays doit être très pauvre (soit un niveau moyen de revenu inférieur à 1 000 $US par année), il doit pouvoir absorber l’aide et l’utiliser efficacement, et la présence canadienne dans le pays doit être assez importante pour que les mesures de soutien offrent une valeur ajoutée.  Les membres du Comité ont appris à La Haye que les Pays-Bas choisissaient les pays selon le niveau de pauvreté, la qualité de la gouvernance et des politiques (mesurée en fonction de critères précis de gouvernance), la relation historique entre le pays visé et les Pays-Bas (ce qui comprend les considérations politiques), le besoin d’aide du pays, et le potentiel de valeur ajoutée de l’aide au développement néerlandaise.[86]  Le Comité a appris que le Royaume-Uni choisit les pays principalement en fonction du niveau de pauvreté et de la qualité des politiques et de la gouvernance du pays bénéficiaire.[87]  Le ministère du Développement international pose aussi la question suivante : est-ce que ce pays reçoit du reste du monde une aide insuffisante ou trop élevée?

Le Canada a choisi 14 pays d’Afrique en fonction de ses propres critères.  Cependant, des membres du Comité ont des réserves concernant certains pays figurant sur cette liste.

À l’opposé des critères qu’utilisent couramment de nombreux pays donateurs pour choisir les pays bénéficiaires, les membres du Comité croient que ces critères de sélection doivent être davantage ciblés et plus durs.  Au minimum, les trois conditions préalables suivantes doivent être réunies avant la réception d’aide au développement :

·         les bénéficiaires de l’aide doivent faire preuve de bonne gouvernance;

·         ils doivent consentir un réel effort pour assurer la croissance économique et la création d’emploi;

·         ils doivent tout faire pour favoriser leur secteur privé et établir un climat favorable à l’investissement.

Le fait d’axer le budget d’aide étrangère sur les pays méritants incite les pays non bénéficiaires, ou « non méritants », à améliorer leur gouvernance économique et politique.  C’est d’ailleurs le principe qui sous-tend le NEPAD.  En outre, cela permet aux pays donateurs comme le Canada d’avoir une influence réelle sur le développement des pays qui bénéficient de l’aide étrangère.

Il faudrait aussi mettre l’accent sur les résultats.  À cette fin, il nous semblerait utile que les gouvernements ciblent les efforts des pays bénéficiaires en vue de réaliser leur plein potentiel de croissance.

À l’heure actuelle, l’aide internationale semble être principalement une forme d’assistance sociale : on favorise le développement social plutôt que le développement économique ou celui du secteur privé.  Toutefois, l’un des messages centraux du présent rapport est qu’il faudrait ramener l’objectif de l’aide internationale à ce qu’il était, en mettant l’accent sur le développement économique, et particulièrement en favorisant les initiatives du secteur privé.

Il est évident que, si l’aide vise les pays qui mettent en œuvre de saines mesures de croissance, elle aura plus de chances de donner de bons résultats.  L’aide à l’aménagement de l’infrastructure et le soutien direct des secteurs de production (agriculture, industrie, commerce, services) pourraient faciliter le développement, tandis que les dépenses liées au développement social ne sont pas à l’origine d’une croissance.

Depuis 30 ans, on a suspendu une bonne partie de la construction routière et des autres grands travaux d’aménagement d’infrastructure (p. ex. l’énergie), pour investir dans des besoins fondamentaux comme l’éducation et la santé.  Pourtant, l’Afrique a grandement besoin de réseaux des communications régionaux dans chacun de ses pays.  Il est inacceptable que le grain doive être expédié de la Saskatchewan au nord de l’Éthiopie plutôt qu’à partir du sud de l’Éthiopie à cause d’un réseau routier décrépit.  Il est temps de rediscuter des dépenses relatives aux programmes sociaux et de remettre l’accent sur l’aménagement de l’infrastructure afin de donner de l’élan au développement économique.  Cela dit, il faut appuyer les projets d’infrastructure qui ont un objectif bien précis et qui sont réellement nécessaires.  Par exemple, cela n’a pas de bon sens de construire une route qui ne mène nulle part.

Pour combler ces fossés d’infrastructure, il faudra attirer les investisseurs.  Reconnaissant que l’infrastructure permet d’atteindre des taux élevés de croissance économique et d’améliorer l’accès des pauvres aux marchés et aux services, un certain nombre de pays donateurs ont recommandé une augmentation appréciable du soutien à l’infrastructure offert par la Banque mondiale.  Cette dernière a compris qu’elle devrait accorder la préséance à l’aménagement en infrastructure, et c’est ce qu’elle fait maintenant.  Il vaut mieux que ce soit la communauté internationale qui se charge de l’aménagement en infrastructure.

En Afrique, on nous a dit à plusieurs reprises que les Africains avaient besoin avant tout que la communauté internationale leur fournisse des compétences et de la formation pour combler leur « lacune dans les compétences ».  Ces outils, en plus d’une coopération technique dans des domaines comme la réforme de la fonction publique, les banques centrales, la gestion financière, la vérification des états financiers, les régimes fiscaux, la réglementation gouvernementale, la surveillance parlementaire, la supervision des processus électoraux, la gestion de projets, la réforme judiciaire, la réforme du secteur de la sécurité et la mise sur pied d’institutions, peuvent fournir aux pays en développement les éléments essentiels pour leur permettre de renforcer leur économie et leur politique.  En outre, si les pays développés ciblaient fortement la formation et le développement des ressources, y compris les compétences et le transfert de technologies, alors les petites et moyennes entreprises africaines pourraient participer plus activement au développement économique.

En Afrique, nous avons entendu parler de trois initiatives qui pourraient bénéficier d’une formation professionnelle à l’étranger, d’une assistance technique et du développement des compétences :

·         À Nairobi, M^me Joyce Nyamweya, du Secrétariat aux réformes de la fonction publique et au développement, nous a parlé d’un plan exhaustif de réforme de la fonction publique du Kenya qui s’inspire en partie du modèle canadien et s’appuie sur des séjours au Canada.[88]

·         À Johannesburg, nous avons été mis au courant d’un projet-pilote lancé par la fondation des entrepreneurs du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD).  Ce « programme de leadership » vise à former de futurs dirigeants africains dans le secteur privé, le secteur public et la société civile au moyen de diverses séances de formation et de visites d’organisations internationales clés.[89]

·         Au Cap, on nous a parlé d’Enablis, une organisation financée à ses débuts par le Fonds canadien pour l’Afrique, mais qui sera bientôt autosuffisante.  Enablis s’occupe fondamentalement des intérêts des membres qui la composent et vise à perfectionner les entrepreneurs en Afrique pour les aider à mettre en œuvre leurs plans d’activités.  Cette ONG, qui compte 151 membres, a permis de créer 150 nouveaux emplois.[90]

Ces trois programmes ont besoin de notre appui.

