Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule 9 - Témoignages du 25 septembre 2006 - Séance de l'après-midi
OTTAWA, le lundi 25 septembre 2006
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-2, Loi prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation, se réunit aujourd'hui à 14 h 5 pour examiner le projet de loi.
Le sénateur Donald H. Oliver (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Mesdames et messieurs les sénateurs, la séance du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles est ouverte. Avant que nous n'entendions nos témoins prévus pour cet après-midi, je vais donner la parole à un représentant du Parti libéral qui voudrait discuter de deux lettres qui ont été déposées auprès du comité jeudi dernier.
Le sénateur Day : La lettre dont je veux traiter — il est important pour nous de suivre de près l'évolution de ce dossier — est une lettre du directeur général des élections, M. Kingsley. Pour la gouverne des sénateurs qui n'étaient pas présents, il y a eu une certaine confusion par suite du témoignage de M. Donison, pour le compte du Parti conservateur du Canada, et de M. Kingsley, relativement aux dépenses électorales. M. Kingsley avait indiqué qu'il n'avait pas reçu la documentation nécessaire lui permettant d'en arriver à une décision tandis que M. Donison nous avait dit avoir fourni tous les renseignements.
Nous avons reçu de M. Kingsley une lettre datée du 21 septembre en réponse à une lettre que le comité lui avait envoyée au sujet de cette situation. J'ai le texte de cette lettre en anglais et en français. Cela fait partie du dossier, et tous les sénateurs en ont copie. Lorsque j'ai lu la version anglaise, je n'ai pas réussi à comprendre la pénultième, l'avant-dernier paragraphe qui dit « such information was received today at 12:48 ». J'ai interprété cela comme voulant dire que M. Kingsley a maintenant en main tous les renseignements du Parti conservateur du Canada dont il a besoin pour trancher, et si mon interprétation est la bonne elle me remplit d'espoir.
Les honorables sénateurs sauront que nous ne pouvons pas aller de l'avant avec une interprétation du projet de loi C-2 et décider quels amendements, s'il y en a, devraient être apportés, tant et aussi longtemps que nous ne savons pas si les dépenses de congrès feraient ou non parties des 1 000 $.
Lorsque je lis la version française, je n'y trouve pas cette même phrase — « such information was received today » — et je me retrouve dont avec une traduction qui n'est pas fidèle. J'ignore toujours si ces renseignements ont en fait été reçus. Nous pouvons supposer que, si le bureau du directeur général des élections a reçu les renseignements, une décision viendra assez rapidement et que les délibérations du comité ne seront pas retardées plus avant.
Je demande donc que le greffier communique avec le bureau de M. Kingsley pour tirer les choses au clair.
Le président : Je suis en train de regarder les deux lettres et je vois qu'il n'y a absolument aucune référence à 12 h 48 dans la version française. Je vais demander au greffier de donner suite et de faire précisément ce que vous souhaitez.
Le sénateur Stratton : Outre cette lettre du directeur général des élections, reçue jeudi après-midi, il y a un rappel au Règlement que j'ai fait jeudi matin au sujet d'une lettre de Steven MacKinnon, directeur exécutif du Parti libéral du Canada, lettre dont j'ai su, alors que j'étais sur le point de la lire, que personne n'avait eu l'occasion de la parcourir, et c'est ainsi que l'affaire a été laissée de côté.
Le sénateur Milne : J'en ai lu le texte jeudi afin que cela figure au procès-verbal.
Le sénateur Stratton : Je le sais bien. Je pense néanmoins que, bien que son texte ait été lu afin de figurer dans le procès-verbal, dans le contexte des réponses à nos questions, il nous faudrait entendre M. MacKinnon afin qu'il puisse déclarer publiquement ce qu'il a dit et ce qu'il a promis de faire, notamment répondre par écrit à toutes nos questions.
Voici qu'il nous arrive avec cette lettre du 21 septembre nous disant qu'il ne le fera pas. Je ne vois pas comment nous pouvons séparer une chose de l'autre, sans examiner les deux côtés de la question, ce qui suppose obtenir une réponse appropriée de M. MacKinnon.
Le sénateur Day : Monsieur le président, d'après mon interprétation de la lettre de M. MacKinnon, il aurait dit, à la fin de son témoignage, qu'il travaillait sur d'autres projets d'amendements qui pourraient être utiles au comité et qu'il lui fallait obtenir à leur sujet certains conseils juridiques. Dans la lettre, il nous dit qu'après examen il n'avait rien de plus à ajouter.
Le président : Ce n'est pas là ce que j'avais compris, sénateur Day.
Le sénateur Day : Pourrions-nous avoir une liste des questions en suspens?
Le président : Je n'ai pas la transcription ici, mais je me souviens qu'à deux occasions où j'ai demandé à M. MacKinnon s'il lui serait possible de déposer auprès du comité copie du mémoire et de la documentation qu'il avait préparés, il s'était engagé à le faire. Mon souvenir de ce qu'il a dit — et, encore une fois, je n'ai pas examiné la transcription — est que cela était aux mains des avocats et que lorsque le dossier lui reviendrait il le déposerait auprès de nous; en d'autres termes, oui, il allait fournir une réponse écrire.
C'est là mon souvenir, sans vérifier la transcription, et c'est là-dessus que le comité devrait pouvoir compter — c'est-à-dire son engagement à déposer le dossier une fois que les avocats le lui auront remis.
Le sénateur Day : Vous et moi ne sommes pas en désaccord. Il s'agit d'un document comportant certaines recommandations auxquelles il travaillait.
Le président : Nous attendons ce document.
Le sénateur Day : Il a dit, en revoyant la transcription, que tous les points qu'il comptait soulever dans le mémoire figurent dans la transcription et sont ressortis pendant l'audience.
Le président : Mais cela ne correspond pas à l'engagement qu'il a pris auprès du comité.
Le sénateur Stratton : Ce qui est bon pour l'un l'est pour l'autre.
Le sénateur Day : La transcription de ce qui a été dit nous éclairera. Si le greffier pouvait nous trouver le texte correspondant à ce que M. McKinnon s'est engagé à produire, alors nous pourrons traiter de cela.
Le président : Je me fie ici à ma seule mémoire, mais je sais qu'à deux occasions je lui ai demandé explicitement de s'engager à déposer son mémoire, et c'est l'engagement qu'il a pris. J'aimerais cependant revoir notre échange, afin d'en avoir la certitude.
Le sénateur Day : Ce serait sage. Mon souvenir est légèrement différent du vôtre, mais nos deux versions sont très proches. Sommes-nous d'accord pour dire qu'il y aura une lettre de suivi à M. Kingsley?
Le président : C'est l'engagement que j'ai pris.
Le sénateur Day : Monsieur le président, je n'avais pas reçu cela comme un engagement. J'ai un petit peu de mal à saisir les engagements.
Le président : Sénateur Day, j'ai dit plus tôt, et la transcription en fournira la preuve, que j'ai demandé au greffier d'écrire une lettre et de faire un suivi car j'ai dit que lorsque j'ai regardé l'anglais et le français j'ai constaté qu'il n'y avait dans la version française aucune mention de cette heure de 12 h 48 et que nous avions droit à une explication, et j'ai demandé au greffier de s'en occuper.
Le sénateur Day : Merci, monsieur le président.
Le président : Honorables sénateurs, j'aimerais maintenant passer aux travaux qui nous occupent ici aujourd'hui.
Celle-ci est notre 21e réunion portant sur le projet de loi C-2, Loi prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation. Le projet de loi est mieux connu sous le nom de loi fédérale sur la responsabilité.
Comme le savent les sénateurs, les témoins et les membres du public ici présents ou qui nous regardent à la télévision, ce projet de loi est un élément central du programme du nouveau gouvernement et l'une des plus importantes mesures législatives dont le Parlement ait été saisi au cours des dernières années. Le comité accorde à ce projet de loi l'examen approfondi, minutieux et détaillé qu'il mérite. D'ici la fin de la journée, nous aurons entendu plus de 100 témoins pendant près de 70 heures de réunion.
Cette semaine, nous nous penchons sur différents aspects du projet de loi, notamment la dénonciation, les pouvoirs de vérification et l'approvisionnement. Pour lancer nos travaux de cet après-midi, nous accueillons parmi nous des représentants de deux importantes organisations syndicales.
[Français]
Nous accueillons également M. Éric Lévesque, avocat avec la Confédération des syndicats nationaux.
[Traduction]
Se joignent à lui Dennis Deveau et Roger Falconer, qui représentent le Syndicat canadien des métallurgistes unis d'Amérique.
[Français]
Le comité tient à vous remercier de votre présence. Je vous cède maintenant la parole, et nous passerons ensuite à une période de questions et de discussion qui sera très utile pour les membres du comité.
[Traduction]
Bienvenue, messieurs. Nous envisageons avec plaisir d'entendre vos exposés, après quoi nous aurons une période de questions et réponses. J'ignore lequel d'entre vous va commencer, mais nous nous en remettons à vous pour décider.
Dennis Deveau, directeur législatif, Syndicat canadien des métallurgistes unis d'Amérique : Nous avons tiré à pile ou face, et j'ai perdu, ou gagné, je ne sais trop.
J'aimerais, au nom du Syndicat canadien des métallurgistes unis d'Amérique, vous remercier de nous avoir invités à participer. Comme vous l'aurez vu en consultant le texte de notre mémoire, nous nous appelons aujourd'hui les Métallurgistes unis du fait que le nombre d'industries que nous représentons ait de beaucoup augmenté au cours des dernières années. Nous représentons plus de 280 000 travailleurs au Canada, ce qui fait en ce moment de nous le plus important syndicat du secteur privé au Canada.
Un certain nombre de nos membres travaillent pour des employeurs sous juridiction fédérale, notamment dans les secteurs bancaire, de sécurité et des transports, et ceux-ci sont très préoccupés par certains aspects du projet de loi sur la responsabilité. Nous aimerions ainsi nous attarder sur trois aspects particuliers, et principalement sur la question de la dénonciation. Notre service juridique a déposé auprès du Comité de la Chambre un mémoire traitant de certains des autres aspects du projet de loi, mais nous aimerions nous limiter ici aujourd'hui à cette question particulière.
Il y a trois éléments particuliers dont nous aimerions discuter. Nous aimerions voir l'application du projet de loi élargie afin de protéger un plus grand nombre de travailleurs et souhaitons que soit étendue la définition de ce qui constitue une dénonciation protégée. C'est là l'un des aspects dont nous aimerions traiter.
Le pouvoir discrétionnaire du commissaire de limiter l'accès au tribunal devrait être limité. La protection des employés contre des mesures de représailles devrait être renforcée au moyen de clauses en matière de renversement du fardeau de la preuve et de justice et de dignité. Nous aimerions traiter également de ces questions.
Pour en revenir au premier élément, le projet de loi reconnaît qu'entrepreneurs et employés d'entrepreneurs peuvent comprendre ce que constitue un acte répréhensible tel que défini par le projet de loi et doivent y faire face, et il interdit l'annulation de contrats d'entrepreneurs pour des divulgations qu'eux-mêmes ou leurs employés ont pu faire. Le problème ici est que bien que ceux-ci soient en mesure de divulguer ce qu'ils savent, ils ne sont pas à l'abri de mesures de représailles.
Nous pourrions utiliser comme exemple une situation à laquelle nous avons été confrontés. Comptent parmi les membres que nous représentons des contrôleurs de la sécurité aéroportuaire. Certains d'entre vous se souviendront peut-être qu'il y a de cela quelques mois l'un de ces contrôleurs, ici à Ottawa, a fait une divulgation publique — cela a d'ailleurs fait l'objet d'un reportage diffusé par CTV ou CBC, je ne me souviens plus très bien — et il n'est à ce jour pas retourné au travail. Je ne peux pas entrer dans les détails, car je ne les connais pas très bien, étant donné que c'est notre service juridique qui s'en occupe, mais je m'intéresse à cet aspect général. Ce contrôleur a pu parler de certaines des choses qui se faisaient côté sécurité à l'aéroport, mais il a, par l'entremise de son employeur, de Transports Canada et de l'ACSTA, été retiré de son poste — et ce pour différentes raisons.
Même s'il considérait qu'il relevait de sa responsabilité de faire état de ces choses, toute la question des représailles est notre propos. Dans ce cas particulier, c'est un entrepreneur qui fournit les gardiens de sécurité; voici donc qu'il y a une tierce partie qui intervient. Ces types de situations doivent être réglés par le projet de loi que vous avez devant vous.
Nous aimerions également traiter de la question de l'élargissement de la définition de divulgations protégées. Nous nous interrogeons quant à la nécessité qu'il y ait un danger considérable ou particulier avant qu'une dénonciation ne soit protégée. Nous tenons à veiller à ce qu'un employé puisse faire une dénonciation interne sans crainte de représailles, et en vertu des dispositions du projet de loi dans son libellé actuel, ce genre de protection n'existe pas.
Le deuxième aspect dont nous traitons dans notre mémoire est le fait que le pouvoir discrétionnaire du commissaire devrait être limité. À notre avis, le commissaire dispose d'un pouvoir discrétionnaire beaucoup trop vaste et nous estimons que le pouvoir discrétionnaire du commissaire de refuser qu'une plainte passe à l'étape suivante devrait être limité. Il y aurait lieu de prévoir un mécanisme d'appel de sorte que, si un commissaire décide de refuser d'entendre une plainte, un tribunal puisse être saisi du dossier.
Toute mesure de protection contre d'éventuelles représailles doit être réaliste et efficace si l'objet est d'encourager la dénonciation d'actes répréhensibles, pour en revenir au cas particulier dont nous venons de faire état. Nous estimons que toute la question du renforcement du fardeau de la preuve serait une façon appropriée de traiter de ce genre de situation. Je pourrais peut-être expliquer cela plus avant lors de la période de questions.
Le président : Merci beaucoup. Allez-y, je vous prie, monsieur Lévesque.
[Français]
Éric Lévesque, avocat, Confédération des syndicats nationaux : Monsieur le président, la Confédération des syndicats nationaux tient à vous remercier de nous permettre de vous présenter des observations et commentaires relativement au projet de loi C-2.
Nous l'avions fait également le 30 juin dernier devant le comité législatif de la Chambre des communes et nous entendons reprendre essentiellement les mêmes propos aujourd'hui.
Cependant, nous allons nous concentrer sur deux aspects : la protection accordée aux divulgateurs, ainsi que quelques observations relativement aux dispositions concernant l'accès à l'information et aux modifications que le projet de loi se propose de faire.
La Confédération des syndicats nationaux représente tout près ou sinon plus de 300 000 personnes dans différents secteurs regroupés au sein de neuf fédérations. Bien que la Confédération soit majoritairement présente au Québec, elle représente également des membres dans la sphère fédérale, notamment dans les télécommunications — télé et radio — dans le transport, ainsi qu'au niveau des agents correctionnels.
Compte tenu de la présence de la Confédération, il y a un intérêt évident à se questionner et à émettre des commentaires relativement au projet de loi C-2, mais je serai relativement bref compte tenu du temps qui nous a été imparti pour préparer l'intervention d'aujourd'hui.
D'abord, concernant la protection accordée au divulgateur, nous sommes essentiellement d'accord avec les propos de M. Deveau, notamment au sujet du renversement du fardeau de la preuve. Nous réservons nos commentaires en ce qui concerne l'étendue de la loi aux sous-traitants, compte tenu que ces éléments avoisinent en quelque sorte des problèmes ou des questions liées à la loyauté envers un employeur qui ne serait pas concerné par la loi actuelle.
Cependant, nous tenons à émettre les commentaires suivants en ce qui concerne la divulgation et la protection accordée au divulgateur. Cette partie de la loi doit véritablement accorder une protection et mettre de côté, comme il avait été proposé ce même 30 juin dernier, toute forme de rétribution ou de récompense à une divulgation. Une protection doit être accordée car l'emploi est en cause et il faut également s'assurer qu'il n'y ait pas de représailles, mais nous pensons que ce n'est pas un mécanisme souhaitable que d'encourager toute forme de récompense.
Le deuxième aspect concerne les modifications proposées aux dispositions d'accès à l'information. Lors de notre présence au comité législatif de la Chambre des communes, nous notions que le projet de loi entendait couvrir plus largement ces dispositions. On y ajoutait des organismes visés, tout en ajoutant des exceptions à l'accès aux mêmes informations ou aux mêmes documents. Il y avait là — c'est ce que nous soulignions à l'époque — un paradoxe important.
Nous étions d'accord et nous le sommes toujours car il est important d'accorder une plus grande souplesse et d'étendre ces dispositions à un plus grand nombre d'organismes, mais il faut éviter les exceptions ou les restrictions apportées à l'accès à ces informations et à ces documents.
[Traduction]
Le sénateur Cowan : Vous avez dit souhaiter voir l'application du projet de loi proposé élargie pour protéger un plus grand nombre de travailleurs. Songez-vous aux secteurs et public et privé? Est-ce là votre position? Nous avons entendu ce matin M. Keyserlingk, et il a dit que pour être certain d'obtenir un maximum de renseignements fiables et pour assurer une protection égale à tous les dénonciateurs, cela était nécessaire. Avez-vous vu son mémoire? Peut-être que vous pourriez y jeter un coup d'œil pour ensuite nous livrer votre opinion sur ce qu'il y dit. Il estime que la protection doit être élargie pour englober les gens du secteur privé car, dans bien des cas, ce sont eux qui possèdent en réalité les renseignements dont le commissaire aurait besoin pour pouvoir trancher.
M. Deveau : Comme nous l'avons souligné, il y a beaucoup de contractuels — et ils sont en règle générale fournis par des entreprises privées. Il s'agit là d'un important aspect du projet de loi qui n'a pas été examiné dans le détail.
Le sénateur Cowan : Pourriez-vous expliquer un peu plus les amendements que vous aimeriez voir apporter au projet de loi en vue de limiter le pouvoir discrétionnaire du commissaire de limiter l'accès au tribunal? Je pense vous avoir entendu dire qu'il faudrait qu'il y ait un mécanisme d'appel en cas de pareil refus. D'après ce que j'ai compris des témoignages que nous avons entendus aujourd'hui, il y aurait en pareille situation appel devant la Cour fédérale. Est-ce bien cela? Cela est-il suffisant ou non?
M. Deveau : Premièrement, je ne sais pas s'il y aurait appel devant la Cour fédérale. Je ne sais pas.
[Français]
M. Lévesque : Je suis à chercher la disposition, mais il me semble que oui.
[Traduction]
Le sénateur Cowan : D'après mon interprétation des propos qu'il nous a tenus, si le commissaire refuse de renvoyer une affaire au tribunal, alors ce refus ferait l'objet d'un examen par la Cour fédérale.
M. Deveau : Dans le cas d'appels devant le Conseil canadien des relations du travail et d'autres choses du genre, il y a en place une procédure d'appel en plus de pouvoir en appeler devant la Cour fédérale. Dans ce cas particulier — si vous avez raison là-dessus, et je ne sais pas trop en ce qui concerne la question de la Cour fédérale — cela vous laisserait une avenue, soit l'avenue judiciaire, en ce sens où ce serait sans cesse des avocats qui interviendraient. Il n'y a cependant aucun mécanisme d'appel à la disposition de ces personnes, en dehors d'un recours devant la Cour fédérale.
Le sénateur Cowan : Votre préférence serait de limiter le pouvoir du commissaire de refuser de renvoyer, n'est-ce pas?
M. Deveau : Oui.
Le sénateur Cowan : L'organe qui est constitué en vertu de ce projet de loi est différent de celui qui a jusqu'ici eu pour rôle de traiter de ce genre de plaintes. Estimez-vous qu'il faille un tribunal distinct composé de juges? Pensez-vous que le tribunal existant suffise?
Roger Falconer, membre du personnel, Bureau national, Syndicat canadien des métallurgistes unis d'Amérique : Le mécanisme qui est en place aujourd'hui pour que des travailleurs fassent appel pour obtenir justice par le biais du Conseil canadien des relations industrielles, ou CCRI, est éprouvé; il a fait ses preuves. C'est une erreur de penser que le fait de créer un autre tribunal réglera le problème.
La question pour nous est la suivante : s'il y a un problème avec le tribunal, c'est celui des ressources qui sont présentement accordées au CCRI, tel qu'il existe à l'heure actuelle, pour traiter du nouveau cas de figure qui lui sera soumis. Si les ressources nécessaires sont mises à la disposition du Conseil, alors nous n'avons aucun doute que le tribunal dont la création est prévue dans le projet de loi ne serait pas nécessaire, car le CCRI serait alors en mesure de faire son travail comme il se doit.
Le sénateur Cowan : C'est donc une question de ressources et de compétences?
M. Falconer : Absolument.
Le sénateur Cowan : Je vais m'arrêter là pour ce premier tour.
[Français]
Le sénateur Joyal : Monsieur Lévesque, la question de la rétribution des dénonciateurs, comme vous le savez, a été amendée à la Chambre des communes. Cette question semble donc réglée pour l'instant.
M. Lévesque : La présentation a été faite.
Le sénateur Joyal : Je dois vous avouer que personne ne nous a reposé cette question — du moins, pas aujourd'hui.
M. Lévesque : Nous voulions nous assurer qu'elle ne revienne pas.
Le sénateur Joyal : Nous entendrons d'autres témoins plus tard aujourd'hui, donc on ne peut présumer de l'avenir, mais je tenais à vous le mentionner.
Nous avons entendu ce matin le directeur de la protection des dénonciateurs et sa présentation rejoignait la recommandation que nous a faite le Barreau du Canada dans un mémoire, que nous n'avons pas encore étudié au complet, mais qui a été porté à notre connaissance. Cette recommandation était à l'effet d'élargir la protection contenue dans la loi.
Avez-vous pris connaissance du mémoire du Barreau et de sa position à ce sujet?
M. Lévesque : À mon grand regret, non.
Le sénateur Joyal : L'autre élément de question se situe au niveau du renversement du fardeau de la preuve.
[Traduction]
Le sénateur Joyal : M. Deveau a fait état de cela dans son exposé, mais explorons cela plus avant avec d'autres questions.
[Français]
Voulez-vous expliquer aux membres du comité en quoi consiste cette demande que vous faites consistant à renverser le fardeau de la preuve pour mieux protéger l'employé qui prend l'initiative d'une dénonciation?
M. Lévesque : Si j'ai bien compris les propos de M. Deveau, ce genre de renversement du fardeau de la preuve serait un peu à l'image de celui qui existe ailleurs en relations de travail. Notamment, je me réfère au Code canadien du travail et au Code québécois. Cette protection est accordée contre les mesures de représailles ou de congédiement pour activités syndicales. La partie qui est victime de représailles n'a qu'à établir certains éléments pour bénéficier d'une présomption — ce qui pourrait être le cas ici — d'avoir dénoncé un acte, de façon concomitante à une mesure de représailles, et de faire la démonstration que, pour les fins de la loi, elle est visée par cette loi. Dès que ces éléments sont établis, la personne bénéficierait d'une présomption selon laquelle on a bel et bien exercé des représailles ou un acte discriminatoire, qu'on a suspendu ou même congédié la personne en raison du fait qu'elle a utilisé un mécanisme prévu par la loi, ou tenté ou dénoncé un acte dit répréhensible au sens de cette loi. S'opérera alors un renversement du fardeau de preuve, ce qui simplifie évidemment la tâche de la personne protégée aux fins de cette loi, puisqu'il faut revenir à l'objectif même de la loi.
Si l'idée est de protéger cette personne et de s'assurer à ce qu'il y ait des divulgations d'actes répréhensibles, allons-y jusqu'à un renversement du fardeau de la preuve, comme il en existe dans d'autres lois, qu'elles soient fédérales ou provinciales. Nous pourrions tous, ainsi, s'assurer que les objectifs et principes mis de l'avant par la loi, qui sont louables, soient respectés et utilisés par les personnes qui entendent dénoncer des actes répréhensibles.
[Traduction]
Le sénateur Joyal : Monsieur Deveau, aimeriez-vous ajouter quelque chose à l'explication que vient de nous livrer M. Lévesque?
M. Deveau : Dans nos soumissions, nous offrons notre appui à l'amendement de l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada proposé à l'article 16 pour y inclure une stipulation que, pendant une période de cinq années suivant une dénonciation, toutes les mesures prises ou menacées à l'endroit d'un employé qui a entrepris de divulguer un acte répréhensible seraient considérées comme des représailles. Nous croyons qu'il serait bon de prévoir une période de temps.
Le sénateur Joyal : Les autres points dont le directeur a traité avec nous ce matin concernaient l'envergure des représailles. Comme vous le savez, le projet de loi original se limitait aux mesures disciplinaires et au renvoi. Bien sûr, cela est facile à vérifier. Si des mesures disciplinaires sont prises, vous recevez un avis. Si vous êtes renvoyé, vous recevez un autre genre d'avis.
Il existe de nombreuses façons pour un supérieur d'exercer des représailles. De nombreux scénarios viennent à l'esprit, et il peut être beaucoup plus difficile de fournir des preuves. Par exemple, rendre à quelqu'un la vie impossible ne constitue pas une mesure disciplinaire à proprement parler. Il n'y a peut-être ni réprimande ni avis formel, mais il est possible de créer pour un employé un contexte tel que celui-ci se sent véritablement lésé. Je suis étonné qu'aucun d'entre vous ne semble s'être attardé sur cet aspect de la réalité dans vos déclarations.
M. Deveau : Comme je l'ai mentionné, l'une des propositions mises de l'avant concernait l'établissement d'une période de cinq ans en ce qui concerne toute mesure négative prise ou menace faite contre un employé. Je pense que cela couvrirait ce que vous venez de mentionner, par exemple une rétrogadation ou l'absence de promotion, ce qui est plus qu'une question de discipline ou de renvoi.
Le sénateur Joyal : J'ai en tête de nombreux exemples, comme par exemple une personne qui s'occupe d'un dossier et qui apprend plus tard que ce n'est plus de son ressort, ou une personne qui se fait mettre sur une voie de garage dans le cadre de son travail.
Je n'entends pas dresser une liste de tous les scénarios, car je ne pourrais jamais couvrir tous les cas de figure. Cependant, il me semble qu'il s'agit là d'une réalité, et il est important de déterminer si la loi couvre suffisamment les gens, et pas seulement dans les situations plus faciles à cerner que sont le renvoi ou l'imposition de mesures disciplinaires formelles.
M. Falconer : C'est précisément ce pour quoi la position du syndicat est qu'il devrait y avoir inversement du fardeau de la preuve. Vous imposez à l'employeur ou à la personne qui exerce la persécution le fardeau de prouver que la persécution n'est pas due au fait que la personne a fait une dénonciation mais bien à quelque chose d'autre. Il est beaucoup plus difficile de documenter et de fournir ces genres de choses. Cela découragerait les tentatives frivoles d'un employeur de s'adonner au genre de mesures dont vous parlez. Les autres genres d'actions seraient beaucoup plus difficiles à prouver et feraient l'objet d'un contrôle beaucoup plus serré.
Nous croyons que l'insertion du principe du renversement du fardeau de la preuve dans le projet de loi offrirait un mécanisme à long terme de protection contre les mesures que vous avez mentionnées.
Le sénateur Joyal : Dans le cas du renversement du fardeau de la preuve et dans le contexte du Code canadien du travail — je n'ai pas le texte de loi devant moi.
[Français]
Monsieur Lévesque, pourriez-vous nous expliquer les contextes dans lesquels le système du fardeau de la preuve renversé fonctionne en relations de travail au fédéral?
M. Lévesque : Je n'ai pas le code canadien, ni l'article 94.3, ni le code québécois. Toutefois, à la lumière des propos que vous tenez et des exemples décrits, il me paraît important de souligner ce qui suit. C'est exactement pour cette raison, comme le soulignait M. Falconer, que le Code canadien du travail — et particulièrement le code québécois où la disposition est plus claire au niveau du bénéfice de présomption — et nombre d'actes ou mesures disciplinaires discrètes et parfois même vicieuses empêchent une personne de prouver la raison, c'est-à-dire celle liée aux activités syndicales, pour laquelle elle a été congédiée, suspendue, ou qu'on a tenté d'exercer des mesures de représailles pour la priver de l'exercice légitime et reconnu par les codes en question.
Par conséquent, l'idée d'une présomption ici rejoint ces préoccupations et difficultés. Il pourrait exister nombre de cas et de situations difficiles à cerner, qui empêcheraient une personne de bénéficier véritablement de la protection que le législateur veut lui accorder.
Ces mécanismes qui existent en relation de travail sont éprouvés et efficaces. Ils ont permis à bon nombre de travailleurs de bénéficier d'une protection et d'avoir réparation du préjudice.
C'est dans le cas où une personne prend des initiatives pour faire valoir ses droits comme membre d'un syndicat. Je comprends que l'article 94.3 permet à la personne de se prévaloir du renversement du fardeau de la preuve. C'est dans le cas précis d'activités syndicales légitimes; est-ce comme cela qu'il faut comprendre l'article 94?
M. Lévesque : L'activité syndicale dont on parle a fait l'objet d'une jurisprudence abondante. Il y a toutes sortes d'activités syndicales. On pense à la signature d'une simple carte de membre, une participation à une assemblée; le fait d'être membre déclenche en partie la protection accordée par l'article 94.3 ou les articles 15 et 17 du Code du travail du Québec.
Il y a une facilité désarmante à prouver le bénéficiaire de cette présomption, justement pour s'assurer, en matière de relations de travail, qu'il appartient à l'employeur de démontrer que ce n'est pas pour cette raison — l'exercice d'activités légitimes — mais pour une toute autre raison.
Il suffirait de calquer le même le principe ici, selon lequel ce n'est pas en raison du fait d'avoir participé ou tenté de dénoncer un acte mais en raison d'une toute autre chose. Il appartiendrait à l'employeur de le démontrer de la même manière. C'est un système éprouvé et efficace.
[Traduction]
Le sénateur Joyal : Monsieur Deveau, le deuxième point, selon lequel le pouvoir discrétionnaire du commissaire de limiter l'accès au tribunal devrait être contenu, est important.
L'explication que vous fournissez dans votre mémoire ne s'étend pas beaucoup sur ce que j'appelle la règle de droit. En d'autres termes, la séparation des deux rôles du commissaire me paraît être un principe important. Pourriez-vous m'expliquer un peu mieux ce qui se passerait selon vous avec le pouvoir discrétionnaire de limiter l'accès au tribunal qui est ici accordé au commissaire? Si je comprends bien, vous demanderiez que la décision du commissaire puisse être revue par un organe autre que le tribunal. Est-ce bien cela?
M. Deveau : Dommage que nous n'ayons pas quelqu'un de notre service juridique pour discuter avec vous de cette question particulière.
Le sénateur Joyal : Cela figure à la quatrième page de votre mémoire, mais vous n'en traitez pas dans le détail. Il s'agit d'un point important, surtout lorsque vous dites que le projet de loi limite le droit des employés à chercher réparation de préjudice auprès d'autres tribunes et qu'étant donné cette limite, le syndicat des métallos estime que le pouvoir discrétionnaire du commissaire de refuser de laisser des plaintes suivre leur cours devrait être limité.
Un très important principe juridique est en jeu ici. Vous êtes privé de la possibilité de faire appel; or, il semble qu'il y ait un pouvoir discrétionnaire de refuser de recevoir des plaintes. Il importe donc qu'il y ait un palier d'appel afin que la personne obtienne que l'examen de son dossier se poursuive si elle est convaincue d'avoir raison.
M. Falconer : Oui. Ce que nous disons c'est que si le commissaire doit agir en tant que juge et jury, nous voulons, en tant que Canadiens, avoir la possibilité d'en appeler de sa décision quelque part, et pas simplement à la Cour fédérale, car le recours à la Cour fédérale est un processus long et coûteux. Nous parlons ici de travailleurs qui ont dénoncé quelque chose qui revêt de l'importance pour le public canadien. Le mécanisme proposé dans le projet de loi dissuaderait en fait les gens de dénoncer les actes fautifs. S'il va y avoir un tribunal et un commissaire, alors les pouvoirs de ce dernier devraient être explicités d'une façon qui prévoie un mécanisme d'appel pour la personne qui estime avoir un dossier solide face à un commissaire qui n'écoute pas. Une tierce partie devrait entendre les motifs du refus du commissaire ainsi que les raisons pour lesquelles l'autre partie souhaite poursuivre plus loin, puis rendre une décision. Cela réglerait au moins notre problème, qu'est celui de ne pas avoir de porte de sortie si le commissaire décide de ne pas entendre une plainte.
Le sénateur Joyal : Comme vous l'avez dit, la voie de la Cour fédérale est un processus lourd, coûteux et de longue durée, alors nous comprenons que l'appel devrait être un appel administratif. Où à l'intérieur du système verriez-vous s'inscrire ce genre d'appel?
M. Falconer : Franchement, je ne peux pas répondre à cette question. J'imagine que vous pourriez prendre comme modèle le Règlement du Canada sur les relations industrielles; il s'y trouve des mécanismes auxquels vous pouvez recourir si vous n'êtes pas satisfait de la décision du Conseil. Cela inclut la poursuite judiciaire, bien sûr, mais je ne recommanderais pas cela.
[Français]
Le sénateur Joyal : Monsieur Lévesque, avez-vous des commentaires additionnels à fournir à la bonne réponse qu'a donné M. Falconer?
M. Lévesque : Peut-être un complément de réponse concernant la question d'un tribunal administratif tel le Conseil canadien des relations industrielles; on peut donner à un tribunal comme celui-là ou à ce conseil la juridiction d'entendre des plaintes de cette nature, auquel cas nous vivrons avec les conséquences des décisions du conseil, qui sont finales et sans appel, pouvant faire l'objet d'une révision judiciaire à la Cour d'appel fédérale, ce qui est une toute autre voie que la voie mentionnée par M. Falconer. Il n'est pas impensable de confier une entière juridiction à un tribunal comme celui-là.
Le sénateur Joyal : Je fais aussi le raisonnement inverse; à supposer qu'un employé décide d'abuser du mécanisme de plaintes ou de dénonciation — cela peut arriver, le monde n'est malheureusement pas parfait — quelle serait, dans ce contexte, la manière dont le système peut réagir de façon juste et objective, pour la personne en cause mais aussi pour le système en cause?
Comme vous le savez, tout le monde a droit à une certaine présomption d'innocence. Si une personne fait des dénonciations à tort et à travers, elle nuit d'une certaine façon à la réputation et à la nature même des responsabilités d'un supérieur ou d'un organisme.
En imaginant un système efficace, il faut tenir compte à la fois des abus et des droits de la personne dans un contexte politique particulier. On a vu des cas dans le passé, je ne mentionnerai pas de noms, mais nous avons tous des exemples en tête.
À cet égard, est-ce que vous trouvez que le système proposé tient compte de l'équilibre qu'il doit y avoir entre les deux?
M. Lévesque : Avec respect et peut-être une mise en garde, je tiens à souligner que je suis très sensible personnellement à toute forme d'abus. S'il y a abus, il doit y avoir correction et réparation d'un préjudice. Cela me paraît couler de source.
Cependant, l'objet ici visé par la loi est tout autre. On entend permettre à une personne de divulguer un acte répréhensible, c'est l'objet premier de la loi. A cette fin, on tend à accorder une protection à la personne qui dénoncera. C'est ce dont il est question, je pense, aujourd'hui avec toutes les conséquences que cela entraîne.
Y aura-t-il des failles dans le système? Y a-t-il un juste équilibre prévu par le projet de loi? Je pense que ces questions doivent être abordées ultérieurement, dans la mesure où, ce dont il est question, c'est véritablement de la protection des personnes qui feront la dénonciation d'actes répréhensibles. Et il appartiendra aux tribunaux compétents de juger par la suite s'il y a eu abus.
Est-ce que ce sera un problème de loyauté? Est-ce que ce sera un problème de diffamation ou toute autre forme d'acte répréhensible? Je ne pense pas que cette question doit être abordée à l'intérieur même de la loi privilégiant la dénonciation d'actes répréhensibles et privilégiant la protection aux personnes qui feront ces dénonciations.
[Traduction]
Le sénateur Milne : Pour enchaîner sur la dernière question du sénateur Joyal, savez-vous que le projet de loi impose une période limite de 60 jours dans laquelle un fonctionnaire doit déposer devant le commissaire une plainte alléguant qu'il y a des motifs raisonnables de croire qu'il a été victime de représailles? La plainte doit être déposée pas plus tard que 60 jours après que l'intéressé eût raisonnablement su qu'il y avait représailles.
Il me semble que 60 jours, c'est un peu court. Dans le cas d'infractions dans le domaine du financement électoral, c'est dix ans, et encore cinq ans avant que le commissaire aux élections n'ait à déposer une plainte, ce qui fait un total de 15 ans. Que pensez-vous de cela?
[Français]
M. Lévesque : Je n'ai pas pris connaissance des délais auxquels vous référiez concernant la Loi électorale. Un délai de 60 jours peut paraître court, mais le Code canadien du travail prévoie des délais pouvant être de cet ordre, mais ce sont plus généralement des délais de 90 jours.
Il y a un juste équilibre entre la protection accordée à un individu pour lui permettre de réagir dans un délai raisonnable et la possibilité qu'a l'autre partie, dans un éventuel procès, de conserver sa preuve et ses moyens pour se défendre ultérieurement.
Je serais très heureux d'apprendre qu'une personne bénéficie d'un délai d'un an ou de deux ans, mais je crois qu'il est possible de s'accommoder d'un délai voisinant les 60 ou 90 jours.
[Traduction]
M. Falconer : Cette question nous amène à celle de savoir quel degré de confiance le projet de loi inspirera aux gens. Si les gens ont la conviction qu'ils peuvent faire une dénonciation munis de la certitude que leur emploi est protégé, qu'ils ne seront ni pénalisés ni harcelés, qu'ils ne feront pas l'objet de mesures disciplinaires, alors un délai de 60 jours est très bien. Si j'apprends la semaine prochaine que l'on va prendre des mesures disciplinaires d'un genre ou d'un autre contre moi, alors je voudrai prendre des mesures plutôt plus tôt que plus tard pour régler le problème.
Dans la plupart des conventions collectives — dans celle des métallos, dans celle de la Confédération des syndicats nationaux (CSN) et d'autres — il n'est pas peu habituel d'avoir un délai beaucoup plus court à l'intérieur duquel les gens doivent déposer un grief; en règle générale, c'est inférieur à 30 jours. L'important n'est pas la nature de l'affaire, mais bien de s'assurer que les gens se sentent à l'aise avec le processus et puissent s'exprimer. Si le projet de loi atteint cet objectif, alors un délai de 60 jours n'est pas un problème.
Le sénateur Milne : C'est bon à savoir.
M. Deveau : Dans notre mémoire, nous parlons d'une clause de justice et de dignité, de sorte que dans une situation de mesures disciplinaires prises contre une personne, celle-ci puisse rester en poste en attendant que le tribunal rende sa décision.
La période de 60 jours serait dans ce contexte approprié. Premièrement, cela obligerait le tribunal à agir. Si vous établissez une période de six mois ou d'un an et si vous avez une clause de justice et de dignité, alors il y aurait des employés qui diraient qu'ils ont un an.
Le sénateur Milne : Merci.
Monsieur Deveau, vous avez mentionné dans votre déclaration que vous représentez de nombreux contractuels de l'extérieur, comme par exemple les contrôleurs de la sécurité aéroportuaire.
Certains témoins et sénateurs ont ce matin dit craindre que l'élargissement du projet de loi pour englober les travailleurs contractuels pourrait amener une avalanche de plaintes, auquel cas le commissaire serait inondé de travail et ne pourrait rien faire, en tout cas pas dans les 60 jours.
Peut-être que toutes les personnes qui perdraient un contrat ou qui ne remporteraient pas un concours pour combler un poste viendraient se plaindre et faire appel sous un prétexte ou un autre. Pensez-vous que cela arriverait du fait d'élargir le projet de loi pour y intégrer les contractuels travaillant pour des entreprises ayant un contrat avec le gouvernement?
M. Deveau : Tout dépendrait de la façon dont le projet de loi traiterait les genres de plaintes qui seraient déposées. Il n'y a aucun doute que les vérificateurs de la sûreté dans les aéroports, dont le travail concerne directement la sécurité aéroportuaire, qui relève de Transports Canada, devraient être inclus dans le projet de loi. Mais je ne considérerais pas le fait qu'un entrepreneur obtienne ou non un contrat pour le gouvernement comme relevant du projet de loi sur la responsabilité tel que proposé.
Le sénateur Milne : Alors comment recommanderiez-vous que l'on élargisse le projet de loi pour qu'il englobe les entrepreneurs? Auriez-vous quelque suggestion précise à faire à cet égard?
M. Falconer : Nous parlons ici de toute personne qui a un contrat avec le gouvernement fédéral. M. Deveau parle des aéroports, qui relèvent, sur le plan structurel, de Transports Canada et de l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien. L'ACSTA a, à son tour, sous-traité le travail à des compagnies de sécurité privées. Nous pensons que les employés de ces compagnies de sécurité privées, qui font du travail pour le gouvernement à ces différents emplacements, devraient avoir droit à une protection en vertu du projet de loi. Tout sous-traitant s'inscrivant dans la catégorie de ceux employés par le gouvernement fédéral devrait être couvert par le projet de loi car travaillant dans une industrie réglementée par le gouvernement fédéral. Il s'agit là d'un modeste élargissement. Certains militants au sein du mouvement syndical estiment que tout le monde devrait être couvert en matière de dénonciation, mais c'est là une autre discussion pour un autre jour.
Le sénateur Milne : Et pour une autre tribune.
M. Falconer : Exactement.
Le sénateur Milne : Monsieur Deveau, de quelle façon précise élargiriez-vous la définition de « divulgation protégée » dans le cadre du projet de loi? Auriez-vous une suggestion précise à nous soumettre?
M. Deveau : Je pourrais peut-être obtenir que notre service juridique vous soumette quelque chose par écrit.
Le sénateur Milne : Cela nous serait très utile.
Le président : Pourriez-vous faire en sorte que cela soit envoyé au greffier du comité?
M. Deveau : Absolument.
Le sénateur Milne : Pourriez-vous également nous envoyer un libellé correspondant à votre suggestion au sujet du renversement du fardeau de la preuve?
M. Deveau : Certainement.
Le sénateur Andreychuk : J'aimerais revenir sur la question du renversement du fardeau de la preuve. Si je comprends bien, vous souhaitez qu'il y ait renversement du fardeau de la preuve car vous estimez que si une personne dénonce un acte fautif et se voit ensuite privée de la possibilité de poursuivre son travail comme si de rien n'était, il devrait incomber à l'employeur de prouver qu'il n'agit pas de façon discriminatoire à l'égard de cet employé.
S'en prendre à une personne qui fait une dénonciation d'une façon tout à fait légitime en vertu du projet de loi constitue une forme de discrimination. Nous nous efforçons de traiter d'autres catégories de discrimination également, que ce soit pour des raisons de sexe, de race, de religion ou autre. En quoi le renversement du fardeau de la preuve dans ces situations particulières de discrimination ou de représailles serait-il différent par rapport à toutes les autres catégories de discrimination?
M. Falconer : Nous parlons ici d'une relation d'emploi fondée sur le pouvoir. L'employeur détient tout le pouvoir, et l'employé n'en a aucun, et c'est ce qui décourage les gens de dénoncer. Nous pensons que s'il y avait moyen d'équilibrer ce rapport de force, cela fonctionnerait, et c'est là l'objet du projet de loi.
Le renversement du fardeau est très important parce qu'il ne suffit pas, quel que soit le tribunal, qu'un employé se présente et dise « J'ai été victime de discrimination » ou « J'ai été renvoyé pour telle raison ». L'employé n'a aucune preuve, mais seulement la conviction qu'on lui a infligé des mesures disciplinaires, du harcèlement ou la perte de son emploi parce qu'il a parlé. C'est là sa conviction, mais il ne dispose d'aucune preuve.
Avec le renversement du fardeau de la preuve, l'employeur doit fournir toutes les preuves et toutes les justifications du renvoi d'un employé pour un motif valable. Nos contrats contiennent une clause qui dit qu'une personne ne peut pas être renvoyée sans motif, et nous disons exactement la même chose dans ce cas-ci. Nous disons que si une personne se voit imposer des mesures disciplinaires ou est victime de harcèlement ou perd son emploi, c'est à l'employeur qu'il doit revenir de prouver que ce n'est pas parce que l'employé a dénoncé telle ou telle chose.
Vous avez tout à fait raison de dire qu'il y a des lois en matière de droits de la personne dans toutes les provinces ainsi qu'une loi fédérale qui traite de discrimination. Cependant, il n'est pas normal qu'une personne puisse être renvoyée sans avoir l'occasion de soumettre à une cour ouverte des preuves sur ce qui s'est passé. Il est important que le renversement du fardeau de la preuve soit prévu dans le projet de loi, ce afin qu'il soit clair que les employeurs ont le droit de recruter, de renvoyer, de transférer, de discipliner, etc., à condition, cependant, de prouver que dans le cas de la prise de ce genre de mesures, cela a été fait pour un motif valable et non pas tout simplement parce que l'employé a fait une dénonciation.
C'est pourquoi cela est si différent des autres formes de discrimination qui peuvent faire l'objet de plaintes auprès de commissions des droits de la personne. Les commissions des droits de la personne traitent de nombreuses questions qui exigent beaucoup de temps et de compétences. Nous croyons que les gens ne dénonceront pas s'il n'y a pas de mécanisme garantissant leur protection. Le renversement du fardeau de la preuve protégera en cas de besoin ceux et celles qui choisiront de dénoncer.
Le sénateur Andreychuk : Un recours devant la Cour fédérale est un long processus. Un recours devant une commission des droits de la personne est lui aussi un long processus.
Vous semblez être en train de dire que la discrimination par voie de représailles est unique, que même si d'autres doivent être assujettis à de longs processus, bien que différents, cela est justifiable. Vous voulez imposer une plus lourde responsabilité sur l'employeur et accorder une plus grande valeur au fait de dénoncer, comparativement à tous les autres motifs de discrimination.
M. Falconer : Pour être parfaitement clair, les métallos estiment qu'aucune discrimination ne devrait être tolérée. Je sais que les conseils, panels et commissions des droits de la personne demandent beaucoup de temps, et je ne pense pas que ce soit une bonne chose. S'il y avait quelque moyen d'empêcher cela, je serais tout à fait en faveur.
Cependant, dans le cas de la dénonciation, l'on demande aux gens de sortir du rang et de faire quelque chose qu'ils n'ont jamais fait auparavant; on leur demande de mettre leur tête sur le billot. Nous, nous efforçons simplement de vous suggérer des façons d'empêcher que le couperet de la guillotine ne tombe.
Les employeurs ne vont pas forcément bien se comporter du simple fait qu'il y ait une loi établissant certaines choses. Comme l'ont mentionné certains sénateurs, il y a des employeurs qui tenteront peut-être de contourner la loi, et ce même si nous obtenons les changements que nous demandons.
Je ne veux aucunement diminuer les autres formes de discrimination. S'il existe un moyen d'aider la Commission canadienne des droits de la personne à faire son travail de façon plus exhaustive et plus rapide, alors quelqu'un devrait suggérer cela au gouvernement. Moi, je suis ici pour parler de la dénonciation.
Le président : Vous vous adressez justement au bon sénateur, car la sénatrice Andreychuk est présidente du Comité sénatorial des droits de la personne.
Le sénateur Andreychuk : L'un d'entre vous pourrait-il me faire part de son expérience en matière de dénonciation? Il s'agit d'un tout nouveau domaine. On en a discuté. On a encouragé les gens à parler. Par le passé, l'on disait que les actes fautifs relevaient du Code criminel, en vertu duquel dans certains cas chacun avait pour responsabilité de dénoncer.
La question de la dénonciation figure-t-elle couramment dans les lois, politiques ou pratiques des syndicats ou bien s'agit-il ici d'un cas pilote? Votre syndicat applique-t-il dans ses bureaux des règles en matière de dénonciation, ou bien ceci sera-t-il nouveau pour vous également?
[Français]
M. Lévesque : En ce qui me concerne, oui. La première fois que j'ai lu le projet de loi, j'ai eu une hésitation parce qu'il me semblait qu'on s'intéressait davantage au problème de loyauté envers l'employeur qu'à la divulgation d'actes répréhensibles. En ce sens oui, c'est tout à fait nouveau. Je n'ai jamais eu à traiter ce genre de problème auparavant.
Cela dit, après une lecture attentive des premier et second projets de loi, il m'est apparu évident qu'en ce qui concerne la sphère fédérale, il devait y avoir un canal particulier pour la dénonciation d'actes répréhensibles et une protection accordée — pour reprendre les termes de M. Falconer — aux personnes qui décidaient de se mettre la tête sur le billot.
[Traduction]
Le sénateur Andreychuk : On peut lire, sous « Droit d'action en justice », à la page 171 du projet de loi :
Il est entendu que la présente loi ne porte pas atteinte au droit d'intenter une action en justice dont peut jouir par ailleurs un fonctionnaire relativement aux faits — actions ou omissions — à l'origine d'un différend qui n'est pas lié à ses conditions d'emploi.
Monsieur le président, avez-vous reçu une interprétation de ce texte? Dans la négative, nous pourrions peut-être nous y pencher.
Le président : Le nouvel article proposé 51.3 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles a été soulevé ce matin par le sénateur Day.
Le sénateur Andreychuk : Oui. Le nouveau paragraphe 51.2 (2) proposé est intéressant. Je vais laisser cela de côté pour un autre jour.
Le sénateur Campbell : J'aimerais revenir à la question du commissaire en tant qu'enquêteur et chien de garde. En gros, ce que vous voulez, c'est un examen judiciaire de la décision du commissaire. Peut-être que le tribunal lui-même pourrait exercer cette fonction.
Je n'ai jamais eu affaire qu'à un tribunal provincial. Lorsqu'en tant que coroner je prenais une décision que quelqu'un n'aimait pas, cette personne pouvait demander un examen judiciaire devant la Cour suprême. C'était un processus plutôt long. Dans ce cas-ci, il y a un endroit auquel tout le monde peut s'adresser : la Cour fédérale. Dans le cas du projet de loi proposé, serait-il possible que l'examen soit fait par le tribunal? Peut-être que le commissaire devrait être un enquêteur. Le tribunal est le chien de garde. Ils décident s'ils veulent aller de l'avant ou non. S'ils ne sont pas satisfaits, alors la Cour fédérale est le palier de recours suivant.
On a l'impression que le commissaire est coincé au milieu de tout cela. Le commissaire fait enquête. L'affaire est renvoyée devant le tribunal. Le tribunal dit oui ou non. Si l'une ou l'autre des parties n'aime pas la décision du tribunal, alors cela peut être renvoyé devant la Cour fédérale. Peut-être que la séparation des deux rôles réglerait le problème.
M. Falconer : Comme l'a déjà dit M. Deveau, je ne pense pas que l'on sache vraiment ce qui réglerait le problème. Nous savons que le fait de réunir les deux fonctions au sein d'un même poste ne semble pas fonctionner. Il n'y a pas justice si vous n'avez pas la possibilité de recourir au tribunal. Sénateur Campbell, je pense que cela pourrait fort bien régler le problème.
Le sénateur Campbell : La difficulté ici est que vous demandez à quelqu'un de porter deux chapeaux. La personne commence par un porter un, puis elle l'enlève et prend une décision sur ce sur quoi elle vient d'enquêter. Cela paraît tout à fait injuste.
M. Falconer : Lorsque nous nous sommes penchés sur ce que nous voulions englober dans les changements à la loi, ce travail a été fait en tandem.
Passant maintenant à la question de l'examen judiciaire, l'ancien système d'arbitrage demandait un certain temps, comme c'est le cas avec la Cour suprême ou la Cour fédérale.
Peut-être que l'élément justice et dignité pourrait être intégré. Si vous faites l'objet de mesures disciplinaires, vous restez en poste et vous ne perdez aucune rémunération en attendant que soit réglé votre différend avec l'employeur. Si les motifs des mesures disciplinaires sont maintenus, alors les mesures disciplinaires sont imposées. Mais si leurs motifs sont retirés, alors vous restez en fonction. Cependant, si cela demande six mois, l'employé conserve son emploi pendant les six mois que dure le processus.
C'est ce qui est prévu dans un certain nombre de conventions collectives. Lorsqu'une personne est renvoyée, elle conserve certaines de ses fonctions, tant et aussi longtemps qu'il n'y a aucun danger imminent qu'elle sabotera le travail ou qu'elle nuira à quelqu'un, s'il y a conflit entre employés.
Votre explication au sujet du tribunal est tout à fait logique. En cas de recours à un genre d'examen judiciaire, je ne pense pas que cela suffirait. Il importe d'ajouter un élément tel que la personne concernée demeure indemne en attendant l'exécution de la dernière partie du processus.
Le sénateur Campbell : Je ne conteste pas ce que vous dites. Il arrive que lorsque des policiers sont accusés de quelque chose, on les retire du service actif pour leur donner un travail de bureau. Ils y restent en attendant que toute l'affaire soit tirée au clair.
Je comprends ce que vous dites au sujet de l'élément justice et dignité. Je désire qu'on ait un système qui intervienne de façon juste et rapide. Cela ne me pose aucun problème qu'une personne demeure à son poste en attendant que le processus suive son cours, sauf dans le cas du genre de situation que vous avez évoqué.
Il faut qu'il y ait séparation entre les rôles de juge et d'enquêteur, sans quoi l'enquêteur peut dire « Voici quelle est ma décision. En tant que juge, cela n'ira pas plus loin ».
M. Falconer : Je suis d'accord.
Le président : Monsieur Falconer, je suis certain que vous connaissez le projet de loi C-11, Loi prévoyant un mécanisme de divulgation des actes répréhensibles et de protection des divulgateurs dans le secteur public. Ce projet de loi a été adopté le 22 novembre 2005.
Je vous renvoie au paragraphe 21.1(6) du projet de loi C-11, qui dit ceci :
Le fonctionnaire peut faire l'objet d'une assignation temporaire d'attributions au sein d'un autre élément du secteur public si l'administration de cet élément et le fonctionnaire y consentent et que les nouvelles attributions de ce dernier sont comparables à ses attributions régulières. Le cas échéant, l'assignation ne constitue pas des représailles.
Cette protection y est donc prévue.
M. Falconer : Si les deux y consentent.
Le président : Le fonctionnaire doit y consentir.
Le sénateur Day : Il y a là-dedans beaucoup de « si ».
Nous apprécions le fait que vous soyez ici pour nous livrer la perspective des syndicats. Tout d'abord, j'aimerais fixer les balises en me reportant à ce que vient tout juste de dire le président du comité. Un projet de loi a été adopté en novembre de l'an dernier. C'est ainsi que nous parlons souvent du projet de loi C-11. Cependant, la loi n'a jamais été promulguée. Elle n'a jamais été en vigueur. Personne n'a d'expérience pratique de son fonctionnement. Nous discutons ici d'amendements à ce projet de loi.
Avez-vous eu l'occasion d'examiner la version antérieure ou de participer de quelque façon à l'élaboration des changements proposés?
[Français]
M. Lévesque : À l'époque, je participais au nom de la Fédération nationale des communications, de la Fédération de la CSN et également au nom d'un de ses principaux syndicats, le Syndicat des communications de Radio-Canada. La principale préoccupation à l'égard de ce projet de loi concernait une exception à prévoir pour le travail journalistique. Une correction a été apportée.
Pour le reste, les propos tenus étaient essentiellement les mêmes, c'est-à-dire de s'assurer qu'il y ait une protection accordée au divulgateur d'acte répréhensible et qu'il y ait un renversement du fardeau de la preuve — comme il est proposé ici — à l'image de ce qui est prévu dans d'autres législations en matière de relations de travail — ce que j'ai partiellement défendu tout à l'heure. J'y ai ajouté une protection plus étendue qu'un renversement du fardeau de la preuve, en proposant une présomption selon laquelle les mesures ont été prises en raison d'une dénonciation, par exemple. Mon expérience s'arrête là.
Le sénateur Day : Avez-vous, par exemple, étudié la section 24 sur les pouvoirs du commissaire de rejeter une plainte?
M. Lévesque : Non, mais vous me rappelez cependant une espèce d'irrégularité ou de paradoxe contenu dans le premier projet de loi où il y avait cet inconfort de juge et partie lorsque, par exemple, une personne devait s'astreindre à dénoncer un acte commis par son supérieur immédiat, ce qui est encore pire que ce qu'on voit actuellement dans ce projet de loi. Des corrections ont été apportées entre le projet de loi C-11 et celui présentement à l'étude.
Je suis sensible au problème de juge et partie, mais il était encore beaucoup plus criant à l'époque.
[Traduction]
M. Falconer : Je n'ai pas de renseignements là-dessus.
Le sénateur Day : Nous parlions du coût d'un recours à la Cour fédérale pour un examen judiciaire dans les cas où le commissaire à l'intégrité dans la fonction publique aurait décidé de ne pas examiner le dossier. L'article 203 viendrait modifier l'article 24 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles. Le paragraphe proposé 24 (1), à la page 157, dit :
Le commissaire peut refuser de donner suite à une divulgation ou de commencer une enquête ou de la poursuivre [...]
Pourquoi ces changements sont-ils proposés? Cela ne figure pas dans la version antérieure du projet de loi, le projet de loi C-11, dont l'article 24 explique un certain nombre de motifs. D'autre part, vous avez dit être préoccupés par les raisons pour lesquelles le commissaire pourrait exercer son droit de refuser une enquête, si « l'objet de la divulgation n'est pas suffisamment important », ou si « cela serait inutile ». C'est là un libellé intéressant dans un projet de loi pour expliquer les raisons pour lesquelles le commissaire pourrait refuser de donner suite à une divulgation.
M. Falconer : C'est précisément ce pour quoi nous maintenant que le commissaire devrait avoir certains droits, sous réserve d'un contrôle par une autorité supérieure. Il faut qu'il y ait un certain contrôle. Si j'estime qu'une chose est importante et que je fais une divulgation, je m'attends à être protégé. Je ne m'attends pas à ce que quelqu'un me dise qu'il s'agit d'une plainte frivole et que je n'ai qu'à repartir. Je m'attendrais à ce que le gouvernement y donne suite et me protège, car j'ai mis ma tête sur le billot. Si le commissaire jugeait ma plainte frivole, alors je me retrouverais sans protection aucune. En tant qu'employé, il me serait interdit de jamais dénoncer quoi que ce soit par la suite.
Le sénateur Day : Vous avez parlé de l'emploi des mots « justice et dignité », et je vous demanderais d'expliquer. Je vous suis reconnaissant de nous avoir soumis des propositions d'amendements assorties d'explications, ainsi que votre argumentation au sujet du renversement du fardeau de la preuve. Le juge Gomery a lui aussi recommandé qu'il y ait un certain degré de renversement du fardeau de la preuve. Il est intéressant que vous parliez de cela, mais nous n'avons pas vu cela dans le projet de loi.
Que pensez-vous du droit du tribunal d'accorder jusqu'à 10 000 $ en dommages-intérêts pour essayer de venir en aide à une personne qui aurait été victime de représailles. Est-ce une bonne ou une mauvaise idée?
M. Falconer : Je vais laisser M. Lévesque répondre à cette question.
[Français]
M. Lévesque : C'est comme le jeu télévisé, on prend le miroir et on redirige la question. Je vais répondre d'une manière générale. À partir du moment où un tribunal ou un décideur reconnaît qu'on a agi de manière erronée envers un employé, qu'on l'a suspendu ou congédié et que l'on a agi de façon discriminatoire, il est évident que le tribunal doit avoir l'autorité pour que cessent ces agissements, qu'il y ait une réintégration, et il pourrait également y avoir une forme de compensation monétaire, si preuve est faite. Je n'ai pas de difficulté conceptuelle à imaginer cela.
[Traduction]
Le sénateur Day : Monsieur Falconer, si vous réussissiez à faire inclure votre clause sur la justice et la dignité, auriez-vous également besoin de « souffrances et douleur » et de « 10 000 $ »?
M. Falconer : Tout dépendrait de l'objet visé. Quel est le but? Nous avons discuté avant aujourd'hui de l'idée d'une récompense. Nous avons dit clairement que nous voulions une loi qui mette les gens à l'aise avec l'idée de divulguer quelque chose. Nous n'aimons pas l'idée que les gens fassent des dénonciations tout simplement parce qu'il y a de l'argent au bout. Même si toutes les autres dispositions dont nous parlons étaient en place. Ce serait une erreur. Il faudrait là encore se demander s'il devrait y avoir des dommages-intérêts « en plus de » ou « en sus de » au sein d'un système établi. Il importe de bien y réfléchir, car il ne faudrait pas encourager les gens à faire des dénonciations parce qu'il y a la possibilité d'une récompense financière. Là n'est pas le propos du projet de loi. Nous voulons plutôt nous assurer que les gens se sentent suffisamment à l'aise pour parler de ce qu'ils savent. Nous croyons que les modestes changements que nous proposons mettraient les gens plus à l'aise avec l'idée de faire une dénonciation lorsqu'il y a problème. J'ignore si cela répond à votre question.
Le sénateur Day : Cela y répond en partie et nous donne en tout cas matière à réfléchir. Vous rattachez cela à la récompense de 1 000 $ pour la fourniture initiale de renseignements, chose qu'aucun d'entre vous n'appuyait, et c'est pourquoi cela a été enlevé. Cela a été enlevé lorsque le projet de loi était devant la Chambre des communes. Cependant, la récompense de 10 000 $ figure toujours dans le projet de loi tel qu'adopté en juin dernier par l'autre endroit. Pensez-vous qu'il y ait un danger que cela ait le même effet?
M. Falconer : La présomption devrait être que lorsque des dommages-intérêts peuvent être attribués à quelqu'un, ceux-ci devraient se présenter sous une forme concrète. Je ne pense pas que cela pose un problème, à condition que les gens ne s'attendent pas à recevoir une récompense à la fin de chaque processus. Que l'on appelle cela allocation ou récompense, les gens ne devraient pas se faire récompenser du fait d'accomplir leur devoir civique.
Le sénateur Day : J'apprécie votre commentaire et votre définition de « justice et dignité ». J'aimerais vous poser une question au sujet du fait d'essayer de garder les gens indemnes. À supposer qu'il n'y ait pas appel du refus du commissaire, autre qu'à la Cour fédérale, quelle incidence auraient les 1 500 $ disponibles pour frais d'avocat? Cela maintiendrait-il les gens indemnes?
M. Falconer : Si l'événement en question était grave et si le litige devait durer, alors non; 1 500 $ ne couvriraient guère plus qu'une heure ou deux de frais d'avocat.
Le sénateur Day : Le montant est en tout cas très petit. Cependant, c'est le maximum autorisé par le projet de loi, et il n'y a ni clause d'échelle mobile ni indexation.
M. Falconer : Cela m'ennuie d'être celui qui le répète sans cesse, mais si le projet de loi était bien structuré, si tout le monde était au courant et si tout le monde se sentait à l'aise, convaincu que la loi est là pour les protéger au cas où il faille faire une divulgation, alors il n'y aurait nullement besoin de chamailles judiciaires. Je suis peut-être un petit peu naïf, mais je pense qu'il y a ici une occasion de faire de bonnes suggestions concrètes quant à la façon d'améliorer le projet de loi afin que tous les Canadiens en bénéficient.
[Français]
Le sénateur Day : Monsieur Lévesque, pensez-vous que le montant de 1 500 $ pour les avocats aiderait?
M. Lévesque : Je pense comme vous que prévoir un montant fixe à l'intérieur d'une loi est souhaitable ou judicieux. Si on veut prévoir ce genre de mécanisme, autant laisser non pas une forme de discrétion, mais laisser les paramètres plutôt qu'un seul montant.
Le sénateur Day : Merci, monsieur le président.
[Traduction]
Le président : Le montant maximal normalement prévu aux fins de conseils juridiques en vertu de la loi est de 1 500 $. Dans certaines circonstances exceptionnelles, un montant pouvant atteindre 3 000 $ peut être autorisé.
Le sénateur Day : Je suis heureux que vous ayez souligné cela.
[Français]
Le sénateur Ringuette : Concernant le plus grand nombre d'employés touchés par la législation et l'exemple concret que nous avons entendu en mai ou en juin dernier de la part du travailleur à la sécurité de l'aéroport d'Ottawa, vous semblez être très confortable avec le processus de protection compris dans la Loi sur les relations industrielles.
Croyez-vous que ce soit dans cette loi que nous devons traiter de l'augmentation du nombre de travailleurs protégés dans cette loi ou que l'on devrait plutôt amender la Loi sur les relations industrielles et utiliser ce processus au niveau de l'augmentation du nombre de travailleurs touchés?
M. Lévesque : C'est une proposition de mon collègue M. Deveau. J'ai réservé mes commentaires sur cet aspect. Je n'ai pas à proprement parler une opinion particulière, mais j'ai un peu de difficulté à concevoir l'application de la loi à un sous-traitant ou une compagnie sous-traitante. Je ne suis pas contre nécessairement, mais je vois une difficulté juridique au niveau de l'application.
Le sénateur Ringuette : Mais au niveau de la Loi sur les relations industrielles, le sous-traitant ferait automatiquement partie de la catégorie d'employés sous juridiction fédérale.
M. Lévesque : Oui, mais ce serait un détour en quelque sorte. Parce que si on veut amender le Code canadien du travail pour prévoir une protection pour un employé d'un sous-traitant d'une compagnie fédérale, donc de lui permettre de dénoncer un acte répréhensible, cela revient un peu au même. Aussi bien le prévoir dans la loi d'origine, quitte à accorder la juridiction au Conseil canadien pour entendre ce genre de choses, ce qui serait logique. Mais à proprement parler, ce n'est pas une proposition qui est avancée de notre côté mais bien par mon collègue M. Deveau.
[Traduction]
Le sénateur Ringuette : Avez-vous quelque opinion là-dessus, monsieur Falconer?
M. Falconer : Il y a de nos jours un si grand nombre d'entrepreneurs. Le gouvernement fédéral passe beaucoup de contrats avec des sous-traitants, et ces personnes peuvent être en situation de savoir s'il existe un problème dont le gouvernement fédéral devrait être au courant.
Notre syndicat estime que la limitation du projet de loi aux employés en bonne et due forme du gouvernement fédéral serait un handicap. Nous souhaitons que les gens aient le sentiment qu'ils peuvent faire une contribution positive en dénonçant un problème. Si le projet de loi n'inclut pas les entrepreneurs, alors nous ne saurons jamais ce qui se passe de leur côté. Ils ne pourront jamais dénoncer quoi que ce soit. Ce serait une impasse. Ces entrepreneurs font un précieux travail pour le gouvernement et ils sont payés à même les deniers publics; c'est pourquoi ils devraient être couverts par le projet de loi.
J'aimerais voir un texte de loi qui couvre le secteur privé, mais c'est là un tout autre sujet.
Le sénateur Ringuette : Comme vous l'avez mentionné plus tôt, certaines de ces personnes sont des sous-traitants qui travaillent pour des agences et non pas des entrepreneurs qui sont en relation directe avec le gouvernement fédéral. Comment veiller à ce qu'ils soient tous inclus et à ce qu'on n'exclue pas d'autres? Je comprends que c'est un équilibre délicat.
M. Falconer : Je pense que l'on pourrait cerner le groupe de personnes qui seraient considérées comme s'inscrivant dans la sphère d'influence du gouvernement fédéral. Je crois en tout cas pour ma part que les contrôleurs de la sûreté aéroportuaire, ceux et celles qui assurent le contrôle préembarquement dans les 89 aéroports du Canada, devraient faire partie de cette catégorie. Je crois fermement qu'ils devraient être considérés comme des employés fédéraux aux fins du projet de loi.
Le sénateur Milne : J'avais demandé qu'on inscrive mon nom pour un deuxième tour, mais ma question pour le deuxième tour est en vérité une question supplémentaire à celle du sénateur Ringuette.
Le juge Gomery a fait une recommandation, et je vais vous la lire :
élargir la définition des personnes autorisées à faire des divulgations au titre de la Loi (« fonctionnaires ») afin d'y inclure toute personne faisant du travail au nom du gouvernement [...]
Ce texte figure parmi les recommandations du juge Gomery, à la page 205 de la version française de son rapport.
Je pense que c'est peut-être de cela que parlait M. Deveau — d'un élargissement de la définition. Si nous modifiions le projet de loi pour élargir la définition dans le sens de la recommandation de M. Gomery, ce serait rafraîchissant, car alors au moins l'une des recommandations du juge Gomery figurerait dans le projet de loi. Jusqu'ici, on n'en retrouve aucune dans le projet de loi. Auriez-vous quelque réaction à cela?
M. Falconer : Bravo, monsieur le juge Gomery. Je ne sais trop quoi ajouter d'autre.
[Français]
M. Lévesque : Je trouve que la citation est appropriée et d'actualité. Mais comme je disais tout à l'heure, je n'ai pas de problèmes à accepter qu'il y ait une protection accordée à des personnes touchant à la sphère fédérale de façon indirecte, mais j'ai une difficulté à l'agencer dans la mécanique de la loi.
Le sénateur Joyal : La question sur laquelle je voulais poursuivre tout à l'heure était la suivante : quel est le rôle que les syndicats vont adopter à l'égard de l'application de la loi et de la protection des employés?
Comment vont-ils accompagner un employé qui fait une divulgation et qui, par la suite, pourrait voir sa divulgation refusée par le commissaire ou qu'il décide d'en appeler ou, dans une étape subséquente, qu'il croit faire l'objet d'une mesure disciplinaire ou encore d'une réaction de l'employeur qu'il estime remettre en cause son statut?
M. Lévesque : Pour ce qui est de la Confédération des syndicats nationaux, tant le 30 juin que précédemment à l'égard du projet de loi C-11, il n'y avait pas de position contre ce projet de loi. Pour autant que les mécanismes prévus soient respectueux des personnes impliquées et principalement des divulgateurs ou des dénonciateurs, puisque c'était le terme proposé.
Ceci étant dit, il me semble qu'il y a deux étapes; une étape individuelle et une étape personnelle, à savoir la dénonciation comme telle — pour laquelle je ne crois pas qu'il y ait lieu d'y avoir d'accompagnement.
Nous ne sommes pas contre ce genre de projet de loi, mais la dénonciation comme telle est une action individuelle. Concernant la protection, sans trop me tromper, je pense que les syndicats accompagneront les individus qui seront victimes de représailles ou d'actes répréhensibles à leur tour, soit par des mesures discriminatoires, une suspension ou même un congédiement. À cette occasion, les syndicats accompagneront les individus, certainement comme ils le font toujours concernant la terminaison de leur emploi ou une quelconque injustice concernant les relations de travail.
Le sénateur Joyal : Vous n'auriez donc pas besoin d'amender vos conventions collectives pour préciser la responsabilité que vous estimez avoir, eu égard à la protection de l'employé dans le cadre de cette loi?
M. Lévesque : Je dis que très certainement les individus seront accompagnés dans la mesure où cela concerne leur emploi et la relation qu'ils ont avec leur employeur. À cet égard, il n'y a pas lieu d'amender quoi que ce soit. La responsabilité, cependant, est une autre chose.
Est-ce que formellement les syndicats en ont la responsabilité et le devoir, je n'entends pas me prononcer là-dessus aujourd'hui. Mais ce qui m'apparaît certain, c'est que dans la mesure où c'est la relation d'emploi qui est en jeu, les syndicats accompagneront les individus.
[Traduction]
Le sénateur Joyal : Monsieur Falconer, aimeriez-vous répondre à cette même question?
M. Falconer : Nous représenterons jusqu'au bout nos membres dans le cas de tout type d'injustice qui aurait selon nous été commise. En d'autres termes, si ce projet de loi peut être utilisé par nous, nous encouragerons certainement nos membres à y recourir, nous en ferons la promotion et nous défendrons les droits de nos membres de le faire.
Cela étant dit, je trouve que le projet de loi fait ressortir quelque chose de plus fondamental : les personnes qui ne sont pas couvertes par une convention collective. Je songe aux cadres moyens et supérieurs de l'administration fédérale. C'est ici que le projet de loi joue un rôle important.
Nous utiliserons certainement nos conventions collectives pour protéger et défendre nos membres et nous utiliserons nos ressources financières pour les appuyer. Que nous ayons à recourir au tribunal, au conseil des relations de travail, à un examen judiciaire ou à la Cour fédérale, pour nos membres nous utiliserons nos ressources pour livrer bataille.
Cependant, comme je l'ai dit, les cadres moyens et supérieurs ne sont affiliés ni à notre syndicat, ni au CSN ni à un quelconque autre syndicat de travailleurs fédéraux sur lequel ils pourraient compter. Je lance ici à tous un appel indirect les invitant à se faire syndicaliser par le syndicat des métallos.
[Français]
Le sénateur Nolin : En matière de dépens, quel est le processus? Est-ce comme dans les tribunaux de droit commun, où vous avez droit aux dépens si vous gagnez votre cause et devez payer les dépens de la partie adverse dans le cas contraire?
M. Lévesque : Il n'y a pas de dépens — du moins, pas pour les tribunaux sous le Code canadien du travail ou sous le code québécois. Un nouveau mécanisme prévoit une certaine forme de compensation, mais on ne retrouve aucuns dépens formels comme c'est le cas devant les tribunaux en droit commun.
Le sénateur Nolin : Explorons plus en détail cette question de compensation pour les dépenses. J'aimerais parler de celui ou celle qui n'est pas représenté et qui doit se défendre ou pousser l'exercice de ses droits. Qu'en est-il de ses frais et surtout de ses honoraires extrajudiciaires?
M. Lévesque : C'est une bonne question, et je crois y avoir répondu en partie. Il n'y a pas de dépens proprement dits. Par exemple, une personne qui présente une plainte pour congédiement lié à des activités syndicales, tant au fédéral qu'au provincial, n'aura pas droit à ses dépens. Les parties assument elles-mêmes les frais de représentation.
Le sénateur Nolin : Quand on parle d'employés représentés, ou qui le seront peut-être s'il y a accréditation, vous assumez leurs frais et la partie adverse assume ses frais.
Lorsqu'on fait affaires avec un employé non représenté, le même principe s'applique, toutefois cet employé risque d'avoir des moyens plus modestes.
M. Lévesque : En effet.
[Traduction]
Le sénateur Nolin : Cela ne vous préoccupe-t-il pas?
M. Falconer : Bien sûr. C'est pourquoi nous voulons le renversement du fardeau de la preuve. Avant d'arriver à ce niveau-là, avant d'arriver devant un tribunal, nous voulons être certains que l'employeur comprenne bien qu'il lui faudra fournir des preuves solides quant aux raisons pour lesquelles il a pris les mesures disciplinaires en question.
Les personnes qui n'ont pas accès à une représentation n'ont pas les mêmes ressources.
[Français]
Le sénateur Joyal : J'allais poursuivre dans le même sens. Si la personne n'a pas la protection que lui apporte la convention collective, elle devra nécessairement faire appel à la protection pouvant exister dans le cadre de la loi générale sur les relations de travail. Quelle protection cette personne pourra-t-elle avoir en vertu de cette loi générale sur les relations de travail dans la fonction publique, dans le contexte où elle n'est pas couverte par une convention collective?
M. Lévesque : Sauf erreur, je crois qu'on parle de deux choses. La fonction publique est, par essence, largement représentée. Le problème diffère donc de celui des employés non couverts par une accréditation syndicale.
La loi dont on parle, en vertu des parties 1, 2 et 3 du code canadien, ou toute forme de législation, ne règle pas le problème soulevé par le sénateur Nolin en matière de frais de représentation ou de dépens. On retrouve toutes sortes de mécanismes de contestation. L'article 240 du code canadien, notamment, permet de se plaindre pour congédiement injuste ou injustifié. Toutefois, cela ne règle pas le problème des dépens. Nous nous trouvons donc devant le même genre de problème, si j'ai bien compris la préoccupation soulevée par le sénateur Nolin.
Le sénateur Nolin : Il y a un obstacle.
M. Lévesque : Effectivement, il y a un obstacle.
Le sénateur Joyal : Il existe un vide pour une catégorie d'employés non couverts par une convention collective ou qui, autrement, ne sont pas couverts par les autres dispositions de la loi qui sont précises à leur égard.
M. Lévesque : Je ne connais pas le nombre de personnes qui se trouvent dans cette situation. Je comprends qu'il existe une strate supérieure qui en serait affectée, oui.
[Traduction]
Le sénateur Joyal : Auriez-vous d'autres commentaires à faire quant à la façon dont seraient touchées les personnes ne bénéficiant pas de convention collective?
M. Falconer : Ma réponse est la même que celle de M. Lévesque. La fonction publique est bien représentée par les syndicats. Encore une fois, je n'ai pas de ventilation. Je ne pourrais pas vous donner de pourcentage.
Le sénateur Joyal : Votre réponse serait l'acceptation de votre proposition en matière de renversement du fardeau de la preuve et l'insertion d'une clause de justice et de dignité de telle sorte que la personne puisse rester en poste en attendant l'issue du processus.
M. Falconer : Cela lui donnerait également la possibilité de se battre. Il est plus difficile de retenir les services d'un avocat lorsqu'on est au chômage et sans le sou. Est bien mal prise la personne qui se fait renvoyer et qui n'a aucun recours à des mécanismes de réintégration.
[Français]
Le sénateur Nolin : J'aimerais explorer un peu plus la question des honoraires extrajudiciaires.
En droit commun, ont sait que les tribunaux sont très réticents à accorder ce genre de dommage. Est-ce le cas en droit administratif? À votre lecture du projet de loi, permettrait-on à un tribunal d'accorder ce type de dommage, qui pourrait combler un peu l'obstacle à l'accès et à l'application de la loi?
M. Lévesque : On parle des honoraires?
Le sénateur Nolin : Je parle toujours du fardeau qui peut peser sur celui ou celle qui aimerait bénéficier de la protection de la loi. Cette personne pourrait décider de ne pas présenter sa cause, compte tenu du risque financier souvent énorme, même s'il s'agit d'un employé qui continue de recevoir un salaire.
M. Lévesque : Je n'ai pas à l'esprit une protection équivalente. Si on parle de plaintes pour congédiement lié à des activités syndicales, au fédéral ou au provincial, je n'ai pas à l'esprit de cas où le tribunal aurait condamné l'employeur à payer les frais ou les honoraires de l'employé requérant. Cependant, on retrouve ce genre de décision dans des plaintes de congédiement plus standard.
J'ai fait référence plus tôt à l'article 240 du code canadien. On retrouve l'équivalent au Québec à l'article 124 de la Loi sur les normes du travail. Sous toute réserve, il existe des décisions qui accordent une forme de compensation pour couvrir les honoraires extrajudiciaires. Au niveau provincial, j'ai quelques décisions à l'esprit. Toutefois, je vous le dis sous toute réserve. Si les membres du comité me le permettent, je pourrais vérifier et vous envoyer le document.
Le sénateur Nolin : J'ai trouvé réponse à ma question. Elle se trouve à la page 154, la ligne 31. On dit :
Le tribunal peut accorder le remboursement des dépenses et des pertes financières qui découlent directement des représailles.
Est-ce que ce libellé vous apparaît suffisamment d'interprétation libérale pour que les honoraires extrajudiciaires soient inclus?
M. Lévesque : S'il est souhaitable de couvrir cette forme de dommage, vaudrait mieux le préciser davantage.
Le sénateur Nolin : Il n'est pas usuel que les tribunaux de droit commun accordent le remboursement de ce type de dommage. Cela ne correspond pas à des dommages parce qu'il y a tout le débat sur la valeur de l'avocat de l'un versus l'avocat de l'autre.
M. Lévesque : Il faut pratiquement l'intention malveillante de nuire.
Le sénateur Nolin : À ce moment-là, c'est un tout autre débat qui s'ouvre.
M. Lévesque : Effectivement, l'intérêt est plus précis.
[Traduction]
Le président : Je vous remercie, monsieur Falconer et monsieur Lévesque, d'avoir comparu devant le comité. Il était intéressant d'entendre vos points de vue et vos préoccupations concernant certains articles du projet de loi C-2. Le comité ne manquera pas de les prendre en compte.
J'ai maintenant le plaisir d'accueillir Joanne Gualtieri, directrice de la Federal Accountability Initiative for Reform, l'honorable David Kilgour, membre du conseil d'administration, et M. David Hutton, le coordonnateur de l'organisation.
FAIR a pour mission de promouvoir la reddition de comptes dans l'administration gouvernementale en habilitant les employés à s'exprimer sans crainte de représailles lorsqu'ils ont connaissance de méfaits. Mme Gualtieri a fondé l'organisation en 1998.
Se joindra également à nous aujourd'hui M. Allan Cutler, fonctionnaire à la retraite qui s'est inquiété dès 1995 de certaines pratiques en matière de passation de marchés publics, comme nul ici ne l'ignore, j'imagine.
Le comité vous souhaite la bienvenue à tous et vous invite à faire vos exposés liminaires. Ensuite, les honorables sénateurs auront un certain nombre de questions à vous poser. Nous pourrons avoir une discussion animée.
Madame Gualtieri, est-ce vous qui allez faire l'exposé au nom de votre groupe?
Joanna Gualtieri, directrice, Federal Accountability Initiative for Reform (FAIR) : Nous allons nous relayer.
Je veux tout d'abord vous remercier de nous avoir invités; nous sommes réellement profondément reconnaissants de cette occasion de comparaître. Nous sommes face à un projet de loi de formidable envergure, tant sur le plan de son ambition que de son volume. Je sais que vous avez de nombreux témoins à entendre et nous sommes donc très honorés de l'invitation.
Notre propos sera bref car nous avons déjà comparu et avons suivi les délibérations. Le Sénat est très au fait de la protection des divulgateurs et des enjeux qui l'entourent. Le sénateur Kinsella a joué un rôle éminent dans ce domaine et j'ai eu l'honneur de m'entretenir avec lui. Nous avons participé côte à côte à des panels et donné des interviews ensemble.
Permettez-moi de vous dire quelques mots au sujet de FAIR. Je suis entrée au ministère des Affaires étrangères en 1992. Je suis avocate et je connais bien l'immobilier. J'ai pris la décision consciente d'entrer dans la fonction publique. Je viens d'une famille qui encourageait le service public et l'engagement social. Je suis entrée au bureau qui gère le portefeuille immobilier, d'une valeur de quelque 3 milliards de dollars, des diplomates en poste à l'étranger. J'ai compris très vite que ma fonction consistait essentiellement à entériner sans discuter des décisions et des projets, plutôt que d'examiner et analyser sérieusement les choses et de dépenser avec parcimonie et de manière responsable les deniers publics.
J'ai signalé consciencieusement les problèmes et, de ce fait, ait sombré dans ce qui est réellement devenu un harcèlement cauchemardesque et un environnement très tyrannique. En 1998, j'ai pris congé du Ministère et, suite à mon expérience, me suis fermement engagée derrière l'idée — qui est réellement un rêve — de fonder une organisation d'intérêt public au Canada qui luttera pour la liberté de parole professionnelle et habilitera véritablement les employés à faire leur devoir et défendre l'intérêt public.
Voilà la genèse de Federal Accountability Initiative for Reform. C'est une organisation humble avec une ambition qui, elle, est peut-être moins humble. Nous fonctionnons avec des bénévoles et nous sommes reconnaissants de la participation de l'honorable David Kilgour, qui nous a été d'un grand secours. Des professeurs de la Richard Ivey School of Business ont prêté leur concours et c'est un mouvement qui va s'amplifiant. David Hutton s'est joint à nous comme coordonnateur et nous aide à faire passer le message.
Pourquoi moi-même et l'organisation sommes-nous tellement résolus à protéger les dénonciateurs? C'est très simple. La liberté d'expression est la pierre angulaire des droits humains dans une démocratie éclairée. Le Canada se voit comme chef de file international dans ce domaine. Tout engagement en ce sens requiert manifestement le droit de dénoncer les méfaits, car ce n'est là que l'exercice de la liberté de parole professionnelle.
On ne peut avoir une vision crédible d'une démocratie éclairée si l'on ne protège pas les divulgateurs et ceux qui se proposent de le devenir. La question devient alors de savoir pourquoi si peu dénoncent les méfaits? Je peux vous le dire, étant donné mon expérience — et ce n'est pas seulement mon expérience personnelle mais aussi celle de milliers d'autres Canadiens — que le choix est très difficile à faire en raison de la gravité des conséquences qu'il entraîne. J'imagine que cela ressortira dans la discussion. Les recherches ont montré qu'il y a réellement deux raisons qui font renoncer les gens. La première est la crainte qu'aucune mesure de redressement ne soit prise et, deuxièmement, qu'ils ne seront pas protégés. Nous examinerons cela dans le contexte du projet de loi C-2 et du projet de loi C-11 et verrons que, bien que le projet de loi C-2 prétende assurer les deux, il n'en est rien. Nous espérons encourager le Sénat à pousser le gouvernement à tenir ses promesses.
Nous vous avons remis un court texte de deux pages esquissant ce que nous estimons être les points essentiels que le comité devrait considérer. Permettez-moi de mettre en lumière quelques faiblesses du projet de loi. Premièrement, il devrait garantir pleinement le droit à la liberté d'expression. Cela signifie qu'il ne faudrait pas imposer un régime qui dit que l'on peut dénoncer, mais uniquement quand nous disons que c'est possible, comment et à qui. La « liberté de parole » suppose la liberté de parole complète, sans échappatoire possible. Vous trouverez cela à la page 1 de notre texte.
Deuxièmement, il devrait garantir le droit de divulguer tout agissement illégal et inconduite sans dresser, comme le font le projet de loi C-2 et le projet de loi C-11, une liste restrictive des méfaits. Je considère comme un problème grave le fait que la liste ne couvre pas expressément les politiques du Conseil du Trésor. Il est très paradoxal que ce soit précisément les politiques du Conseil du Trésor qui aient été enfreintes et violées lors du scandale des commandites et pourtant une telle violation n'est pas spécifiée comme un méfait dans ce projet de loi, qui pourtant voit le jour à cause du scandale des commandites.
Troisièmement, le projet de loi doit viser toutes les formes de harcèlement. C'est très important. Pour qu'il y ait dénonciation, il faut absolument assurer la protection. Les formes de harcèlement les plus dangereuses sont les formes passives, à savoir les campagnes de détraction, le refus de promotion, la mise à l'écart et le refus de travail intéressant. Un exemple d'une forme de harcèlement plus active est le congédiement, mais je vous assure que ce n'est pas la méthode la plus couramment employée dans l'administration à notre époque, car des recours existent contre cela, principalement des mécanismes de grief. Les gestionnaires ont appris à la place à détruire les gens sur les plans émotif et psychologique, et jusqu'à présent cela marche.
Il est essentiel — et nous avons souligné cela à maintes et maintes reprises — que les dénonciateurs puissent se pourvoir en justice. On les a privés de ce droit et il faut le rétablir. La condition essentielle d'un droit au recours est l'accès à des tribunaux ouverts et transparents.
Enfin, j'ai parlé de mesures de redressement. Aucune disposition dans ce projet de loi ne permet d'ordonner une action corrective. L'on s'en remet toujours au vieux mécanisme, malheureusement utilisé à l'excès, permettant au commissaire de formuler une recommandation au Parlement. Cela ne marche pas. Cela ne marchera pas. Il doit exister le droit d'ordonner des mesures correctives. Sinon, il n'y a pas grand-chose de changé.
M. Hutton traitera d'un certain nombre d'enjeux, mais j'ai réfléchi à l'argument voulant que les sénateurs soient obligés d'adopter ce projet de loi car autrement on les accusera d'entraver la responsabilisation. Nous croyons sincèrement que le Sénat connaîtra ses plus belles heures en se faisant le défenseur de la responsabilité. Cela suppose que l'on revoie toute la copie et fasse les choses correctement. Cela fait longtemps que nous attendons la protection des dénonciateurs. La fonction publique et les Canadiens dépendent de votre détermination à faire cela correctement.
Nous attendons de vous que vous fassiez preuve de leadership à cet égard. Merci beaucoup.
Le président : Monsieur Hutton, avez-vous quelque chose à ajouter?
M. Hutton : Oui.
Le président : Nous entendrons ensuite M. Cutler, puis nous aurons la période de questions.
David Hutton, coordonnateur, Federal Accountability Initiative for Reform (FAIR) : Je suis un citoyen devenu préoccupé par cette question et c'est pourquoi j'ai adhéré à FAIR. J'ai aussi étudié pendant toute ma vie les pratiques de gestion et travaillé avec des organisations pour les aider à fonctionner. Lorsque j'aborde ce sujet, je commence par me renseigner plus à fond sur lui.
Plusieurs choses me frappent. La première est que le mécanisme de rédaction semble profondément vicié, à mon avis. On nous présente un texte de loi extrêmement complexe et volumineux. Il est en contraste avec la Loi sur le vérificateur général. Je peux lire ce texte. Il est clair, il est simple et l'objet visé est évident. Cette loi fonctionne très bien.
En revanche, le projet de loi C-2 est infiniment plus volumineux. Il est complexe et, lorsqu'on y regarde de près, rempli d'échappatoires. Je trouve que l'on a imposé une tâche impossible aux comités, à savoir transformer ce texte en une législation efficace répondant à son objet.
J'ai quelques suggestions concernant le mécanisme de rédaction. En gros, nous voulons soumettre l'idée de mieux orienter la rédaction en renvoyant les rédacteurs à la loi modèle de l'OEA. Il s'agit là d'un effort international visant à élaborer une loi faisant office de mesure anticorruption. Les États de l'OEA, dont le Canada, ont signé et ratifié cette législation anticorruption. Nous aimerions que ce document soit annexé au procès-verbal. Il y a aussi 23 points formulés par les mêmes personnes, soit les principaux auteurs de cet autre document.
Le président : Le témoin a fait état de trois documents différents. Avons-nous des copies de tous ces documents? Ont-ils été remis au comité?
M. Hutton : Pas encore.
Le président : Qu'avez-vous remis au comité?
M. Hutton : Ce qui a été remis au comité jusqu'à présent est un document de trois pages, qui a été distribué.
Le président : D'accord. Nous l'avons.
M. Hutton : Vous n'avez pas ces autres documents. J'y fais référence car nous allons demander qu'ils soient annexés au compte rendu. Nous pensons qu'ils sont également importants.
Le président : Il serait utile que nous les ayons maintenant pour pouvoir les photocopier et les distribuer aux membres du comité.
L'honorable David Kilgour, conseil consultatif, Federal Accountability Initiative for Reform (FAIR) : Est-ce que, en tant que témoins, nous pouvons demander qu'ils soient intégrés au procès-verbal?
Le président : Ce n'est pas nécessaire. J'aimerais les faire photocopier afin qu'ils puissent être distribués aux sénateurs tant que vous êtes là.
Le sénateur Campbell : Pourrions-nous simplement les déposer?
Le président : Nous pouvons certainement faire cela.
Le sénateur Campbell : Nous pourrons ainsi les lire. Ils proviennent d'une autre organisation, l'OEA, qui est une organisation internationale.
Le président : Oui.
Le sénateur Campbell : Ce n'est qu'une suggestion.
Le président : Mon seul espoir, sénateur Campbell, est que, d'une façon ou d'une autre, je pourrai mettre ces documents entre les mains des sénateurs tant que les témoins sont ici afin que vous puissiez leur poser quelques questions à leur sujet. Les documents peuvent certainement être déposés aussi.
M. Hutton : Sénateur Oliver, sachez que nous n'aurons pas besoin de nous y référer, mais ils seront très utiles par la suite.
Le président : Veuillez poursuivre.
M. Hutton : Nous suggérons d'utiliser ces documents et l'engagement du Canada d'adhérer à ce type de structure pour rationaliser le projet de loi et demander aux rédacteurs de simplement faire en sorte que le texte se conforme à la loi modèle.
En ce qui concerne le processus de rédaction, qui se déroule actuellement derrière des portes closes sans que nous puissions voir les ébauches avant qu'elles soient finalement présentées au comité, nous aimerions que quelques experts de l'extérieur participent à ce travail de rédaction afin que le texte soumis au comité ait déjà fait l'objet d'un examen par des experts autres que les fonctionnaires.
Je vous remercie du temps que vous nous accordez.
Le président : J'aimerais maintenant passer à M. Allan Cutler. Vous avez la parole pour quelques remarques liminaires.
Allan Cutler, témoignage à titre personnel : J'apprécie votre invitation. Comme vous le savez, je ne suis pas juriste. J'aborde ce sujet selon une optique très différente. J'ai lu le projet de loi et, ce faisant, me suis demandé s'il aurait pu m'aider dans ma situation et s'il aiderait d'autres dans leur situation. Je le fais selon l'optique du profane.
J'aimerais faire deux pas en arrière. Je veux expliquer ce qu'est un dénonciateur. Je sais que vous l'avez déjà entendu. J'aimerais vous situer le contexte. Vous comprendrez pourquoi pendant la suite de mon exposé.
Un dénonciateur est un employé qui exerce le droit de libre parole — et nous sommes tous d'accord sur la liberté de parole — afin de contester des abus de pouvoir ou des actes illégaux qui trahissent la confiance du public. Autrement dit, le dénonciateur est un gardien de l'intérêt du public, étant désireux d'assurer que tout le monde respecte les normes les plus élevées d'intégrité et de responsabilité. C'est un mandat que les dénonciateurs honorent et respectent, et ils paient un lourd prix pour cela, comme nous sommes nombreux à le savoir. Cependant, il règne partout le mythe que le dénonciateur est un fauteur de troubles.
Je prononce des discours devant de nombreux auditoires. La semaine dernière, j'ai fait un discours chez Calian à un groupe d'hommes d'affaires de tout le pays. Le thème était « un leadership résolu et responsable ». J'ai demandé à l'assistance de me donner un synonyme pour le mot « dénonciateur ». Je n'ai pas obtenu une seule réponse positive. Les synonymes qu'ils ont trouvés étaient informateur, traître, mouchard, délateur, bavard, mouton, indic et espion. Même le mot anglais « narc » a été utilisé.
Chacun des mots cités comme synonymes a été négatif. Ils voyaient bien la nécessité de chercher un mot positif, mais ils n'en ont pas trouvé un seul. Seuls des mots négatifs leur venaient à l'esprit.
Ce matin, j'ai téléphoné au cabinet d'un ministre, et la première chose que j'ai entendue était une interrogation sur le motif des dénonciateurs. Pourquoi élèvent-ils la voix? Le soupçon qu'ils ont un motif caché était là avant même que je puisse exposer le problème. Le mythe existe et la croyance aussi.
Les choses évoluent lentement. Nous arrivons graduellement à un point où nous pouvons prononcer le mot « dénonciateur » sans que tout le monde réagisse en disant « Oh, un de ceux-là ». Je suis plutôt à part à cause de la notoriété que j'ai acquise, qui me permet d'utiliser le mot « dénonciateur » et que les gens y voient une bonne chose. À cet égard, je suis tout à fait à part.
Si vous aviez un gouvernement honnête et géré conformément à l'éthique, il n'y aurait pas de dénonciation. Pourquoi y a-t-il des dénonciateurs? Il faut se poser la question. C'est parce qu'il y a des problèmes et que des gens perçoivent la nécessité d'essayer de corriger ces problèmes.
J'ai connaissance d'au moins dix cas de dénonciation à l'heure actuelle, et je viens de recevoir un courriel ce matin concernant un autre. Ces dénonciateurs ne veulent pas se faire connaître du public. Ils ont peur. Ils craignent les représailles et de perdre leur emploi. Ils ont raison. La peur règne toujours. Il n'y a pas de protection pour eux. Ce projet de loi leur permet d'espérer quelque protection, à mon avis. Ils veulent pouvoir signaler le problème. Ils veulent être honorés comme gardiens de la confiance du public.
Ce qu'ils veulent réellement, c'est la réparation des torts qu'ils ont subis, le rétablissement. Ils veulent pouvoir poursuivre leur vie en tenant la tête haute, en retrouvant leur dignité, afin de pouvoir guérir. Nombre d'entre eux portent des cicatrices pendant des années. J'en connais qui ont beaucoup plus souffert que Mme Gualtieri et moi; ils marchent toujours blessés. C'est la seule façon de les décrire.
On ne peut réparer les dégâts qui nous ont été infligés. Les dégâts ne peuvent être inversés. On peut rétablir ce que nous aurions dû avoir, mais les dégâts ne peuvent être réparés. Nous portons les cicatrices pendant le restant de notre vie. Simplement, vous ne les voyez pas. Elles sont invisibles, mais elles existent. Une fois que nous avons parlé, vous pouvez le détecter dans nos voix.
L'État est une vaste organisation. Les grandes organisations ont toujours des problèmes, et il faut donc des gens qui peuvent se lever et aider. Les cas dénoncés sont des abus de la direction ou des problèmes systémiques. Ce ne sont pas des problèmes politiques. Ils deviennent seulement des problèmes politiques si on les laisse sans traitement, comme dans mon cas. Si l'on était intervenu tôt, ce ne serait jamais devenu une affaire politique. Le problème était bien connu de l'administration avant qu'il ne devienne politique.
La confiance dans le gouvernement est faible. Demandez à n'importe qui, on se méfie du gouvernement, des politiciens ou des fonctionnaires. Vous n'allez pas attirer dans l'administration les meilleurs et les plus intelligents si c'est tout le respect qu'ils vont obtenir. Ils ne veulent pas venir ici. Il faut modifier la culture avant toute chose.
Dans le cas du projet de loi C-11, qui a été adopté mais non promulgué, j'ai déclaré publiquement que l'absence de loi valait mieux qu'une mauvaise loi, et j'étais totalement contre son adoption. Dans le cas de la partie relative à la divulgation des actes répréhensibles du projet de loi C-2, j'ai déclaré publiquement que ce texte est praticable et lui ait donné mon appui conditionnel. Je ne lui donne pas un assentiment enthousiaste. Il contient toujours des vices graves, même maintenant. Cependant, avec un bon commissaire, on peut faire fonctionner cette loi. C'est un point important.
Le recours en justice a sa place. Je conviens qu'il faudrait avoir le droit d'y recourir, mais ce devrait être la dernière option, pas la première. Trop souvent, ça été la première et seule option. Le gouvernement jouit de ressources financières illimitées pour l'aider en justice.
Pour qu'un particulier, à notre époque, fasse un procès au gouvernement, il doit avoir de solides assises financières. Trop de gens considèrent le coût — et j'en connais quelques-uns — et renoncent. Ils n'ont pas les moyens de se pourvoir en justice. La justice à notre époque coûte cher. C'est révélateur du genre de société dans laquelle nous vivons. Nous sommes de plus en plus portés à plaider. Les dénonciateurs devraient avoir le droit de se pourvoir en justice, mais il devrait exister d'autres solutions avant cela.
Je continue à me demander si la partie relative à la dénonciation du projet de loi C-2 m'aurait protégé, et je crois que je l'aurais été et aurais eu le choix de demander protection. Cependant, l'autre question est de savoir si d'autres auraient été protégés aussi, le groupe suivant, les personnes auxquelles je parle. Je crois qu'elles auraient été protégées aussi. La loi est fonctionnelle, mais elle comporte de gros vices.
D'importantes améliorations sont nécessaires. Je ne parlerai que des trois améliorations fondamentales indispensables. Tout le monde connaît l'expression « les arbres empêchent de voir la forêt ». Dans votre cas, avec tous les amendements qui vous sont proposés, la forêt vous empêche de voir les arbres. Je vais me limiter à trois propositions et j'espère que vous les prendrez en considération.
Premièrement, le projet de loi impose toujours aux dénonciateurs le fardeau de la preuve de représailles. Le fardeau de la preuve après une dénonciation devrait appartenir à la direction. Il suffit à la direction, sous le régime du nouveau projet de loi, d'affirmer que l'incident n'a pas de rapport. Le fardeau de la preuve d'un rapport incombe aux dénonciateurs. Il est impossible de prouver l'existence de représailles si vous n'avez pas accès à l'information et aux documents qui ont conduit à la situation. Si les événements sont proches dans le temps, le fardeau de la preuve doit appartenir à la direction. C'est à elle de prouver que les deux n'ont pas de rapport, au lieu de devoir prouver qu'il y en a un.
Deuxièmement, les nouveaux paragraphes 25.1 (4), (5) et (6) limitent chacun le montant qui peut être payé au dénonciateur pour des conseils juridiques. C'est un montant inacceptable. Le plafond est de 3 000 $, sauf qu'il peut passer à 6 000 $ dans le cas du paragraphe 25.1 (6). Cette somme représente quatre journées de travail pour un avocat. Cela ne donne pas assez de temps à l'avocat pour examiner l'affaire ou vous aider.
Un gestionnaire accusé d'actes répréhensibles dispose habituellement de 25 000 $ pour ses frais juridiques. C'est ce que disent actuellement les règles et lignes directrices des ministères. On accorde une pitance au dénonciateur, en comparaison. À tout le moins, le montant devrait être égal afin que le dénonciateur puisse être défendu par un avocat, si nécessaire.
Troisièmement, à l'article 201 du projet de loi, les nouveaux paragraphes 19.1 (2) et 19.2 (2), à la page 140, disent que les plaintes pour représailles doivent être déposées dans un délai de 60 jours après que le plaignant en a connaissance. C'est bien trop court. Une année serait plus réaliste.
Mme Gualtieri a mentionné les représailles. Je vais vous dresser une liste plus complète de ces représailles. Elles comprennent l'intimidation, la rétrogradation, le congédiement, la mise sur liste noire, les menaces, les mutations forcées, la fabrication d'un mauvais dossier, l'humiliation, le refus de travail véritable, le blocage complet de la carrière et l'isolement.
Les choses peuvent aller si loin que vous vous présentez au travail et n'avez pas de travail à faire. Vous ne pouvez lire un livre, car ce serait de l'insubordination. Vous ne pouvez dormir toute la journée. Vos collègues ne vous adressent pas la parole. Comment passez-vous toute une journée de travail si vous n'avez absolument rien à faire? Vous ne pouvez la passer à parler aux gens au téléphone. Votre esprit trouvera une façon d'endurer, mais ce n'est pas une situation saine. Cela arrive à des gens.
Une personne dans cette situation, qui sait qu'elle dispose de 60 jours, commencera probablement par s'adresser à la direction. D'accord. La direction réagit en menant des enquêtes bidon et en étudiant la question jusqu'à mort en faisant traîner indéfiniment les consultations. Avant de vous rendre compte, les 60 jours sont écoulés. Un bon employé, faisant preuve de bonne volonté, va buter sur le délai parce que la direction a tout le pouvoir et toute la faculté du monde de faire traîner les choses et d'écouler le temps. Soixante jours ne suffisent pas, et il faut y remédier.
Un dicton bien connu — que Mme Gualtieri et moi avons entendu bien des fois — veut que « si vous aviez Dieu, la loi, la presse et les faits de votre côté, vous avez 50 p. 100 de chances de battre la bureaucratie ». Il faut changer cela.
Je vais conclure en disant que j'espère qu'en limitant mon propos à ces trois points clés, ils ne seront pas perdus au milieu de tout le reste qui vous est dit.
Le président : Merci. Il est intéressant pour le comité d'entendre le point de vue de personnes qui ont travaillé dans l'administration et les ministères et qui contribuent leur expérience propre et celle d'autrui avec les représailles et les conséquences de la divulgation d'actes répréhensibles que vous avez rencontrés. Votre témoignage personnel aidera le comité.
Le sénateur Cowan : Bienvenue et merci de votre exposé. Nous avons tous eu l'occasion de lire ces documents, de même que ce que vous avez déclaré à d'autres occasions sur ces questions.
Madame Gualtieri, vous avez fait une présentation détaillée sur le projet de loi C-2 au comité de la Chambre, en mai, je crois. Est-ce que vous lui avez fourni une liste d'amendements que vous préconisiez? M. Hutton a parlé de la convention de l'OEA. Si vous avez remis une liste d'amendements, et s'il y en a qui sont restés ignorés, pourriez-vous les communiquer à notre greffier pour notre gouverne?
Mme Gualtieri : Merci de cette question. Il faut dire que le projet de loi laissait tant à désirer qu'il était difficile à amender. Comme on le voit souvent lorsque le gouvernement communique des documents demandés par l'accès à l'information, il y avait tellement de bariolages que la question se posait de savoir s'il valait mieux tout effacer et recommencer dans l'esprit dans lequel la législation sur la dénonciation était initialement promue. Comme le gouvernement le disait, ce serait une protection en béton armé.
J'ai établi une liste point par point des éléments essentiels d'une législation efficace en comparant chacun avec ce que le projet de loi établit. Je remettrai cette liste au comité. C'est un document assez dense mais il peut vous être utile.
Pour ce qui est d'amendements, j'ai proposé des amendements sur les points clés — la liberté de parole illimitée et le droit de divulguer toutes les illégalités. J'ai proposé des libellés précis et je remettrai également cela au comité.
Le sénateur Cowan : Ce serait utile. Il est peu probable que nous décrétions que le projet de loi est si mauvais qu'il faut tout reprendre à zéro, sur une base différente. Ce projet de loi a déjà été adopté par la Chambre des communes et nous sommes en mesure d'essayer de l'améliorer. Toute aide que vous pourriez nous donner en ce sens sera grandement appréciée.
Mme Gualtieri : Je comprends, oui.
Le sénateur Cowan : Nous ne démarrons pas avec une feuille blanche. Il y a déjà beaucoup de feuilles noircies.
Mme Gualtieri : Nous en avons conscience aujourd'hui. À la Chambre des communes, nous espérions toujours qu'il y aurait un débat plus robuste au niveau du comité, mais nous reconnaissons aujourd'hui que nous devons partir de ce texte et nous allons donc vous fournir des libellés d'amendements.
Le sénateur Cowan : Est-ce que certaines de vos suggestions ont été retenues comme amendements aux Communes?
Mme Gualtieri : Non, virtuellement aucune.
Le sénateur Cowan : Avez-vous été consultés avant l'introduction du projet de loi, en tant qu'organisation portant un intérêt à ce sujet?
Mme Gualtieri : Non. J'avais également fait valoir qu'il serait bon, dans l'intérêt d'un mécanisme pleinement inclusif, de prendre contact avec le Government Accountability Project à Washington, une organisation qui est le chef de file mondial en matière de protection des dénonciateurs et de législation en ce domaine. On vient la consulter du monde entier — la Corée, l'Israël, le Mexique, l'Ukraine — et pourtant le gouvernement canadien n'a jamais fait appel à elle. Ses représentants sont au Capitole presque chaque jour. Elle a de grands champions au Capitole. Le sénateur Grassley, de l'Iowa, est l'un des plus grands promoteurs, et il y en a d'autres. David Hutton a une liste. Cependant, le climat là-bas est très différent d'ici. Il ne faut pas oublier qu'il y a eu des événements marquants dans l'histoire américaine — les documents du Pentagone, Watergate et l'explosion du Challenger — qui ont forcé les politiciens aux États-Unis à prendre cette question au sérieux.
Je vous recommande instamment de faire appel au Government Accountability Project. Je leur ai parlé hier soir et ils ont dit qu'ils seraient ravis de venir comparaître; il s'agit de Louis Clark et Tom Devine. Ils sont tous deux juristes et vous seraient d'une aide précieuse.
Nous n'avons pas été consultés. D'ailleurs, le professeur Keyserlingk n'a même pas été consulté et c'est lui qui était à la tête du mouvement au Canada.
Le président : Il a comparu ici ce matin.
Mme Gualtieri : Je sais, sénateur, et je connais assez bien le professeur Keyserlingk. L'un des problèmes, c'est qu'il n'y a pas eu une large consultation.
Le sénateur Cowan : Je sais que vous avez formulé un certain nombre de critiques contre le projet de loi mais j'aimerais vous parler plus particulièrement de deux d'entre elles. La première concerne la définition de représailles. Et vous et M. Cutler en avez fait état, disant qu'il y avait beaucoup plus d'autres exemples de ce que l'on peut considérer comme des représailles, mais qui ne sont pas expressément mentionnés dans le projet de loi et donc ne comptent pas. Pourriez-vous nous donner votre avis à ce sujet? Je crois que M. Cutler en a parlé plus particulièrement.
J'aimerais également votre avis sur l'élargissement des protections prévues dans le projet de loi aux non-fonctionnaires. M. Keyserlingk en a parlé également. Si vous pouviez peut-être relier les deux et nous faire bénéficier de votre avis, j'en serais reconnaissant.
Mme Gualtieri : La question des représailles est déterminante. Si les gens se font harceler, pourquoi risqueraient-ils tout pour servir l'intérêt public? Il n'est pas juste de leur demander de s'exposer pour nous sauver nous, le public, sans leur donner les outils pour se sauver eux-mêmes. J'ai constaté dans la fonction publique que les représailles sont devenues très sophistiquées. Nous avons au Canada une longue histoire de griefs syndicaux. De fait, nous nous considérions comme l'un des champions d'un syndicalisme robuste. Les syndicats ont compétence lorsqu'il s'agit de congédiement et de mesures disciplinaires classiques, et donc la direction a appris à ne pas recourir à ce genre de représailles car il y a un processus qui interviendra et ces actes vont être contestés. On peut parler de la difficulté à obtenir raison même avec le syndicat de son côté, mais il y a au moins un mécanisme.
La direction est devenue pas mal sophistiquée et adroite. Elle terrorise les gens de manière subtile, comme M. Cutler l'a expliqué. Je préconise que « représailles » soit défini de manière très large. Cela devrait englober, bien sûr, le congédiement. J'ai d'ailleurs travaillé sur un projet de loi devant garantir la liberté de parole, lequel a été introduit en première lecture. C'est un projet de loi court, car la liberté de parole est un droit constitutionnel en vertu de l'article 2 de la Charte. Ce n'est donc pas une notion ésotérique.
J'ai rédigé le projet de loi C-288. Je vous en remettrai une copie. Il a été introduit comme projet de loi d'initiative parlementaire. Il définit les représailles de manière très large. Les représailles sont une discrimination de toute sorte, qu'elle prenne une forme active ou passive, tel que le refus de promotion, des campagnes de détraction, tous ces agissements insidieux que l'on voit. Je peux remettre au comité un libellé à intégrer. Le problème avec le projet de loi actuel, c'est qu'il se limite aux mesures disciplinaires classiques que j'ai décrites.
Sénateur, pourriez-vous rafraîchir ma mémoire pour ce qui est de la deuxième question?
Le sénateur Cowan : Je ne l'ai peut-être pas posée clairement. Je demandais votre avis sur l'élargissement éventuel du projet de loi aux personnes qui ne sont pas des fonctionnaires mais qui possèdent des informations sur ce qu'elles perçoivent comme des actes répréhensibles dans la fonction publique, afin que ces personnes reçoivent le même encouragement à parler, et la même protection si elles le font, que les fonctionnaires.
J'aimerais connaître le point de vue de n'importe quel témoin qui souhaite répondre.
M. Hutton : C'est indispensable lorsqu'on sait à quel point le gouvernement sous-traite du travail au secteur privé, même du travail important en rapport avec les politiques. Dans de nombreuses juridictions, tout citoyen peut dénoncer, quel que soit son statut professionnel, et bénéficier de ce type de protection. Il me semble que si vous n'élargissez pas la portée au-delà des employés du secteur public, vous affaiblissez gravement la législation.
J'aimerais aussi faire une remarque suite à votre question précédente sur les représailles. J'ai pu observer que les représailles commencent peut-être avec la direction du ministère pour lequel travaille le divulgateur mais, à un moment ou à un autre, nombre des dénonciateurs se retrouvent à la porte et chômeurs. Leur seul recours alors est de se pourvoir en justice pour obtenir réparation sous une forme ou une autre. Ce qui se passe alors, c'est que les avocats du gouvernement s'en mêlent, ce qui équivaut à une continuation des représailles, où l'on dépense d'énormes montants de fonds publics pour enrayer la poursuite de telle manière que le plaignant n'obtient jamais une audience de tribunal et que le public reste dans l'ignorance de ce qui s'est réellement passé.
Dans le cas de Mme Gualtieri, son recours en est à sa neuvième année et le ministère de la Justice n'a épargné aucun effort pour retarder cette législation et empêcher que sa cause soit entendue par un tribunal, en l'usant financièrement et psychologiquement. C'est scandaleux. J'englobe cela dans la définition de « représailles ». Nos propres gouvernements sont souvent coupables de représailles similaires et le cas de Mme Gualtieri n'est pas unique. D'autres dénonciateurs à Santé Canada et d'autres personnes qui ont comparu devant des comités comme celui-ci ont perdu leur emploi.
M. Cutler : Je suis tout à fait d'accord avec ce que j'ai entendu jusqu'à présent. J'ai fourni une liste des changements que j'ai proposés au comité de la Chambre des communes qui n'ont pas été incorporés. Selon mon analyse, peu de modifications ont été apportées à la partie relative à la dénonciation au cours de l'étude du projet de loi. Ces changements étaient mineurs. Il ne s'agit pas des changements majeurs que j'aurais espérés.
Pour ce qui est de l'élargissement de la protection contre le harcèlement, je suis pleinement d'accord. Je pense qu'il faudrait un deuxième projet de loi, en dehors de celui-ci, qui couvre tous les Canadiens. On a parlé des dénonciateurs qui ne sont pas fonctionnaires. La plupart des gens dans ce pays ne bénéficient pas d'une véritable protection s'ils dénoncent des méfaits. Il faut changer cela. C'est un aspect corollaire, mais un sénateur voulait parrainer un projet de loi de ce type pour le restant du pays, je suis sûr que nous l'appuierions pleinement.
Le président : Plusieurs témoins aujourd'hui ont soulevé le même point, et vous ne faites donc que réitérer un point de vue déjà présenté à ce comité.
M. Cutler : Nous vous aiderons à le rédiger.
Mme Gualtieri : Oui.
Le sénateur Cowan : Vous avez dit que le projet de loi C-11 était une mauvaise loi et que vous n'en vouliez pas. J'ai cru comprendre que votre position est que le projet de loi C-2 apporte quelques améliorations. Je crois que vous avez dit que le projet de loi C-11 ne vous aurait pas aidé dans votre situation particulière.
M. Cutler : Le projet de loi C-11 était une loi pour l'administration, conçue pour protéger totalement la direction.
Le sénateur Cowan : Pensez-vous que le projet de loi C-2 vous aurait protégé? Quels amendements précis suggérez-vous? Vous nous avez fourni une liste de quatre pages que vous considérez être les points majeurs.
M. Cutler : Ce sont les points majeurs, mais j'ai indiqué quels étaient les trois points primordiaux, à mon avis.
Le sénateur Cowan : Si ces changements étaient apportés, est-ce que le projet de loi fournirait le genre de protection que vous recherchez?
M. Cutler : Oui. Encore une fois, je ne suis pas juriste. Lorsque je lis le mot « harcèlement », par exemple, je l'entends au sens de l'usage courant du mot; je ne l'entends pas au sens juridique. On parle de bien public. Je ne sais pas, ni ne prétends savoir, quelle en est la définition juridique. Je suis pragmatique. Je crois que le projet de loi C-2 est praticable et que donc il faudrait l'adopter. Il vaut mieux que rien. Cependant, dans le cas du projet de loi C-11, il valait mieux ne rien avoir. Je n'applaudis pas des deux mains au projet de loi C-2, je dis simplement qu'il est praticable. On peut le faire fonctionner dans la pratique, mais cela exigera un certain travail. Il serait bon d'avoir une loi que l'on peut s'efforcer améliorer, plutôt que de ne pas avoir de loi du tout.
Le sénateur Cowan : Monsieur Cutler, pouvez-vous me parler de l'élaboration de ces principes éthiques? Si je comprends bien la loi, chaque ministère et institution est tenu d'élaborer ses propres principes, qui doivent être conformes à certaines lignes directrices. Je crois que vous avez fait valoir qu'il suffit d'un seul semble de lignes directrices éthiques.
M. Cutler : J'ai retranché cela de mes propos car je sais bien que je ne serai pas écouté, mais j'ai effectivement dit cela au comité de la Chambre des communes. Il suffit d'un seul ensemble de principes éthiques.
Le sénateur Cowan : Est-ce que le raisonnement qui sous-tend cette position, tel qu'énoncé dans le projet de loi, serait la crainte que si l'on avait un seul jeu de principes éthiques, ces derniers devraient être si généraux qu'ils ne répondraient pas aux besoins précis des différentes organisations? Que répondez-vous à cet argument?
M. Cutler : J'y vois un faux argument. Je ne pense pas que l'honnêteté et l'équité soient des principes si généraux que chacun doive s'en faire une conception particulière. Ce sont des principes fondamentaux et des valeurs morales qui président au fonctionnement de notre société, ou du moins le prétend-elle, et qui sont fondamentaux pour tout un chacun, au-delà de tous les clivages. Ces principes ne devraient pas être : « Eh bien, je suis juste envers vous, mais je n'ai pas besoin de l'être envers votre voisin car le voisin définit « juste » de manière différente ». Il suffit d'un seul ensemble de normes éthiques pour tout le monde.
L'inversion du fardeau de la preuve est un énorme problème. Si la direction prétend que ce que l'on fait au délateur ne constitue pas des représailles, alors comment prouve-t-on qu'il s'agit de représailles? Un bon fardeau de la preuve consiste à dire que lorsque les événements sont rapprochés, la direction doit prouver qu'ils sont sans lien entre eux. On n'impose pas ainsi au dénonciateur de prouver qu'ils sont liés.
Le sénateur Cowan : Je suppose que c'est un vice majeur que vous voyez dans ce projet de loi.
M. Cutler : Oui, c'est un vice majeur.
Le sénateur Cowan : S'il est si majeur, comment pouvez-vous dire que cette loi sera praticable, en l'absence de cette inversion du fardeau de la preuve?
M. Cutler : Je dis cela car le problème ne se pose pas dans la plupart des cas. C'est un vice. Cela arrivera occasionnellement, mais dans la majorité des cas, la direction ne prétendra pas cela. Cependant, la faculté de la direction de le faire existe. Je crois savoir, et Mme Gualtieri rectifiera si je me trompe, que la législation de l'un des États américains comporte cette inversion du fardeau de la preuve.
Mme Gualtieri : Je suis d'accord. C'est un point assez subtil et il est couvert dans l'analyse que je vais fournir. C'est probablement l'un des éléments les plus critiques. Pour mettre les choses en perspective, le Government Accountability Project aux États-Unis a examiné ce projet de loi et le qualifie d'illusion cruelle, car on ne donne pas des droits aux gens pour ensuite omettre de les faire respecter. Ce projet de loi, en substance, repose sur la prémisse que les droits des gens seront protégés, mais ensuite il faut s'en remettre à un processus sous la coupe du gouvernement qui dit qu'il veillera à ce que justice soit faite.
Juste au moment où le divulgateur cherche un recours, on le prive de ce droit. C'est un vice majeur.
Pour ce qui est de la charge inversée, aux États-Unis, seuls quatre des 2 000 premiers dénonciateurs ont obtenu raison. C'est dû au fait qu'ils avaient alors un système de tribunal administratif, comme dans le projet de loi. Il ne s'agit pas d'une cour de justice; les membres de ce tribunal sont nommés par le premier ministre. Ils n'avaient pas non plus initialement le fardeau inversé.
Lorsqu'ils ont inversé la charge de la preuve, le taux de succès a grimpé en flèche, parce cela donnait vraiment une chance au dénonciateur d'obtenir raison. C'est pourquoi c'est absolument essentiel.
Le sénateur Stratton : Merci d'être venus. C'est très courageux à vous de le faire, et votre témoignage est très intéressant.
Monsieur, voulez-vous nous expliquer ce qui vous est arrivé?
Madame Gualtieri, vous avez un problème similaire. Pourriez-vous nous parler brièvement de votre situation?
Il est important, non seulement pour les membres du comité, mais aussi pour le public, de comprendre pourquoi vous êtes ici aujourd'hui. Il y a de bonnes raisons à cela et le public a besoin de les connaître, si vous voulez bien.
Mme Gualtieri : J'ai commencé à travailler pour les Affaires étrangères au Bureau des ressources physiques en 1992. Ma tâche était d'aider à gérer le portefeuille de 3 milliards de dollars composé des résidences officielles et des logements du personnel diplomatique partout dans le monde.
Un certain nombre de règles s'appliquaient. Le Conseil du Trésor avait établi des règles déterminant comment le Ministère était censé loger ses diplomates. L'accent était mis sur la parcimonie et l'acquisition de résidences appropriées. Autrement dit, nous n'étions pas censés acheter des manoirs somptueux. Nous étions censés loger le personnel d'une manière appropriée, reflétant l'esprit canadien.
J'ai constaté que ce n'est pas cela qui se faisait. Nous laissions vides des résidences valant des millions de dollars simplement parce que les gens n'aimaient pas la taille des placards ou le jardin. Il y avait toutes sortes de choses. Ceci n'est probablement pas le lieu pour discuter en détail de tout ce qui me chiffonnait. J'ai trouvé que nous faisions le contraire de ce que nous disions au public, et j'ai donc élevé la voix. Je l'ai fait à l'interne, comme la plupart des divulgateurs. N'oubliez pas, ce sont des gens ordinaires faisant leur travail. Ils ne savent même pas qu'ils sont des dénonciateurs, ils ne font que faire leur travail.
J'en ai parlé à mon directeur, mon directeur général, le sous-ministre adjoint, le sous-ministre et le ministre, et la réponse a été typique : camouflage et obstruction, et mise au pilori de la gêneuse.
On m'a complètement isolée. Comme je l'ai dit, un mécanisme était en place qui les empêchait de recourir à la solution plus radicale de mon congédiement.
Je fais partie des chanceux. J'étais avocate, au départ, et comprenait donc certains des enjeux. Mes parents et mon amie la plus proche sont dans la salle aujourd'hui, tout comme d'autres. Ils ont été pour moi des piliers inébranlables. J'ai survécu grâce à eux. Un avocat plaidant de grand renom, M. Stephen Victor, m'a aidée.
La plupart des dénonciateurs seront relégués dans un placard. Certains survivront, d'autres non. Au cours des dix dernières années, deux divulgateurs, l'un qui travaillait pour les Affaires étrangères et l'autre pour l'industrie des fonds mutuels, m'ont appelée avant de se suicider. C'était la seule porte de sortie qu'ils ont trouvée.
Lorsque j'ai protesté, j'ai sombré dans la tyrannie. La direction n'était pas obligée d'agir différemment car personne ne lui demandait des comptes. Ils pensaient que je finirais par m'en aller. Je suis partie; je suis partie en congé sans solde.
Je ne sais pas si cela vous éclaire, sénateur. Nous essayons de montrer ici aujourd'hui que les gens méritent d'avoir une voix. Même s'ils se trompent, cela ne donne pas licence à la direction de les dénigrer et de les détruire. Il faut une protection. Nous sommes totalement dépendants.
Je veux toujours savoir ce qui a dérapé avec le registre des armes à feu.
Le président : Merci. J'aimerais entendre le récit de M. Cutler, s'il vous plaît, très brièvement.
M. Cutler : Mon histoire est probablement mieux connue que celle de Mme Gualtieri. Ce qui m'est arrivé est tout aussi douloureux et pénible. C'est par hasard que mon histoire est devenue une affaire publique, ce n'était pas mon intention.
En 1994, on m'a ordonné de me présenter à M. Guité et de travailler à ce qui est devenu le programme des commandites. À l'époque je travaillais sur les marchés publicitaires et de sondages d'opinions. Les règles et règlements — les poids et contrepoids — étaient ignorés et M. Guité jouissait d'un pouvoir énorme au sein du ministère. Je refusais continuellement de signer des documents et on a fini par me dire que l'on me ferait payer ce refus de signer des documents dont je disais qu'il était illégal de les signer. Je refusais d'avaliser des documents illégaux ou des choses illégales.
J'ai connu les menaces et tout ce que Mme Gualtieri a vécu. La situation diffère sur un point seulement. J'ai reçu une lettre du Ministère disant que le problème était réglé et ne se reproduirait pas. Ils m'ont mis cela par écrit.
Je travaillais pour le ministère des Travaux publics depuis 20 ans. Une personne haut placée qui me connaissait a pris un risque et m'a offert un poste. Personne d'autre ne voulait me toucher. J'ai passé le restant de ma carrière au même endroit parce que j'étais un paria dans tout le Ministère. Une seule personne, Noel Bhumgara, a pris le risque de m'offrir un poste; c'est pourquoi j'ai survécu avec un emploi. C'est là où nos histoires diffèrent. Cependant, la mienne est l'exception; ce n'est pas très souvent que l'on vient à votre secours.
Le sénateur Stratton : Merci beaucoup.
Le sénateur Zimmer : Bienvenue et merci de vos propos. Vous faites preuve d'un grand courage en venant ici aujourd'hui. Vous montrez la voie. Je vous en remercie.
Monsieur Cutler, vous avez utilisé des synonymes pour « dénonciateur ». Vous avez dit « informateur », « délateur », mouchard », « bavard » — pas un seul mot positif. Mais en fait, « dénonciateur » n'est pas non plus un mot positif. J'espère que nous en trouverons un autre pour le remplacer.
Cela dit, vous avez tout à fait raison. Il existe un facteur de peur. Il y a des cicatrices. Il y a un manque de confiance et un manque de respect. Il existe une grande fragilité.
Ma question à vous tous concerne la fonction publique. Il semble y avoir dans la fonction publique une tendance à regarder vers l'extérieur. Ils ne se tournent pas vers l'intérieur, leur propre ministère ou section. Avez-vous relevé l'existence du syndrome « pas dans ma cour »? J'aimerais votre avis.
M. Cutler : Oui. Les problèmes que j'ai vus et dont j'ai entendu parler ne se posent pas dans tous les ministères ou tous les services. Il y a des poches. Les poches se déplacent presque en suivant les chefs de service au fil de leurs affectations. Lorsqu'on parle à différentes personnes qui ont eu des problèmes, les mêmes noms reviennent. La notion « pas dans ma cour » intervient directement au point initial, au moment où les événements se produisent. Une autre expression que l'on pourrait utiliser, c'est l'apathie du spectateur. Vous vous dressez et tout d'un coup vous n'avez plus d'amis. Si vous parlez, ils risqueraient d'être contaminés. Nul ne veut rien savoir du problème.
Mme Gualtieri : Lorsque vous dites « pas dans ma cour », entendez-vous par là que les gens ne voient pas de problème chez eux ou que personne ne veut en parler? J'ai besoin de cette précision.
Le sénateur Zimmer : Le deuxième. Ils regardent le ministère, mais sont réticents à regarder au sein de leur division ou section, surtout s'ils la dirigent.
Mme Gualtieri : C'est une excellente remarque. Nous devons nous demander si les dénonciateurs seront jamais protégés. En fin de compte, il faut considérer le problème sous-jacent. C'est tout une question de pouvoir et de conservation du pouvoir. Les gens ne veulent pas le céder. Il n'y a même pas nécessairement de malveillance, mais un désir inhérent de conserver le pouvoir. Pourquoi risquer d'en céder une part à des subalternes qui pourraient se mettre à contester l'institution?
C'est ce qui se passe dans l'administration. J'ai apporté ici un article sur une page complète de l'Ottawa Citizen de ce matin, intitulé « La lumière de la transparence en veilleuse ». C'est un article de John Reid, que David Kilgour connaît bien, et que j'ai rencontré. Il y démontre une fois de plus que nous régressons au lieu de progresser.
Il y a un manque de respect pour la créativité dans l'administration. Les gestionnaires ne sont même pas encouragés à la promouvoir car il y a une telle concentration du pouvoir au sommet. Ils ne tolèrent pas la dissidence, c'est aussi simple que cela.
M. Hutton : Je vais vous donner mon point de vue, ayant observé de nombreuses organisations dans les secteurs tant public que privé. Un problème universel, c'est la difficulté à transmettre une information exacte de ceux qui travaillent dans les tranchées jusqu'au sommet de l'organisation, sans qu'elle devienne polluée. Tout le monde a une inclination naturelle à minimiser, cacher ou occulter l'information sur ce qui se passe dans le ministère, par crainte de mal paraître. Il se produit un processus d'épuration.
Les organisations saines sont dotées de quantité de mécanismes pour surmonter cela. Il y a des contrepoids, des vérifications internes et des mécanismes pour prévenir les abus de la part d'employés. On y prend grand soin d'acheminer une information exacte jusqu'aux dirigeants au sommet.
Je crois que, vu rétrospectivement, nombre de ces situations paraissent presque criminelles. La plupart sont survenues de manière presque anodine parce que les gens au sommet étaient aveugles à ce qui se passait dans les entrailles de leur organisation. C'est une observation qui vaut en particulier pour le secteur public où il y a une tradition de respect pour les supérieurs.
Le sénateur Zimmer : J'ai une question pour M. Cutler. Vous avez parlé du délai de 60 jours. Les témoins antérieurs ont également signalé ce problème. Le délai de prescription pour un délit de financement électoral est de dix ans. Cinq autres années peuvent s'y ajouter à partir de la date où le commissaire aux élections a connaissance du délit. Vous avez préconisé un an. Pensez-vous toujours qu'un délai d'un an est un paradigme acceptable ou préféreriez-vous le porter à cinq ou dix ans?
M. Cutler : Dix ans seraient beaucoup trop longs lorsqu'on parle d'une plainte pour représailles visant à obtenir réparation. On ne peut attendre dix ans et arriver un jour en disant « au fait, on m'a fait du tort il y a dix ans ».
Soixante jours sont beaucoup trop courts. Peut-être faudrait-il prévoir 18 mois. Il faut un délai raisonnable pour que la personne puisse tenter de régler le problème au sein de son service, puis ait la faculté de s'adresser ailleurs. Dix ans seraient beaucoup trop longs pour ce genre de situation.
Le sénateur Zimmer : Merci de votre franchise.
Le sénateur Campbell : Je trouve le terme « dénonciateur » extrêmement offensant. Je crois qu'il faudrait vous appeler des patriotes de l'information. Je vais vous dire pourquoi. Je viens de la GRC où j'ai passé tout mon temps à mener des enquêtes. Je suis convaincu que si quelqu'un veut commettre un acte criminel dans une organisation, il ou elle pourra le faire. Il sera probablement détecté par un mécanisme de vérification. De fait, le patriote de l'information agit comme vérificateur pour mettre à jour ces situations.
Pouvez-vous nous dire si les affirmations suivantes sont vraies ou fausses? Premièrement, est-il vrai ou faux que le fonctionnaire dénonciateur qui raconte son histoire aux médias sera protégé sous le régime de la loi fédérale sur la responsabilité proposée?
Mme Gualtieri : Faux, sauf dans des circonstances très particulières. On nous a dit que nous serions protégés, mais cette protection a été retirée.
Le sénateur Campbell : Deuxièmement, est-il vrai ou faux que le plan consiste à protéger tous les dénonciateurs, quelle que soit la méthode qu'ils retiennent pour exposer la corruption?
Mme Gualtieri : Faux.
Le sénateur Campbell : Ces deux affirmations ont été faites par le député conservateur Pierre Poilievre. Pour être juste envers lui, en septembre 2000, la Cour supérieure de l'Ontario a tranché que les fonctionnaires n'ont pas le droit de poursuivre le gouvernement fédéral. Était-ce exact dans votre cas?
Mme Gualtieri : C'est une excellente remarque. C'était ma cause, mais j'ai fait appel.
Le sénateur Campbell : Un panel de trois juges de la Cour d'appel de l'Ontario a cassé à l'unanimité ce verdict. Est-ce exact?
Mme Gualtieri : Exact.
Le sénateur Campbell : Au lieu que le gouvernement interjette appel en Cour suprême du Canada, où l'on aurait pu obtenir une décision finale, il a promulgué le projet de loi C-25, la Loi sur la modernisation de la fonction publique.
Mme Gualtieri : L'article 236 de ce projet de loi a supprimé en catimini ce droit durement acquis.
Le sénateur Campbell : Y a-t-il quelque chose dans ce projet de loi qui permettra à un fonctionnaire de poursuivre le gouvernement fédéral?
Mme Gualtieri : Non. C'est l'une de nos préoccupations majeures, alors que l'on nous avait promis ce droit.
Si vous vous en souvenez, dans le document Changeons pour vrai, au sujet de la mise en place d'une véritable protection des dénonciateurs, le premier ministre a promis que son gouvernement allait :
Veiller à ce que les dénonciateurs aient accès aux tribunaux et bénéficient d'une assistance juridique adéquate.
Quelque chose a dû totalement dérailler car cela ne se retrouve pas dans le texte du projet de loi.
Le sénateur Campbell : Entre cette horrible expérience que vous avez vécue et aujourd'hui, rien n'a changé. Il n'y a pas de possibilité légale pour les dénonciateurs de se pourvoir en justice. En adoptant cette position, le gouvernement fédéral, Libéraux et Conservateurs confondus, se place au-dessus de la loi.
Mme Gualtieri : Le gouvernement s'est soustrait à la tribune ultime — les cours de justice, où réside la tradition de l'ouverture et de la transparence. Oui, le gouvernement s'en est soustrait et a mis en place un système administratif parallèle qui s'est avéré historiquement être un lamentable échec. Regardez les résultats aux États-Unis, où quatre sur 2 000 ont obtenu raison. Récemment, 95 dénonciateurs sur 96 ont perdu leur cause. Ce n'est pas un bon système.
Il faut faire remarquer que le genre de corruption et de méfaits qui sont dénoncés est d'une nature qui peut entraîner jusqu'à la chute d'un gouvernement. Comment un tribunal administratif aurait-il les ressources et la capacité de juger une telle affaire? Le juge Gomery avait, nous dit-on, un budget de 50 millions de dollars mais il n'est pas arrivé jusqu'au fond de quantité d'enjeux. Un tribunal administratif parfaitement impuissant et il faut le remplacer par l'accès aux tribunaux. C'est ce que la Cour d'appel avait dit.
Le sénateur Campbell : Le projet de loi, dans son titre, dit vouloir établir « des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation ». Est-ce que le projet de loi fait bien cela, s'agissant des dénonciateurs?
Mme Gualtieri : Non, il ne le fait pas car le mécanisme mis en place n'en est pas capable. Quelque chose a déraillé et je n'ai pas les réponses. J'ai rencontré Pierre Poilievre bien des fois. Il m'avait exprimé un grand soutien et peut-être y a-t-il eu blocage au niveau de la rédaction. Il ne faut pas oublier que le projet de loi a été rédigé par des avocats du ministère de la Justice qui taillent aussi en pièce les dénonciateurs. La réalité est terrible. Songez à l'optique projetée. Il faut assurer une certaine indépendance dans ce projet de loi. La responsabilité passe par le droit de s'exprimer. Avec le texte actuel, la responsabilité sera fondée sur des fausses informations. J'aime votre expression « patriote de l'information ». Il faut d'abord connaître la vérité pour avoir la responsabilité.
Le sénateur Campbell : Je vous fais cadeau du terme; utilisez-le comme vous voudrez. Merci.
Le président : Monsieur Cutler, souhaitiez-vous répondre aux questions posées par le sénateur Campbell?
M. Cutler : Le seul élément qui n'a pas été mentionné est la possibilité de la conciliation, soit un groupe de médiation que des amendements au projet de loi ont mis en place. C'est ce qui me fait accepter le projet de loi C-2.
Mon expérience est celle d'un négociateur professionnel dans une négociation amiable où l'on cherche un résultat que les deux parties peuvent accepter ou refuser. Un procès est généralement un affrontement où le vainqueur prend tout et l'autre partie est perdante; c'est un état d'esprit différent. J'aborde les choses dans l'optique de la conciliation. Je trouve que c'est une grande amélioration apportée au projet de loi.
M. Kilgour : Au sujet de la remarque du sénateur Campbell, le ministère de la Justice, comme vous le savez, harcèle Mme Gualtieri depuis presque neuf ans. Si vous lisiez les questions auxquelles elle doit répondre dans les interrogatoires préalables, vous le constateriez. Je crois que vous êtes de nouveau en enquête préalable cette semaine, n'est-ce pas, madame Gualtieri?
Mme Gualtieri : Oui, j'y étais ce matin.
M. Kilgour : J'ai déjà travaillé dans la Section des affaires civiles du ministère de la Justice. Elle manque de professionnalisme et déroge à l'éthique. Ils n'ont pas le moindre esprit professionnel ou la moindre décence dans la Section des affaires civiles. Cette affaire n'en est qu'une parmi beaucoup d'autres. J'ai écrit un livre sur une autre affaire mettant en jeu la Section des affaires civiles. Les sénateurs doivent se demander ce qu'ils peuvent faire à ce sujet, mais la prochaine fois que le ministre de la Justice comparaîtra devant lui, devant le comité, il pourrait simplement lui demander pourquoi il a harcelé cette patriote de l'information, Mme Gualtieri, pendant neuf ans pour essayer de la mettre financièrement sur la paille. C'est terrible.
Le sénateur Milne : J'éprouve énormément de sympathie pour vous, madame Gualtieri. Les conséquences sur la vie réelle des gens sont absolument effroyables.
J'en reviens à notre choix, madame Gualtieri. Vous avez dit que le Sénat doit adopter le projet de loi C-2 et vous avez dit ensuite que nous devons le renvoyer aux rédacteurs, c'est-à-dire au ministère de la Justice — ces gens-là mêmes qui vous harcèlent depuis tant d'années. Le comité ne peut pas faire cela. Nous avons trois possibilités : premièrement, nous pouvons adopter le projet de loi; deuxièmement, nous pouvons l'amender; ou troisièmement, nous pouvons le rejeter. Voilà les choix du Sénat. Nous ne sommes pas le gouvernement et nous ne pouvons donc pas le renvoyer aux rédacteurs. Le fait qu'il ait été mal rédigé était une erreur au départ. Quelle est votre préférence?
Mme Gualtieri : Je veux clarifier cela, sénateur, car vous donnez l'impression que je serais totalement confuse. J'ai dit que j'admets, et cela a été largement dit dans les médias, que le Sénat est obligé d'adopter le projet de loi C-2. C'est ce que l'on dit dans la presse et c'est ce que je voulais dire. Je dis qu'à la place, un véritable geste de patriotisme, pour reprendre votre terme, sénateur Campbell, serait de ne pas l'adopter sans un remaniement majeur de la partie sur la dénonciation. Je considère celle-ci comme la pièce maîtresse de toute initiative en matière de responsabilisation et l'information est au centre des institutions. Le comité peut rédiger des amendements, bien que ce soit difficile. Idéalement, un rédacteur prendrait sa plume et repartirait de zéro pour faire les choses comme il faut. Il pourrait simplement effacer ce qu'ils ont écrit et recommencer. Sachant que ce n'est pas possible, j'espère que vous aurez le courage d'amender le projet de loi afin d'y inscrire les éléments essentiels d'une véritable protection des dénonciateurs. Donnez aux dénonciateurs de véritables boucliers, non des boucliers en papier. Le comité peut le faire et nous lui demandons de le faire.
Le sénateur Milne : Envoyez-nous votre grosse liasse de documentation et propositions d'amendements. Nous avons reçu ce matin des témoins qui ont suggéré deux des choses dont vous parlez. La première était l'inversion du fardeau de la preuve, que M. Cutler a mentionné cet après-midi, et la deuxième l'élargissement de la catégorie des personnes autorisées à faire des divulgations aux termes de la loi. C'était l'une des recommandations du juge Gomery, mais ni celle-ci ni les autres ne se retrouvent dans le projet de loi, pas plus que toutes celles de M. Reid.
Pour que ce projet de loi fasse ce qu'il est censé faire, préconisez-vous que nous élargissions la catégorie des personnes au-delà des fonctionnaires, pour englober aussi ceux qui travaillent en sous-traitance pour la fonction publique, par exemple?
Mme Gualtieri : Absolument, les sous-traitants devraient être englobés, sans aucun doute. Lorsque j'étais au gouvernement, j'ai pu constater que l'emploi de sous-traitants est une pratique extrêmement répandue et il faut les protéger aussi.
Le sénateur Milne : Oui, surtout par les temps qui courent puisque les gouvernements délèguent de plus en plus les services qu'ils avaient coutume de fournir eux-mêmes à des entrepreneurs externes, comme par exemple la Société canadienne du sang et NAV CANADA. Vous pensez donc que ces personnes devraient être couvertes par cette loi?
Mme Gualtieri : Demandez à n'importe quel parent des 60 000 victimes du scandale du sang contaminé, dont beaucoup ont connu une mort horrible, et ils vous diront absolument que les employés de la nouvelle société doivent être protégés.
Le sénateur Milne : Monsieur Cutler, lorsque vous avez comparu le 10 mai devant un comité de l'autre endroit, vous avez dit ce qui suit sur l'efficacité du projet de loi C-2 :
Réfléchissez un instant : si Enron avait été une compagnie canadienne, une telle loi n'aurait protégé personne, elle n'aurait aidé personne à oser dénoncer les affaires louches chez Enron. Il n'y a pas de protection. En fait, c'est surtout la loi américaine Sarbanes-Oxley datant de 2002 qui protège au Canada les dénonciateurs en dehors du gouvernement fédéral. Donc, c'est une loi américaine qui nous protège, parce qu'il n'existe pas vraiment de loi canadienne pour nous protéger.
Pourriez-vous nous en dire davantage à ce sujet? Je suis très inquiète lorsque j'entends dire que les Canadiens sont mieux protégés par une loi américaine aux États-Unis que nous ne le sommes ici au Canada.
M. Cutler : Je pourrais vous en dire plus. C'est une chose que Mme Gualtieri m'a enseignée. C'est un point très important. Il n'y a virtuellement aucune protection des dénonciateurs dans ce pays. Si Enron avait été une société canadienne, personne chez Enron n'aurait été protégé.
Madame Gualtieri, voulez-vous donner un complément d'information?
Mme Gualtieri : Sénateur, je crois que vous demandiez spécifiquement comment il se fait que des Canadiens soient protégés par une loi américaine. Cela a suscité beaucoup de débats. La loi Sarbanes-Oxley a été adoptée en 2002. Elle dit que si une société est cotée sur une bourse américaine, ses employés sont protégés.
Par exemple, Nortel est cotée aux États-Unis. Je la prends comme exemple, mais il y a beaucoup d'autres grosses sociétés canadiennes qui le sont aussi. Hollinger était cotée aux États-Unis. Si elles sont cotées dans une bourse américaine, les États-Unis donnent à leur loi une application extraterritoriale afin de protéger l'intégrité de leurs bourses. D'aucuns contestent leur pouvoir de le faire. Néanmoins, ils adoptent une position très agressive dans ce domaine.
Incidemment, les experts jugent que la loi Sarbanes-Oxley est la meilleure législation de protection des dénonciateurs du monde. C'est parce que vous avez accès à un procès devant jury et que les jurés sont des citoyens; ils sont le public que nous cherchons à protéger. Placez le public dans un jury et laissez-le décider.
Au Canada, le gouvernement a expressément interdit les procès devant jury lorsque le gouvernement est le défendeur.
Le sénateur Milne : