Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule 7 - Témoignages du 19 septembre 2006 - Séance de l'après-midi
OTTAWA, le mardi 19 septembre 2006
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C- 2, prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation, se réunit aujourd'hui à 13 h 47 pour examiner le projet de loi.
Le sénateur Donald H. Oliver (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Honorables sénateurs, nous sommes réunis aujourd'hui pour poursuivre notre examen du projet de loi C-2, prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation. Ce projet de loi est plus couramment appelé la loi fédérale sur la responsabilité.
Comme les sénateurs, nos témoins et les membres du public, tant ceux qui se trouvent dans la salle que ceux qui nous regardent à la télévision dans les différentes régions du Canada, le savent, ce projet de loi constitue un élément central du programme du nouveau gouvernement. C'est une des mesures législatives les plus importantes qui aient été présentées au Parlement ces dernières années.
Le comité examine de façon approfondie, soignée et détaillée ce projet de loi. Avant de commencer notre séance de ce matin, nous avions déjà tenu plus de 40 heures de séances au sujet du projet de loi et entendu plus de 47 témoins.
Nous allons continuer cette semaine à examiner divers aspects du projet de loi, notamment ceux qui concernent la responsabilisation, l'éthique et les conflits d'intérêts, le financement politique, le poste de directeur parlementaire du budget, l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels.
Notre premier témoin est William R. Young, le bibliothécaire parlementaire. M. Young a été nommé à ce poste clé en décembre 2005, après avoir passé 18 ans à la bibliothèque à divers titres et après avoir également été affecté à deux reprises à un poste au sein de la fonction publique. Historien de formation, M. Young a écrit plusieurs ouvrages ainsi que des articles universitaires et populaires; il a aussi donné des séminaires et des cours spécialisés dans les universités McGill, Simon Fraser et York. Il a également occupé le poste de professeur adjoint à la faculté des études supérieures de l'Université de Toronto.
Monsieur Young, je vous souhaite la bienvenue ainsi qu'à vos collaborateurs. Je vous invite à présenter votre exposé. Nous passerons ensuite aux questions des honorables sénateurs.
William R. Young, bibliothécaire parlementaire, Bibliothèque du Parlement : Monsieur le président et honorables sénateurs, je suis heureux de comparaître devant le comité et de contribuer à l'examen du projet de loi C-2. Dans ma brève déclaration préliminaire, je désire aborder quelques points qui, je l'espère, seront utiles au comité au cours de l'examen du projet de loi.
J'aimerais commencer par présenter mes collègues : M. Jacques Sabourin, directeur général des Services généraux, et M. James Kalwarowsky, directeur de la Division de l'économie. Ils se trouvent à ma gauche et à ma droite. Cela ne reflète en rien leurs opinions politiques.
M. Hugh Finsten, bibliothécaire parlementaire associé et directeur général de la Section de la recherche et M. James Robertson, analyste principal de la Division du droit et du gouvernement, m'accompagnent également et se trouvent derrière nous.
Nous savons tous que la Bibliothèque du Parlement a pour mission de fournir des services professionnels et impartiaux aux parlementaires. En tant que bibliothécaire parlementaire, je suis à la barre de cet important service qui vous aide à accomplir votre travail dans notre régime démocratique. C'est en tenant compte de cette responsabilité et de cette perspective que j'aborde le projet de loi C-2 et les dispositions spécifiques relatives à la création du nouveau poste de directeur parlementaire du budget.
En somme, une fois que le Parlement a décidé de créer ce nouveau poste de directeur du budget, c'est à qu'il incombe de veiller à ce que la volonté du Parlement se réalise. C'est à moi de veiller à ce que ce directeur soit prêt à fournir, rapidement et efficacement, les services que vous et les autres parlementaires souhaitez.
[Français]
La Bibliothèque du Parlement fonctionne dans un cadre légal prévu par le Parlement. Mon personnel et moi sommes prêts à appliquer la loi lorsqu'elle sera éventuellement promulguée quelles qu'en soient les dispositions. Afin d'être prêts, nous avons déjà entrepris la planification préliminaire des arrangements d'ordre administratif nécessaires afin que la nouvelle fonction de directeur parlementaire du budget soit en mesure de procéder efficacement dès que possible, suivant la proclamation de la loi.
Nous avons retenu les services de nos anciens hauts fonctionnaires pour nous aider à établir cette nouvelle fonction, et j'ai l'intention de réunir d'anciens parlementaires qui formeront un groupe de rétroaction non officiel et qui nous feront connaître le point de vue des clients au cours de la planification et de la mise en œuvre de la fonction de directeur parlementaire du budget.
Je participe et continuerai de participer aux consultations à ce sujet avec les fonctionnaires fédéraux compétents ainsi qu'avec des spécialistes du Canada et d'ailleurs.
[Traduction]
Je crois qu'il est essentiel pour l'efficacité de cette nouvelle fonction, surtout dans la perspective du Parlement dans son ensemble mais également dans celle du gouvernement, qu'il soit bien compris que le directeur parlementaire du budget exerce des fonctions spécialisées parfaitement intégrées à la Bibliothèque du Parlement et ne représente pas un agent ou une institution du Parlement qui serait autonome.
Le directeur parlementaire du budget relèvera directement du bibliothécaire parlementaire et je peux assurer aux sénateurs et aux députés que le directeur ou la directrice aura pour rôle de leur fournir des services, et qu'il respectera le code d'éthique traditionnel et bien connu de la bibliothèque qui consiste à fournir au Parlement des services de façon non partisane. Nous avons l'intention de nous appuyer sur l'expertise qui existe déjà au sein du personnel de la bibliothèque, d'éviter le double emploi des activités et des ressources et d'une façon générale, de chercher à faire des économies d'échelle, là où cela est possible.
Je suis convaincu que les modifications apportées au projet de loi original établissent maintenant une relation de travail appropriée entre le bibliothécaire parlementaire et le directeur parlementaire du budget. Le paragraphe 79.5(4) de la Loi sur le Parlement du Canada tel que modifié précise clairement les responsabilités concernant les activités confiées au DPB, tout en exigeant que ces responsabilités soient exercées sous la haute autorité et sous la responsabilité qui incombe au bibliothécaire à l'égard de toutes les ressources de la bibliothèque.
[Français]
Il subsiste deux endroits où, selon moi, des ajustements à la formulation du projet de loi faciliteraient la mise en œuvre de cette section du projet de loi C-2 et permettraient d'éviter à l'avenir des difficultés potentielles.
[Traduction]
Ma première préoccupation porte sur l'étendue des attributions du directeur parlementaire du budget. Tel que rédigé, c'est-à-dire, à l'alinéa 79.2e) de la Loi sur le Parlement du Canada modifiée, le projet de loi C-2 énonce que, entre autres choses, le mandat du directeur parlementaire du budget consiste à « évaluer le coût financier de toute mesure proposée relevant des domaines de compétence du Parlement ».
[Français]
Le point particulier qui nous préoccupe est l'emploi, dans le projet de loi, du terme « mesures proposées » qu'il serait nécessaire de clarifier pour permettre au Directeur parlementaire du budget de bien travailler pour vous, les parlementaires qui utiliseraient ce service. Le fait que le Directeur parlementaire du budget soit tenu de donner suite à toutes les questions susceptibles d'intéresser les sénateurs et les députés dans les divers rôles qu'ils jouent lui apportera plus de travail qui n'est raisonnable.
Cela risque de contrecarrer les intentions et les attentes des parlementaires de chaque côté.
[Traduction]
Par conséquent, je voudrais recommander que les demandes de travail destinées au directeur parlementaire du budget concernant des mesures proposées soient assujetties à des règles et modalités que chaque Chambre pourrait établir, peut-être sur la recommandation du Comité mixte permanent de la Bibliothèque. Sinon, les demandes pourraient être acheminées par l'entremise des comités de la Chambre d'où elles émanent. Que l'on adopte l'une ou l'autre de ces solutions, la décision quant à l'ordre de priorité à accorder aux demandes reviendra ainsi aux parlementaires et non au personnel de la bibliothèque chargé de leur fournir leurs services.
Ma deuxième préoccupation concerne le contrôle des coûts et, par conséquent, de façon indirecte, l'efficacité de l'action du nouveau directeur parlementaire du budget de la bibliothèque.
Sous sa forme actuelle, le projet de loi C-2 ne contient aucune disposition garantissant au directeur parlementaire du budget un accès gratuit aux données du gouvernement. Cela peut sembler un tout petit détail mais il s'agit d'une question extrêmement concrète pour moi, en qualité de bibliothécaire parlementaire. En somme, si nous devions payer les coûts exigés habituellement pour les séries de données de Statistique Canada, cela pourrait facilement représenter un fardeau financier excessif pour le nouveau directeur et par conséquent, pour la bibliothèque dans son ensemble.
Il est facile de faire valoir que nous pourrions tout simplement faire une demande de fonds supplémentaires aux deux présidents, mais cela se ferait tout de même après coup et entraînerait inévitablement des concessions au détriment des autres besoins de la bibliothèque et des services que vous, les parlementaires, avez le droit d'obtenir de la bibliothèque. Là encore, nous risquons de voir le service que nous offrons aux parlementaires compromis à cause d'un besoin imprévu de fonds.
Il serait certainement préférable que le projet de loi offre la même transparence en matière d'accès que celle qui est accordée aux fonctionnaires du Parlement. En particulier, j'aimerais citer à titre d'exemple la Loi sur le vérificateur général qui prévoit que le vérificateur général doit avoir gratuitement accès aux données du gouvernement.
[Français]
Je crois que les amendements ci-dessous respectent les objectifs et l'esprit du projet de loi et pourraient faciliter la mise en œuvre et assurer l'efficacité de cette importante nouvelle fonction. Je peux vous assurer, honorables sénateurs, que les gestionnaires de la Bibliothèque du Parlement, ainsi que son personnel, sont prêts à faire en sorte que la fonction du Directeur parlementaire du budget réponde aux attentes des sénateurs et des députés en fournissant des services professionnels du plus haut calibre.
Nous ne ménagerons aucun effort pour nous acquitter de cette responsabilité.
[Traduction]
Je serais très heureux de répondre à vos questions.
Le président : Je vous remercie de nous avoir donné une vue d'ensemble de la question, monsieur Young, et de nous avoir présenté deux suggestions.
Avant de donner la parole au sénateur Day, j'aimerais que vous me disiez comment vous comprenez et interprétez l'expression « toute mesure proposée ».
M. Young : L'expression « toute mesure proposée » est, à mon avis, et mon collègue M. Robertson pourra me corriger, très générale. Elle pourrait englober les questions écrites. Elle pourrait également viser les recommandations émanant d'un comité.
Le projet de loi mentionne expressément les projets de loi d'initiative parlementaire. Ce genre de mesure est visé par une autre disposition; le projet de loi parle de prévisions budgétaires. Une mesure proposée pourrait être n'importe quelle mesure présentée au Parlement. C'est ainsi que j'interprète le projet de loi.
Le président : C'est bien ce qu'il semble dire mais c'est un sens assez large et assez général. Il ne faudrait pas donner une interprétation large à l'expression « toute mesure proposée » pour causer d'un seul coup un afflux de demandes.
M. Young : C'est ce que je voulais faire remarquer. Le directeur parlementaire du budget pourrait très bien recevoir 250 demandes au cours de la première semaine. Les demandes pourraient prendre la forme de questions écrites, de questions orales ou de toute mesure présentée à la Chambre ou au Sénat.
Le président : Le mot « mesure proposée » ne se limite donc pas, selon vous, à des choses comme le Budget principal des dépenses ou le Budget supplémentaire des dépenses?
M. Young : Non. Les budgets sont visés par un autre article du projet de loi.
Le président : Vous pourriez donc être appelé à établir le coût d'un projet de loi d'initiative parlementaire?
M. Young : C'est exact, mais cet aspect est également couvert par une autre disposition. Cette expression englobe tout ce qui n'est pas visé par ces différentes choses. Cela pourrait être un projet de loi d'initiative parlementaire, que celui-ci ait une chance ou non d'être débattu devant l'une des Chambres. Combien de projets de loi d'initiative parlementaire sont déposés au cours d'une session du Parlement? Quelqu'un a-t-il une idée? M. Roberston affirme qu'il y en a 140 à l'heure actuelle.
Le sénateur Day : Nous vous remercions d'être venu pour nous aider à examiner cette idée d'un directeur parlementaire du budget. À votre connaissance, y a-t-il eu des rapports, des lettres ou des recommandations qui proposaient la création d'un tel poste?
M. Young : D'après ce que je sais, il y a eu deux grands rapports. Le premier a été publié en 1994 et l'autre autour de 2004. Ces rapports mentionnaient certaines attributions que ce directeur — mais pas nécessairement son organisation — serait appelé à exercer.
Le sénateur Day : Voyez-vous dans ce projet de loi une critique du travail qu'a effectué jusqu'ici la Bibliothèque du Parlement?
M. Young : Non, parce que ces attributions ne sont pas celles que la Bibliothèque du Parlement a été en mesure d'exercer jusqu'ici. Nous étudions les prévisions budgétaires et nous travaillons dans ce domaine. Cette attribution a été ajoutée sous la forme d'une modification adoptée par la Chambre des communes, à la suite d'une suggestion de l'ancien greffier, et la Chambre a donné suite à cette recommandation.
Le sénateur Day : Parlez-vous des termes concernant les prévisions budgétaires?
M. Young : Oui. La bibliothèque n'a jamais été invitée à procéder à des évaluations financières approfondies.
Le sénateur Day : Avant que le projet de loi C-2 ne soit présenté, les prévisions financières n'étaient-elles pas une des tâches qu'exerçait la Bibliothèque du Parlement?
M. Young : Non. La bibliothèque exerce certaines des autres attributions mentionnées dans le projet de loi C-2. Par exemple, comme vous le savez probablement, nous avons détaché des analystes dans tous les comités. Dans le cadre de leurs fonctions, ces analystes rédigent à l'intention des comités des notes d'information au sujet des prévisions budgétaires. Nous avons également une division de l'économie qui effectue des analyses économiques.
Il y a deux ans, nous avons formé une équipe qui est chargée d'aider les comités dans l'examen des prévisions budgétaires. Les analystes affectés à un comité peuvent recourir à l'expertise et au soutien de cette équipe lorsqu'ils préparent des notes d'information ou répondent aux questions des membres d'un comité au sujet des prévisions budgétaires.
La bibliothèque ne s'occupe pas de prévisions financières. Ce projet de loi vient toutefois compléter les activités qu'exerçait jusqu'ici la bibliothèque. Grâce à ces nouvelles attributions, les comités auront accès à une expertise supplémentaire dans le domaine des finances, en particulier dans celui des prévisions budgétaires. C'est ajout vient compléter les tâches qu'exerce actuellement la Bibliothèque du Parlement.
Le sénateur Day : Existe-t-il un haut fonctionnaire, un organisme ou un service de ce genre dans d'autres parlements, qu'ils soient provinciaux ou dans des parlements semblables comme celui du R.-U. ou de l'Australie?
M. Young : Je pense que ce fonctionnaire est unique parmi les pays qui utilisent le régime gouvernemental de Westminster. Oui, il y a des services comparables mais rien de semblable.
Par exemple, en Nouvelle-Zélande, je crois que le vérificateur général exerce certaines attributions que le vérificateur général n'exerce pas ici, mais qui consistent à travailler sur les dépenses futures. Au Canada, le vérificateur général a pour rôle de demander des comptes au sujet des dépenses effectuées.
Je pense qu'il existe quelque chose aux Pays-Bas, mais je ne sais pas très bien ce qu'il en est. Bien sûr, il y a aux États- Unis le Congressional Budget Office, mais qui a un rôle différent. La Corée a récemment mis en place un bureau du budget et le gouvernement essaie de résoudre les questions complexes que nous sommes en train d'examiner.
Une conférence doit se tenir en Corée à la fin du mois d'octobre qui regroupera les pays qui ont mis sur pied des services de ce genre et ils étudieront des questions d'intérêt commun. Le gouvernement coréen essaie de résoudre ces questions.
Le sénateur Day : Une de ces questions porte-t-elle sur le manque de confiance qu'ont les parlementaires dans les prévisions budgétaires dont dispose le gouvernement? Cela fait plusieurs fois que les excédents dépassent de façon importante les montants prévus au début de l'exercice financier. L'ampleur de ces excédents a suscité certaines préoccupations chez les parlementaires dans la mesure où ils examinent un budget fondé sur des prévisions qui s'avèrent beaucoup plus importantes que prévu.
M. Young : D'après ce que je sais, la principale raison à l'origine de la conférence qui sera tenue en Corée est le fait — et c'est une des questions que j'ai soulevées aujourd'hui — qu'il n'est possible d'effectuer ce genre de travail, qu'il s'agisse de demander au gouvernement de rendre des comptes pour les dépenses effectuées ou d'établir des prévisions budgétaires, que si le service en question a accès à une information appropriée au moment où il en a besoin. C'est la principale difficulté que connaissent ces différents pays, à savoir aménager le fonctionnement efficace de ce genre de service. Je pense que cela vaut aussi bien pour les prévisions financières que pour les examens a posteriori.
Le sénateur Day : Je tiens à bien comprendre cela. Cette idée ne concerne peut-être pas exclusivement le Canada mais il semble que nous soyons à l'avant-garde pour ce qui est de ce nouveau modèle et de cette idée du point de vue des prévisions financières. Il y a cependant d'autres aspects.
Le projet de loi C-2 attribue au directeur parlementaire du budget des pouvoirs autres que ceux dont nous venons de parler et qui comprennent, comme vous l'avez mentionné, une modification adoptée par la Chambre des communes concernant les prévisions budgétaires.
En outre, les membres de l'une ou l'autre Chambre du Parlement qui ont déposé un projet de loi peuvent demander que soit évalué le coût financier de ce projet de loi. Cependant, l'aspect évaluation du coût — et non pas l'aspect prévisions financières — est une opération que la Bibliothèque du Parlement avait les moyens de faire et qu'elle faisait.
M. Young : Jusqu'à un certain point. Je vais demander à M. Kalwarowsky de vous répondre parce que c'est le directeur. C'est lui qui travaille sur ces questions.
Le sénateur Day : Monsieur Kalwarowsky, comment ce projet de loi va-t-il aider les parlementaires à obliger le gouvernement à rendre des comptes? C'est là que je voudrais en venir. J'aimerais savoir comment ce nouveau poste va nous aider.
James Kalwarowsky, directeur, Division de l'économie, Bibliothèque du Parlement : Il est exact que la bibliothèque et la division de l'économie fournissent aux parlementaires des services très divers dans le domaine de l'économie, Nous affectons des analystes à tous les comités qui s'occupent de questions économiques. Nous répondons aux demandes individuelles. Les attributions du directeur parlementaire du budget sont plus étroites et très précises. Nous fournissons de l'information sur les prévisions budgétaires mais le directeur parlementaire du budget disposera de davantage de ressources et pourra donc travailler davantage dans le domaine des prévisions budgétaires, faire un travail plus spécialisé et y consacrer davantage de ressources.
Nous préparons des commentaires sur la situation économique lorsqu'on nous le demande mais nous ne consacrons pas beaucoup de temps à aider les parlementaires à interpréter la situation économique. Nous essayons de les aider à comprendre les prévisions. Cela est important pour comprendre d'où viennent les données financières, se faire une idée sur l'exactitude des projections financières et savoir s'il existe un consensus au Canada sur ces questions et pourquoi.
M. Young : Il y a un autre aspect qui me paraît important, c'est de savoir que cela figurera dans une loi. Les services actuels fournis dans le domaine des prévisions budgétaires et économiques ne sont pas prévus par la loi. Avec ce projet de loi, ces services seront fournis conformément à des dispositions législatives. Par conséquent, le fait de donner à cette fonction un cadre législatif lui donne en même temps une importance qu'elle n'avait pas auparavant.
Le sénateur Day : Vous allez participer à la nomination de ce nouveau fonctionnaire. Selon ce processus, votre participation va consister à former un comité que vous présiderez en qualité de bibliothécaire parlementaire et qui présentera, de façon confidentielle, une liste de trois noms au leader parlementaire du gouvernement. Vous aurez donc d'une certaine façon recommandé la personne qui sera choisie. Vous allez constituer un comité qui va recommander trois personnes, dont une sera choisie par le gouvernement. Ai-je bien compris ce processus?
M. Young : Cela semble bien être la façon dont cela doit se dérouler.
Le sénateur Day : Ce n'est pas vous qui fixez le traitement de cette personne.
M. Young : Je ne fixe pas non plus mon propre traitement.
Le sénateur Day : Nous ne le faisons pas non plus, à l'heure actuelle.
Dans quelle mesure exercerez-vous un contrôle financier ou autre sur cette personne et dans quelle mesure cette personne travaillera-t-elle dans vos locaux mais sans faire réellement partie de votre organisation?
M. Young : C'est la question que je me suis posée au départ lorsque le projet de loi a été déposé à la Chambre des communes. Il était quelque peu contradictoire que la loi sur la responsabilité crée un poste dont le titulaire ne serait responsable devant personne, ce qui était l'interprétation que j'avais donnée au départ à ce projet de loi. J'ai soulevé cette question et une modification a été présentée à la Chambre pour veiller à ce que ce fonctionnaire relève par mon intermédiaire des présidents des deux Chambres de sorte que la Bibliothèque du Parlement ne devienne pas un monstre à deux têtes. Une seule personne doit être responsable de son budget et de ses dépenses. Une seule personne doit être responsable devant vous du travail effectué. Compte tenu de ce cadre, je considère que cette personne est un peu comme un bibliothécaire parlementaire adjoint qui exercerait des attributions spéciales. Étant donné que cette personne doit exercer des attributions spéciales, elle doit avoir les moyens de prendre des décisions concernant ces attributions, elle doit pouvoir exercer les responsabilités associées à ces attributions et disposer du soutien dont elle a besoin pour effectuer son travail de façon appropriée. Le directeur doit exercer, jusqu'à un certain point, un mandat indépendant au sein de la bibliothèque mais pour ce qui est de rendre des comptes au Parlement et aux présidents, qui sont mes supérieurs, il relèvera de moi.
Le sénateur Day : Lorsque vous parlez de « responsabilité », parlez-vous de la responsabilité à l'égard du nombre des personnes embauchées, du montant général du budget et des prévisions budgétaires pour l'année suivante?
M. Young : Oui, c'est bien cela.
Le sénateur Day : Tous ces aspects relèveront de vous, et par votre intermédiaire, des présidents?
M. Young : C'est exact.
Le sénateur Day : Êtes-vous satisfait des changements qui ont été effectués sur ce point? Êtes-vous satisfait de la façon dont les attributions et les responsabilités ont été réparties?
M. Young : Il serait encore possible de préciser certaines choses mais grâce à la disposition d'interprétation, l'article 74 et le paragraphe 75(2) s'appliquent à l'exercice des pouvoirs attribués par les paragraphes (1) à (3). Le projet de loi déclare aux articles 74 et 75 et au paragraphe 75(2) que le bibliothécaire parlementaire a rang d'administrateur général de ministère et que, sous réserve de l'article 74 qui mentionne le rôle des présidents des Chambres et du comité mixte, il est responsable de la gestion de la bibliothèque. J'estime qu'avec la modification présentée à la Chambre, la structure hiérarchique est suffisamment précise.
Le sénateur Day : Vous avez proposé deux autres modifications. Vous souhaitez avoir accès à des documents sans avoir à payer pour le faire. Si ce n'est pas vous qui établissez directement le budget de ce poste, cela touchera tout de même votre budget général, du moins je le suppose.
M. Young : Si j'étais obligé de demander des fonds supplémentaires pour pouvoir obtenir des séries de données, je serais obligé entre-temps de régler des problèmes de trésorerie; il n'est pas possible pour un gestionnaire, pour quelqu'un qui est chargé de dépenser des fonds de façon appropriée et justifiée, d'être obligé de fonctionner de cette façon.
Le sénateur Day : Avez-vous évalué combien coûterait la mise sur pied de ce nouveau poste?
M. Young : Nous avons commencé à examiner certains coûts. Pour vous parler franchement, c'est une des raisons pour lesquelles nous avons retenu les services d'un ancien haut fonctionnaire parce que je pense que c'est un aspect qui doit être examiné très soigneusement.
Je pourrais vous donner des chiffres approximatifs mais en fin de compte, les ressources qui seront nécessaires à l'exercice des attributions de ce poste vont dépendre en grande partie de la forme finale qu'auront le projet de loi et la loi adoptée ainsi que du nombre des demandes et de la quantité de travail à effectuer. J'ai mis en place un processus de planification. Nous avons commencé à prendre des dispositions pour pouvoir fonctionner de façon provisoire, parce que bien sûr il va falloir commencer de façon progressive puisque les personnes qui vont travailler avec le directeur parlementaire du budget doivent être des personnes possédant des connaissances très spécialisées et que nous ne pourrons pas les trouver rapidement. C'est pourquoi nous essayons de mettre en place un service provisoire pour que nous puissions fournir, peu de temps après l'adoption du projet de loi, certains services, que cela se fasse par contrat ou en transférant des économistes qui travaillent déjà à la bibliothèque et qui connaissent bien ce genre de travail et seront en mesure d'appuyer le directeur parlementaire du budget. Nous sommes effectivement en train de planifier tout cela. C'est la raison pour laquelle, comme je l'ai dit, j'ai retenu les services de cet ancien haut fonctionnaire.
Le sénateur Day : De façon approximative, pour la première année, quel budget prévoyez-vous?
M. Young : Je vais demander à mon directeur général des services généraux de vous répondre.
Jacques Sabourin, directeur général, Services corporatifs, Bibliothèque du Parlement : Nous avons examiné cette question et nous avons choisi des chiffres un peu au hasard. Comme M. Young l'a déclaré, cela dépendra du nombre des demandes, du délai que les sénateurs et les députés de la Chambre des communes et les membres du comité nous accorderont pour répondre à leurs demandes. Nous prévoyons recourir pendant l'étape de la mise en œuvre, au cours de laquelle nous allons utiliser les ressources dont nous disposons déjà, peut-être à des contrats, de façon à pouvoir fournir aussi rapidement que possible les services essentiels, si nous le pouvons, et nous allons suivre tout ceci et voir comment cela fonctionne pour pouvoir vous demander d'ajuster progressivement les fonds qui seront octroyés. Ce sera alors à vous d'approuver nos demandes.
La première année est toujours difficile parce qu'il ne s'agit pas simplement d'opérations et de salaires, mais il faut des locaux, des logiciels, en particulier dans certains secteurs où les ministères ne les fournissent pas. Il faut prévoir pour la première année l'achat d'équipement informatique et des fonds supplémentaires pour embaucher du personnel et doter ces postes.
Je pourrais vous lancer un chiffre, correspondant à ce que nous pourrions dépenser d'ici la fin de l'année, qui serait d'environ 800 000 à 1 million de dollars mais cela est très approximatif. Pour les années suivantes, nous serons en mesure d'établir un chiffre de façon plus scientifique ou plus fiable, si nous réussissons à démarrer suffisamment rapidement.
Le sénateur Day : Évidemment, si quelqu'un occupait ce poste, nous pourrions lui demander de nous dire quels sont les fonds qu'il faudra consacrer à ce nouveau poste.
M. Sabourin : Vous pourriez le lui demander mais je ne suis sûr que cette personne — à moins que son traitement ne soit déjà fixé — puisse vous donner davantage d'information à ce moment-ci, parce que nous avons besoin de précisions sur certains points.
Le sénateur Day : Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a signalé à plusieurs reprises que les nouvelles initiatives posaient certains problèmes. On présente un budget assez faible et ensuite on demande de nombreux budgets supplémentaires. Est-ce que cela risque de se produire dans ce cas-ci?
M. Young : Cela dépend de la demande, il est donc difficile d'en établir le coût. Comme je l'ai dit, si l'on se base sur le projet de loi tel qu'il a été présenté au départ à la Chambre, l'évaluation du coût serait différente de celui que l'on pourrait établir maintenant que le projet de loi a été adopté par la Chambre et que le mandat du directeur parlementaire du budget a été modifié.
Le sénateur Day : En ajoutant les prévisions budgétaires?
M. Young : Oui.
Le sénateur Day : Vous avez parlé de l'expression « mesure proposée ». Vous dites qu'il faut restreindre ce que peut englober cette expression. Vous avez mentionné que l'on pourrait confier au Comité mixte permanent de la Bibliothèque du Parlement le soin d'approuver les demandes.
M. Young : Nous avons examiné cette question parce qu'elle est un peu complexe. Nous sommes les serviteurs du Parlement. Nous avons un rôle précis; les comités ont également un rôle précis. Les comités peuvent bien sûr présenter des recommandations à leurs Chambres respectives mais les comités ne disposent pas des pouvoirs de ces Chambres. Je pense qu'il conviendrait de demander aux Chambres de définir le niveau de service auquel leurs membres devraient avoir accès; c'est de cette façon qu'il faudrait formuler une éventuelle modification.
Nous pouvons vous fournir des conseils et de l'information mais je ne pense pas qu'il faudrait demander aux comités ou aux Chambres d'approuver ou de refuser les demandes individuelles. Il serait tout à fait approprié d'établir des paramètres sur lesquels le directeur parlementaire du budget pourrait s'appuyer pour prendre ce genre de décision.
Le sénateur Day : Je suis d'accord avec vous. Si l'on ne place pas des limites aux demandes faites à ce directeur du budget, le nombre des demandes pourrait augmenter de façon exponentielle. Il faut prévoir certains contrôles, sinon vous risquez de travailler pour le directeur du budget au lieu que ce soit le contraire.
M. Young : Que puis-je ajouter? Je suis d'accord avec vous. Nous essayons d'élaborer une structure qui convienne au mandat qui lui est confié, de façon à ce que cette structure convienne au Parlement. C'est la question que nous essayons de résoudre actuellement : quel type de structure faut-il choisir et quelles sont les attributions que devrait exercer cette personne? Vous ne voulez pas un service qui effectuera les trois quarts du travail du ministère des Finances et la moitié de celui du Conseil du Trésor. Il faudrait 1 000 personnes pour faire un tel travail. Ce n'est pas ce qui conviendrait au Parlement.
Je pense que le rôle du directeur général du budget consiste davantage à aider les parlementaires à trier la quantité impressionnante d'informations qu'ils reçoivent et à tirer des conclusions à partir de cette information, plutôt que de leur fournir davantage d'information qu'ils devront ensuite essayer de trier eux-mêmes.
Le sénateur Day : J'examine le projet d'article 79.2 modifié de la Loi sur le Parlement du Canada qui se trouve à la page 98 du projet de loi C-2. Je suis d'accord avec vous lorsque vous dites que, lorsqu'un comité a été constitué par l'une des Chambres du parlement et qu'il présente une demande au directeur du budget, il y a là un contrôle. Le comité a reçu un mandat du Parlement, de l'une des deux Chambres. Par contre, dans les deux derniers domaines, « à la demande de tout membre de l'un ou l'autre Chambre du Parlement » et « à la demande de tout comité parlementaire ou de tout membre de l'une ou l'autre Chambre du Parlement », il n'y a aucune limite.
Un membre d'une des Chambres pourrait présenter une demande au directeur du budget et quelqu'un devrait pouvoir dire « Je suis désolé mais je ne peux pas faire cela ». Va-t-on appliquer le principe premier arrivé premier servi? Est-ce que les demandes présentées par un comité auront priorité sur celles qui émanent d'un membre du Parlement? Il faut imposer certaines limites. Ces limites devraient-elles figurer dans le projet de loi ou devrait-il y avoir une disposition du projet de loi qui traite de cet aspect?
M. Young : Je pense que le projet de loi devrait contenir une disposition qui traite de cet aspect. Nous avons proposé certaines formulations, que je pourrais vous communiquer maintenant ou plus tard.
Le président : Pourriez-vous nous les fournir maintenant?
M. Young : Je vais voir si je peux les trouver. Cela relève de M. Robertson.
James Robertson, analyste principal, Division du droit et du gouvernement, Bibliothèque du Parlement : Comme l'a dit M. Young, il ne s'agit pas d'introduire ces limites dans le projet de loi mais plutôt d'énoncer comment ces limites seront fixées. On pourrait penser à une formule du genre : « À la demande d'un membre d'une des Chambres et, conformément aux règles et modalités adoptées par le Sénat ou la Chambre des communes, évaluer le coût financier. »
Nous pourrions vous transmettre une formulation précise ou vous en proposer une. Il serait souhaitable que le projet de loi contienne une procédure qui permettrait à un comité des deux Chambres ou d'une des Chambres de recommander des lignes directrices, des procédures et des critères. Ces recommandations seraient ensuite ratifiées et approuvées par chacune des Chambres. Une telle disposition permettrait d'évaluer les demandes présentées par les membres des Chambres et de déterminer si les critères prévus sont remplis ou pas.
Le sénateur Milne : Monsieur Robertson, où cette disposition devrait-elle figurer dans la loi?
Le sénateur Day : Aux alinéas 79.2d) et 79.2e).
M. Robertson : J'examinais plus précisément l'alinéa 79.2d).
Le sénateur Day : À la page 98.
Le sénateur Day : Vous voyez les alinéas 79.2b) et 79.2c)? Je pense qu'il faudrait ajouter une formule de ce genre dans les alinéas 79.2d) et 79.2e).
Le sénateur Milne : Très bien.
M. Robertson : C'est une formulation approximative. Le mieux serait que M. Young procède à des consultations supplémentaires et nous pourrions alors vous transmettre, par l'intermédiaire du greffier, une formulation plus précise que les membres du comité pourraient alors étudier.
Le sénateur Day : Il serait très utile que vous le fassiez. Je n'ai plus de question à poser.
Le président : Monsieur Robertson, quelle est la procédure qu'utilise la Bibliothèque du Parlement à l'heure actuelle lorsque des membres de la Chambre des communes et des sénateurs demandent de l'aide, des notes d'information et ce genre de choses? Comment traitez-vous ces demandes?
M. Young : Cela concerne le bibliothécaire parlementaire associé et directeur général du Service d'information et de recherche parlementaires. M. Finsten est la personne qui prend ces décisions et je vais donc le laisser répondre à cette question.
Le président : Il serait utile de connaître la procédure qui est utilisée actuellement.
Hugh Finsten, bibliothécaire parlementaire associé, Bibliothèque du Parlement : Nous essayons de donner suite à toutes les demandes. Si nous ne pouvons pas respecter les délais, nous négocions. Nous fournissons toujours aux membres des comités l'information dont ils ont besoin au moment où ils en ont besoin. Il arrive que la demande présentée fasse l'objet de négociations. Nous ne refusons aucune demande; nous essayons toujours de fournir quelque chose, en fonction du temps dont nous disposons et des autres tâches auxquelles est occupé l'analyste concerné.
Le président : Vous n'avez pas de procédure écrite officielle, de principe premier arrivé, premier servi, avec des délais, et ce genre de choses?
M. Finsten : Nous n'avons pas adopté de procédure écrite. Eh théorie, c'est le principe premier arrivé, premier servi. Nous essayons de donner suite à toutes les demandes et de fournir aux parlementaires les réponses qu'il nous est possible de préparer, compte tenu du temps dont nous disposons.
M. Young : Une institution comme la bibliothèque a besoin de lignes directrices relatives au niveau de service et c'est la raison pour laquelle j'ai demandé aux divers secteurs de la bibliothèque d'examiner les lignes directrices qu'ils appliquent à leurs divers clients pour savoir si elles conviennent à la situation actuelle ou s'il faudrait les réviser. C'est un processus permanent. Nous examinons les façons de codifier les lignes directrices pour que nos employés sachent comment répondre aux demandes des parlementaires et connaissent le genre de services qu'ils peuvent offrir. Il serait équitable et approprié que notre personnel puisse se baser sur une sorte de code de procédure. Je vais soulever ce point à la prochaine réunion du comité mixte. Il faut résoudre ce genre de problème en consultation avec les sénateurs et avec nos clients. Le moment est venu de le faire, avec la création du poste de directeur du budget.
Le sénateur Stratton : Il semble que nous essayons de codifier certaines choses sans vraiment savoir ce que nous faisons. Si c'est bien le cas, il faudrait alors peut-être que chaque Chambre règle cette question en adoptant un règlement; une fois le projet de loi adopté, c'est une responsabilité qui leur appartiendra. Si la Bibliothèque du Parlement est perçue comme voulant imposer quelque chose, il y aura une réaction et nous ne voulons pas que cela se produise. Nous devons aborder cette question avec prudence parce que nous ne voulons pas restreindre l'intention qui sous-tend ce projet de loi, qui est de permettre aux comités et aux parlementaires de mieux faire leur travail. Comment pourriez-vous dire à ces personnes que vous savez ce dont elles ont besoin? C'est là un argument fondamental et nous devons leur donner la liberté de le faire, en appliquant des lignes directrices établies par la Chambre des communes et le Sénat. On pourrait procéder par voie de directives ou de recommandations plutôt qu'en proposant une modification. Proposer une modification reviendrait à codifier cette procédure, et c'est ce qui m'inquiète.
M. Young : La modification viserait simplement à prévoir un processus d'élaboration d'un cadre. Je crains que nous allons être obligés d'apprendre à mesure. Je pense que c'est également votre sentiment. Il ne faudrait pas apporter une réponse définitive à ces questions parce que nous ne savons pas quelle sera la situation dans deux ans. C'est en mettant sur pied un cadre qui pourra être modifié selon les besoins que nous permettrons à cette nouvelle institution de prendre un bon départ. Si nous ne n'encadrons pas ces activités, nous ne pourrons profiter au maximum des possibilités qu'offre ce nouveau poste.
M. Robertson : M. Young signale que ces décisions devraient être prises par les Chambres et non pas par la bibliothèque. Le problème vient du fait que si nous n'adoptons pas une modification de ce genre, le libellé actuel risque d'accorder à tous les membres du Sénat ou de la Chambre la possibilité de soulever une question de privilège et de dire que la loi n'est pas respectée dans le cas où il ne serait pas donné suite à leurs demandes. Ce que l'on propose ici, c'est d'introduire des termes souples, qui ne soient pas limités ou impératifs, et qui autorisent les deux Chambres à élaborer des lignes directrices, des critères et des processus pour veiller à ce que les demandes émanant des membres des deux Chambres soient autorisées à l'avance.
Comme le sénateur Day l'a déclaré, il y a un processus établi pour les comités. Ce sont les demandes émanant des membres du Parlement qui font problème. J'hésiterais à suggérer que les demandes soient examinées par les collègues parce que cela limiterait les droits individuels des parlementaires. Je dirais néanmoins qu'il faut que le projet de loi précise le processus qui sera utilisé.
Le sénateur Stratton : Nous avons soulevé des questions délicates. J'aimerais connaître vos propositions pour que nous puissions les étudier.
Le sénateur Milne : Monsieur Young, je sais que vous êtes disposé à faire ce que le Parlement vous demande de faire. Vous avez répondu à ma première question en disant que le nouveau directeur du budget s'intégrera très bien au sein de la Bibliothèque du Parlement, qui fournit un service vraiment essentiel aux parlementaires. Que ferions-nous sans notre Bibliothèque du Parlement? Cette institution est absolument essentielle et irremplaçable. Les répercussions budgétaires qu'entraînera la création du nouveau poste de directeur du budget pour la bibliothèque me préoccupent vivement. Votre première suggestion consistait à circonscrire la portée de l'expression « mesure proposée ». Quelles seront les répercussions budgétaires que ce projet de loi aura sur la bibliothèque à partir du moment où cette loi entrera en vigueur et au cours de l'exercice financier suivant? Cela va-t-il réduire votre budget?
M. Young : Une modification accordant à la Bibliothèque du Parlement un accès rapide et gratuit aux données soulagerait énormément les difficultés budgétaires. Nous consacrons déjà une partie de nos ressources à la préparation et à la structuration de ce changement. D'ici le prochain budget, je pourrais présenter un budget supplémentaire puis demander, par l'intermédiaire des présidents des Chambres, des crédits pour mettre en place ce nouveau service. Je ne m'inquiète pas trop du processus actuel. Nous avons communiqué avec les ministères concernés pour les informer de ce qui allait se faire, ce qui vise le Conseil du Trésor pour les prévisions budgétaires et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour les locaux. J'espère que cela va également les amener à réfléchir à ces questions.
M. Sabourin : J'aimerais ajouter qu'il ne sera pas nécessaire de développer les services fournis aux attachés de recherche, ce qui nous permettra de maintenir à un niveau modeste les coûts associés à la mise en place de ce nouveau poste. Ces coûts seront bien sûr inférieurs à ce qu'ils seraient si nous devions mettre sur pied un service distinct. Nous allons offrir au directeur parlementaire du budget nos services de publication, d'édition et nos autres services centraux.
M. Young : J'ai également revu notre politique contractuelle pour qu'elle soit à jour, de façon à ce que le nouveau titulaire du poste puisse commencer plus facilement à exercer ses activités en disposant dès le départ d'un soutien administratif et de politiques établies.
Le sénateur Milne : Votre première suggestion devrait être prévue par la loi et non pas par un règlement. Est-ce bien cela?
M. Young : Va-t-on adopter un règlement? Je n'en suis pas certain.
Le sénateur Milne : Il n'y aura pas de règlement portant sur ce point et il faudra donc que cela soit précisé dans la loi.
M. Young : C'est ce que je conseillerais.
Le sénateur Milne : Votre deuxième recommandation est de contrôler les coûts et notamment celui d'obtention de données auprès de Statistique Canada.
Pouvez-vous nous fournir le texte pertinent de la Loi sur le vérificateur général qui traite de ce point?
M. Young : Le paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général énonce :
Sous réserve des dispositions d'une autre loi fédérale qui se réfère expressément au présent paragraphe, le vérificateur général a le droit, à tout moment convenable, de prendre connaissance librement de tout renseignement se rapportant à l'exercice de ses fonctions; à cette fin, il peut exiger que les fonctionnaires fédéraux lui fournissent tout renseignement, rapport et explication dont il a besoin.
De mon point de vue, je recommanderais, je crois, une formulation légèrement différente. J'ajouterais après le mot connaissance l'expression « sans frais et sans délai » et supprimerait « à tout moment convenable » de sorte que ce paragraphe se lirait :
[...] a le droit de prendre connaissance, sans frais et sans délai, de tout renseignement de nature financière ou économique [...]
Voilà quelle serait ma suggestion.
Le président : Monsieur Young, pourriez-vous transmettre cette proposition au comité, lorsque vous aurez eu la possibilité de la revoir avec votre personnel, et l'envoyer au greffier du comité pour que nous puissions profiter de vos connaissances dans ce domaine?
M. Young : Je le ferai certainement.
Le sénateur Joyal : Je souhaite la bienvenue à M. Young et à son équipe. J'aimerais vous dire combien je suis heureux de voir que tous les locaux de la Bibliothèque du Parlement sont à nouveau accessibles à tous les Canadiens et d'une façon si agréable. Je tiens à faciliter tous ceux qui ont participé à cette rénovation. Monsieur Young, vous avez la chance d'entrer dans vos nouvelles fonctions dans un poste où il y avait eu un prédécesseur. Cela ne diminue en rien votre mérite mais je pense que vous allez devoir préserver la grande qualité des services qui étaient offerts antérieurement.
Cela dit, monsieur Young, j'écoutais ce que disait le sénateur Stratton et j'essayais d'établir un parallèle entre le directeur parlementaire du budget et le vérificateur général. Auparavant, chaque fois que l'on mentionnait le titulaire de ce nouveau poste, les gens pensaient au budget officer (agent du projet) des États-Unis. Ils pensaient aux fonctions « comparables » — parce qu'il ne semble pas qu'ils bénéficient du même statut — exercées par son homologue américain.
Pouvez-vous établir un parallèle entre les deux?
M. Young : Je pense qu'il existe une différence importante entre ces deux postes. Les projets de loi présentés au Congrès peuvent porter sur n'importe quel sujet mais n'importe quel membre du Congrès ou sénateur peut proposer une modification qui porte sur un sujet totalement différent. Par exemple, si le projet porte sur l'espace, un membre du Congrès ou un sénateur pourrait fort bien proposer une modification qui concerne l'agriculture. C'est la raison pour laquelle les projets de loi adoptés par le Congrès des États-Unis ressemblent très souvent à des projets fourre-tout. Le bureau du budget du Congrès a pour principal rôle d'évaluer le coût financier des modifications à mesure qu'elles sont proposées. Bien évidemment, l'adoption d'un projet de loi par le Congrès des États-Unis dépend, dans une certaine mesure, du soutien que lui accordent les membres du Congrès individuels qui ont réussi à y ajouter, par le biais d'une modification au projet de loi, une disposition particulière qui les intéresse.
Le sénateur Joyal : Je pensais davantage aux prévisions budgétaires ou aux dépenses du gouvernement. Je pensais qu'un des services essentiels que le directeur parlementaire du budget pourrait fournir aux sénateurs et aux députés serait d'assister aux séances des comités et d'y jouer un rôle semblable à celui que joue le vérificateur général.
J'ai eu le privilège d'être le vice-président du Comité des comptes publics, je dirais que cela remonte à 30 ans, dans une autre incarnation. Je me souviens du rôle que jouait le vérificateur général dans ce comité. Il assistait à toutes les séances du comité. Il faisait des commentaires, après que le sous-ministre ou la personne qui avait été invité à témoigner avait terminé son exposé, au sujet de leur témoignage et nuançait, en la présence des témoins, les déclarations qu'ils avaient faites ou les chiffres qui avaient été cités au comité. Le comité était alors en mesure de formuler des conseils même lorsqu'il était parfois obligé de se fonder sur des déclarations contradictoires. Pour les prévisions budgétaires — et une des fonctions essentielles du Parlement consiste à examiner les prévisions budgétaires — je pensais que le directeur parlementaire du budget jouerait un rôle essentiel dans cette activité du Parlement.
Je ne suis pas certain que le directeur parlementaire du budget aurait un statut indépendant comparable à celui du vérificateur général. Son rôle serait différent pour ce qui est d'assister aux séances du comité, d'étudier les prévisions budgétaires et les projets de loi du gouvernement.
M. Young : Je crois qu'il faut définir ces choses. Je ne peux pas dire ce que cette personne pourrait ou ne pourrait pas faire mais j'estime que le vérificateur général touche à ces questions jusqu'à un certain point, parce qu'il intervient après coup. Il s'occupe de choses qui sont déjà arrivées. C'est, dans une certaine mesure, une activité qui se prête davantage à la vérification que celle qui consiste à essayer de prédire ce qui pourra arriver à l'avenir, compte tenu de la situation économique et des finances de la nation. Je ne dis pas que cette personne ne pourrait pas, ne devrait pas ou ne ferait pas certaines choses mais je dis que son rôle est beaucoup plus difficile parce qu'il porte sur des projections qui concernent l'avenir. Le gouvernement fait à l'heure actuelle des prévisions et il existe de nombreux spécialistes des prévisions financières; ils ne semblent pas pouvoir s'entendre sur quoi que ce soit. Je pense que ces personnes pourraient conseiller les parlementaires au sujet des forces et des faiblesses, par exemple, des prévisions des autres spécialistes. Je pense que cela pourrait se faire pendant les séances des comités. Il n'est pas nécessaire que cela se fasse à huis clos. Cette personne pourrait en fait fort bien présenter elle-même ses explications au comité. Comme je l'ai dit, son rôle ne consiste pas à examiner des événements qui sont déjà survenus et qui peuvent être vérifiés, il doit plutôt se fonder sur des estimations. C'est une chose différente que de parler de l'avenir.
Le sénateur Joyal : J'aimerais vous donner un exemple concret. Prenons le projet de loi qui a créé le registre des armes à feu, un sujet qui a fait l'objet de vifs débats. Après coup, le vérificateur général a vérifié les dépenses mais supposons que nous sommes en train d'étudier le projet de loi, le premier projet de loi, et que nous entendons des témoins, des représentants du ministère de la Justice, du procureur général, qui disent au comité que cela va coûter tout au plus 4 millions de dollars. Ensuite nous, les parlementaires chargés d'adopter le budget, pensons que cela risque de coûter davantage et nous demandons alors au directeur parlementaire du budget d'évaluer le coût d'une telle mesure. Nous écoutons soigneusement ce qu'il a à dire au sujet des chiffres ou des conclusions au sujet de la faisabilité provenant du ministère du Solliciteur général ou du ministre de la Justice.
Sur le plan pratique, j'estime que le directeur parlementaire du budget pourrait participer de façon très concrète à l'examen d'un projet de loi. Par exemple, le projet de loi que nous sommes en train d'étudier à l'heure actuelle aura de nombreuses répercussions financières. Il n'est pas nécessaire que je vous les décrive. Je suis sûr qu'à l'avenir, dès que nous recevrons un projet de loi, la première question que nous poserons est la suivante : combien ce projet de loi va-t-il coûter? Nous allons prendre un vote sur ce projet de loi à un moment donné mais nous ne saurons pas combien ce projet de loi coûtera au gouvernement.
À l'avenir, je pense que le directeur parlementaire du budget participera de façon permanente et régulière aux travaux des comités qui portent sur les projets de loi et l'examen des prévisions budgétaires, si cette personne veut vraiment fournir les services auxquels s'attendent les parlementaires. Je pense qu'il va jouer un rôle beaucoup plus important que celui que nous avions à l'esprit au départ, parce que tout cela concerne le cœur de la fonction délibérative de la Chambre des communes et du Sénat. Vous pouvez fort bien imaginer que, tout comme le vérificateur général joue un rôle essentiel dans les travaux du parlement, le directeur parlementaire du budget pourrait jouer un rôle crucial lorsqu'il s'agira d'adopter les mesures proposées par le gouvernement.
M. Young : À mon avis, cela ressemble beaucoup au travail qu'effectuent actuellement les attachés de recherche de la division de la recherche. Ils vous fournissent cette information. Comme je l'ai dit au départ, cette fonction vient compléter et prolonger une fonction existante. Ce sera, je crois, à chaque comité de décider s'il souhaite que cette personne comparaisse officiellement devant le comité. Lorsque j'étais analyste au sein de la division de la recherche, j'ai comparu devant des comités, pas toujours pour présenter des commentaires au sujet d'un projet de loi, mais en qualité de témoin. Il n'était pas rare auparavant que des personnes à l'emploi de la bibliothèque témoignent devant des comités.
Le sénateur Joyal : Oui, mais il y a un monde de différences entre notre savant attaché de recherche, qui nous fournit la documentation que je lis, et le point essentiel d'un débat devant le Parlement au sujet d'une question qui est vivement controversée.
M. Young : En fin de compte, cette personne est là pour vous offrir des servies. Cette personne n'est pas là pour se faire connaître. C'est à vous, les législateurs et les sénateurs qui ont pour rôle de demander des comptes au gouvernement, qu'il incombera de préciser les services dont vous avez besoin. Je ne peux pas dire à l'avance comment cette personne devra faire son travail mais je sais qu'elle ne sera pas là pour se faire connaître publiquement; elle sera là pour servir le Parlement. Il appartiendra ensuite au Parlement, aux comités, aux sénateurs et aux députés de préciser comment ces services seront utilisés, en respectant les paramètres fixés par le projet de loi.
Le sénateur Joyal : Le poste en question est celui de directeur parlementaire. Le titulaire du poste porte le titre de « directeur ». Lorsque j'examine le statut de ce directeur, comme vous le dites en termes neutres, je remarque que finalement c'est vous qui le choisissez. Vous formez un comité qui présente une liste de trois noms. Il n'est pas précisé si les membres de ce comité doivent posséder des compétences particulières. Vous pouvez nommer qui vous voulez à ce comité. Vous recommandez trois personnes et le gouverneur en conseil choisit l'une d'entre elles. Il n'est pas nécessaire que les parlementaires adoptent une résolution à ce sujet et ils ne sont pas consultés par les leaders des partis reconnus. C'est une initiative totalement administrative et bureaucratique. Le Parlement n'intervient aucunement dans le choix de cette personne.
M. Young : Sénateur, c'est la forme sous laquelle ce projet de loi a été déposé. Je n'ai aucunement participé à la rédaction de ce projet de loi. Mon rôle consiste, comme je l'ai dit au début, à mettre en œuvre les décisions du Parlement de façon efficace, rapide et appropriée. Je ne suis pas vraiment en mesure de formuler des commentaires au sujet de ces processus. C'est peut-être une question que vous pourriez poser aux rédacteurs du projet de loi et aux responsables. Mon rôle consiste à appliquer ces dispositions. Si vous modifiez ces dispositions, je ferai en sorte que ces nouvelles dispositions soient également appliquées. Mon rôle ne consiste pas à dire si elles sont bonnes, mauvaises ou neutres. Je suis ici pour vous servir et pour veiller à ce que vos décisions soient exécutées rapidement.
Le sénateur Joyal : La durée du mandat est de cinq ans. Cette durée est inférieure à celle du mandat des autres agents du Parlement — le commissaire aux langues officielles, le vérificateur général, le commissaire à l'information, le commissaire à la protection de la vie privée et le directeur général des élections.
M. Young : Encore une fois, ce n'est pas moi qui ai présenté cette recommandation ou pris cette décision. J'ai mentionné il y a plusieurs mois que, si l'on voulait que ce poste puisse être occupé par un universitaire, il serait peut- être bon de prévoir une durée plus courte, parce qu'un professeur d'université n'est pas toujours en mesure d'obtenir un congé de plus de cinq ans. C'est pourquoi la durée maximale du mandat est de cinq ans. Ce n'est toutefois pas moi qui ai formulé cette disposition de cette façon.
Le sénateur Joyal : Pour ce qui est de la disposition concernant l'accès à l'information, le projet de paragraphe 79.3(2), je me pose une autre question au sujet des données financières et économiques auxquelles le directeur parlementaire du budget n'aura pas accès. Je n'ai pas devant moi la disposition correspondante de la Loi sur le vérificateur général.
M. Young : Je viens de la lire. Je peux vous en remettre une copie.
Le sénateur Joyal : J'examine le paragraphe (2) de l'article 79.3, et non pas le paragraphe (1), qui prévoit une exception. Vous parliez d'accès général. J'aimerais savoir monsieur Young si les limites que l'on impose au nouveau directeur sont comparables à celles qui s'appliquent au vérificateur général lorsqu'il exerce ses fonctions?
M. Young : Je suis désolé. Je ne peux pas répondre à cette question. Je ne sais pas quelles sont ces limites.
M. Robertson : Il faudrait examiner ce point. Nous reprendrons contact avec le comité sur cette question. Je pense qu'il est possible que le vérificateur général ne soit pas assujetti aux mêmes restrictions, étant donné qu'il fait rapport au Parlement. Le directeur du budget travaille pour le Parlement et il se peut qu'il y ait des différences qui viennent du fait que l'un exerce des fonctions exécutives et l'autre législatives; c'est peut-être la raison pour laquelle certaines restrictions sont imposées au directeur de budget et pas au vérificateur général. Je vais néanmoins vérifier quelle est la formulation utilisée dans la Loi sur le vérificateur général.
Le sénateur Joyal : Lorsque je lis l'alinéa 2b) de l'article 79.3, il est évident que cela soulève un problème. Je vais vous donner un exemple. Lorsqu'un gouvernement met sur pied un programme, celui-ci a des incidences financières. Le coût de la mise en œuvre du programme est toujours évalué. On prévoit divers scénarios ou options. Ces scénarios et options sont fondés, bien entendu, sur les résultats d'une analyse financière qui se fonde sur l'expérience antérieure ou sur des projections basées sur les études de faisabilité et autres. Si vous empêchez le directeur parlementaire du budget d'avoir accès à toute cette information, alors c'est le ministère des finances qui vous dira le montant exact que coûte tel programme. Vous n'aurez pas accès aux informations existantes sur lesquelles le ministère a fondé son analyse. Est-ce que le directeur du budget va vraiment essayer de refaire le travail du ministère des Finances ou du ministère concerné pour remplir son mandat?
Si je me base sur mon expérience antérieure en qualité de ministre de la Couronne, lorsque quelqu'un décide de laisser dormir toute l'information économique et financière que possède le ministère des Finances sur le coût des programmes qu'il souhaite proposer, je vous assure qu'il est très difficile de refaire ce travail par ses propres moyens. Cela vaut en particulier lorsqu'on tient compte du soutien technique et administratif qui existe au sein du ministère des Finances comparé à celui dont dispose la personne de ce service chargée d'obtenir ce genre d'information. Ce sera un grave problème.
Avec cette exclusion, le titulaire de ce poste aura beaucoup de mal à effectuer son travail, ce qui réduira d'autant sa participation aux débats parlementaires.
M. Young : Je suis d'accord avec vous. Si les renseignements se trouvent dans une présentation au Conseil du Trésor, qui propose des options, ces renseignements sont réputés être des conseils et par conséquent non susceptibles d'être divulgués.
Honnêtement, je ne sais pas quels seront les effets de cette exclusion sur le travail du directeur du budget. Là encore, j'ai retenu les services de ce haut fonctionnaire, qui a travaillé pour le Conseil du Trésor, le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé, pour avoir quelqu'un qui puisse m'aider à comprendre ce genre d'information. Je ne peux toutefois vous donner une réponse maintenant.
Le sénateur Joyal : Pourriez-vous regarder cela, monsieur Young, avec vos collaborateurs?
M. Young : Nous allons examiner cette question. Nous transmettrons des renseignements supplémentaires au greffier.
Le sénateur Joyal : Je souhaiterais que les personnes qui vont utiliser ce service aient leur mot à dire sur la façon dont le titulaire du poste en question va exercer son mandat. Je vais être plus précis. Certains membres de l'autre Chambre et certains sénateurs s'intéressent beaucoup à l'étude des prévisions budgétaires et aux comptes publics. Ces personnes ont acquis une grande expérience et sont en mesure de dire au directeur parlementaire du budget quelles est l'information dont elles ont besoin et celle qui leur serait utile.
Comme vous l'avez mentionné dans votre exposé, vous voulez mettre sur pied un conseil consultatif qui serait chargé de définir la façon dont sera mis en œuvre le mandat du directeur. Il serait certainement utile que ce comité soit composé de parlementaires, qui seraient sans doute choisis par les leaders des différents partis, pour que tout le monde puisse faire partie de ce comité. Les membres de ce comité pourraient vous aider à préciser les différentes façons dont le directeur du budget pourrait mettre en œuvre son mandat.
M. Young : Je reconnais que nous devons avoir une idée de ce que veulent nos clients. Cependant, tant que ce projet de loi ne sera pas adopté, je ne pense pas que je puisse demander à des parlementaires de faire cela. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé à d'anciens parlementaires qui ont déjà utilisé ces services de former un conseil consultatif de remplacement. J'ai communiqué avec l'Association canadienne des ex-parlementaires pour que les personnes choisies soient représentatives. C'est la raison pour laquelle j'ai procédé de cette façon en attendant que le projet de loi soit adopté.
Le sénateur Joyal : Je suis tout à fait d'accord avec vous. Vous ne pouvez pas demander l'aide des parlementaires pour mettre en œuvre une mesure sur laquelle le Parlement ne s'est pas encore prononcé. Ce n'est pas ce que je propose. Je propose que ce comité soit composé de parlementaires une fois que le projet de loi aura été adopté par le Parlement et sera en vigueur. Ce mandat, qui me paraît approprié et auquel je suis tout à fait favorable, devrait être mis en œuvre de façon conviviale et devrait fournir l'aide que nous nous attendons à recevoir du titulaire de ce poste.
M. Young : C'est exactement ce que je souhaite faire. J'apprécie cette suggestion.
Le président : Merci, monsieur Young. Vous nous avez dit que ce nouveau poste, celui de directeur parlementaire du budget, qui consistera à évaluer le coût financier des mesures proposées, n'est pas vraiment nouveau puisque le personnel de la Bibliothèque du Parlement, qui comprend des économistes entre autres, effectue actuellement des prévisions budgétaires. Vous nous avez dit que si le projet de loi était adopté, vous ne seriez pas obligé de partir à zéro pour commencer à mettre en œuvre ce mandat.
M. Young : C'est exact.
Le président : Vous aurez sans doute besoin d'embaucher des employés. Où vont-ils travailler? Ils ne seront pas dans la bibliothèque. Avez-vous cherché des locaux?
M. Young : Je ne sais pas si vous le savez mais la plupart des employés de la Bibliothèque du Parlement travaillent actuellement au 50 de la rue O'Connor, dans l'édifice Clarica. Il y a dans cet édifice des locaux vides que nous pourrions utiliser. J'ai informé Travaux publics et Services gouvernementaux Canada du fait que nous recherchions des locaux. Si des locaux se libèrent, je crois que nous pourrons y avoir accès.
J'ai essayé de régler ces différents aspects. Il est difficile de travailler lorsque le personnel est dispersé un peu partout, comme vous le savez. Nous essayons d'organiser les choses pour que nous puissions fonctionner en équipe, à laquelle ces personnes pourront s'intégrer, elles auront ainsi accès à l'expertise que possède déjà le personnel de la bibliothèque.
Le président : C'était ma prochaine question. Pensez-vous que le poste de directeur parlementaire du budget est un poste tout à fait distinct de la bibliothèque ou qu'il en fait partie?
M. Young : Il y a deux choses. Le projet de loi crée le poste de directeur parlementaire du budget. Nous essayons de mettre sur pied une structure qui lui permettra de mettre en œuvre son mandat. J'estime que nous pouvons faire des préparatifs — et c'est ce que nous ferons et nous prendrons des dispositions provisoires — mais une fois nommée, cette personne aura certainement sa propre idée de la façon dont elle entend exécuter son mandat. Nous serons donc très souples et nous modifierons nos arrangements s'il existe de bonnes raisons pour modifier la structure de cet organisme.
Le sénateur Joyal : Je pense que votre prévision de 800 000 $ est plutôt modeste.
M. Young : Mon directeur général est un homme frugal.
Le sénateur Joyal : Je vais vous donner un exemple de ce qui nous a été dit ici, je crois que c'était il y a 10 jours. Lorsque le conseiller sénatorial en éthique, le CSE, est venu témoigner devant le comité, nous lui avons demandé quel serait le budget de son bureau. Il a parlé d'un montant proche de 900 000 $.
M. Young : Cette somme de 800 000 $ correspond uniquement à la fin du premier exercice financier. Le budget annuel futur, une fois que le bureau du directeur du budget fonctionnera à plein régime, sera probablement au moins trois fois supérieur à ce montant.
Le sénateur Joyal : C'est ce que j'allais vous dire. Lorsque je pense à l'appui technique dont a besoin le CSE par rapport à celui dont aura besoin le directeur parlementaire du budget, qui doit s'entourer d'agents d'actuariat, d'économistes et autres spécialistes bien rémunérés, il est évident que ces salaires auront pour effet de gonfler le budget général, que vous le vouliez ou non. J'ai été surpris de vous entendre citer ce chiffre.
M. Young : Non, M. Sabourin parlait uniquement de la période initiale.
M. Sabourin : La phase de mise en œuvre et de préparation.
M. Young : Jusqu'à la fin de mars 2007.
M. Sabourin : Oui.
Le président : Monsieur Young, je vous remercie ainsi que vos collaborateurs de nous avoir fourni des renseignements fort utiles. Cette institution et ce projet de loi sont tout à fait nouveaux et nous avons besoin d'aide pour bien comprendre comment cela pourrait fonctionner. Vous nous avez apporté de nombreux éclaircissements. Vous transmettrez au greffier les projets de dispositions que nous avons demandés.
M. Young : Je vous remercie beaucoup. C'est la première fois que je comparais devant un comité parlementaire depuis mon entrée en fonction. Je vous remercie de m'avoir fait passer ce baptême du feu.
Le président : Vous n'avez pas été trop échaudé.
J'ai maintenant le plaisir d'accueillir M. Peter Dobell, directeur-fondateur du Centre parlementaire, qui l'a créé en 1968, après avoir travaillé pendant 16 ans pour le Service extérieur canadien. Ce centre a pour mission de renforcer les assemblées législatives au Canada et dans le monde entier. M. Dobell est l'auteur de plusieurs ouvrages et études. Il est membre de la commission trilatérale et est membre de l'Ordre du Canada. Il siège au conseil d'administration de l'Institut de recherche en politiques publiques depuis sa fondation en 1972.
Peter Dobell, directeur-fondateur, Centre parlementaire : Honorables sénateurs, c'est un honneur d'être ici aujourd'hui. Je suis également heureux que vous ayez dû modifier l'horaire et que je prenne la parole après M. Young plutôt qu'avant lui, parce que cela m'a permis de mieux comprendre certains aspects des décisions assez délicates que vous aurez à prendre bientôt.
Je vais vous présenter quelques brefs commentaires sur le bureau du budget du Congrès. Aux États-Unis, l'assemblée législative, un organisme indépendant, a décidé qu'elle avait besoin de ressources pour être en mesure de — et là j'irais jusqu'à utiliser le mot « confronter » — efficacement le pouvoir exécutif. Au Canada, il est intéressant de noter — cela m'apparaît être une hypothèse raisonnable — que c'est un Parlement minoritaire qui a pris l'initiative de créer le DPB. Je ne pense pas que cette initiative aurait vu le jour si nous avions eu des gouvernements majoritaires successifs. Il est vrai, comme M. Young l'a fait remarquer, que le bureau du Congrès dispose de moyens considérables et s'est vu confier un mandat très large, beaucoup plus large que celui du directeur parlementaire du budget.
Après avoir écouté M. Young, avec lequel je suis la plupart du temps d'accord, il me paraît toutefois prudent de mentionner que je ne suis d'accord avec lui sur certains points. Lorsqu'il affirme que le DPB est un prolongement de la bibliothèque, pour ce qui est de la place qui lui est accordé dans le projet de loi, il a raison. Il faut toutefois tenir compte du fait que la bibliothèque, telle qu'elle fonctionne actuellement, est un organisme qui répond à des demandes d'information. Elle fournit une aide aux comités et répond aux demandes émanant des parlementaires. Ce qui distingue le DPB, ou ce qui introduit certaines différences, c'est qu'il a un mandat. Le mandat initial consiste à décider s'il estime que les chiffres figurant dans le budget sont exacts. C'est là l'origine de ce poste. La Chambre des communes a ensuite ajouté un élément important à son mandat, l'examen des prévisions budgétaires. C'est là le principal ajout qui ait été fait à ce projet de loi.
Comme je l'ai mentionné, l'élément principal du mandat du DPB est d'analyser les chiffres du budget et de faire rapport lorsqu'il estime que le budget contient des éléments discutables. L'aspect essentiel est que le DPB doit normalement agir de sa propre initiative. Sans que cela lui ait été demandé, il doit préparer l'information, procéder à une analyse qui lui permettra de répondre à cette grande question. Autrement dit, il ne se contente pas d'obtenir des renseignements mais il doit être en mesure de rendre publics les résultats de ses travaux.
Ce poste n'est pas formellement identique à celui du vérificateur général, comme le sénateur Joyal l'a mentionné, mais il existe de nombreuses ressemblances entre les deux. Il est très important que ce pouvoir soit confirmé. Il découle implicitement du projet de loi mais ce sont les premiers titulaires de ce poste qui lui donneront une orientation. Si ce service doit être un assistant efficace pour le Parlement, il doit bénéficier d'une certaine latitude. Il faut que cela soit admis.
Je comprends très bien les problèmes auxquels fait face M. Young, puisqu'il est prévu que le DPB fait partie de la bibliothèque, et qu'il est certainement inhabituel qu'une personne nommée par décret relève d'une autre personne également nommée par décret. C'est là une situation tout à fait nouvelle.
J'aimerais aborder ce qui m'apparaît être l'élément essentiel de ce poste et qui pourrait revêtir une très grande importance pour le Parlement.
Le mandat du DPB a été élargi pour qu'il effectue de la recherche portant sur les prévisions budgétaires. Cet ajout me paraît revêtir une importance considérable pour la raison que les membres de la Chambre des communes chargés d'analyser et de faire rapport sur les prévisions budgétaires ont fait un travail absolument exécrable.
J'estime que le DPB doit, conformément à son mandat, examiner de façon critique les chiffres du budget et publier les résultats de son analyse mais j'estime également que le DPB devrait prendre l'initiative d'examiner les prévisions budgétaires. Il devrait toutefois faire preuve de prudence dans ce domaine parce qu'il ne leur appartient pas de remettre en question les politiques correspondant aux dépenses qu'il examine. C'est aux membres du Parlement de s'interroger sur cet aspect.
Il est cependant approprié d'examiner les rapports ministériels sur le rendement qui sont transmis au Parlement en automne. Dans ces rapports, les ministères indiquent dans quelle mesure ils ont obtenu les résultats prévus qui figuraient dans les présentations du printemps précédent et précisent si les ressources demandées étaient suffisantes et ont été bien utilisées.
Autrement dit, chaque ministère présente un rapport sur le rendement qui indique que le ministère s'est engagé antérieurement à faire telle et telle chose à un certain coût et qui doit préciser si l'objectif recherché a été atteint. Bien entendu, si le ministère est honnête, il doit souvent reconnaître qu'il ne l'a pas fait.
Si le DPB découvre des lacunes dans les rapports sur le rendement, les comités seront alors en mesure de faire ce qu'ils ne font pas à l'heure actuelle. Les comités n'examinent jamais les rapports sur le rendement. Ils sont trop complexes. Les membres des comités n'ont pas la formation, les connaissances nécessaires ni même le temps pour les analyser. Cependant, un organisme comme le DPB pourrait effectuer cette analyse. Si cette analyse leur était transmise, je crois que les membres des comités trouveraient le temps de l'utiliser.
Le président : Pensez-vous que le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes et le Comité permanent des finances nationales du Sénat devraient s'occuper de l'analyse des rapports sur le rendement?
M. Dobell : Je pense que tous les comités devraient s'en occuper.
Le président : Au Sénat?
M. Dobell : Au Sénat, le Comité des finances nationales serait celui qui examinerait ces rapports.
À mon avis, l'élément important du projet de loi C-2 est qu'il favorise la transparence et la responsabilisation. Son principal objectif, outre la création du poste de DPB, quelle que soit la forme qu'il prendra progressivement, est de créer des organismes du gouvernement ou de les renforcer et de resserrer leurs règles de fonctionnement.
Il me paraît évident que le Parlement a pour principal rôle d'obliger le gouvernement à rendre des comptes et ce projet de loi ne contient aucune disposition susceptible de renforcer les pouvoirs du Parlement dans ce domaine. En fait, le principal instrument dont dispose le Parlement pour demander au gouvernement de rendre des comptes sont les prévisions budgétaires, et il ne s'en occupe pratiquement pas. Il arrive parfois que l'on tienne une réunion politique avec un ministre, ou une ou deux réunions avec des hauts fonctionnaires, mais rien qui ressemble vraiment à une reddition de comptes.
J'estime qu'un directeur parlementaire du budget disposant de ressources appropriées et qui prendrait des initiatives assez mesurées favoriserait énormément la responsabilisation du gouvernement.
Le projet de loi accorde à trois comités le pouvoir de demander des analyses : le Comité permanent des finances nationales du Sénat, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes. Il existe toutefois un quatrième comité de la Chambre des communes dont vous ne vous occupez pas directement.
Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes a reçu pour mandat, au moment de sa création, il y a quelques années, de proposer des façons d'améliorer l'examen des prévisions budgétaires. Le comité a préparé un rapport assez intéressant mais ce projet de loi offre de nouvelles possibilités. Je pense qu'il faudrait le modifier et ajouter ce comité à cette liste.
Il est possible que ce soit la Chambre qui ait décidé de ne pas l'inclure dans cette liste, je ne le sais pas. Le fait que le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires actuel soit présidé par un membre de l'opposition explique peut-être cette réticence. Je n'en sais rien. Je ne peux expliquer pourquoi il n'a pas été inclus dans cette liste au départ, parce qu'il aurait dû l'être.
Le président : Traditionnellement, le Comité des finances nationales et le Comité des comptes publics ne sont-ils pas présidés par des membres de l'opposition?
M. Dobell : Cela a été le cas depuis le début, oui. Vous avez raison. À bien y penser, le Comité des finances nationales était présidé par Doug Everett il y a des années, et c'était sous un gouvernement libéral.
Je pense que cette tradition a commencé au Sénat en 1984, dans le but d'obtenir l'appui de l'opposition. Je n'ai pas étudié cette question mais il me semble que le comité a toujours été présidé par des membres du gouvernement lorsque celui-ci était majoritaire.
J'aimerais vous présenter une autre réflexion. Elle est étroitement reliée à la précédente.
Les budgets des dépenses supplémentaires sont le moyen qu'utilise l'exécutif pour transférer des fonds d'un ministère à l'autre après le budget des dépenses annuel. À la Chambre des communes, les budgets des dépenses supplémentaires sont renvoyés aux comités de la Chambre depuis 1985, directement à tous les comités de la Chambre. Auparavant, ils étaient renvoyés au Comité des prévisions budgétaires en général de la Chambre des communes. L'avantage est que ce comité avait une vue d'ensemble des prévisions budgétaires, tout comme l'avait le Comité sénatorial qui les recevait tous, et il était en mesure de constater les changements opérés et les crédits transférés d'un ministère à l'autre. Il me semble que cette information est importante parce qu'elle permet au Parlement de savoir quels sont les changements qui ont été opérés au cours d'un exercice financier.
Ce comité a été supprimé par le comité McGraw, qui essayait à l'époque, de renforcer le rôle des comités permanents et avait décidé d'envoyer ces budgets à tous les comités permanents. Je crois, avec le recul, que c'était une erreur.
À mon avis, il serait préférable de renvoyer les budgets de dépenses supplémentaires au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes, qui pourrait alors lui-même procéder à une enquête ou demander à d'autres comités de faire certaines analyses particulières.
Là encore, avec l'aide du directeur parlementaire du budget, ce comité constituerait une autre façon de demander au gouvernement de rendre des comptes au Parlement. C'est une autre raison pour laquelle il est important d'inclure dans le projet de loi le Comité des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires.
Je crois que l'on peut dire que la bibliothèque est un organisme qui agit en fonction des demandes qui lui sont faites et lorsqu'il s'agit de prévisions budgétaires, ses ressources étant limitées et sachant que les membres du Parlement ne s'y intéressent pas beaucoup, elle ne procède pas à une analyse suffisamment approfondie pour aider les comités permanents à examiner efficacement les prévisions budgétaires.
Son personnel doit avoir la capacité de répondre aux questions dans les cas où le directeur parlementaire du budget a constaté des lacunes. Le personnel doit être capable d'effectuer ce genre d'analyses; pas seulement le genre d'analyse économique qui permet de vérifier l'exactitude des chiffres mentionnés dans le budget. Lorsqu'il s'agit d'examiner des prévisions budgétaires, et en particulier des rapports sur le rendement, il faut reconnaître que le Conseil du Trésor fait constamment face à ce genre de problèmes, lorsqu'il y a des inexactitudes. Naturellement, lorsqu'un ministère constate qu'il n'a pas vraiment obtenu le rendement prévu, il s'efforce de façon très adroite, non pas d'être malhonnête mais de dissimuler le mieux qu'il peut l'origine du problème. Les ministères sont tellement habiles que les fonctionnaires qui travaillent pour le Conseil du Trésor doivent recevoir une formation spéciale pour pouvoir déceler ce genre de chose. Il faut pour y parvenir avoir étudié pendant des années la façon dont les membres de l'exécutif utilisent les crédits.
Je suis convaincu — et il s'agit là davantage d'une remarque incidente destinée au prochain directeur parlementaire du budget — qu'il devrait pouvoir embaucher des fonctionnaires, des anciens fonctionnaires du Conseil du Trésor ou même des fonctionnaires qui y travaillent encore, qui ont la capacité de déceler les façons de dissimuler certains échecs.
Si le DPB doit examiner les rapports sur le rendement en plus du budget, et également peut-être examiner les budgets des dépenses supplémentaires, il faut reconnaître qu'il aura besoin d'un personnel important. Le sénateur Joyal a raison. Il est proposé que cet organisme fasse partie de la bibliothèque mais j'estime, selon la personne qui sera nommé DPB et selon la façon dont cette personne mettra en œuvre son mandat, que cela pourrait créer des tensions parce que, comme l'a fait remarquer Bill Young, la bibliothèque est neutre et prend très soin de l'être. Elle ne prend pas de risque. On s'attend à ce que le directeur en prenne et cela, je crois, va créer des tensions. Je suis heureux de constater que ce soit un homme ayant les capacités de Bill Young qui occupe ce poste et qu'il est capable d'avoir de bonnes relations personnelles avec ses collaborateurs, parce qu'à moins qu'il ne réussisse à faire embaucher une personne qui ne mettra pas en œuvre son mandat et qui ne prendra aucune initiative, je crois que cela sera difficile.
Le sénateur Joyal : La durée de son mandat est supérieure à celle du DPB, de sorte que cela pourrait l'aider.
Le sénateur Day : C'est lui qui le nomme.
M. Dobell : Avec un personnel suffisamment nombreux et compétent, le DPB pourrait grandement renforcer la capacité du Parlement de demander au gouvernement de rendre des comptes. C'est une proposition qui me paraît fort intéressante, même si elle est indirecte.
Le président : Monsieur Dobell, vos années d'expérience et vos connaissances brillent encore dans votre exposé.
M. Dobell : Je suis heureux qu'elles brillent encore. J'ai l'impression qu'elles sont plutôt un peu ternes depuis quelque temps.
Le président : Il y a des années que des professeurs et des spécialistes de l'administration publique soutiennent qu'il faut donner davantage de pouvoirs aux comités parlementaires pour qu'ils puissent vraiment obliger le gouvernement à rendre des comptes. Le nouveau poste que vous avez décrit, celui de directeur parlementaire du budget, constitue une des façons de transmettre au comité et aux parlementaires davantage de renseignements concernant les prévisions budgétaires et financières.
Nous avons entendu d'autres professeurs et spécialistes au sujet du projet de loi C-2, MM. Mitchell, Arthur Kroeger, et d'autres professeurs. Ils ont déclaré qu'il ne faudrait pas uniquement renforcer les comités parlementaires sur le plan de leur capacité en matière de recherche. Je me demandais si vous aviez des idées sur les autres moyens que l'on pourrait prendre, outre le DPB, pour renforcer les comités parlementaires de façon à ce qu'ils soient mieux armés pour demander au gouvernement de rendre des comptes.
M. Dobell : Pour l'essentiel, ils ont déjà le pouvoir de le faire. C'est une question d'organisation. Je vais vous donner une suggestion très simple, qui a été adoptée par un certain nombre de parlements; si les membres des comités ne siégeaient pas les uns du côté du gouvernement et les autres du côté de l'opposition, cela changerait la dynamique des comités. Il n'est pas nécessaire pour le faire d'accorder des pouvoirs supplémentaires aux comités; il suffit que le président dise : pourquoi ne pas changer un peu cette habitude?
Le président : Voilà qui est intéressant. Votre expertise brille encore une fois.
M. Dobell : Il y a beaucoup de petites choses que l'on pourrait faire. Par exemple, et c'est un aspect sur lequel le Sénat est bien plus avancé que la Chambre, on pourrait demander aux membres des comités d'y demeurer suffisamment d'années pour qu'ils maîtrisent bien leur sujet.
Le président : Les électeurs ont leur mot à dire sur ce point.
M. Dobell : Si vous remontez dans le passé, il y a l'exemple extrême du sénateur Salter Hayden qui a présidé pendant 20 ans le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. Il y a beaucoup d'autres sénateurs qui ont huit, 10 ou 12 ans d'expérience et ce sont eux qui peuvent influencer un groupe et les autres membres du comité. Il n'est pas nécessaire de former chaque année des personnes qui ont cette expérience. Je sais qu'il y a un certain nombre de sénateurs qui aimeraient que l'on procède de cette façon, mais les leaders aiment bien déplacer ces gens.
Le sénateur Milne : Je crois que M. Dobell vient de proposer que la durée soit de plus de huit ans pour les sénateurs.
Le sénateur Stratton : Bien essayé.
M. Dobell : C'est moi en fait qui ai rédigé le rapport Molgat et nous avions parlé d'un mandat de neuf ans.
M. Dobell : On devrait pouvoir faire carrière comme secrétaire parlementaire. Le secrétaire parlementaire devrait faire le lien entre le ministère et le comité. Un bon secrétaire parlementaire peut aider le comité à comprendre les problèmes et peut transmettre aux membres du comité l'information dont ils ont besoin.
Je crois que M. Mulroney a vraiment renforcé les comités. On a choisi des personnes très compétentes pour présider les comités et toutes ces personnes sont restées dans leurs postes pendant les quatre années qu'a duré ce Parlement. Pendant la législature suivante, il n'y a que deux présidents qui ne sont pas demeurés en poste, tous les autres ont été remplacés, et ces deux-là sont demeurés parce qu'ils étaient des durs à cuir, l'un était Don Blenkarn, un homme d'une grande compétence, et l'autre était Pat Nowlan, qui était tout simplement un député difficile.
Si l'on se reporte à la période Mackenzie King-St. Laurent, on constate que certains secrétaires parlementaires ont occupé leur poste pendant 10 ans, même sous deux gouvernements, et qu'ils sont devenus des ministres de second rang. Ils faisaient de l'excellent travail. À cette époque, les comités ne se réunissaient pas très souvent et cela permettait aux présidents des comités de se spécialiser, après avoir acquis une certaine expérience.
Je me souviens avoir emmené à Washington un groupe de sénateurs et de députés, à une époque où j'avais encore des fonds pour le faire, pour examiner ce que l'on pouvait faire pour renforcer les comités. Une de ces choses était de nommer des présidents de comités expérimentés. Un membre charmant de Québec du Parti Conservateur venait d'être nommé président du comité de l'énergie. Il a été très franc. Il a déclaré : « La seule expérience que j'ai de l'industrie de l'énergie est celle que j'ai acquise lorsque je mets de l'essence dans ma voiture. »
Les ministres devraient encourager leurs collaborateurs, leurs hauts fonctionnaires, à être le plus ouvert possible. Vous avez mentionné que vous aviez entendu M. Kroeger. Lorsque M. Kroeger était sous-ministre, il avait suffisamment confiance en lui et connaissait suffisamment le sujet pour négocier l'Accord du Nid-de-Corbeau. Il écrit à l'heure actuelle un livre à ce sujet.
Les hauts fonctionnaires craignent souvent de comparaître devant les comités, pas tant devant les comités sénatoriaux, parce que leurs membres sont plus courtois, habituellement mieux informés et beaucoup moins partisans. Cela crée un climat dans lequel ils se sentent beaucoup plus à l'aise. Tout cela contribue à améliorer les rapports des comités et vous en bénéficiez parce que vous avez déjà fait vous-mêmes la plupart de ces choses.
Le sénateur Day : Monsieur Dobell, je vous remercie de vos commentaires. J'estime avec vous que c'est là une initiative très intéressante et je pense que c'est une bonne idée, si elle est mise en œuvre correctement, qui fournira aux parlementaires et aux comités du Parlement de meilleurs outils pour qu'ils fassent leur travail efficacement. Il y a tant de personnes qui ont déclaré qu'il fallait aider davantage les comités à demander au gouvernement de rendre des comptes et c'est bien la façon dont tout cela doit fonctionner.
Je me pose certaines questions au sujet des termes utilisés pour créer ce poste particulier. Étiez-vous ici lorsque M. Young et ses collaborateurs ont recommandé d'introduire certains changements? Y a-t-il des changements proposés que vous contestez?
M. Dobell : Je pense qu'il avait raison d'essayer d'apporter certaines limites aux demandes que peuvent présenter les membres du Parlement. Les organismes qui ont besoin d'un soutien sont les Chambres elles-mêmes et les comités. À mon avis, les demandes de renseignements présentées par des membres individuels peuvent fort bien être traitées par la bibliothèque, ce qu'elle fait d'ailleurs actuellement. Je ne pense pas qu'il soit nécessaire de leur offrir cette autre possibilité. S'ils travaillent ensemble, ils peuvent traverser le couloir et demander à leurs collègues de leur donner une aide sur un point particulier.
J'irais même plus loin que lui et dirais qu'il faudrait supprimer cette possibilité.
Le sénateur Day : M. Young a examiné les deux modifications proposées qui se trouvent à la page 98 du projet de loi, les alinéas 79.2d) et e). Il a fait référence à l'expression « à la demande de tout membre de l'une ou l'autre Chambre, d'évaluer le coût financier de toute mesure proposée ». Il a dit que cela pouvait viser à peu près n'importe quoi.
M. Dobell : Si le DPB est intégré à la bibliothèque, je pense que les demandes devraient être examinées de la façon habituelle car il y a des personnes compétentes qui peuvent les examiner.
Je ne devrais peut-être pas vous dire cela mais je sais qu'il est déjà arrivé que certains demandent un travail d'envergure parce qu'ils voulaient aider un membre de leur famille à préparer un projet scolaire. Cela ne se produit pas souvent mais il est regrettable que cela soit arrivé. C'est un secteur où il existe des personnes tout à fait capables d'aider les membres des Chambres et il n'est pas nécessaire d'augmenter les ressources.
Le sénateur Stratton : Je m'intéresse davantage à l'époque où nous examinions la question du contrôle des armes à feu. On nous a dit que cela coûterait 2 ou 3 millions de dollars et cela a fini par coûter 1 milliard de dollars. Les représentants du Conseil du Trésor venaient nous dire quels seraient les montants nécessaires pour l'année à venir et nous leur demandions et pour l'année prochaine? J'ai longtemps été membre du Comité des finances et la réponse était toujours la même : nous ne pensons pas qu'il y aura d'autres coûts; nous estimons que nous maîtrisons la situation. Le comité ne disposait d'aucun moyen pour en apprendre davantage sur cette situation. Nous voulions faire quelque chose mais nous n'avions pas les moyens de faire davantage, ce qui était très frustrant. C'est la raison d'être de ce nouveau poste; il sera dorénavant possible de dire à quelqu'un, lorsque nous constatons qu'après deux ou trois ans les coûts continuent d'augmenter de cette façon, qu'il est temps de faire quelque chose.
Que pourrait faire, d'après vous, cette nouvelle structure dans ce genre de situation?
M. Dobell : La véritable difficulté vient de ce qu'on appelle « le libellé d'un crédit »; c'est là qu'est le piège. Le projet de loi sur le contrôle des armes à feu figurait dans le projet de loi relatif à l'administration générale du ministère de la Justice, de sorte qu'il faudrait encourager cette nouvelle structure — et c'est une chose qui ne peut venir qu'un peu plus tard, je ne pense pas qu'elle puisse être incluse dans le projet de loi — à obtenir un soutien pour que soit modifié le libellé des crédits.
Du point de vue du pouvoir exécutif, il est pratique de regrouper les crédits parce qu'il est alors plus facile de redistribuer les dépenses sans avoir à s'adresser à nouveau au Parlement. Une telle pratique rend cependant plus opaques certaines opérations. Cette nouvelle structure devrait permettre d'examiner cet aspect et de découvrir s'il y a des problèmes mais votre travail serait facilité si l'on modifiait aussi le libellé des crédits, de sorte qu'il serait plus facile de suivre le coût de certains programmes particulièrement controversés.
Le sénateur Stratton : J'apprécie votre réponse. C'était celle que j'attendais de vous.
L'autre difficulté que les fonctionnaires ont rencontrée, avec la mise en œuvre du projet de loi sur le contrôle des armes à feu et l'augmentation constante des coûts, est qu'ils ont fait face à de nombreuses inconnues, en particulier, avec le logiciel qui ne faisait pas ce qu'il devait faire.
Ils ont ensuite confié cette tâche à un autre ministère. Je me préoccupe de voir cette nouvelle structure gérer un nouveau programme. Le gouvernement doit prendre des risques et il a effectivement pris un grand risque avec cette question et il semble que cela soit un échec. Comment pensez-vous que cette structure pourrait nous aider à mieux comprendre les difficultés et à aider le ministère à savoir quelles sont les erreurs qui ont été commises? Notre rôle ne consiste pas uniquement à suivre le problème tel qu'il apparaît mais également à essayer d'y remédier. Lorsque nous avons constaté qu'il y avait là un problème et que le ministère ne semblait pas être en mesure de le gérer, ce qui est apparu peu à peu, nous avons été très frustrés de ne pas avoir les moyens de rechercher des solutions. Pensez-vous que cette structure pourrait aider un comité, comme le Comité permanent des finances nationales du Sénat, à réaliser ses objectifs?
M. Dobell : Cela dépend de ce que vous entendez par « gérer ». L'exécutif gère et le Parlement demande à l'exécutif de rendre des comptes.
Le sénateur Stratton : Oui, tout à fait.
M. Dobell : Excusez-moi d'être aussi direct mais je ne pense pas que le travail des sénateurs consiste à dire à un ministère comment il doit faire les choses. Vous voulez plutôt être en mesure de savoir quelles sont les erreurs qui ont été commises.
Le sénateur Stratton : C'est tout à fait ça. Excusez-moi, je n'ai pas utilisé le bon terme. Nous devons aller un peu plus loin que le ministère parce que si celui-ci ne sait pas quels sont les problèmes et s'il ne peut pas nous les expliquer, alors j'espère vraiment que cette structure pourra nous aider dans une telle situation.
M. Dobell : Supposons que le programme ait commencé avec un crédit unique. Dès que le ministère rencontre des problèmes, il doit s'adresser à vous et décrire les problèmes survenus et demander des fonds supplémentaires. C'est à vous de décider si la demande est appropriée. La réponse est aussi détaillée, controversée et complexe que cela. Cet organisme devrait être en mesure de vous aider à suivre ce genre de chose mais s'il y avait un crédit unique, vous et le ministère serez beaucoup plus rapidement au courant de l'existence de problèmes.
Le sénateur Stratton : Il est peu probable qu'on lui accorde un crédit unique. Du point de vue des gouvernements, la raison pour laquelle ils adoptent ce genre de projets de loi est qu'ils peuvent agir exactement de la façon dont ils l'ont fait. Peu importe de quel gouvernement il s'agit parce qu'ils font tous la même chose. Si nous ne pouvons pas obtenir cela, est-ce que le directeur parlementaire pourrait vraiment nous aider?
M. Dobell : Le problème vous aurait été signalé beaucoup plus rapidement s'il y avait eu un directeur; cela est certain.
Le sénateur Day : J'ai une question supplémentaire. Au départ, le Comité permanent des finances nationales du Sénat a exigé du Conseil du Trésor qu'ils attribuent à l'agence de contrôle des armes à feu un crédit distinct. Nous sommes le premier comité à avoir, bien avant le vérificateur général, signalé le fait que l'agence ne semblait pas être bien administrée parce qu'elle revenait constamment présenter des budgets de dépenses supplémentaires, même si les sommes demandées étaient faibles au départ. Vous avez raison de dire qu'il aurait fallu pouvoir examiner ce crédit de façon distincte et non pas l'englober dans un autre crédit pour pouvoir faire notre travail; nous avons réussi à obtenir cela.
Le sénateur Stratton : Nous n'avons toutefois pas réussi à résoudre le problème.
Le sénateur Day : La deuxième étape serait de faire en sorte que les rapports préparés par le Sénat suscitent l'attention qu'ils méritent, mais c'est là un autre débat. Nous avons soulevé la question de l'agence de contrôle des armes à feu bien avant que le vérificateur général ne le fasse mais personne n'a réagi; personne ne l'a remarqué avant que le vérificateur général en parle. Nous laisserons ce débat pour une autre fois. Nous allons dans la bonne direction en créant le poste de directeur parlementaire du budget. Je ne suis pas sûr que nous ayons obtenu ce que nous voulions de la façon dont le projet de loi est formulé.
Si nous acceptons la formulation actuelle et adoptons le projet de loi, ne serait-il pas trompeur d'appeler cette personne un agent du Parlement? Cette personne ne sera pas nommée par des parlementaires. Nous n'exerçons aucun contrôle sur le budget du directeur parlementaire du budget alors que normalement un agent du Parlement travaille pour le Parlement et aide celui-ci à faire son travail. Indirectement, nous recevrons de l'aide mais nous ne participons d'aucune façon au choix de cette personne. Pensez-vous que cela fasse problème?
M. Dobell : Je ne suis pas venu ici pour vous proposer des modifications. Il est quelque peu bizarre de voir qu'une personne nommée par décret relève d'une autre personne nommée par décret. Je pense que cela va créer des rapports difficiles et intenses.
Si l'on séparait ce nouveau poste de la Bibliothèque du Parlement, cela reviendrait à créer une agence indépendante. Il n'y aurait pas alors les mêmes tensions mais c'est une question que les sénateurs doivent trancher.
Comme je l'ai mentionné dans la réponse à votre question, la bibliothèque pourrait et devrait être indépendante du nouveau DPB si l'on supprime la référence à « toute mesure proposée ». La bibliothèque peut s'en occuper. Il est bizarre qu'une personne nommée par décret soit en fait la subordonnée du bibliothécaire parlementaire.
Le sénateur Day : Vous savez que le processus de nomination confie au bibliothécaire parlementaire le soin de choisir le DPB.
M. Dobell : Je ne sais pas si c'est là une initiative du bibliothécaire parlementaire ou une décision de l'exécutif qui recherchait la meilleure façon de procéder. C'est peut-être ainsi que cela s'est produit.
Le sénateur Day : Je n'ai pas non plus de réponse à cela. Nous l'apprendrons peut-être avant de terminer notre examen.
Pensez-vous qu'il est surprenant ou problématique que le directeur parlementaire du budget puisse embaucher des spécialistes comme il l'entend?
M. Dobell : Il me paraît normal qu'il puisse le faire.
Le sénateur Day : Pour ce qui est de créer des tensions, il y aurait un poste au sein de la Bibliothèque du Parlement qui serait dirigé par une personne qui aurait le titre d'agent parlementaire mais qui n'en serait pas vraiment un. En fait, ce directeur relèverait du bibliothécaire parlementaire mais aurait le pouvoir d'embaucher lui-même ses propres spécialistes, sans consulter le bibliothécaire, ainsi que des personnes travaillant pour la Bibliothèque du parlement. Cela se ferait, peut-on penser, en consultation parce que le directeur parlementaire du budget travaille pour le bibliothécaire parlementaire et non pas pour la Bibliothèque du Parlement. Est-ce que ces aspects renforcent votre argument selon lequel cela pourrait créer des tensions?
M. Dobell : Pour que le directeur parlementaire du budget exerce un contrôle sur ses activités, il est nécessaire que les membres de son personnel se rapportent directement à lui.
Le sénateur Cochrane : Monsieur Dobell, je suis très heureuse que vous soyez venu. Vous avez une expérience et des connaissances fascinantes. J'aurais aimé savoir il y a des années que vous possédiez tout cela.
Vous paraît-il souhaitable que le directeur parlementaire du budget exerce ses fonctions dans les locaux de la Bibliothèque du Parlement?
M. Dobell : Je pense que cela va créer des tensions et des contraintes; cela va compliquer les choses. Par contre, j'ai le sentiment qu'un poste indépendant susciterait une certaine résistance, parce qu'il aurait alors trop de pouvoirs; il ressemblerait trop au vérificateur général.
Le sénateur Milne : Monsieur Dobell, je dois admettre que j'étais une des nouvelles dont vous parliez lorsqu'on m'a demandé il y a des années de présider ce comité. J'ai protesté en disant que je n'étais pas avocate et que je connaissais fort peu de choses sur les affaires juridiques et constitutionnelles; ils m'ont dit que c'était une excellente chose.
Vous avez fait remarquer que cette personne nommée par décret, travaillant sous la supervision d'une autre personne nommée par décret était un peu un « nouvel animal ». Nous nous demandons si le directeur devrait faire partie de la Bibliothèque du Parlement ou être indépendant. Devrait-il être indépendant? Devrions-nous modifier le projet en ce sens? Le bibliothécaire nous a affirmé qu'il n'avait pas participé à la rédaction du projet de loi. Je pense qu'il ne l'a pas demandé.
M. Dobell : Je pense que cela est vrai, il ne l'a pas demandé. C'est un ami de sorte que je ne voudrais pas l'écarter mais il me semble qu'en fin de compte, sa vie serait facilitée si le directeur était indépendant.
Le sénateur Milne : Ou si cette personne n'avait pas le pouvoir d'embaucher des gens de façon indépendante.
M. Dobell : Le problème est que le budget de la Bibliothèque parlementaire est limité. Au cours de la dernière législature, la bibliothèque avait de gros besoins et son budget était limité. Si le DPB est intégré à la bibliothèque, il aura accès à une partie de ce budget et ces deux personnes risquent de s'opposer sur la répartition des fonds.
Le sénateur Milne : C'est une de mes grandes préoccupations parce que la Bibliothèque du Parlement offre des services inappréciables aux parlementaires de sorte que je ne voudrais pas voir son budget réduit de façon indirecte. Le budget du nouveau directeur devrait s'ajouter à celui de la Bibliothèque du Parlement.
M. Dobell : S'il demeure au sein de la bibliothèque, on attribuera à celle-ci des fonds supplémentaires mais il y aura toujours le risque que ces deux services se fassent concurrence. Cela ressemble un peu à l'inverse du contrôle des armes à feu. Je pense que le nombre des demandes pourrait rapidement s'accélérer. Lorsqu'on pense au bureau du vérificateur général, par exemple, on constate qu'il a un personnel très important.
Le sénateur Milne : Je pense également qu'il est probable que des parlementaires vont présenter de nombreuses demandes d'information concernant l'évaluation des coûts.
M. Dobell : Il me paraît essentiel, si vous décidez de procéder de cette façon, de supprimer complètement la possibilité que les membres des Chambres puissent demander ce genre de choses. Ils peuvent s'adresser à la bibliothèque et celle-ci compte, parmi son personnel, de nombreuses personnes compétentes qui peuvent offrir leur assistance. Il ne faudrait pas que ces deux agences, si elles sont distinctes, soient encore une fois en concurrence.
Le sénateur Milne : Cela doublerait les coûts.
Votre deuxième suggestion était d'ajouter le comité sur les opérations gouvernementales et les dépenses comme quatrième...
M. Dobell : Les prévisions budgétaires.
Le sénateur Milne : Oui, les prévisions budgétaires, comme quatrième comité visé à l'article 79.2. Il y a l'alinéa b) et ensuite les sous-alinéas (i), (ii) et (iii). Cela constituerait le sous-alinéa (iv); on ajouterait un autre comité dans cette disposition. Cela me paraît une très bonne idée parce que ces quatre comités seraient, selon la procédure parlementaire normale, présidés par des membres de l'opposition. C'est ce qui se passe au Sénat et c'est ce qui se fait également à la Chambre des communes.
La troisième question que vous avez abordée est celle du personnel. Il faut qu'il y ait suffisamment de personnel pour aider les comités permanents à effectuer une analyse vraiment approfondie des prévisions budgétaires et déceler les lacunes dans les rapports sur le rendement. C'est une autre responsabilité que vous attribueriez à cette personne.
M. Dobell : Manifestement, cela ne fera pas partie du projet de loi. Cela dépendra de la façon dont le directeur parlementaire interprétera son mandat. Cela me paraît important. Vous m'avez fourni l'occasion d'en parler, et je l'ai fait.
Le sénateur Milne : Vous pensez que cela devrait faire partie de son rôle?
M. Dobell : C'est exact.
Le sénateur Joyal : Bienvenue, monsieur Dobell. J'apprécie la contribution que vous apportez à la vie parlementaire. Vous rendez un grand service aux Canadiens lorsque vous vous placez à la disposition du Canada et des parlementaires.
J'aimerais revenir sur la question de ce nouveau poste parce qu'il pourrait renforcer la capacité du Parlement d'obliger le gouvernement à rendre des comptes. Si l'on examine l'ensemble du projet de loi, on constate qu'il offre de grandes possibilités dans ce domaine et qu'il n'a probablement pas été conçu de cette façon au départ. Comme vous l'avez signalé, la Chambre des communes a ajouté le domaine des prévisions budgétaires, ce dont s'occupe le gouvernement, lorsqu'elle a examiné le projet de loi. Je suis convaincu qu'il faut renforcer l'indépendance et la capacité du directeur si nous voulons qu'il puisse obtenir les résultats qu'il devrait rechercher selon le sénateur Stratton et d'autres.
Je suis très préoccupé par le fait que la durée de son mandat soit limitée — elle a été fixée au départ à trois ans et a été augmentée à cinq ans — et qu'on ait ajouté les prévisions budgétaires. Vous proposez maintenant d'ajouter le comité des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes. Je vous suis reconnaissant d'avoir signalé qu'il s'agissait là d'un nouveau poste au sein de la structure gouvernementale parce que ce directeur aura pour rôle, selon la loi, d'effectuer une analyse objective des prévisions budgétaires du gouvernement. Il ne procédera pas à cette analyse sur demande, mais c'est une tâche annuelle.
Si vous demandez à quelqu'un qui a un minimum d'expérience dans le domaine de l'administration publique ce que veut dire fournir « au Sénat et à la Chambre des communes des analyses objectives de la situation financière du pays, des prévisions budgétaires du gouvernement et des tendances de l'économie nationale », il vous dira immédiatement qu'il s'agit là de questions très vastes. Il ne faut pas croire à ce que cette personne se contentera d'attendre qu'on lui présente des demandes, et que les députés ou les sénateurs lui demandent son opinion sur un sujet ou un autre. Cette personne va devoir mettre sur pied sa propre structure qui sera chargée d'effectuer une analyse objective de l'état des finances de la nation, des prévisions budgétaires et troisièmement, des tendances de l'économie nationale. Si c'était moi qui occupais ce poste, je veillerais à disposer d'un personnel capable d'effectuer des analyses objectives de ces trois domaines. Cela représente un ajout tellement important aux opérations du gouvernement qu'il faut être prêt à attribuer à ce directeur les ressources dont il aura besoin, si cela constitue, comme vous le dites, un changement majeur dans la façon dont le Parlement demande au gouvernement de rendre des comptes.
D'après votre expérience, je me demande si nous ne devrions pas revoir le statut accordé à cette personne et les ressources qu'il faudrait lui fournir si l'on veut qu'il puisse véritablement remplir le mandat que lui attribue ce projet de loi.
M. Dobell : Je pense que j'ai déjà plus ou moins répondu à cette question lorsque le sénateur Day l'a posée.
J'apporterais une nuance à votre déclaration générale, à savoir qu'il faut être très précis lorsqu'on utilise le mot « prévisions budgétaires ». Ce directeur du budget n'aurait pas pour rôle de dire qu'un programme du gouvernement est bon ou mauvais. Il devrait uniquement se fonder sur le rendement. Cela est objectif et s'apprécie après coup.
Le sénateur Joyal : L'optimisation des ressources est le domaine du vérificateur général.
M. Dobell : C'est exact.
Le sénateur Joyal : Il y a donc deux mandats distincts. Je sais que le mandat du vérificateur général est d'évaluer le rendement du gouvernement.
M. Dobell : Le vérificateur général agit également après coup. L'activité dont nous parlons s'exerce, dans un certain sens, immédiatement. Les rapports sur le rendement arrivent au mois d'octobre à la Chambre et au Sénat. Ce directeur devrait immédiatement les comparer avec les rapports antérieurs pour vérifier si les objectifs ont été remplis et si le ministère concerné essaie de dissimuler certaines erreurs sans aller jusqu'à être malhonnête. Cela ferait une différence énorme.
Le sénateur Joyal : Mon deuxième point concerne la nécessité de renforcer le Parlement — la question qui vous a été posée par notre président. Si vous prenez le rapport Gomery, vous constaterez que le premier huitième du rapport traite de près ou loin du travail des comités. J'ai la version française, je vais donc la paraphraser en anglais. Voici la première recommandation : pour corriger le déséquilibre qui existe entre les ressources dont dispose le gouvernement et celles auxquelles ont accès les comités parlementaires et leurs membres, le gouvernement devrait augmenter considérablement le financement accordé aux comités parlementaires.
C'est la première recommandation du rapport Gomery, qui précède et chapeaute les allégations de scandale et le reste. Il en va de même de la septième recommandation : les membres nommés au Comité des comptes publics devraient s'attendre à être au service du comité pendant toute la durée de la législature. Continuité, expertise, indépendance et moyens financiers sont des éléments essentiels pour que les comités puissent exercer leurs fonctions.
Je souscris entièrement aux objectifs recherchés par la création de ce poste mais je ne suis pas certain que nous allons modifier la façon dont travaillent les comités. Il faudrait changer les règles de la Chambre parce que les prévisions budgétaires sont réputées adoptées à une date donnée. Il arrive que le comité n'ait même pas siégé, ce qui n'empêche pas que les prévisions budgétaires sont réputées avoir été adoptées. Il faudrait modifier en profondeur la procédure et la façon dont les comités sont appuyés par le Parlement si nous voulons que cette question de la responsabilité du gouvernement soit vraiment réglée. Parallèlement, ne devrions-nous pas envisager de demander, au moment d'adopter ces dispositions, de recommander que la structure des comités et la façon dont ils exécutent leurs fonctions soient immédiatement modifiées? Nous risquons autrement d'avoir une excellente loi sur papier mais qu'il serait concrètement impossible à mettre en œuvre.
M. Dobell : Je ne suis pas sûr d'être pleinement d'accord avec vous. Je signale en passant que si vous regardez les études effectuées pour le rapport Gomery, vous constaterez que la première est la mienne. Les huit premières recommandations sont tirées de cette étude de sorte que j'y souscris entièrement. Je crois que je ne suis pas d'accord avec vous sur le fait que cette agence ne devrait pas commenter les prévisions budgétaires au moment où elles sont présentées au printemps, en février, en mars ou en avril, parce que cela est un rôle politique. Cette agence devrait les étudier à l'automne, opération dont les comités ne s'occupent jamais, mais il y a à ce moment les rapports sur le rendement. C'est une information objective et ce n'est pas faire de la politique que de dire que tel ministère a promis quelque chose et qu'il n'a pas tenu sa promesse. C'est une constatation factuelle. Dans le cas des prévisions budgétaires, vous avez raison. Le 31 mai, elles sont adoptées ou elles sont réputées avoir été adoptées, qu'elles aient fait l'objet d'un débat ou non.
Le sénateur Day : À la Chambre des communes?
M. Dobell : C'est exact. Cependant, il n'y a rien qui empêche que se poursuive l'étude des prévisions budgétaires. Autrement dit, nous avons invité les comités à continuer de faire ce travail. Il ne s'agit pas de décider si les prévisions budgétaires sont bonnes ou mauvaises mais ils devraient pouvoir utiliser cette information pour exercer leurs autres attributions. Ils peuvent en théorie siéger toute l'année. La seule chose qu'ils ne puissent pas faire est de ne pas fournir au gouvernement suffisamment d'argent pour qu'il puisse fonctionner.
Le sénateur Joyal : Je reviens encore une fois à la nécessité de renforcer le Parlement. Ne devrions-nous pas prendre l'initiative de revoir la façon dont les membres du Parlement sont nommés aux différents comités? Comme vous l'avez dit vous-même, par définition, le jeu des chaises musicales ne peut qu'affaiblir les comités. Il faudrait en arriver à un équilibre entre l'expérience et la formation, étant donné que les membres du Parlement changent continuellement. Ne devrions-nous pas revoir la façon dont les présidents sont choisis par les « leaders du gouvernement » ou les leaders des autres partis? Ne devrions-nous pas revoir la façon dont les comités fonctionnent pour ce qui est de leur budget et de leur capacité d'embaucher du personnel, par exemple? Ne faudrait-il pas revoir la façon dont les comités structurent leurs travaux, les aspects sur lesquels ils devraient concentrer leurs efforts? Il serait à mon avis très utile d'étudier la façon dont nous avons fonctionné jusqu'ici dans le but de pouvoir amener le gouvernement à rendre des comptes à l'avenir, grâce à l'aide et à l'appui que nous recevrons du DPB.
M. Dobell : Je suis obligé d'être d'accord avec tout ce que vous proposez. En fait, si vous voulez venir travailler pour le centre parlementaire, nous vous donnerons l'occasion d'exprimer ces points de vue.
Néanmoins, vous vous écartez des questions principales qui touchent les décisions que vous devez prendre au sujet de ce nouveau poste. Vous pouvez dire qu'il serait bon que ces choses soient faites mais je ne pense pas que vous puissiez les introduire dans ce projet de loi.
Le sénateur Joyal : Ce n'est pas ce que je dis. Si nous nous contentons simplement d'adopter ce projet de loi et acceptons de continuer de travailler lundi matin comme nous le faisons d'habitude, je pense que nous aurons une jolie loi sur papier mais que nous ne changerons pas la façon dont le Parlement demande au gouvernement de rendre des comptes.
M. Dobell : Ce serait certainement une bonne chose que tout cela se fasse mais je pense que vous en demandez beaucoup.
Le sénateur Joyal : Devrions-nous demander au centre parlementaire de refaire une étude du fonctionnement des comités pour que vous puissiez formuler une recommandation?
M. Dobell : Si vous voulez retenir nos services, nous serions très heureux de le faire.
Le sénateur Stratton : Une demande de précision. Me permettez-vous d'intervenir, sénateur Day? Cela vient du Conseil du Trésor; cela concerne le pouvoir de contracter. Il s'agit de la note 79.54 en haut de la page 100 :
[...] énonce que le pouvoir de contracter, le paragraphe 95(5.1), est assujetti à l'article 74 et au paragraphe 75(2) de la Loi sur le Parlement du Canada, qui prévoit que les greffiers et les membres du personnel de la Bibliothèque du Parlement sont placés sous l'autorité des présidents du Sénat et de la Chambre des communes et que le bibliothécaire parlementaire est responsable de la gestion de la bibliothèque. Combinées, ces dispositions veulent dire que [...]
Le sénateur Milne : À la page 100?
Le sénateur Stratton : À la page 100, en haut de la page. Je vais également vous citer ce passage à partir de la copie papier.
Combinées, ces dispositions veulent dire que le pouvoir de contracter du DPB est assujetti au pouvoir de gestion du bibliothécaire, ainsi qu'au contrôle des présidents.
Le président : Monsieur Dobell, voulez-vous commenter cela? Sinon, au nom du comité, je vous remercie encore une fois d'être venu. Nous avons tous apprécié vos idées, qui se fondent sur des années d'expérience et sur vos grandes connaissances dans ce domaine; elles nous seront utiles pour nos délibérations.
M. Dobell : J'ai été heureux de vous faire part de mes idées. Je vous remercie.
Don Drummond, vice-président principal et économiste principal du groupe financier Banque TD, vient d'arriver. Il a travaillé pendant 23 ans pour le ministère des Finances dans divers postes de la haute direction, notamment comme sous-ministre adjoint de la politique fiscale et de l'analyse économique, sous-ministre adjoint de la politique de l'impôt et de la législation et plus récemment, sous-ministre délégué. Il est entré à la Banque TD en juin 2000.
Mike McCracken, président-directeur général d'Informetrica Limited, vient également de se joindre à nous. Informetrica est une société canadienne privée spécialisée dans la recherche économique quantitative. Les produits et services offerts par cette société touchent un large éventail des projections économiques et politiques publiques canadiennes.
Le comité vous souhaite la bienvenue à tous les deux.
Don Drummond, vice-président principal et économiste en chef, Groupe financier Banque TD, à titre personnel : Je suis désolé de n'avoir pu préparer un exposé. Mon excuse est que je n'ai guère eu de temps pour le faire. J'ai néanmoins examiné le projet de loi et j'aimerais commencer par vous présenter quelques commentaires à ce sujet.
Premièrement, et surtout, ce projet de loi est une excellente idée. J'ai personnellement connu pendant 23 ans les problèmes soulevés par l'absence d'une telle institution, et ce projet de loi constitue une bonne solution. Il était très frustrant de voir que des projets de loi sont présentés, soit à l'initiative d'un député de l'opposition soit à l'initiative du gouvernement, sans que le coût en soit évalué ou alors accompagné de prévisions tout à fait irréalistes. Quelqu'un disait que tel projet coûterait 20 millions de dollars alors qu'il coûtait des centaines de millions de dollars, mais la personne qui défendait le projet de loi ne disposait pas des ressources qui lui auraient donné accès à ce genre d'information.
Certains considèrent que ce projet de loi est une critique ou un obstacle. Lorsque je travaillais au ministère des Finances, j'aurais réagi de façon tout à fait opposée parce que je pensais que la situation qui régnait à l'époque plaçait les fonctionnaires des finances dans une situation délicate. J'ai souvent aidé des personnes à présenter des projets de loi de ce genre mais l'aide paraissait toujours fournie de façon indirecte et constituait une faveur. Il fallait faire un compromis : à qui dois-je rendre des comptes, au Parlement ou au ministre?
C'est pourquoi je pense que ce projet de loi est une excellente idée. Il représente un énorme progrès par rapport à la situation actuelle où le comité des finances de la Chambre des communes a les moyens d'obtenir une analyse indépendante des prévisions et peut embaucher à contrat des spécialistes de ce domaine. L'histoire montre que ce comité s'en remettait aux fonctionnaires du ministère des Finances. Cela les plaçait dans une situation délicate parce que, quand ils comparaissaient devant le comité, ils devaient se demander s'ils devaient rendre des comptes au Parlement et au comité ou alors au ministre des Finances. Cela les plaçait dans une situation compromettante. Voilà le côté positif.
Je ne suis pas sûr qu'il y ait un côté négatif, mais il est intéressant de noter que ce projet de loi ne précise guère ce que doit faire le directeur. Si nous prenons l'alinéa 79.2a), nous constatons que le rôle de ce directeur est de faire des commentaires sur les prévisions budgétaires nationales. Cela ne fait pas nécessairement problème. Si j'étais ce directeur, je serais sans doute heureux de l'imprécision de mon mandat parce que cela me permettrait de l'interpréter à ma façon mais je ne sais pas très bien ce que les rédacteurs du projet de loi et le Parlement voulaient que fasse cette personne. Doit-elle simplement commenter les prévisions du ministère des Finances ou préparer ses propres prévisions? Doit-il faire ses prévisions en utilisant son propre personnel ou embaucher à contrat des personnes comme M. McCracken pour qu'ils les préparent?
Si j'avais une idée du budget accordé à cette initiative, je pourrais probablement répondre à ces questions, parce qu'il y a certaines choses que l'on peut faire avec un certain budget et d'autres que l'on ne peut pas faire. J'ai entendu certaines choses mais là encore elles ne figurent pas dans le projet de loi. Je ne sais pas quels sont les montants envisagés. Il pourrait s'agir d'un montant raisonnable qui risque néanmoins de ne pas répondre aux attentes. Encore une fois, le directeur doit effectuer de la recherche sur des questions économiques et financières et sur les prévisions budgétaires mais le genre de recherche qu'il doit effectuer n'est pas précisé. C'est un domaine très large et je trouve cela intéressant.
L'autre aspect qui m'intéresse est que le projet de loi précise très clairement que le directeur doit avoir accès aux données des ministères; autrement dit, accès intégral aux données, sauf règles en matière de confidentialité. Je peux vous dire, d'après mon expérience, que pour faire ce genre d'analyse, il ne suffit pas d'avoir des données. Ces analyses dépendent énormément des méthodologies. À titre d'exemple, la plupart des mesures budgétaires et même la plupart des projets de loi d'initiative parlementaire qui sont présentés touchent certains aspects du régime d'imposition du revenu personnel. C'était habituellement le ministère des Finances qui évaluait le coût de ces mesures et qui en précisait l'effet économique à l'aide d'un modèle de microsimulation, qui était basé sur un échantillon de déclarations personnelles d'impôt sur le revenu. J'aurais beaucoup de mal, ne faisant pas partie du ministère et je crois que ce serait également le cas pour M. McCracken, à calculer ce genre de coûts détaillés si je n'avais pas accès à cet outil. Ressources humaines a voulu utiliser ce modèle pour élaborer des politiques; cet accès lui a été refusé et cela a suscité toute une controverse. La question que j'aimerais poser est la suivante : le directeur aura-t-il accès à ces outils ou sera-t-il à la merci du ministère des Finances qui utilisera ces méthodologies pour lui?
À mon avis, et je connais ce domaine depuis longtemps, vous pouvez faire des choses lorsque vous disposez des données et des méthodologies, mais lorsque vous dépendez de quelqu'un d'autre, vous ne pouvez rien faire. Cette autre personne est toujours occupée et il y a toujours un budget à préparer. Le projet de loi précise que les sous-ministres des ministères concernés doivent examiner ces demandes avec le plus grand soin; mais ce n'est pas nécessairement ce qui se passe en pratique. Il faut avoir à l'interne des employés capables de faire ce genre de choses.
Il faut aborder avec réalisme ce que pourra faire ce directeur et ce qu'il ne pourra pas faire. Il ne pourra pas fournir des prévisions budgétaires extrêmement précises. Elles vont aider à comprendre certaines choses. Les gens n'aiment pas beaucoup que l'on parle de cette façon mais le déficit représente la différence entre deux chiffres considérables. Si vous modifiez l'un des deux chiffres, vous modifiez le déficit. Cela ne modifie pas le deuxième chiffre.
Je pense qu'il y a beaucoup d'information que ce directeur ne pourra pas obtenir et en fait, il semble que les budgets ne les contiennent pas. À titre d'exemple, j'attirerais votre attention sur le budget 2006. Ce budget contient une entrée qui s'élève à près de 100 milliards de dollars et qui correspond à l'ensemble des dépenses de programme. Ce montant n'est aucunement ventilé. Je me demande ce que ce directeur pourrait faire avec ce genre d'information. Comment pourrait-il établir une prévision à partir d'un tel chiffre? Cela représente un tiers de l'équilibre final du budget. Examinez ce budget. Il ne contient aucune prévision de dépenses. Il s'agit du ministère de la Défense, de l'aide au développement, les Autochtones, santé et bien-être, le traitement des fonctionnaires : rien. Tout est regroupé en un seul montant.
Je sais pourquoi ce montant n'a pas été ventilé dans le budget; c'est parce que le gouvernement n'a pas réussi à s'entendre sur un chiffre avec les divers organismes et ministères centraux, de sorte que ce sont là les problèmes auxquels devra faire face ce directeur. Il pourra sans doute résoudre certains de ces problèmes et cela serait une bonne chose.
Deuxièmement, il n'y a pas que l'accès aux données qui soit précisé. Il y a aussi les méthodologies. Si le directeur ne dispose pas de ressources suffisantes ou s'il n'a pas librement accès à des ressources, il ne pourra pas faire grand-chose.
Pour résumer, je dirais que pour les prévisions, le directeur aura besoin d'information mais il aura également besoin de ressources suffisantes pour faire du bon travail, pour commenter les prévisions financières ou effectuer ses propres prévisions. Je ne suis pas sûr que les rédacteurs du projet de loi aient bien saisi toute la complexité de l'évaluation des répercussions financières des diverses mesures budgétaires proposées et là encore, il faudrait qu'il ait accès à tout cela.
Enfin, pour être réaliste au sujet des problèmes qui pourraient être résolus, j'ai comparu devant le Comité des comptes publics à huit reprises avec le ministre des Finances au sujet des prévisions budgétaires de son ministère. N'oubliez pas que le ministère des Finances s'occupe des intérêts sur la dette publique, et que les grands transferts représentent près de la moitié des dépenses du gouvernement. Au cours de ces huit comparutions annuelles, on ne nous a pas posé une seule question au sujet des prévisions budgétaires du ministère des Finances. S'il y avait eu un directeur parlementaire du budget, il est possible que les députés auraient été un peu mieux informés. Ils auraient peut-être posé une question ou deux. Cependant, je ne le pense pas. Je pensais que notre cas était unique. Depuis que j'ai quitté le gouvernement, j'ai posé cette question à plusieurs sous-ministres et ministres. Ils ont tous constaté la même chose : on ne leur pose jamais de questions au sujet de leurs prévisions budgétaires. On leur pose toujours des questions sur la situation actuelle : qu'est-ce qui va figurer dans le budget?
Là encore, ce directeur pourra faire des choses utiles mais il existe des problèmes fondamentaux qu'il ne pourra pas résoudre, et cela est très bien. On ne peut pas résoudre tous les problèmes. J'espère que l'on fera preuve de réalisme à ce sujet. Je sais que votre travail consiste à examiner le projet de loi. La seule remarque que j'aimerais faire au sujet du projet de loi concerne l'imprécision du mandat du directeur, ce qui peut être une bénédiction ou un problème, selon le point de vue adopté.
Le président : Avez-vous déjà comparu devant le Comité sénatorial des finances nationales au moment où vous étiez au ministère des Finances?
M. Drummond : Oui, je l'ai fait nombre de fois, mais c'était toujours à propos de questions précises. Ce n'était pas à propos des prévisions budgétaires. De même, nous ne recevions pas de questions générales concernant les prévisions budgétaires. Nous avions des programmes de taille gigantesque. Nous avions de l'intérêt à verser sur la dette publique. Nous avions tous les grands transferts, et ce sont de grandes sommes qui circulaient tous les ans. J'ai accompagné un certain nombre de ministres à ce moment-là, ministres qui arrivaient armés de gros dossiers préparatoires qu'ils avaient étudiés. Ils disaient : « Merci bien de m'avoir forcé à passer tout ce temps à étudier ça ».
Il y a d'autres questions qui se brassent. Les prévisions budgétaires ne sont pas décortiquées au Parlement. C'est une affirmation directe, mais je maintiens ce que j'ai dit. Je reviens à l'exemple du budget. Le Parlement est appelé à adopter des crédits à cet égard; tout ce quoi il a droit pour l'intégrité du programme direct, c'est une somme forfaitaire. Le Parlement ne reçoit pas de précisions, quel que soit le Ministère. Je ne sais vraiment pas si le Parlement peut donner son aval et voter des crédits à ce sujet.
Mike McCracken, président-directeur général, Informetrica Limited : Il est utile de savoir que cette activité, en fait une activité très semblable à celle-là, a lieu aux États-Unis depuis de nombreuses années, et particulièrement depuis 1974, sous les bons soins du Congressional Budget Office avec les nombreuses structures qu'elle comporte, qui ne sont pas sans rappeler ce que vous proposez. Pour vous donner une vague idée de la chose, l'an dernier, ces responsables ont déclaré avoir 230 employés et un budget de 35 millions de dollars US. Ils ont produit 95 communications, comparu devant 30 comités, publié 600 budgets fédéraux estimatifs et produit un millier d'énoncés d'impact sur les gouvernements d'État et locaux, et sur les entreprises, de manière plus générale. Le bureau en question est essentiellement au service du Sénat et de la Chambre aux États-Unis. Si vous voulez de plus amples précisions à ce sujet, y compris des exemplaires de toutes les études qu'ils réalisent, vous pouvez visiter le www.cbo.gov. La notion d'un gouvernement ouvert et transparent dont les gens ordinaires peuvent découvrir les activités présente peut-être quelques vertus que vous allez vouloir étudier plus à fond.
Que fait le directeur parlementaire du budget dont il est question? Le projet de loi traitait d'abord des prévisions budgétaires, tâche qui est déjà difficile, comme M. Drummond l'a montré. Je vois qu'une fonction d'analyse et de recherche à cet égard a été ajoutée, de sorte que l'un quelconque des comités parlementaires peut lui demander de chiffrer des dépenses et des mesures fiscales particulières, ainsi que les coûts que supposent les projets de loi à l'étape de proposition ou les projets de loi d'initiative parlementaire aux premiers stades.
Il y a là une sorte d'ouverture. Cela aidera à régler le problème que M. Drummond a évoqué, soit que le groupe n'étudie pas les dépenses, qui font à coup sûr partie de l'examen des prévisions budgétaires au moment où celles-ci sont présentées. Cela aidera peut-être les gens à déterminer les problèmes qu'il y a, si tant est qu'il y en a.
Cela nous amène à nous demander à quoi ressembleraient les ressources à la disposition du bureau du directeur parlementaire du budget. Est-il question du salaire d'un subalterne? Cela pourrait se faire à très peu de frais. Ça ne servirait probablement pas à grand-chose, mais ça servirait à régler le problème d'un des grands facteurs dans le dossier, soit le préjugé perçu depuis de nombreuses années en ce qui concerne les prévisions budgétaires du ministère des Finances et les dépenses globales qu'il prévoit.
Si vous voulez être rigoureux, vous devriez engager de 50 à 150 personnes, qui seraient chargées de préparer des budgets consultatifs, et avoir des services d'abonnement, un site Web pour tout diriger et un budget d'environ 15 millions de dollars.
Si vous analysez les activités de la Bibliothèque parlementaire, par exemple, vous constatez que le nombre d'accès au site Web de la part des citoyens qui souhaitent s'informer sur ce qui se passe au Parlement double ou presque tous les ans. Je ne vois pas pourquoi cela s'arrêterait subitement. De fait, je crois que le poste en question ajoutera vraiment de la substance à la structure qui existe déjà. Assurez-vous de prévoir des moyens initiaux adéquats ou encouragez les responsables à s'en assurer.
Au cours de plusieurs trimestres, on a essayé brièvement de recourir à un comité externe pour établir les prévisions budgétaires à l'usage du Comité permanent des finances de la Chambre des communes. Le comité en question comptait de multiples membres et produisait des prévisions budgétaires trimestrielles. Cela reposait sur un procédé ouvert et transparent. Il y avait débat entre les gens qui s'y trouvaient.
M. Drummond a évoqué un des points litigieux, soit la nécessité d'obtenir une pleine collaboration des organismes centraux. Les gens qui ont participé à l'exercice m'ont dit qu'ils devaient toujours marcher sur la corde raide. Toutefois, le jeu en valait la chandelle.
Aux États-Unis, le Congressional Budget Office compte un conseil consultatif formé d'une vingtaine d'économistes parmi les plus éminents du pays, qui se réunissent deux fois l'an pour commenter les budgets et les autres éléments, mais aussi des principes plus généraux associés à leurs tâches. Le conseil consultatif comprend également tous les anciens chefs du Congressional Budget Office, car il y a changement de la garde quand le contrôle change de main à la Chambre des représentants et au Sénat. Le taux de roulement y est peut-être plus élevé qu'il ne le serait suivant la formule qui est proposée ici.
Quels seraient les défis et les obstacles auxquels le groupe ferait face? L'insuffisance des ressources représentera probablement le premier défi. Le groupe se débattra pour produire quelque chose avec très peu de moyens.
La relation avec les organismes centraux sera tendue. Depuis longtemps, le ministère des Finances s'oppose à quiconque critique ses efforts, qu'il s'agisse du Conseil économique du Canada, que le Ministère est parvenu à étouffer en 1991-1992, d'organismes du secteur privé, qui déplaisent souverainement au Ministère ou encore d'autres organismes fédéraux ou provinciaux. Il n'y a pas lieu de croire que les relations dans le dossier se caractériseront subitement par une sorte de félicité.
Ensuite, bien entendu, le directeur parlementaire du budget doit agir. La personne qui occupe le poste devra se tailler une réputation. Au bout de quatre ou cinq ans, quelqu'un totalisera le tout et verra si le directeur s'en tire mieux que le ministère des Finances ou un tirage au sort pour trouver un chiffre entre 100 et -100.
L'histoire ne s'oublie pas. Je crois qu'il serait sage pour le directeur parlementaire du budget d'offrir une panoplie de services et de ne pas faire en sorte que son travail dépende, comme M. Drummond l'a évoqué, du fait de dégager la petite différence qui peut exister entre deux grands nombres. De fait, le directeur parlementaire du budget peut bien s'attacher à la façon dont nous signalons le nombre. Qu'il s'agisse de zéro ou de 10,6, cela n'a rien de magique. De même, cela peut ressembler à 7,2 ou à quelque chose du genre, à plus ou moins 10 milliards près, ce qui serait aussi utile que ce qu'on produit en ce moment même.
M. Drummond se soucie de l'accès aux modèles de microsimulation. Les modèles de ce genre se révèlent particulièrement utiles pour évaluer l'évolution de l'impôt sur le revenu des particuliers ou de la taxe de vente.
Heureusement, au Canada, il existe un modèle de microsimulation distinct que tient à jour Statistique Canada de façon permanente. On vient de lancer le modèle 14, ce qui veut dire qu'on s'adonne à l'exercice depuis au moins 14 ans. D'ailleurs, il y a souvent un écart entre les modèles produits.
C'est un très bon outil de travail. C'est un modèle de microsimulation statistique, qui comporte certaines difficultés. De manière générale, je n'ai pas vu de situations où les gens ont affirmé que le modèle n'est pas aussi bon, ou aussi exact que le modèle du ministère des Finances. Cependant, si vous croyez que le modèle du ministère des Finances est celui qui devrait être accessible aux gens, il y a certainement des mesures législatives utiles à cet égard.
Récemment, je suis revenu d'une conférence sur les applications du domaine de la microsimulation qui s'emploient dans le monde entier. La Norvège a un système où le modèle de microsimulation, qui comporte bon nombre d'informations détaillées et spécifiques sur les particuliers, est l'affaire d'un organisme de statistique, mais il est utilisé ou conçu pour le ministère des Finances et pour d'autres organismes qui, au sein du gouvernement norvégien, évaluent les propositions. La Norvège a appris à avancer sans se prendre les pieds dans les fleurs du tapis. Le pays peut servir un membre du grand public sans tomber dans un conflit apparent du genre de ceux que nous trouvons ici.
Je crois qu'il serait possible d'améliorer certains aspects techniques de l'exercice en regardant ce que les gens font ailleurs. Il nous serait utile d'examiner les activités qui se font en Europe davantage que ce qui se fait aux États-Unis.
L'Espagne, par exemple, a récemment mis sur le Web un modèle de microsimulation où l'utilisateur peut évaluer une proposition fiscale particulière et avoir accès sans tarder aux résultats. C'est un outil simple d'utilisation, un outil que les gens utilisent de plus en plus pour comprendre ce qui se passe dans le pays en question. Il n'y a pas raison de croire que nous ne pourrions faire de même.
Je vais m'arrêter là pour ouvrir le champ aux questions. J'ai essayé de donner quelques chiffres. Vous allez peut-être vouloir les comparer au budget global de la Bibliothèque du Parlement. Un des premiers exercices que vous pourriez attribuer au directeur parlementaire du budget en question, ce serait d'établir les coûts de ce programme.
Le président : Monsieur Drummond, j'ai été intrigué de vous entendre dire qu'il y a bon nombre d'informations auxquelles ce nouveau directeur parlementaire du budget n'aura pas accès. Comme vous avez travaillé pendant quatre années au ministère des Finances, vous êtes probablement à même de confirmer que c'est là un fait avéré.
On me dit qu'au moment où le ministre des Finances et le ministère des Finances préparent le budget, la boutique est fermée. Le Conseil du Trésor, qui a pour responsabilité de préparer le budget principal des dépenses, ne peut pas consulter nombre des données accessibles au ministère en question.
Est-ce que cela correspond à l'expérience que vous avez vécue quand vous y étiez? Est-ce encore votre expérience? Selon vous, que faudrait-il faire pour que ce nouveau directeur parlementaire puisse accéder en temps utile à certaines des informations en question?
M. Drummond : C'est certain, le Conseil du Trésor avait seulement accès aux mesures budgétaires un peu avant que la préparation du budget se termine, mais le budget principal des dépenses reposait sur la loi. D'une certaine façon, le Conseil du Trésor n'avait pas besoin de cela; le problème n'est pas là. Le Conseil du Trésor n'avait pas accès aux mesures fiscales, mais encore une fois, il n'en avait pas besoin.
Le problème est différent. Je vais prendre une tangente, mais je prends plaisir à parler de ce sujet, car il n'y a rien d'autre dans ma vie qui m'ait fait passer autant de nuits blanches.
Lorsqu'arrive la période budgétaire, il n'y a pas un seul et unique ensemble de chiffres sur lesquels l'ensemble des organismes centraux et des ministères se seraient entendus du point de vue des dépenses; voilà pourquoi le budget de 2006 ne donne que ce total. On ne s'entend pas sur ce que le Ministère prend pour facteur dans les budgets.
La question s'est d'abord présentée au moment d'un examen des programmes, en 1995. À ce moment-là, nous avons indiqué aux ministères non seulement ce qu'ils devaient réduire, mais aussi ce que représentaient leurs nouveaux niveaux budgétaires. Il est devenu manifeste qu'il y avait quatre séries de livres différents sur ce que dépensait le ministère. Le BCP, Conseil du Trésor, le ministère des Finances et le ministère en avaient tous une série, et tous étaient différents. La situation allait pouvoir être réglée un jour.
Le président : Au ministère des Finances?
M. Drummond : Soit au ministère des Finances, soit au Conseil du Trésor, mais, au bout du compte, c'est le Conseil du Trésor qui l'a fait dans le budget de dépenses. Il a fallu attendre longtemps, vraiment trop longtemps selon moi.
J'en ai particulièrement souffert moi-même, car il y a eu un moment où l'examen des programmes s'est presque effondré, et il est devenu apparent aux yeux de tous que c'était notre oeuvre. C'était en 1995. Nous sommes là en 2006, et la question n'est toujours pas réglée.
S'il est attendu du directeur parlementaire du budget qu'il soit au courant du processus budgétaire et qu'il soit prêt à livrer ses observations au moment où le budget est présenté, il ne pourrait connaître les dépenses ministérielles. Il s'écoulerait probablement un bon moment avant qu'il puisse les connaître.
À mon avis, il y a toujours une lacune dans le budget principal des dépenses, car les chiffres du budget principal des dépenses ne concordent pas avec les chiffres du budget lui-même. Je comprends cela.
Le président : C'est ce que j'essayais de faire valoir.
M. Drummond : L'écart, bien entendu, tient au fait que le budget principal des dépenses ne traite pas des mesures qui ne sont pas approuvées par le Parlement, mais que le budget, lui, le fait.
À mon avis, il n'y a même pas de tentatives sérieuses pour présenter les différences entre les deux. C'est une des raisons pour lesquelles le budget principal des dépenses reçoit si peu d'attention.
Il y a eu une époque où le huis clos du budget principal des dépenses attirait presque autant de journalistes que le budget lui-même. Aujourd'hui, le huis clos se fait dans une salle vide, et le budget principal des dépenses est classé sur une tablette quelque part, car personne ne le comprend ou ne s'y intéresse. C'est pourquoi le budget principal des dépenses reçoit si peu d'attention de la part du Parlement.
Le président : Ne croyez-vous pas que le Conseil du Trésor et le ministère des Finances pourraient en faire beaucoup plus pour coopérer un peu?
M. Drummond : Tout à fait. C'est encore une tache dans mon dossier : ayant repéré le problème en 1995, j'ai quitté en 2000 sans l'avoir réglé. Toutes sortes de mesures ont été adoptées, cela allait toujours se faire, et voici le budget où cela va se régler... ce sera donc dans mon dossier. Cela fait six ans que je suis parti, et la première chose que je remarque dans le budget — car j'essaie, comme M. McCracken le fait probablement aussi, d'en arriver à mes propres chiffres. Je constate que divers engagements ont été contractés pour accroître le budget de la défense; je veux donc savoir où s'en va la défense, et je jette un coup d'œil au budget, et qu'est-ce qu'il y a là? Il y a un seul et unique total pour l'ensemble des dépenses du Ministère. C'est 80 milliards de dollars, un seul montant.
Personnellement, je trouve cela ridicule. Je me demande vraiment que fait le Parlement qui a adopté un tel budget : qu'est-ce qu'il adopte au juste? Il ne voit pas ce que les ministères particuliers auront dépensé. Il ne fait que remettre un chèque en blanc.
Le sénateur Joyal : Quand je lis l'alinéa 79.2a), qui donne son mandat au directeur parlementaire du budget — « ...de fournir au Sénat et à la Chambre des communes des analyses objectives de la situation financière du pays, des prévisions budgétaires du gouvernement et des tendances de l'économie nationale » — ce qui m'étonne, monsieur Drummond, c'est que le vérificateur général, le directeur général des élections et d'autres titulaires de charges publiques produisent tous les ans un rapport à l'intention du Parlement. Dans le projet de loi que nous avons sous les yeux, le mandat accordé ne prévoit pas de délai. Autrement dit, on ne dit pas expressément que c'est tous les ans que nous allons avoir droit aux conclusions ou aux résultats de l'analyse objective des questions.
M. Drummond : Je suis tout à fait d'accord sur la question du délai et j'élargirais ça. À regarder l'alinéa 79(2)a), voilà que je suis directeur parlementaire du budget — et je dirais que, oui, les prévisions budgétaires semblent raisonnables, les prévisions du Conseil du Trésor et les tendances de l'économie nationale sont très favorables, le taux de chômage n'a jamais été si bas, voilà mon travail est terminé. J'ai satisfait aux exigences de la loi. J'ai fait tout cela en une seule phrase — et je pourrais faire cela toutes les semaines, si vous le voulez, par rapport au délai. C'est vague non seulement du point de vue de la période dont il serait question, mais c'est aussi un exercice complètement ouvert. Je pourrais en faire une seule et unique phrase, ou, comme l'a dit M. McCracken, le CBO produit 79 rapports et réalise ses propres prévisions. Cela serait aussi conforme à ce qui est dit dans le projet de loi. Une seule phrase ou encore le modèle du CBO; les deux sont conformes à la même loi. Il faut alors se poser la question : qui s'en occupe? Est-ce que ce sera la Bibliothèque du Parlement, est-ce que cela sera la Chambre des communes et le Sénat travaillant ensemble ou est-ce que ce sera le directeur parlementaire du budget? Je ne le sais pas. Ce n'est pas précisé dans le projet de loi.
Les cinq premières années du mandat serviront à établir les usages et un protocole, mais on ne saurait regarder ce projet de loi et envisager exactement ce que fera le directeur en question. C'est un cas qui est probablement assez unique pour un texte de loi. Encore une fois, ce n'est pas nécessairement un problème si vous êtes directeur parlementaire du budget et ce n'est pas nécessairement un problème si vous êtes parlementaire, mais je trouve tout de même curieux que ce soit si vague.
Le sénateur Joyal : Avez-vous une suggestion quant à la façon de formuler le mandat à proposer, pour que nous en arrivions non pas au minimum, mais plutôt à ce qu'on pourrait envisager comme une contribution raisonnable du directeur en question au Parlement?
M. Drummond : Monsieur McCracken et moi avons tous deux parlé des moyens à la disposition de la personne en question. Je ne veux pas vous dire s'il faut mettre les bœufs d'abord et la charrue après ou inversement, mais je ne voudrais pas d'un mandat qui n'est pas réaliste étant donné le budget qui y est associé.
Si j'oublie la contrainte budgétaire, je dirais qu'il faudrait produire un rapport semestriel sur toutes ces questions. Je crois que le bureau du directeur devrait disposer de tous les moyens voulus pour réaliser des prévisions entièrement indépendantes, et non pas seulement pour donner son aval aux prévisions des Finances sinon exprimer son désaccord à ce sujet. J'aimerais qu'il y ait les moyens d'agir indépendamment, comme le ce que fait Congressional Budget Office.
Pour ce qui est des tendances de l'économie nationale, il y a le ministère des Finances. Il y a un excellent bureau de la statistique — Statistique Canada. De fait, je récrirais ce passage-là. Il n'est pas nécessaire que le directeur en question évalue de façon indépendante les tendances de l'économie nationale. Nous faisons déjà un bon travail dans ce dossier, et il y a toutes sortes d'entreprises du secteur privé qui s'y adonnent, M. McCracken et moi-même le faisons. C'est l'aspect budgétaire qui pose problème, car personne d'autre n'a les moyens. Je ferais un lien entre les tendances de l'économie nationale et la situation budgétaire. Je n'ai pas besoin qu'on me dise quel est le taux de chômage; que le taux de chômage est à la baisse ou que le PIB est à la hausse. C'est un travail qui n'a pas à être refait. Cependant, je serais nettement plus précis quant à ce que nous voulons, particulièrement dans les prévisions budgétaires. Qu'est-ce que nous voulons analyser dans les prévisions? Le travail d'estimation des coûts des mesures est-il bien fait, sinon est-ce mal harmonisé avec les priorités du gouvernement? Je ne sais pas. Si c'est mal harmonisé avec les priorités du gouvernement, il me semble que le travail relève davantage du vérificateur général que du directeur parlementaire du budget, mais le projet de loi ne dit pas clairement ce qu'il faudrait faire dans un tel cas, à mon avis.
Le sénateur Joyal : Auriez-vous l'obligeance d'étudier la formulation de cette disposition et de nous proposer ce qui, selon votre expérience, serait une façon plus réaliste de décrire le travail du directeur parlementaire du budget, compte tenu de ce que le poste devrait représenter selon vous et ce que devrait être son mandat — pour que cela ne donne pas tant « tout ou rien », si bien que le résultat finira pas frustrer tout le monde?
M. Drummond : J'établirais un mandat entièrement différent si j'avais les 15 millions de dollars de M. McCracken ou la somme d'argent dont j'ai entendu parler. La somme d'argent dont j'ai entendu parler est inférieure au budget global de mon petit groupe d'économistes. Un tel budget vous permettrait de faire des trucs intéressants, mais pas les trucs dont je viens de vous parler. Rien ne sert de fixer des attentes auxquelles vous ne pouvez répondre.
Le sénateur Joyal : Oui, mais, par ailleurs, comme vous l'avez dit, c'est un truc si ouvert que nous pourrions tous nous attendre à ce que cela soit satisfaisant, alors que, dans les faits, ce ne le serait pas. Alors, ne faudrait-il pas insister sur ce qui, à votre avis, serait utile au Parlement quand celui-ci veut que le gouvernement lui rende des comptes?
M. Drummond : Pourquoi pas, dans la mesure où on saisit l'ordre des choses — on établit le mandat puis on donne au bureau des moyens financiers adéquats.
Le président : J'aimerais savoir ce que M. McCracken pense du libellé du même passage.
M. McCracken : Il n'est pas étonnant que le projet de loi ne comporte pas de précisions. Il me semble que tant qu'on ne connaît pas l'ampleur des ressources, on ne sait pas très bien ce qui va se faire. Pour chacun, il y a des documents qui s'ajoutent et modifient l'exigence du point de vue des ressources. Cependant, si je demande à un membre du personnel de me produire un rapport sur X demain ou encore dans un mois ou dans six mois, ce ne sera pas le même produit que je vais obtenir. L'élément clé serait de savoir : comment les comités du Sénat ou de la Chambre peuvent-ils préciser le moment où ils veulent obtenir les documents en question. Il est important pour vous d'obtenir les documents au moment où cela convient à vos délibérations. Il n'est pas utile de mettre la main sur le document six mois plus tard.
Par ailleurs, si vous dites aux gens : d'ici un mois ou une semaine, donnez-nous vos meilleures prévisions à ce sujet — cela tient à ce que les moyens nécessaires puissent être appliqués sur la période en question? Vous pourriez faire établir une règle ou une disposition qui figure dans la demande adressée au directeur parlementaire du budget à propos du travail à produire dans tel ou tel délai. Dans le cas du budget, vous pourriez dire : il faut avoir cela 60 jours ou 90 jours après le moment où le budget est présenté. Autrement dit, prévoir un intervalle qui laisse suffisamment de temps pour faire un travail correct, mais qui n'est pas si long qu'au bout du compte il devient inutile.
Voilà une façon de le formuler qui, peut-être, pourrait satisfaire les deux. Puis, si vous accordez des moyens considérables, vous pouvez être plus exigeant.
Le président : Pour ce qui est du libellé du mandat... c'était la question du sénateur Joyal, en fait, à laquelle M. Drummond a répondu... que pensez-vous du libellé?
M. McCracken : Je dirais « en temps utile », puis c'est la demande du comité parlementaire ou de quiconque qui définit cette notion. Voilà au moins une idée que vous pourriez envisager. Vous voulez rédiger une loi qui durera 30, 40 ou 50 ans, n'est-ce pas?
Le président : Oui, mais pour ce qui est du mandat, les tendances de l'économie nationale et ainsi de suite...
M. McCracken : Je laisserais ça tel quel, pour être franc. M. Drummond croit que ce n'est pas important et que le ministère des Finances fait le meilleur travail qui soit à cet égard, mais il importe de connaître les hypothèses sous- jacentes d'une prévision.
Les prévisions du CBO concernant l'économie nationale reposent sur l'idée que toutes les politiques en place continuent de s'appliquer. Voilà le contexte où ces gens travaillent. Ils savent que leurs prévisions ne sont pas réalistes, mais si la mesure n'a pas été approuvée dans une loi, elle ne fait pas partie du scénario qui sert de point de départ à l'exercice prévisionnel. Ils vont donc prévoir des déficits budgétaires assez importants à l'avenir, en sachant très bien que quelqu'un, à un moment donné, devra agir. Ils en font néanmoins le point de départ, puis prévoient les répercussions selon les différentes politiques qui pourraient s'appliquer.
Dans une certaine mesure, ils ont également commencé à parler du problème : le budget lui-même a-t-il une incidence sur l'évolution de l'économie, ce à quoi nous nous attendions jadis du ministère des Finances, pour essayer d'avoir une influence positive sur l'économie? On me dit que cela ne fait pas partie du nouveau catéchisme du ministère des Finances. On parle de l'idée qu'il n'y aura pas d'écho à propos des mesures budgétaires.
Il serait préférable qu'ils assument la plus grande part. Ils devront utiliser leurs ressources judicieusement.
M. Drummond : Par souci de clarté, je dirais que M. McCracken a d'abord dit qu'il n'était pas d'accord avec moi, mais, ensuite, il a dit la même chose que moi, pour que tout le monde comprenne. Ce que je veux dire, c'est qu'il n'est pas nécessaire ou utile pour nous que le directeur parlementaire du budget traite des tendances de l'économie nationale pour le plaisir de traiter des tendances de l'économie nationale. Il s'agit des tendances de l'économie nationale en tant qu'elles ont une incidence sur la situation financière du gouvernement. Je serais d'accord avec M. McCracken et j'ajouterais les échos sur la situation financière du pays.
Je ne veux pas reprendre le travail que fait déjà Statistique Canada quand il s'agit d'établir les tendances de l'économie nationale : les gens là font un très bon travail et ils ont les ressources nécessaires pour s'y adonner. Je ne m'attends pas à avoir un rapport distinct de la part du directeur parlementaire du budget pour dire : voici les résultats de l'économie — sauf pour dire voici en quoi l'économie touche la situation budgétaire de l'État.
M. McCracken : Seulement pour que vous ne pensiez pas que nous sommes d'accord là-dessus : Statistique Canada ne produit pas de prévisions économiques; c'est un bilan de l'économie qui est produit. Statistique Canada n'est pas une source indépendante de prévisions.
L'autre observation générale que je ferais, c'est qu'il existe des éléments de la prévision, des hypothèses sous-tendant les budgets, qui ne sont pas explicités. Leur nature aura peut-être une influence sur le genre d'économie que vous aurez.
Un directeur parlementaire du budget pourrait affirmer, par exemple : soit dit en passant, voici ce que serait le taux de chômage dans le monde que je décris. Ce serait une percée. Nous n'avons même pas vu la moindre mention du terme « chômage » dans le budget fédéral pendant le séjour de M. Drummond, certainement aucune prévision de l'évolution du taux de chômage. Le taux de change? Le néant aussi. Or, les deux phénomènes ont un effet important sur des programmes gouvernementaux particuliers, l'impôt sur le bénéfice des sociétés, les prestations d'assurance-chômage et les cotisations à l'assurance-chômage.
Je suis pleinement disposé à dire que les tendances en question ont une incidence sur les responsabilités du bureau, du point de vue des coûts à établir et du budget à prévoir, mais c'est presque tout qui entre en ligne de compte. Il s'agit seulement de savoir dans quel ordre vous les cochez dans votre liste, en ce qui concerne leur pertinence ou leur importance du point de vue économique.
Le sénateur Joyal : Pour résumer, vous parleriez des tendances de l'économie nationale en tant qu'elles ont une incidence sur la situation budgétaire du pays. Vous ajouteriez cela au projet de loi.
M. Drummond : J'irais encore plus loin, car je crois que notre échange a mis au jour une autre ambiguïté. Les « tendances » pourraient renvoyer à des tendances historiques ou à des perspectives. Il faudrait être clair; vous ne voulez pas que la personne traite du passé. Plus particulièrement, vous voulez qu'elle parle de l'avenir, plutôt que du passé, car, encore une fois, le passé est bien couvert en ce moment.
Le sénateur Joyal : Garderiez-vous l'idée de devoir obtenir dans un délai donné les conclusions de l'analyse objective en question, disons par semestre?
M. Drummond : Oui. Je n'y avais pas pensé; j'improvise donc. Vous allez peut-être vouloir dire précisément à quel moment, pendant le semestre. Il me semble qu'il faudrait que ce ne soit pas trop éloigné. Vous voulez faire un lien avec le cycle budgétaire.
Le sénateur Joyal : Comme vous l'avez dit, quand les données sont rendues accessibles, ce sera utile au Parlement — pour qu'il n'y ait pas d'écart de deux ou de trois mois, ce qui peut jouer sur l'exactitude des conclusions.
M. McCracken : On ne peut commencer avant que le budget soit présenté. C'est ce que vous essayez de déterminer. La question est la suivante : quel serait le délai raisonnable si vous demandez à un groupe de personnes d'en arriver à une analyse qui, d'une part, est cohérente, et qui, d'autre part, est livrée en temps utile?
Je ne sais pas pourquoi je dis cela, mais, selon moi, 60 jours représenteraient un bon délai. Si les gens du bureau produisent quelque chose de conséquent dans le contexte, vous pouvez serrer la vis et demander d'obtenir cela dans les 30 ou les 45 jours. Ce n'est pas comme si nous connaissions le budget d'avance. Il y a théoriquement une période, à un moment donné, en mars ou en avril... mais il y a quelques cas où c'est à un autre moment, et nous avons eu droit à des exposés économiques qui, en fait, étaient des budgets, et inversement.
M. Drummond : À mon avis, le rapport clé n'est pas celui qui est produit après le budget. Le rapport clé, c'est celui qui est produit à l'automne. Ce sont les perspectives financières de l'automne qui servent de cadre au budget. Au moment du budget, les décisions sont prises, mais c'est en octobre, en novembre, en décembre qu'elles se prennent toutes.
Le président : C'est ce que M. Dobell nous a dit ce matin.
M. Drummond : Voilà. Ai-je les moyens d'agir, sinon est-ce qu'il faut réduire les dépenses ou augmenter les impôts? Est-ce que j'ai une marge de 10 milliards de dollars? C'est à ce moment-là qu'il faut savoir. Je crois qu'un des rapports devrait être produit à un moment qui est raisonnablement proche de la mise à jour financière de l'automne que fait le gouvernement, et le deuxième serait produit une fois le budget présenté. C'est le rapport prébudgétaire qui m'intéresse davantage.
Le sénateur Joyal : Autrement dit, il y a une marge — nous pouvons préciser le moment, durant l'exercice, où les conclusions de l'analyse objective devraient être révélées aux parlementaires.
M. Drummond : Oui. Je crois que nous avons précisé un peu le passage, grâce à l'échange que nous avons eu ici, pour parler des trois cas en question. Nous y avons ajouté une dimension temporelle; il reste à savoir ce que cela veut dire d'analyser la situation financière du pays. S'agit-il de commenter simplement les mesures adoptées aux Finances ou de réaliser de manière indépendante une autre analyse? Ce qui nous ramène à la question des ressources.
Le sénateur Day : Dans la partie que nous regardons, l'article 79, pages 97-98 du projet de loi C-2, on voit l'essentiel du mandat du nouveau directeur parlementaire du budget. Nous venons de parler du tout premier paragraphe, mais l'essentiel du mandat consiste à appuyer le travail des comités permanents des deux Chambres. Tout en bas, il y a les alinéas d) et e) dont nous avons discuté, qui parlent de l'appui au travail de parlementaires individuels. C'est un groupe d'experts qui attend une commande; ça ressemble beaucoup à la Bibliothèque du Parlement, dans l'état actuel des choses, qui nous aide à faire des recherches et ainsi de suite.
Je vois l'alinéa dont vous parlez à la page 97 et j'y vois une autre sorte de mandat, et il s'agit non seulement d'être au service des comités et du Parlement, mais aussi de commencer à faire un travail qui ressemble davantage à celui du Congressional Budget Office aux États-Unis. Au Canada, notre équivalent serait le bureau de la vérificatrice générale, qui décide elle-même de ce qu'elle va faire, des dossiers qu'elle va étudier, et qui produit des rapports en temps utile, mais qui ne sont pas commandés par des parlementaires. Elle décide et elle produit elle-même ces rapports. Est-ce le genre de travail que vous voyez en lisant l'alinéa 79.2a)?
M. Drummond : Je vois que l'alinéa a) proposé est très différent des alinéas b), c), d) et e), dont je n'ai pas beaucoup parlé car ils sont plutôt clairs, et je les comprends. La distinction ne tient pas au fait que le Congressional Budget Office ne se charge que de ce qui est prévu à l'alinéa 79.2a), car il assure également les fonctions prévues aux alinéas 79.2b), c), d) et e). Il établit le coût de nombreux types de propositions, alors c'est l'une de ses fonctions régulières. Ces alinéas sont directs, et le libellé est plutôt clair. Si un projet de loi devait être présenté à la Chambre, le directeur parlementaire du budget soumettrait l'estimation du coût. Si un membre du gouvernement, de l'opposition ou du Sénat songeait à une initiative, mais ne s'était pas encore rendu à l'élaboration du projet de loi, il pourrait demander l'aide du DPB aux fins de l'estimation du coût. Il s'agit d'activités tout à fait appropriées, et j'estime qu'il n'y a pas lieu de s'interroger davantage sur l'incidence de cela. L'alinéa 79.2a) proposé est tellement ouvert. Je conviens du fait que les autres alinéas sont totalement différents. Les autres fonctions sont assurées sur demande, alors que l'alinéa a) relève davantage du quotidien, des activités régulières, même s'il n'y a aucune dimension temporelle. C'est peut-être régulier ou ça ne l'est pas, mais j'envisagerais cette fonction davantage comme une activité régulière.
Le sénateur Day : Les parlementaires cherchent à obtenir du soutien pour leurs comités chargés d'étudier les prévisions budgétaires et les rapports sur le rendement présentés à l'automne, et cetera Nous bénéficions du soutien de la Bibliothèque du Parlement, mais on laisse entendre que cela pourrait être mieux. C'est un élément qui a motivé l'élaboration de cette proposition. L'alinéa 79.2a) proposé ne va-t-il pas au-delà de ce que nous recherchons? Peut-être créera-t-il quelque chose dont nous n'avons ni besoin ni envie au Canada.
M. McCracken : Si je me souviens bien de la façon dont les choses ont évolué, nous avons commencé avec a), et les alinéas b), c) et e) ont été ajoutés par des parlementaires qui, tout naturellement, veulent avoir accès à davantage de recherche. Ce serait tout un revirement d'abandonner a), si c'est ça que vous voulez, mais je n'ai rien contre b) et e). Le problème avec a), c'est l'absence de limite, le temps et le cadre. Je crois savoir qu'il est plus facile pour le Congressional Budget Office de travailler sur un projet de loi assorti de certaines limites globales sur les dépenses. Le travail du CBO consiste à déterminer si les départements tiennent compte de ces restrictions et des dispositions de la Gramm-Rudman- Hollings Act et à en rendre compte.
Nous nous penchons sur le mécanisme sans nécessairement être dotés d'une loi qui orienterait la mise en œuvre du processus. Je constate avec étonnement que ce n'est peut-être pas une mauvaise façon de faire, et on pourrait faire cela une ou deux fois par année, de façon générale. Le mot probablement le plus embêtant dans a) est probablement « objectives », car il sera déjà assez difficile d'obtenir une analyse décente, ne pensons même pas à une analyse objective décente. Comment fait-on cela? On pourrait, par exemple, charger un groupe représentatif d'effectuer une synthèse de ces points de vue, mais c'est délicat. Si on ajoutait l'expression « économies nationales et provinciales », cela pourrait nous permettre de resserrer davantage leurs échéanciers. Ces dispositions sont plus importantes au Canada qu'elles ne le sont aux États-Unis étant donné l'importance relative des provinces. Je maintiendrais l'alinéa a).
Le sénateur Stratton : L'alinéa 79.2a) n'a pas été soumis pour rien, et nous devons interroger les auteurs du projet de loi. Nous ne serons peut-être pas d'accord avec eux, mais au moins nous saurons pourquoi il figure dans le projet de loi.
Le sénateur Milne : Sénateur Stratton, je suggère que nous invitions des représentants du ministère des Finances, ou quelque chose comme cela. Nous devons les faire comparaître devant le comité afin que nous puissions communiquer directement avec eux.
Le sénateur Stratton : Je viens tout juste de transmettre un courriel pour dire que le comité a besoin d'entendre le témoignage de représentants du Conseil du Trésor.
Le sénateur Milne : Ce serait mieux.
Le sénateur Stratton : Nous avons besoin qu'ils répondent à ces questions.
Le président : Le Comité directeur compte inviter de nouveau le président du Conseil du Trésor ainsi que le ministre de la Justice et des cadres supérieurs.
M. Drummond : C'est dans le budget et dans toute allusion du Premier ministre à l'alinéa 79.2a) que nous allons trouver sa raison d'être. Le budget ne mentionne pas explicitement les alinéas b) à e). C'est une tentative du gouvernement d'améliorer la crédibilité et la transparence du budget. Pour ça, il faut absolument que l'alinéa 72.2a) soit formulé en termes généraux. Il n'y a selon moi aucun mystère quant à la présence de cet alinéa. Il s'agit tout simplement de se demander si sa grande imprécision est utile.
Le sénateur Milne : Les deux témoins ont parlé de l'alinéa 79.2a) proposé. Monsieur McCracken, vous avez raison de dire qu'une analyse effectuée par une seule source ne saurait être objective, elle serait plutôt subjective. L'analyse doit être produite par au moins deux sources différentes, ce qui double les coûts liés à l'analyse. Monsieur McCracken, vous avez également raison d'affirmer que le ministère des Finances a toujours protégé farouchement son territoire. Il y a presque dix ans, chaque ministère du gouvernement a été chargé d'effectuer des analyses comparatives entre les sexes, et le ministère des Finances n'a toujours pas effectué d'analyse de ce genre à l'égard des questions budgétaires. Il y a longtemps, certes, que le Ministère fait cela.
Messieurs Drummond et McCracken, vous avez tous deux attaché vos commentaires à la modification de la Loi sur le Parlement du Canada prévue à l'alinéa 79.2a) et déclaré que sa formulation est ouverte et qu'il faut l'assortir de paramètres. La Bibliothèque du Parlement était plus préoccupée par l'alinéa 79.2d) concernant le coût de toute proposition si large, si étendue et si englobante qu'elle ne pourrait jamais arriver à estimer le coût.
Monsieur McCracken, vous avez parlé d'un effectif de 50 à 150 personnes et d'un budget pouvant aller jusqu'à 15 millions de dollars. Lorsqu'on a affaire à des propositions, pas seulement des projets de loi ou des projets de loi émanant d'un député mais toute proposition, cela devient très large. J'aimerais savoir à combien vous estimez le coût.
M. McCracken : Mes calculs approximatifs, effectués en quelques heures, montrent qu'on peut établir rapidement le coût d'une proposition, mais il y a lieu de s'interroger sur la qualité de l'estimation et sur sa reproductibilité. La principale chose qu'il faut faire, c'est de bâtir un modèle à partir duquel vous déterminez vos coûts. Il faut veiller à ce que le processus soit ouvert, et laisser d'autres personnes examiner la série d'étapes que vous utilisez. Ainsi, on peut soulever des objections. C'est à peu près tout ce que vous pouvez espérer. On contrôlera le budget en limitant la durée de l'initiative, en une semaine ou en un mois, et on établira des dispositions relatives à l'établissement des coûts qui préviendront les excès. Cela ne va fonctionner que si on affecte des ressources adéquates, car c'est de façon aléatoire que les gens ont des idées.
Je suis encouragé par le fait que, depuis environ 40 ans, je crois, aux Pays-Bas, l'Institut des politiques économiques dispense ce service à tous les partis au gouvernement de façon permanente, et à très peu de frais. Cette activité est soumise à un ensemble de règles prévoyant que tout le monde peut prendre connaissance d'une proposition mise de l'avant. Cela permet de veiller à ce que certaines idées plus ridicules ne soient pas mises à exécution. Ils estiment qu'il est nécessaire, avec un gouvernement minoritaire perpétuel, d'accorder beaucoup plus de ressources aux capacités de recherche des comités et des partis. Je ne m'attends pas à ce que nous allions jusque-là, mais, certainement, cela fait partie de la façon dont l'entité va fonctionner.
Par exemple, avec un système à représentation proportionnelle, on se retrouvera probablement avec un grand nombre de parties et de coalitions. Il faut établir les institutions qui conviennent pour favoriser un tel développement et fournir l'information dont les décideurs ont besoin. De nombreux pays européens font cela depuis un certain temps, et les principes régissant le fonctionnement sont clairs. Ils essaient d'établir un processus ouvert et transparent, et de charger une équipe d'experts de l'exécuter. En règle générale, je crois que les parlementaires sont satisfaits du service qu'on leur offre. Je crois que c'est tout ce que nous cherchions dans le cas qui nous occupe, du moins initialement.
Le sénateur Milne : J'aimerais poser la même question à M. Drummond : auriez-vous tendance à établir des paramètres à l'égard de « toute mesure »? »
M. Drummond : Non. Si on chargeait le Parlement d'examiner un projet de loi à l'égard duquel le coût n'est pas établi, ce serait le comble de l'irresponsabilité. Je crois que cela doit figurer dans le projet de loi.
Le sénateur Milne : Il s'agit non pas d'un projet de loi, mais bien d'une mesure.
M. Drummond : L'alinéa 79.2d) proposé parle du « coût financier des mesures proposées dans les projets de loi ». Il est donc question de paramètres.
Le sénateur Milne : Ça, c'est l'alinéa 79.2d); c'est à l'alinéa 79.2e) que je fais allusion.
M. Drummond : Je crois qu'une file d'attente prendrait forme s'il y en avait un grand nombre, mais je crois que la Bibliothèque du Parlement offre ce service à l'heure actuelle; le projet de loi étendrait la portée de ce service.
Je regrette, mais c'est à l'alinéa 79.2d) que vous faites allusion. Le seul changement que j'apporterais à l'alinéa 79.2d) consisterait à éliminer l'expression « à la demande de tout membre de l'une ou l'autre Chambre du Parlement ». Je crois qu'on devrait établir une disposition prévoyant que le directeur parlementaire du budget est tenu d'établir le coût d'un projet de loi émanant d'un député, qu'on le lui demande ou pas. Je ne m'en fais pas trop avec ça, car je suis certain qu'on le demanderait toujours. J'ignore pourquoi cela doit être déclenché par une demande.
J'appuie tout à fait l'alinéa 79.2e); je crois que ce service devrait être offert au Parlement. Selon moi, les idées soumises peuvent aller assez loin et mener à de bien tristes résultats lorsqu'une personne se met dans la tête qu'on peut faire quelque chose à peu de frais et que les coûts réels sont beaucoup plus élevés. Je crois que les idées doivent être soumises à ces paramètres.
Le président : Lorsqu'on dit « toute mesure », n'ouvrons-nous pas la porte à l'excès? Je parle de l'alinéa 79.2e).
M. Drummond : Oui, effectivement, c'est pourquoi je crois que nous allons nous en remettre aux ressources exigées. La réponse est peut-être qu'il faudra du temps pour y arriver. J'ai de la difficulté à admettre l'idée qu'un député ne peut pas s'adresser à la Bibliothèque du Parlement.
Le président : Nous le faisons déjà.
M. Drummond : C'est pourquoi je ne m'en suis pas préoccupé. Il ne s'agit pas d'un autre ministère. Cela fait partie de la bibliothèque. On étend la capacité de la Bibliothèque du Parlement de vous aider à l'égard de ces questions. Je ne crois pas que l'alinéa 79.2e) apporte grand-chose de nouveau et de différent.
Le président : Les personnes de la Bibliothèque du Parlement ici présentes fournissent un soutien merveilleux à notre comité concernant ce projet de loi.
M. Drummond : Probablement que si vous leur demandiez aujourd'hui combien cela coûterait de limiter le crédit pour revenu de pension ou quelque chose du genre, par exemple, ils vous répondraient probablement qu'ils ne savent pas comment s'y prendre. L'alinéa 79.2e) prévoit qu'il faut intégrer à la Bibliothèque du Parlement les capacités nécessaires pour faire cela, sans quoi quelqu'un pourrait proposer une mesure, croyant que cela va coûter dix millions de dollars, et la réalité est peut-être différente.
Le sénateur Day : Pour être juste envers la Bibliothèque du Parlement, elle dit qu'elle peut le faire à l'heure actuelle, et cette fonction sera confiée à ce nouveau bureau. Elle peut le faire et elle le fait déjà, mais pas dans la même mesure. M. Young croit qu'il y aura un déluge de demandes, mais elle tente, maintenant, de répondre à toutes les demandes.
M. McCracken : Peut-être que cet agent qui relève du bibliothécaire va décider que certaines demandes comme l'établissement du coût initial des mesures continueront d'être traitées par le groupe qui le fait à l'heure actuelle.
Le président : Il faudrait probablement renforcer leur capacité.
M. McCracken : Le bureau pourrait concevoir des outils communs qui pourraient être utilisés et mis de l'avant lorsque ces mesures deviennent des projets de loi. Je crois que vos outils d'établissement des coûts devront être plutôt pointus. Lorsque votre ministère recevra le projet de loi, il faudra que les outils d'établissement des coûts vous permettent d'ajouter des rangées et des colonnes pour consigner les renseignements supplémentaires. Vous pourriez également retirer certaines données, sans doute. Il faut que le modèle d'établissement des coûts soit souple, mais rien ne nous empêcherait de soumettre l'estimation des coûts avec le projet de loi et d'en tenir compte au moment de l'examen, de la même façon qu'on soumet un fichier texte dans le cadre de ce processus.
Le sénateur Day : Au bas de la page 99, le paragraphe 79.5(3) se lit comme suit :
Il peut autoriser toute personne employée au sein de la Bibliothèque du Parlement pour l'aider [...]
Je crois que cela correspond à ce dont vous parliez : charger des gens d'agir au nom de ce directeur du budget.
Le sénateur Joyal : Ma question concerne le paragraphe 79.3(1). Monsieur Drummond, à la lumière de votre expérience passée au ministère des Finances, si on vous confiait ce poste demain, quel serait votre plus grand défi à relever dans le cadre de vos fonctions? Je tiens pour acquis que vous possédez la capacité budgétaire nécessaire pour exercer vos fonctions. Quelle serait votre principale préoccupation au chapitre de l'administration?
M. Drummond : Tout d'abord, je m'excuse de ne pas pouvoir répondre à cette question sans tenir compte de l'aspect budgétaire, car la première chose que je chercherais à faire serait d'asseoir le plus possible mon autonomie par rapport au gouvernement. Et je ne parle pas d'indépendance : il s'agirait manifestement d'un organe du Parlement. Je ne voudrais pas être totalement dépendant des divers ministères pour obtenir de l'information, ni leur être redevable. Je veux mettre le bureau à l'abri de cela, le plus possible. Mon principal problème tiendrait au fait qu'on me fournirait avec un an de retard l'information que j'ai demandée. C'est ça qui me préoccuperait. C'est pourquoi je suis revenu sur cette question.
C'est ce que je conclus à la lumière de mon expérience, et je parie que M. McCracken appuierait mes dires, car son groupe possède toutes les données et a bâti toutes les méthodes. Même s'il les avait empruntées de quelqu'un d'autre, c'est tout de même lui qui les a bâties. Pourquoi fait-il cela? Parce qu'on ne veut pas se présenter humblement à quelqu'un d'autre et se soumettre à son emploi du temps. Je crains d'avoir besoin de quelque chose en octobre 2007 et de me faire répondre : « Nous sommes occupés à établir un budget, nous vous répondrons plus tard. » Ensuite, ils ne me répondent pas.
Voilà pourquoi la première chose que je ferais — malheureusement, cela nous ramène à la budgétisation — consisterait à créer mes propres méthodes. Il y a environ 10 ans, le ministère de l'Environnement a décidé qu'il n'élaborait plus de modèles et de méthodes pour évaluer l'impact des politiques environnementales. Ressources naturelles Canada l'a fait, et qui, selon vous, a fini par contrôler le dossier et examiner les politiques? Environnement Canada devait s'en remettre à Ressources naturelles chaque fois qu'il avait besoin de quelque chose. On ne peut dépendre de quelqu'un d'autre pour toutes ces choses.
Ce serait ma principale inquiétude. C'est prévu dans la loi, et je sais que le sous-ministre doit répondre en temps opportun, mais la réalité peut être un peu différente.
Le sénateur Joyal : On ne mentionne pas « en temps opportun ». Je vous pose la question à l'égard de l'article 79.3, car je me demande si on ne devrait pas ajouter la mention « accès opportun et libre » à l'article 79.3. Le ministère peut, par exemple, refuser de fournir les chiffres demandés sous prétexte que le coût est trop élevé et que le budget ne permet pas de fournir l'information demandée.
Je me demande si, à la lumière de votre expérience de l'administration publique, le libellé de l'article 79.3 ne devrait pas être resserré un peu afin qu'on puisse donner au directeur du budget les moyens de remplir ses fonctions.
M. Drummond : Il y a une dimension temporelle, et je l'ai interprétée comme « en temps opportun ». Mais l'article ne dit pas vraiment cela. Nous avons probablement besoin de l'avis d'un expert juridique. Qu'est-ce que ça signifie? Si on passe à l'essentiel, l'article prévoit que « le directeur parlementaire du budget a le droit [...] de prendre connaissance, à toute heure convenable, de toutes données financières ou économiques... »
Mon interprétation, c'est que la mention « à toute heure convenable » correspond non pas au sous-ministre, mais bien au directeur parlementaire du budget. C'est pour cette raison que j'interprète cela comme une obligation de répondre en temps opportun, mais mon interprétation juridique et grammaticale est peut-être erronée. Si elle l'est, il y a un gros problème. Si « à toute heure convenable » concerne le sous-ministre, alors malheur au directeur parlementaire du budget, mais je ne crois pas que l'article ait ce sens. Je crois qu'il est question de « toute heure convenable » pour le directeur parlementaire du budget.
Le sénateur Joyal : Mon interprétation est différente.
M. Drummond : Alors, il y a un problème. « Désolé, cela ne nous convient pas pour l'instant. Revenez plus tard. »
Le sénateur Joyal : Exactement. C'est le même argument que vous avez soulevé. « Nous sommes occupés à préparer le budget maintenant, alors revenez dans deux semaines. Nous allons terminer notre étude parlementaire. » La personne à laquelle on demande l'information a donc tout le loisir de répondre quand cela lui convient. Mais cela ne vous convient pas.
M. Drummond : Le simple fait que nous ayons cerné une ambiguïté à l'égard de l'expression « à toute heure convenable » veut dire que nous sommes confrontés à un vrai problème.
Le sénateur Joyal : Voilà pourquoi je vous ai demandé de répondre à la lumière de votre expérience. Nous essayons d'attribuer au titulaire de ce poste la capacité d'effectuer les analyses objectives conformément à son mandat. Certains d'entre nous avons siégé au sein du Comité des comptes publics dans le passé, alors nous essayons de conférer au titulaire du poste les pouvoirs d'origine législative dont il a besoin pour réaliser le mandat que veut lui attribuer le projet de loi C-2. C'est ce que nous essayons de faire avec vous.
M. Drummond : Selon mon expérience, malheureusement, ces demandes ne sont pas traitées très rapidement, que ce soit pour la raison mise de l'avant par M. McCracken selon laquelle les gens du ministère des Finances ne sont généralement pas très gentils, ou qu'ils sont très occupés. À vous de choisir.
Le sénateur Joyal : Autrement dit, vous êtes d'avis que nous devrions ajouter cet aspect à l'article 79.3.
M. Drummond : Absolument. Je crois qu'il faut ajouter une mention comme « en temps opportun ». C'est encore vague, mais au moins c'est un pas dans la bonne direction. Si l'information n'est pas fournie en temps opportun, le directeur parlementaire du budget pourrait invoquer cet article.
Le sénateur Day : MM. Drummond et McCracken ont commenté le but principal de cet aspect du projet de loi. J'aime la partie qui porte sur l'appui aux comités. Je ne crois pas que l'autre partie soit nécessaire, et j'aimerais bien qu'on me convainque.
Selon l'article 79.2 proposé, ce nouveau directeur parlementaire du budget devra se charger de diverses choses dont nous avons parlé, comme étudier les tendances et l'économie nationale, et cetera. Est-ce que cette partie du projet de loi reflète une méfiance fondamentale à l'égard du travail effectué par le ministère des Finances? Le ministère des Finances peut faire toutes ces choses, mais quelqu'un a-t-il exprimé son mécontentement à l'égard de l'estimation des surplus budgétaires et ce genre de choses et ensuite fait valoir que nous devons charger quelqu'un de remettre ces chiffres en question? Est-ce de cela qu'il s'agit?
M. Drummond : Je crois que c'est exactement de cela qu'il s'agit. On a repéré des inexactitudes dans les prévisions budgétaires. Récemment, elles ont généralement penché du même côté. Il y a une diversité de raisons pour cela. Ce n'est pas simplement parce que les gens du ministère des Finances ne peuvent formuler des prévisions. Leur premier commandement est : « tu n'auras pas un cent de déficit », et lorsqu'on fonctionne de cette façon, on a évidemment tendance à biaiser tous les chiffres afin d'en venir à un excédent, et c'est ça le résultat.
M. Drummond : Je crois que M. McCracken a tout à fait raison en ce qui concerne l'aspect chronologique, et les alinéas b) à e) ont été ajoutés par la suite. Du point de vue du gouvernement, tout revient à l'alinéa a), et je crois qu'on cherche à obtenir l'un ou l'autre des résultats suivants : le directeur parlementaire du budget dira, avec une certaine crédibilité : « les prévisions budgétaires m'ont l'air tout à fait correctes et impartiales », et, ainsi, la crédibilité et la transparence du budget seront améliorées; ou il pourrait dire : « non, ils n'ont pas l'air crédibles», et on finit avec des améliorations au processus ou un meilleur ensemble de chiffres sur lequel travailler. Je soupçonne le gouvernement et, sans aucun doute, le ministère des Finances, d'espérer davantage la première possibilité que la deuxième, mais, dans les deux cas, cela permet de réaliser l'objectif qui consiste à améliorer la crédibilité et la transparence du budget. Si vous retournez à la formulation initiale du budget, vous constaterez que c'est à cela que l'on veut en venir.
Le sénateur Day : Mais l'accès à l'information pourrait régler ce problème, non? Si l'accès à l'information nous permettait d'examiner le travail du ministère des Finances, nous n'aurions pas à établir un nouveau ministère et à élaborer nos propres modèles budgétaires. Cela a déjà été fait. Tout ce que nous voulons, c'est prendre connaissance de l'information que le ministère possède.
M. Drummond : Mais qui ferait cela? Qui se chargerait de trier l'information? C'est l'une des lacunes des façons de faire actuelles. Ils ont retenu les services de diverses entreprises du secteur privé pour les aider à formuler les prévisions. Aucun organisme n'est chargé de coordonner cet exercice et d'en assurer la permanence. Il faut un organisme pour coordonner tout cela. Le ministère des Finances pourrait vous ensevelir sous 100 000 pages de documentation, et qu'en feriez-vous? Les sénateurs n'ont pas le temps de passer toute cette documentation en revue, et, comme nous l'avons montré, vous ne disposez pas du personnel nécessaire, individuellement ou par l'entremise de la Bibliothèque du Parlement, pour faire cela. C'est à cela qu'on veut en venir.
Le sénateur Day : Vous ne croyez pas que le ministre des Finances produit des chiffres fiables, vraiment fiables?
M. Drummond : Je ne crois pas que ce soit la question qui est en jeu. Ce n'est pas la question qui a été présentée par les politiciens. La crédibilité des prévisions budgétaires n'est pas bonne, et je crois que c'est indéniable. On peut venir ici et défendre ou attaquer le ministère, c'est comme vous voulez, mais il n'en demeure pas moins que sa crédibilité n'est pas très bonne. Toutes ces mesures visent à accroître cette crédibilité. Il faut une sorte d'alinéa a) pour faire cela. Les alinéas b) à e) seront utiles, certes, mais leur effet sera indirect.
Le sénateur Day : Je n'ai rien contre les alinéas b) à e). C'est juste que j'ignore pourquoi nous ne pouvons obtenir de l'information du ministère des Finances pour exercer les fonctions prévues en a).
M. Drummond : Vous pourriez probablement l'obtenir, mais j'ignore ce que vous pourriez faire avec si vous l'obteniez.
Le sénateur Day : Avancez-vous que les représentants du ministère sont influencés par leur ministre à un point tel qu'ils ne fourniraient pas les renseignements nécessaires au public et aux parlementaires?
M. Drummond : Non. Je crois qu'ils produisent les meilleures prévisions possibles, dans le respect des paramètres applicables à leurs opérations, mais les prévisions varient d'un groupe à un autre. Mon estimation des soldes budgétaires est différente de la leur; celle de M. McCracken est différente de la mienne et de celle du ministère des Finances, alors à qui incombe-t-il de déterminer qui est le plus fiable? C'est une autre voix. Ce n'est peut-être même pas une meilleure voix. Comme l'a dit M. McCracken, on se bâtit une réputation. Si la personne a déjà produit cinq très mauvaises prévisions consécutives, la crédibilité de ce bureau sera également en lambeaux.
Le président : Messieurs, avant votre arrivée aujourd'hui, nous avons entendu un témoin dire que lorsque ce nouveau bureau serait sur pied, il pourrait aider les comités parlementaires comme celui du sénateur Day, le Comité des finances nationales, qui a pour mandat d'examiner les prévisions et autres choses du genre, en analysant les rapports sur le rendement de divers ministères qui, dans la plupart des cas, ne sont pas étudiés par un comité. Ce nouveau directeur du budget pourrait prodiguer de nombreux conseils et fournir de l'aide aux parlementaires qui se penchent sur quelque chose qui devrait être fait. J'aimerais entendre vos commentaires à tous les deux sur cette question. Est-ce réaliste?
M. Drummond : Premièrement, cela nous ramène à la question de l'affectation des ressources. La charge de travail prévue par les alinéas 79.2a) à e) est déjà plutôt lourde, et elle exigera probablement davantage de ressources que ce que le gouvernement, à mon avis, envisage, et le fait d'ajouter quelque chose d'autre nous mènerait tout simplement à l'échec. Deuxièmement, votre mandat ne consiste pas à créer un autre organe exerçant les fonctions de vérificateur général. Le vérificateur général doit regarder en arrière; ce bureau devrait regarder en avant. On devrait établir une distinction très stricte entre ces deux choses. Un bon nombre de personnes ont fait valoir que ce directeur parlementaire du budget devrait entretenir des liens avec le vérificateur général, et je ne suis pas du tout d'accord avec cela. Cela brouillerait totalement le regard en arrière, et compromettrait l'intégrité du Bureau du vérificateur général. De même, je ne crois pas que ce bureau devrait passer son temps à gaspiller ses ressources limitées sur un regard en arrière. C'est une fonction qui convient davantage au vérificateur général et aux vérificateurs de chaque ministère.
M. McCracken : Selon la méthode utilisée pour évaluer ces dépenses, ils devront effectivement regarder en arrière pour déterminer quelles sont les relations entre, par exemple, le programme de la SV et le nombre de personnes âgées et le nombre de dépenses qu'on effectue en leur nom. On chercherait à établir un dossier historique et à l'utiliser ensuite pour formuler des prévisions quant à l'avenir et comparer par la suite les dépenses réelles à vos projections.
La distinction établie par M. Drummond est utile. Ce groupe peut mettre l'accent sur les aspects prévisionnels. De fait, les dispositions relatives au CBO prévoient que ce dernier est chargé de produire, de façon régulière, des prévisions sur dix ans. Souvenez-vous du fait qu'il a toujours été difficile pour le ministère des Finances de formuler des prévisions sur une période déterminée. Cela va varier en fonction de son humeur face au budget, mais il s'agit généralement de prévisions sur un, deux ou cinq ans, au plus.
Toutefois, cette disposition relative à la formulation de prévisions sur dix ans part du principe selon lequel les politiques actuelles seront maintenues — ce qui est un peu bizarre, et c'est quelque chose qui pourrait intéresser certaines personnes, mais pas tout le monde — et dans ce contexte, on se retrouve dans une situation où on peut dire que les chiffres sont fondés sur une prévision démographique spécifique; cela correspond au nombre d'aînés, et cela renvoie implicitement au programme de la Sécurité de la vieillesse. Si ces chiffres sont divulgués, le ministère peut revenir à la charge et dire : « Nous ne sommes pas d'accord; nous nous efforcerons davantage d'inciter les gens à s'inscrire à la SV et de ne pas leur fournir des directives erronées quant à ce qu'ils peuvent accomplir dans le cadre de ce programme ».
Il est possible que ce processus contribue à améliorer non seulement les chiffres dans le temps, mais aussi le rendement. C'est ça, l'essentiel. C'est ce que nous voulons au bout du compte : un fonctionnement plus efficace et ouvert à l'égard de ces chiffres. Si le processus élimine le biais qui existe peut-être dans les activités du ministère des Finances, de façon à ce qu'il n'y ait aucune différence entre ce que dit ce groupe et ce que le ministère des Finances de demain dira, excellent! Toutefois, cela n'aura pas lieu sans que quelqu'un menace le ministère en remettant en question ces chiffres. La publicité existe depuis longtemps, et la simple menace n'a pas suffi à changer leurs façons de faire.
J'avancerais qu'il y a beaucoup de place pour les gens qui veulent examiner les chiffres. Si vous voulez aller plus loin, vous pouvez toujours redonner vie au Conseil économique du Canada et le charger des fonctions prévues à l'alinéa 79.2a). Cela supposerait l'adoption d'une autre loi. Il s'agissait du projet de loi C-75.
M. Drummond : Le commentaire sur l'horizon temporel tourné vers l'avenir me rappelle que, même si j'ai dit qu'il y avait une ambiguïté dans l'alinéa 79.2a) en ce qui concerne le sens des tendances de l'économie nationale — est-ce qu'on regarde en arrière ou en avant? — j'aurais dû dire la même chose à l'égard de la production d'analyses sur la situation financière du pays. Il pourrait s'agir, pour l'exercice 2005-2006 au cours duquel nous affichions un excédent de X dollars, de s'asseoir et de déterminer si la perspective adoptée reflète la période visée par le budget; ou il pourrait s'agir d'une perspective sur dix ans, comme l'a dit M. McCracken. C'est totalement ouvert.
L'alinéa 79.2a) pourrait consister uniquement à regarder en arrière, ce qui n'est pas souhaitable, car nous avons un rapport annuel signé par le vérificateur général. Cet aspect est déjà couvert. Par contre, rien ne laisse croire que cet alinéa prévoit un regard vers l'avenir.
Le sénateur Joyal : Le paragraphe 79.1(3) se lit comme suit :
Le gouverneur en conseil peut choisir le directeur parlementaire du budget à partir d'une liste confidentielle de trois noms qui lui est soumise par le leader du gouvernement à la Chambre des communes. La liste est établie par un comité constitué et présidé par le bibliothécaire parlementaire.
Si vous deviez prodiguer des conseils au bibliothécaire parlementaire, qui affecteriez-vous au comité de sélection du DPB?
Je vous pose maintenant une question similaire : à la lumière de votre expérience, quel est le premier obstacle que cette personne devra surmonter au chapitre de la sélection? Je m'intéresse maintenant à l'étape qui précède le mandat. Comment établiriez-vous un comité chargé de sélectionner cette personne?
M. Drummond : Les choses se dérouleraient tout naturellement, conformément aux grandes traditions du Canada, où l'on a un représentant de chaque région, et un nombre égal d'hommes et de femmes et d'anglophones et de francophones. Une fois qu'on a fait cela, le reste se déroule très bien.
M. McCracken : Mais vous devez faire cela avec deux personnes. Il serait certes logique de nommer deux présidents au sein du comité. De fait, j'ai appris avec surprise qu'une telle disposition n'avait pas été proposée, on parle plutôt de deux personnes éminentes. J'aurais cru qu'on pouvait le faire de cette façon.
M. Drummond : Utilisez le modèle de l'Office d'investissement du Régime de pensions du Canada. Il a très bien fonctionné.
Le président : Au nom des membres du comité, je vous remercie beaucoup d'être venus. Vos exposés se sont révélés stimulants, et informatifs. Ils nous aideront dans nos délibérations continues sur le projet de loi C-2.
La séance est levée.