Enfin, il faut être conscient du fait que les pays développés doivent appuyer le développement économique des moteurs économiques de l’Afrique subsaharienne (comme l’Afrique du Sud, le Nigeria, le Kenya).  Par exemple, l’Afrique du Sud est considérée comme le moteur du continent africain, car elle représente près de la moitié du PIB du continent et une part importante du commerce et de l’investissement intra-africains.  Nadia Kostiuk, de l’Agence canadienne de développement international, a signalé au Comité qu’une participation au Nigéria touche un quart de la totalité de la population de l’Afrique.  Manifestement, le Nigéria est un moteur de croissance économique.  Or, le Canada a négligé ce pays, et c’est une erreur.  Le Canada et le monde doivent établir des liens avec le Nigéria.  Nous ne suggérons pas nécessairement d’augmenter l’aide au Nigeria, mais plutôt de l’accorder par d’autres moyens, comme une plus grande participation des secteurs commercial et privé.  La République populaire du Congo, pour sa part, non seulement est le pays qui affiche le meilleur potentiel et pourrait être un moteur économique pour le continent, mais aussi elle concerne directement une vaste région de l’Afrique équatoriale.

La croissance de ces moteurs régionaux, qui sont en mesure de faire partie du système économique international, peut faire lever l’économie des régions qui les bordent et faire naître un nombre croissant d’emplois et des investissements accrus. 

5.                  Cibler l’aide sur les initiatives de microfinancement

Dans certains pays d’Afrique, le taux de bancarisation est de l’ordre de 0,1 p. 100.  Si on appliquait ce taux à la population canadienne, moins de 35 000 personnes auraient accès aux services financiers.  Le manque d’accès au financement et à des services financiers adaptés représente un obstacle majeur à l’émergence et à la consolidation d’entreprises privées performantes.

M. Yvon Bernier, directeur principal, région Afrique,
Développement international Desjardins[91]

Le Comité, impressionné par le succès du programme de microcrédit de Desjardins, a été informé de l’importance de l’accès à des services financiers[92] et des capitaux privés en Afrique, qu’il faut augmenter.  Les petites et moyennes entreprises sont souvent limitées par leur difficulté à accéder à du financement, notamment au crédit initialement nécessaire à la création d’entreprises et au crédit à plus long terme requis pour financer l’expansion des entreprises.  Dans nombre de pays d’Afrique, le secteur financier demeure d’une extrême sobriété et est confiné en grande partie aux banques commerciales.

Le dynamisme de la vie de la rue en Afrique est palpable.  Des commerçants, des vendeurs ambulants et des colporteurs de tout acabit se font concurrence pour attirer les clients.  Or, le secteur banquier n’a pas encore tiré parti de ce dynamisme, qui ne figure pas dans les données économiques officielles.  En RDC, par exemple, on trouve des marchés géants et des milliers de commerçants sur le trottoirs, d’échoppes, des restaurants et de cafés dans les rues de Kinshasa, et, pourtant, dans ce pays de quelque 60 millions d’habitants, on ne dénombre que 50 000 comptes de banque.

Dans de nombreux pays d’Afrique, les petits entrepreneurs représentent jusqu’à 80 p. 100 de l’ensemble de l’économie, même si les activités de la plupart d’entre eux ne sont pas officiellement consignées.  L’accès à des services financiers dans les zones rurales est mis à dure épreuve.  Dans l’ensemble, en Afrique, le taux de négociabilité en banque est faible, puisque le secteur non structuré et une partie du secteur structuré n’ont pas accès aux produits financiers.

Ce qu’il faudrait plutôt prévoir, ce sont des marchés des capitaux régionaux durables et efficients, des structures d’épargne intérieure et des structures financières, et la mise en commun semi-permanente de capitaux à des fins d’investissements qui n’exigent pas de service de l’emprunt.  Les pays donateurs doivent donner de l’argent ou une certaine garantie pour mobiliser les capitaux privés, et il nous semblerait utile que les entrepreneurs aient aussi accès à une assistance technique sous forme de formation à la planification d’entreprise.

Le plus important, cependant, c’est que les pays d’Afrique puissent avoir accès à des institutions de microcrédit et de microfinancement.  Depuis 30 ans, la prestation de services de crédit, d’épargne et d’assurance ainsi que d’autres services financiers (comme le microfinancement) aux personnes pauvres est un outil rentable qui permet de réduire la pauvreté.  Si elle n’a pas accès au microfinancement, le gros de la population de l’Afrique, en particulier les femmes, demeurera inadmissible aux services des institutions financières en place.

À Dakar, au Sénégal, nous avons rencontré un groupe de femmes dynamiques qui ont créé leurs propres petites et moyennes entreprises grâce à des prêts et à des services financiers accordés par une institution de microcrédit : il s’agissait d’un partenariat entre Développement International Desjardins et PAMECAS (Programme d’appui aux mutuelles d’épargnes et de crédit au Sénégal).  Or, 60 p. 100 des clients sénégalais de PAMECAS sont des femmes.  Cette initiative a facilité l’expansion des petites entreprises dans un pays dont la majorité des citoyens n’avaient pas accès à des services bancaires.  Le Comité a trouvé ce programme très impressionnant.[93]

Si le microcrédit est une option si attrayante, c’est qu’il permet à des personnes pauvres de trouver elles-mêmes les moyens d’améliorer leur propre situation.  Il facilite la mobilité sociale ascendante et la croissance d’une classe patronale et, tôt ou tard, d’une classe moyenne.  Cette démarche « ascendante » diffère des efforts traditionnels de lutte contre la pauvreté (comme l’aide de gouvernement à gouvernement, la remise de la dette), qui sont généralement de nature « descendante ».

Nous croyons que les pays développés devraient continuer à intervenir énergiquement pour préserver le microcrédit et le microfinancement en Afrique.  Le microfinancement facilite la mobilité économique ascendante des pauvres dans les pays qui n’ont pas accès à du financement.

6.                  Améliorer l’acheminement de l’aide

Certaines études montrent combien de temps les fonctionnaires dans les pays en développement doivent consacrer aux réunions avec des personnes comme moi qui veulent leur poser des questions et obtenir des renseignements de leur part.  Si les pays donateurs coordonnaient mieux leurs interventions, ces fonctionnaires n’auraient pas à répondre 16 fois aux mêmes questions, avec les économies de temps et d’effort que cela suppose.  Cela améliorerait grandement les choses.

M^me Nadia Kostiuk, directrice générale, Politique, planification stratégique et services techniques, ACDI[94]

Je sais que durant une année précise, on a fait l’étude du nombre de missions faites en Éthiopie.  On a identifié plus de 2 500 missions pour lesquelles on a requis le temps des fonctionnaires et des parlementaires.  Alors cela devient impossible à gérer et très difficile.

M^me Isabelle Bérard, directrice par intérim, Politique, planification stratégique et services techniques, ACDl[95]

Les pays donateurs doivent aussi explorer de nouvelles façons d’exécuter leurs programmes d’aide plus efficacement.  Ceux-ci disposent de plusieurs choix.  La tendance actuelle consiste octroyer les sommes nécessaires aux pays bénéficiaires plutôt que de soutenir des projets d’aide particuliers.  Nous avons entendu dire que, en Éthiopie, 30 millions de dollars sur les 70 millions du budget d’aide canadien sont versés par l’entremise de ce type d’aide financière, et que cette forme d’aide extérieure est vue d’un très bon œil.  Nous ne sommes pas du tout de cet avis.

Certains affirment que l’aide budgétaire impose un fardeau beaucoup moins lourd aux pays qui en bénéficient et aux pays donateurs sur le plan de la surveillance des centaines de projets de développement pour lesquels les pays d’Afrique reçoivent en général du financement.  Néanmoins, avec ce type d’aide, les pays donateurs doivent faire particulièrement attention aux pays auxquels ils devraient accorder l’aide.  Les gouvernements qui reçoivent une aide budgétaire devraient être transparents et responsables, notamment lorsque cette aide est accordée dans le cadre de programmes multilatéraux ou d’un financement commun provenant des pays donateurs.  Dans ces situations, il est plus difficile d’évaluer l’efficacité de l’aide et même de surveiller l’acheminement des fonds.  Le financement externe des trésors publics des gouvernements bénéficiaires ne constitue pas une bonne solution.

Une autre option qu’on nous a présentée consiste à accorder l’aide par l’entremise du secteur privé et des organisations non gouvernementales (ONG) chaque fois qu’il est possible de le faire, en contournant les gouvernements.  Toutefois, un problème fondamental lié à cette stratégie est que le nombre d’ONG a pris des proportions épidémiques.  Selon une étude du Centre for Global Governance de la London School of Economics, en 2003, le nombre de succursales d’ONG internationales en Afrique avait grimpé à près de 40 000, auxquelles viennent s’ajouter les milliers d’ONG africaines qui travaillent parfois aux côtés de leurs homologues étrangers.

Voilà qui témoigne d’une préoccupation plus générale : le nombre élevé d’acteurs dans le domaine de l’aide étrangère.  À Washington et à New York, nous avons entendu dire que, pour les pays d’Afrique dont les ressources gouvernementales sont limitées, traiter avec la multitude d’ONG et de pays donateurs exige beaucoup de temps et d’efforts qui pourraient être investis plus efficacement.

Par suite de cette prolifération, on a aussi signalé aux membres du Comité que les pays donateurs devraient mieux harmoniser l’ensemble de l’aide étrangère.  Les options qui s’offrent à eux consistent, entre autres, à accroître l’aide accordée par les institutions multilatérales et, grâce à un financement conjoint, à déterminer les principaux pays donateurs pour chaque pays et les secteurs que tous les autres pays donateurs appuient, et, comme l’a suggéré au Comité à Londres Karin Christiansen de l’Overseas Development Institute, à créer un seul fonds d’aide pour chaque pays.[96]  Toutes ces options seraient peut-être intéressantes à explorer.  Malheureusement, à l’heure actuelle, de nombreux pays tiennent encore à la visibilité politique, c’est-à-dire à ce que leur drapeau national flotte sur les programmes d’aide et les dépenses qui y sont associées.

Dans l’ensemble, les donateurs doivent mieux s’harmoniser.  Actuellement, l’Ouganda compte 43 donateurs différents, ayant chacun leurs propres normes et exigences en matière de reddition de comptes.  Pourtant, il est incontestable que, dans certains domaines, comme le soutien à la bonne gouvernance, les pays aux vues similaires, comme le Canada, le Royaume-Uni, le Danemark et les Pays-Bas, peuvent s’entendre sur des normes communes et la reconnaissance mutuelle.  Comme nous l’a dit le directeur de la Division de l’Afrique, au Danemark, en affichant un front uni et en harmonisant les efforts des pays donateurs, non seulement on diminuerait les coûts et l’inefficacité pour les donateurs et les bénéficiaires, mais cela entraînerait aussi probablement une plus grande conformité aux normes de gouvernance des pays donateurs.[97]  Comme nous l’a fait remarquer M. Paul Collier : « L’établissement de jalons communs permettrait d’établir des limites connues des gouvernements bénéficiaires, que ceux-ci ne franchiraient probablement pas ».[98] [traduction]

Notre option préférée consiste, dans toute la mesure du possible, à accorder l’aide par l’intermédiaire de partenariats avec le secteur privé.  En particulier, les programmes d’aide peuvent être mis en œuvre efficacement par les voies de l’investissement privé.  Si l’aide financière est versée directement aux gouvernements bénéficiaires, les donateurs doivent voir à ce que ces gouvernements soient transparents et responsables avant de verser l’argent.

Finalement, les pays donateurs devraient délier l’aide qu’ils accordent à l’étranger.  Il ne fait aucun doute que l’aide conditionnelle, liée à l’acquisition de biens et de services dans les pays donateurs, est moins efficace et majore les coûts.  On peut faire avancer les choses en déliant l’aide, et on doit le faire.

7.                  Aider les pays d’Afrique à bâtir de meilleures institutions
et à lutter contre la corruption

[…] sans progrès dans l’exercice des pouvoirs, toutes les autres réformes constitueront des mesures très limitées.

M^me Claire Marshall, directrice,
 Institut sur la gouvernance[99]

Ce n’est que dans les années 90 que l’on a finalement conclu que les institutions étaient importantes.  En fait, si l’on n’a pas un gouvernement démocratique ou non corrompu, on peut avoir de bonnes politiques mais il n’y aura pas d’investissements privés, on ne créera pas d’emplois, on n’exportera pas et on ne se développera pas, surtout s’il y a démographie galopante qui exige davantage de dépenses.

M. Marcel Massé, directeur général,
Banque mondiale[100]

Je crois qu’on peut dire sans hésiter qu’il est prouvé que les pays qui ont des systèmes de gouvernement responsables et transparents et qui respectent la primauté du droit sont en mesure d’attirer plus d’investissements publics et privés, de favoriser le développement du secteur privé et ainsi, de créer de meilleures perspectives pour les pauvres, la croissance et le développement.

M. Paul Hunt, vice-président, Direction générale de l’Afrique et du Moyen-Orient, ACDI[101]

Les pays d’Afrique doivent prendre leurs propres mesures dans le domaine de la gouvernance, mais la communauté internationale doit aussi leur accorder une attention supplémentaire pour leur permettre de s’attaquer à leurs graves lacunes en matière de capacité institutionnelle.  L’aide ponctuelle des pays riches pourrait venir appuyer la démocratisation, renforcer les institutions et la gouvernance et rendre les dépenses publiques plus transparentes, diminuant ainsi la corruption et accroissant le niveau de responsabilité du gouvernement en général.

En matière d’institutions clés, les pays développés pourraient appuyer les efforts que déploie l’Afrique en vue d’améliorer la gouvernance en collaborant à la mise sur pied de véritables institutions (comme des ordres judiciaires autonomes, des médias libres et indépendants, des banques centrales autonomes, des commissions électorales indépendantes, des fonctions publiques efficaces et des services de police neutres et professionnels).  De plus, les parlements d’Afrique devraient recevoir une formation et des ressources supplémentaires pour améliorer leurs fonctions législatives et leurs fonctions de surveillance.

On nous a conseillé, pour notre travail, d’emprunter la voie des institutions déjà existantes, plus particulièrement le cadre NEPAD/UA.  Les programmes nécessaires sont déjà en place : ils doivent être renforcés et pleinement appliqués.  Le NEPAD est une approche du développement différente : elle fait valoir le droit de propriété de l’Afrique et ses responsabilités à l’égard du processus de développement, et la création d’investissements et de croissance économique.  Les démarches de développement de l’Afrique adoptées dans le passé étaient fortement axées sur l’aide.  Dans le cadre du NEPAD, les donateurs internationaux pourraient fournir de l’assistance et des ressources techniques aux pays d’Afrique qui désirent réaliser le processus d’évaluation par les pairs, mais qui ne disposent pas de moyens institutionnels suffisants et de professionnels spécialisés pour le faire.

Dans le cadre de la lutte à la corruption, le gros de l’argent perdu à cause de corruption repose dans les comptes bancaires et les sociétés fictives des pays les plus riches au monde.  Selon le rapport Kroll, commandé par le gouvernement kényan en 2003 pour localiser les fonds siphonnés hors du pays par des proches du régime précédent (Daniel arap Moi), des banques étaient complices de ce vol au cours des années 1990.  Les banques des pays de l’Ouest sont complices de la corruption des dirigeants africains et du pillage des fonds publics nationaux.

Il faut réformer le secteur bancaire en empêchant les institutions financières internationales d’absorber l’argent « illégal » détourné du peuple africain.  Comme nous l’a demandé Jay Naidoo, de la Banque de développement d’Afrique du Sud : « La corruption présente deux aspects : qu’a fait Mobutu de l’argent qu’il a volé? »[102] [traduction]  Le professeur Collier nous a aussi fait des déclarations précises au sujet de ce problème.  Selon lui, les banques occidentales « vivent des gains immoraux d’autrui ». [traduction]  Ce sont des « souteneurs ».  Cependant, « le proxénétisme des banquiers ne vaut pas mieux que tout autre type de proxénétisme ».[103] [traduction]

À ce jour, il n’y a presque pas eu de suivi, de procès ou d’observation des règlements par rapport à ces transactions.  Nous devons mettre en œuvre des mécanismes permettant de retracer et de recouvrer les fonds publics détournés, concevoir et exécuter des lois musclées, rapatrier les fonds détournés, éliminer la culture opaque du secteur bancaire et traiter les deniers publics volés de la même manière que les fonds blanchis et l’argent servant à financer le terrorisme.

Recommandation

Que le Canada, avec le concours d’autres pays et de divers groupes internationaux, dont l’Organisation mondiale de parlementaires contre la corruption (GOPAC), fondée au Canada, prenne l’initiative d’inciter les autres pays développés à établir et à faire respecter des lois nationales musclées contre le détournement de fonds publics en Afrique.  Ces lois doivent contenir de solides dispositions permettant de poursuivre les individus mêlés aux détournements de fonds publics et d’encadrer le rapatriement dans les pays d’Afrique des fonds dérobés.  Si ces fonds détournés aboutissent dans des institutions financières canadiennes, le gouvernement du Canada doit rapatrier ces fonds.

8.                  Aider les pays d’Afrique aux prises avec des crises de santé publique

Il n’est nullement exagéré d’affirmer que, de nos jours, le sida représente la plus grande menace au développement de l’Afrique.

M. K.Y. Amoako, secrétaire exécutif,
Commission économique des Nations unies pour
l’Afrique, et secrétaire général adjoint des Nations Unies[104]

Le sida a des répercussions négatives sur tous les aspects du développement social, économique et politique de l’Afrique.  Il fauche la vie des gens qui sont dans la fleur de l’âge, au moment où ils élèvent des enfants, exploitent leurs terres, gagnent leur salaire, enseignent aux
générations futures et dirigent leur pays.  Du même souffle, chaque défi en matière de développement auquel l’Afrique est confrontée, que ce soit au chapitre de la pauvreté, de la santé, de l’égalité des sexes, de la guerre et de l’instabilité, contribue à la propagation du sida.

M. Kevin Perkins, directeur exécutif,
Canada Africa Partnership on AIDS[105]

La communauté internationale vise à enrayer la propagation du VIH/sida et l’incidence du paludisme[106] et d’autres graves maladies.  Il faut trouver une solution globale à la crise des maladies infectieuses en Afrique, et un élément clef de cette solution est l’accès des pays en développement à des médicaments génériques abordables jugés essentiels.

Depuis quelques années, les donateurs augmentent leur financement par divers moyens : le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, un partenariat public-privé qui tient compte des critères et systèmes de soins médicaux propres aux pays bénéficiaires[107], la Banque mondiale, bilatéralement, et les organisations non gouvernementales.  Des entreprises privées contribuent aussi, dans une certaine mesure, à la lutte contre ces maladies.

Malgré les efforts d’aide que celle-ci a déployés par le passé, on demande à la communauté internationale d’accorder des ressources financières supplémentaires pour aider l’Afrique à faire face à ses problèmes de santé.  Dans certains cas, la quantité de ressources supplémentaires nécessaires n’est pas inabordable.  Si le paludisme et le VIH/sida tuent environ le même nombre de personnes chaque année en Afrique, le paludisme est traitable depuis 150 ans, et on peut le prévenir efficacement grâce à l’achat de médicaments relativement peu coûteux et d’une moustiquaire traitée à l’insecticide, au coût de 7 $.

Nous avons également appris qu’il fallait prendre des mesures plus efficaces à l’égard de la crise du VIH/sida.  Il est vrai que la contribution des pays donateurs, au niveau multilatéral, au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme a été très importante.

Tout compte fait, en 2005, les ressources globales de lutte contre le sida ont atteint 8,3 milliards de dollars américains.  Néanmoins, à mesure qu’augmentera la population de ceux qui ont contracté le virus et qui se font traiter[108], le coût pour les maintenir en vie grâce à des médicaments augmentera lui aussi.  On estime que ce chiffre passera à 22 milliards de dollars américains d’ici 2008.  En conséquence, les États membres de l’ONU ont convenu de tripler les dépenses annuelles liées à la lutte contre le VIH/sida dans les pays en développement.

Le financement international a augmenté, mais, souvent, dans nombre de pays bénéficiaires, les programmes multilatéraux sont mal coordonnés, ce qui diminue son efficacité.  Nous sommes d’accord avec les conclusions de la Commission pour l’Afrique, à savoir que la communauté internationale doit s’entendre pour harmoniser les diverses réactions à la crise.

Une autre mesure importante consisterait à améliorer l’accès des Africains à des médicaments à prix abordable, en particulier lorsque ceux-ci proviennent d’Afrique.  À Bukavu, en République démocratique du Congo, le Comité a visité une société pharmaceutique (PHARMAKINA) installé dans les vestiges chaotiques d’une ville autrefois moderne.  En fait, l’hôtel où les membres ont séjourné avait fait l’objet de tirs de mortier.

Au cours de notre visite, on nous a dit que la Banque mondiale ne consentirait aucun prêt à l’établissement parce que celle-ci était en concurrence avec des sociétés pharmaceutiques internationales.  PHARMAKINA n’a pu obtenir d’aide de la Banque mondiale pour acheter les intrants à base de pétrole dont elle avait besoin.[109]  Nous sommes d’avis que le directeur canadien de la Banque mondiale devrait insister auprès de la Banque pour qu’elle consente un prêt à l’établissement de Bukavu.

Pourtant, il vaut la peine de faire ressortir que les professionnels de la santé nécessaires au traitement du VIH/sida continuent de quitter l’Afrique à la recherche d’un avenir meilleur dans les pays plus riches.  Cette migration vers l’extérieur mine encore davantage les systèmes de soins de santé, qui sont déjà soumis à des tensions considérables.

Recommandation

Que, afin d’aider l’Afrique subsaharienne à faire face à de graves crises sanitaires, le Canada jouer un rôle de leadership en incitant la communauté internationale :

·         À prendre de nouvelles initiatives pour considérablement réduire la menace du paludisme et fournir des médicaments aux personnes souffrant de cette maladie;

·         À élaborer un plan global unique, harmonisé et doté de toutes les ressources nécessaires pour régler la crise du VIH/sida.  En élaborant cette approche commune, il faut chercher plus particulièrement à empêcher la propagation de la maladie;

·         À travailler de façon extensive, en Afrique, avec les organisations non gouvernementales, les organismes communautaires locaux, les chefs traditionnels et les associations de guérisseurs pour enrayer à la source l’incidence du sida dans les régions rurales;

·         À s’attaquer au grave problème de la mutilation génitale des femmes.

9.                  Prendre au sérieux les conflits africains et aider activement à les régler

Le monde n’a pas bien réagi face aux crises en Afrique.  Les exemples sont innombrables.  En 1998-1999, l’intervention massive au Kosovo a dû coûter des milliards de dollars.  Au même moment, faisait rage une guerre civile comparable, voire pire, en Sierra Leone.  Il n’y a eu aucune réaction; les gens l’ont simplement oubliée.

M. Timothy Stapleton, professeur agrégé,
département d’histoire, Université Trent[110]

Une fois que les hostilités ont commencé, les ressources pour le déploiement d’une force militaire capable, assez importante et entièrement équipée pour y mettre fin et protéger les civils sont souvent non disponibles ou insuffisantes.  En outre, les effets des conflits armés, dont la mort, l’éclatement de la société et la stagnation économique, peuvent prendre des générations à surmonter.

Pourtant, il existe souvent des signes précurseurs de l’irruption possible d’un conflit.  Par exemple, avant le déclenchement du conflit, en 2003, au Darfour, il y avait des tensions entre agriculteurs noirs et bergers arabes au sujet des droits fonciers et de l’usage, et entre la population du Darfour et le gouvernement central au sujet de la marginalisation politique et économique du Soudan.  Par conséquent, la communauté internationale, en particulier le Conseil de sécurité des Nations Unies, doit concentrer ses ressources sur la prévention ou la résolution des conflits à leur stade précoce.

Un élément essentiel de la prévention des conflits est la consolidation de la paix après ceux-ci.  Il a souvent été dit que l’indicateur le plus fiable de toute guerre à venir était la prévalence des conflits.  En effet, dans son rapport de 2005 sur la réforme des Nations Unies (ONU), Dans une liberté plus grande, le Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, a noté la tendance inquiétante à un retour à la violence dans les cinq années qui suivent la conclusion d’un conflit armé.[111]  Sans une consolidation effective de la paix après les conflits, laquelle comporte, entre autres, la tenue d’élections légitimes, le désarmement, la démobilisation, la réintégration des anciens combattants, le renforcement des institutions publiques, la réforme des tribunaux et du secteur de la sécurité, ainsi que des initiatives économiques, bon nombre de pays se trouvent pris dans un cycle de conflits.  Si les erreurs commises dans le passé et les causes profondes du conflit ne sont pas réglées, les conditions sont en place pour la reprise de la violence.  Dans des pays comme la Sierra Leone, si l’on ne consolide pas la paix, cela donne lieu à des interventions militaires répétées et à la reprise des hostilités.

Robert Fowler, représentant personnel du premier ministre pour l’Afrique à l’époque, a discuté des tensions sous-jacentes associées au développement économique qui ont alimenté le conflit au Darfour.  Selon lui, un des problèmes du Darfour dont on parle rarement est la pression démographique, si forte que la terre très pauvre de la région ne peut tout simplement pas subvenir aux besoins de ses sept millions d’habitants.[112]  Le gouvernement du Soudan et les donateurs internationaux doivent tenir compte de ces conditions s’ils veulent en arriver à une paix durable dans la région du Darfour.  Toutefois, à ce jour, malgré les efforts déployés par la communauté internationale en matière de consolidation de la paix à long terme, les pays ne sont pas suffisamment disposés à s’engager, à assurer un financement et à se coordonner.

Pour être efficace, et compte tenu de la complexité des questions comme la reconstruction, la réforme et la formation des forces armées et des forces de police nationales, l’engagement à l’égard de la consolidation de la paix doit être durable.  Selon le colonel Denis Thompson, on ne peut, du jour au lendemain, réformer des forces armées ou mettre sur pied un corps de police.  Il est impossible de mettre sur pied une organisation judiciaire sans de longs efforts soutenus.[113]

En Afrique du Sud, on nous a dit que les interventions après les conflits n’étaient pas concentrées sur la réintégration des anciens combattants.  Souvent, les anciens soldats errent dans les rues, éprouvant d’énormes difficultés à trouver de l’emploi dans les économies dévastées, et n’ont pas les compétences requises pour passer de la vie militaire à la vie civile.  Sans emploi, de nombreux combattants rejoignent des groupes armés ou s’adonnent au pillage, ce qui contribue à augmenter l’insécurité de leur société.  S’il est relativement facile de récupérer les armes après la guerre, les complexités sociales et économiques associées à la réintégration après les conflits sont énormes.

Cependant, nous avons entendu dire que la réintégration des anciens combattants était mal comprise.  Lorsque nous avons demandé commencer les réintégrer, on ne nous a jamais donné de réponse convaincante.  La communauté internationale et les gouvernements étrangers axent souvent leurs efforts de consolidation de la paix sur des priorités à court terme faciles à cibler et à médiatiser, comme le désarmement des combattants.  Néanmoins, on doit consacrer de l’attention et des ressources aux questions institutionnelles et économiques à long terme cruciales pour la reconstruction des sociétés déchirées par la guerre.  Il faut faire des recherches là-dessus et tenter de relier les stratégies de réintégration et la stratégie globale en vue de stimuler la croissance économique et de créer des emplois dans les États après les conflits.  Deux secteurs qui pourraient être visés sont ceux des programmes d’infrastructure et de l’agriculture.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies accumule les échecs dans la gestion et la résolution des conflits en Afrique.  Ce qui donne le plus à réfléchir, c’est le fait que, en 1994, le Conseil de sécurité ait négligé d’intervenir pour mettre un terme au génocide au Rwanda.  Dans d’autres cas, comme en Sierra Leone, au Congo et en Côte d’Ivoire, l’intervention de militaires français et britanniques est venue à la rescousse des vaines interventions des Nations Unies.[114]

Les Nations Unies ne disposent pas de la capacité logistique et militaire ni de la structure organisationnelle nécessaire pour réagir rapidement et efficacement aux conflits.  Selon le colonel Denis Thompson, elles ont habituellement besoin de près de six mois pour planifier et déployer une opération de maintien de la paix.  Toutefois, comme il a été démontré au Rwanda en 1994, les conflits violents peuvent s’intensifier en quelques semaines, et, par conséquent, il faut augmenter la capacité d’intervention de l’ONU.  En outre, les missions des Nations Unies se heurtent à d’importantes difficultés lorsqu’elles sont déployées dans des environnements de sécurité complexes et sont assaillies par une conduite irrégulière de la guerre.

À titre de défense, les représentants officiels de l’ONU ont déclaré que, si leurs opérations de maintien de la paix ne fonctionnent pas, c’est parce que les pays riches ne fournissent pas la volonté politique et le soutien nécessaire aux troupes.  Les pays riches comme le Canada ont trop peur du coût politique de la perte de soldats en Afrique et dans d’autres contrées éloignées et préfèrent donner de l’argent plutôt que d’envoyer des militaires sur le terrain.  En effet, on a dit aux membres du Comité au siège des Nations Unies, à New York, que le Canada était l’une des forces les plus frileuses dans le monde et que les critères d’engagement militaire sont trop rigoureux.  L’évaluation des menaces par Ottawa est très différente de celle provenant des intervenants sur le terrain.[115]  On a porté à notre attention le fait que le ministère de la Défense nationale a refusé d’envoyer quatre officiers dans l’est du Congo pour former des officiers congolais en raison de leur hésitation liée aux risques de sécurité perçus par eux.

En conséquence, les forces onusiennes sont de plus en plus souvent composées de soldats provenant des pays en développement, tandis que les pays riches choisissent de plus en plus de fournir un appui indirect de loin.  À New York, nous avons entendu des chiffres troublants qui jettent de la lumière sur le peu d’importance accordée par la communauté internationale à la résolution des conflits en Afrique.  Selon les représentants de l’ONU, bien que 90 p. 100 des guerres se déroulent en Afrique, 90 p. 100 des ressources allouées par les pays à la prévention des combats ou au règlement des conflits sont dépensées à l’extérieur de l’Afrique.  En outre, pour chaque dollar accordé pour l’activité militaire et le maintien de la paix en Afrique, 200 $ sont dépensés ailleurs.  On nous l’a indiqué en des termes on ne peut plus clairs : l’ONU a la charge de résoudre les difficiles conflits dont personne d’autre ne se préoccupe.  En outre, elle ne reçoit pas les ressources nécessaires pour faire son travail.[116]

Malgré ses imperfections, l’ONU demeure l’organisation la plus active dans la résolution des conflits en Afrique.  La question de la sécurité sur le continent domine le programme du Conseil de sécurité de l’ONU : sept des seize opérations actuelles de maintien de la paix des Nations Unies se déroulent en Afrique, dont d’importantes activités de soutien de la paix au Soudan, en République démocratique du Congo, au Burundi et au Libéria.

Théoriquement, les organisations africaines assumeraient la principale responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité sur le continent africain.  Cependant, pour que cela se réalise, il faut améliorer la qualité et la capacité des forces de maintien de la paix de l’Union africaine.  Actuellement, ces forces ne disposent pas des moyens d’assumer ce rôle.

À Pretoria, M. Peter Kagwanja, du Conseil de recherches en sciences humaines, a qualifié l’Union africaine de « travail en cours ».[117] [traduction]  Les forces de maintien de la paix de l’Union africaine sont désavantagées par des budgets insuffisants, une infrastructure organisationnelle non développée, des capacités limitées de planification et de logistique, ainsi que la déficience de la formation et du leadership de leurs militaires.  Par exemple, la mission de l’Union africaine au Darfour a exigé un soutien logistique, de l’équipement, des véhicules, du carburant d’avion et même un financement direct pour le paiement des soldats.  Voilà pourquoi, dans un avenir assez rapproché, les forces internationales, dont les Casques bleus, seront toujours nécessaires en Afrique, en particulier en cas des conflits qui nécessitent des interventions sur une grande échelle.

Nous avons été particulièrement frappés par le témoignage de Jane Boulden, professeure au Collège militaire royal du Canada, au sujet du partage du fardeau des opérations de sécurité en Afrique.  Dix des seize membres de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) se classent dans le dernier tiers selon l’indice du développement humain des Nations Unies, lequel permet de mesurer le niveau de vie des pays.  Par conséquent, on demande à des États qui ont peine à faire face à leur propre situation de se charger des problèmes et des opérations militaires nécessaires au règlement de conflits régionaux.[118] [traduction]

Recommandation

Que le gouvernement du Canada se fasse le fer de lance d’efforts internationaux en vue d’augmenter le soutien financier et logistique et le soutien à la formation aux activités de paix et de sécurité de l’Union africaine et d’autres organisations régionales de sécurité en Afrique.

10.              S’attaquer vigoureusement au conflit en République démocratique du Congo

[L’]instabilité et la guerre qu’ont connues le Congo et la région des Grands Lacs entre 1996 et 2002, ont engendré la pire crise humanitaire de l’histoire récente ayant causé directement et indirectement plus de trois millions de morts et d’abominables atteintes aux droits de la personne, particulièrement envers les femmes et les enfants.

M^me Anne-Marie Bourcier, directrice générale,
Direction générale de l’Afrique, MAÉCI[119]

On estime que plus de trois millions de personnes ont péri en République démocratique du Congo (RDC) entre août 1998 et novembre 2002.  Ce conflit tragique, auquel ont été mêlées, à son point le plus dévastateur, les armées de sept pays d’Afrique, a été qualifié de Première Guerre mondiale de l’Afrique.  Néanmoins, malgré les vives souffrances engendrées par cette guerre régionale, assorties de décès, de violence sexuelle, d’impunité, de déplacement des personnes, de pillage des ressources naturelles, de famine et de maladies, au cours de cette période, la RDC n’a pas retenu l’attention de la communauté internationale.  En effet, pendant que l’attention mondiale était rivée sur les événements du Kosovo, on ne s’est pas rendu compte de l’implosion violente de l’Afrique centrale et on n’y a pas mis un terme.

Il y a deux Congo : l’ancien Congo français sur la rive nord du fleuve Congo, fondé par le comte Brazza, dont la capitale est Brazzaville, et l’ancien Congo belge, aussi appelé la RDC.  Kinshasa, la capitale de la RDC, se trouve à un kilomètre de Brazzaville, mais sur la rive sud du fleuve.

Les membres du Comité ont visité la RDC à deux reprises.  Il y a une différence intéressante entre les deux pays : dans la RDC, pays qui compte 60 millions d’habitants, il y a 50 000 comptes bancaires, alors que dans la République du Congo, l’ancienne colonie française, il y a 100 000 comptes dans une seule banque pour une population d’à peine 3,5 millions d’habitants.

La RDC est un pays immense dont la taille fait près des deux tiers de celle de l’Europe occidentale.  Elle est située entre l’océan Atlantique et les Grands Lacs du centre-est de l’Afrique et occupe l’essentiel des bassins hydrographiques du fleuve River et de la rivière Oubangui.  Ce grand pays est borde la République du Congo, la République centrafricaine, le Soudan, l’Ouganda, le Rwanda, le Burundi, la Zambie et l’Angola.  La Tanzanie se trouve de l’autre côté du lac Tanganyika.  L’instabilité au Congo a été catastrophique pour plusieurs de ses nombreux voisins, dont certains ont exploité la situation chaotique du gouvernement du Congo pour dérober ce pays de ses ressources.[120] [traduction] La RDC est un exemple d’échec et d’effondrement d’un État, de guerre régionale et de catastrophe humanitaire.

C’est l’Est du Congo, où nous avons tenu des audiences, qui a souffert des effets les plus catastrophiques du conflit.  Après une réunion, une missionnaire américaine d’âge moyen qui avait fait un voyage périlleux pour venir nous rencontrer nous a déclaré, les larmes aux yeux et en gesticulant derrière elle : « Vous savez, ils tuent des gens immédiatement derrière ces collines ».[121] [traduction]  Au moins 10 000 personnes périssaient chaque jour dans cette région.  Nous avons assisté en direct aux effets dévastateurs de ce conflit à Goma lorsque nous avons rendu visite à M. Kalumbe Mushabaa Ally et à ses collègues à leur clinique.  Leurs patientes sont toutes des jeunes filles et des femmes, et les médecins pratiquent une seule intervention : ils recousent des vagins.  En effet, des groupes de rebelles violent les filles à plusieurs reprises.  Bien entendu, seules quelques-unes d’entre elles parviennent à la clinique.

L’ampleur du conflit en RDC est maintenant réduite sensiblement, mais il reste entre 10 000 et 15 000 combattants dans les provinces de l’Est.  Il faut donc résoudre deux grands sujets touchant la sécurité : la mission des Nations Unies au Congo (MONUC) n’a ni le mandat, ni les ressources nécessaires pour protéger efficacement la population civile.  Nous avons appris de l’impressionnant brigadier général pakistanais Shujaat Ali Khan, à Bukavu, en République démocratique du Congo, que la MONUC pourrait mater les derniers rebelles en envoyant des militaires directement sur place, mais le Conseil de sécurité de l’ONU tient à ce que la force respecte son rôle de protection des civils « sous la menace imminente de violences physiques ».[122]  Ces difficultés sont aggravées par l’absence d’une armée congolaise efficace capable de désarmer les combattants étrangers et de partager avec la MONUC le fardeau de l’assurance de la sécurité.[123]  En RDC, nous avons entendu parler à maintes reprises des faiblesses de l’armée nationale, dont les membres sont essentiellement impayés.  Nous avons observé des membres de l’armée nationale qui étaient logés dans des huttes d’herbe gorgées d’eau de pluie et les avons comparés avec les forces onusiennes, mieux équipées.

La MONUC devrait exercer vigoureusement le mandat qui lui a été confié en vertu du chapitre 7.  Néanmoins, ce ne sont pas tous les Congolais qui sont en faveur d’une attaque si directe.  Un programme mixte de pression militaire et de dialogue avec le Rwanda voisin au sujet des conditions de retour des rebelles reçoit un soutien politique considérable.

Lorsqu’on leur a posé des questions au sujet de la MONUC, les représentants officiels de l’ONU à New York ont répondu que le principal problème était sur le plan de la capacité.  Ils ont constaté que la MONUC ne disposait pas des troupes et des ressources nécessaires et soutenu que la communauté internationale n’était tout simplement pas disposée à consacrer les actifs voulus pour lui permettre de faire le travail.  Comme exemple de cette absence de volonté politique, le Canada ne compte actuellement que 65 militaires des Forces canadiennes déployés en Afrique, et le Chef d’état-major de la Défense, le général Rick Hillier, nous a dit que l’armée canadienne avait d’autres priorités nationales et internationales, dont l’Afghanistan et les préparatifs aux Jeux olympiques qui auront lieu en 2010 à Vancouver.[124]

Cela dénote ce qu’on a souvent reproché à l’ONU sur le plan militaire — que l’inefficacité de ses opérations militaires tient souvent à des considérations politiques et au manque de volonté politique de la part de ses États membres, qui hésitent souvent à engager les ressources nécessaires, à définir des mandats et des règles d’engagement sans équivoque ou à déléguer le pouvoir de décision sur le plan militaire aux commandants de l’ONU sur le terrain.  Les décisions prises à New York, de l’autre côté du globe par rapport aux pays dans lesquels les troupes de l’ONU sont déployées, sont souvent trop tardives, trop bureaucratiques et trop détachées des conditions sur le terrain, ce qui nuit à l’efficacité des missions de l’ONU.  En effet, les considérations politiques fines qui semblent caractériser bien des décisions du Conseil de sécurité et les règles et procédures alambiquées qui régissent cet organe, sont souvent peu propices pour mener des opérations militaires efficaces.

Pour améliorer la situation, le Comité estime que le Conseil de sécurité de l’ONU devrait confier à la MONUC un mandat plus rigoureux en vertu du chapitre 7, et lui fournir des règles d’engagement pour la mise en vigueur de ce mandat et davantage de ressources.  En outre, les pays donateurs doivent venir en aide davantage à la réforme du secteur de la sécurité et former l’armée nationale congolaise pour renforcer sa capacité, de sorte que des brigades de militaires professionnels puissent collaborer avec l’ONU au désarmement des groupes de rebelles et assurer une sécurité minimale au pays.

Recommandation

Que le Canada et les pays aux vues similaires fassent activement pression sur le Conseil de sécurité de l’ONU pour que celui-ci dote sa Mission en République démocratique du Congo (MONUC) d’un mandat et de règles d’engagement plus énergiques dans le cadre du chapitre 7 et y accroisse ses ressources.

La RDC se trouve actuellement à une étape cruciale.  À la fin de juillet 2006, on a procédé au pays aux premières élections libres en 40 ans, avec un scrutin de « ballottage » pour les élections présidentielles qui devaient avoir lieu en octobre 2006, que Joseph Kabila a remportées et qui semblent (jusqu’à présent) avoir reçu l’aval du candidat défait, John Pierre Bemba, malgré des tensions initiales.  La communauté internationale doit s’engager de façon soutenue en RDC afin de faire accepter les résultats de ces élections et pour que le pays commence sérieusement à cheminer vers la réconciliation nationale et la reconstruction.  En raison de sa situation géographique sur le continent, de sa capacité de déstabiliser l’ensemble de la région périphérique et de l’importance de ses ressources naturelles, la situation en RDC a des répercussions sur le reste de l’Afrique centrale et orientale.  Comme on nous l’a affirmé à Kinshasa : « Si ce processus ne fonctionne pas, on n’a toujours pas de plan B ».[125] [traduction]

Nous avons aussi entendu parler des nombreux civils congolais qui font indirectement les frais de la guerre et meurent des suites de la malnutrition, du manque d’accès à des services de santé de base et de la maladie.  Par conséquent, à mesure que la situation au pays s’améliore, la communauté internationale, dont la MONUC, devrait commencer à mettre davantage l’accent sur la reconstruction après la guerre plutôt que sur la stabilisation à court terme.

11.              Harmoniser les politiques, règlements et définitions
concernant les ressources à l’origine des conflits

Sur le continent africain, les ressources abondent.  Cependant, elles alimentent et exacerbent aussi de nombreuses guerres régionales et nationales, dont celles au Soudan, en Sierra Leone, en Angola et en RDC.  Dans certains cas, le contrôle du bois d’œuvre, des diamants, de l’huile et de divers minéraux et métaux précieux (p. ex. le coltan, utilisé dans la fabrication des téléphones cellulaires) contribuent à provoquer des conflits et, dans d’autres, il fournit aux groupes armés les moyens de financer leurs luttes.  À cet égard, la RDC possède le plus fort potentiel économique en Afrique, mais ses voisins la pillent.

Bonnie Campbell, professeure à l’Université du Québec à Montréal, nous a parlé de la nécessité pour la communauté internationale, avec à sa tête les Nations Unies, d’harmoniser les politiques, règlements et définitions qui touchent les ressources à l’origine des conflits.  À ce titre, les Nations Unies devraient « établir une définition commune des ressources de conflit », afin d’en faciliter la surveillance et l’application efficaces.[126]  Pour tenir compte du lien entre l’exploitation des ressources naturelles et les conflits violents, il faudra aussi mieux examiner le respect par les pays de l’imposition de sanctions des Nations Unies et appuyer plus totalement les divers mécanismes internationaux, comme l’Initiative de transparence des industries extractives (ITIE), lancée en 2002 par le Royaume-Uni.

Selon l’Initiative, on a l’intention de publier et de vérifier les paiements des entreprises et les recettes publiques découlant des ressources pétrolières, gazières et minières.[127]  Actuellement, le Canada n’appuie pas l’Initiative, mais il le devrait.  Ce mécanisme, qui contribuait à améliorer la gouvernance, pourrait même comporter un examen de la façon dont les marchés sont octroyés et dont les recettes publiques sont utilisées.[128]  Il sera plus efficace si l’on poursuit les consultations et la collaboration avec des entreprises du secteur privé et des groupes de la société civile.  Dans l’ensemble, le Canada et les pays ayant une approche commune devraient s’assurer de la cohérence de leurs politiques internationales afin de tenir compte de la dimension économique des conflits.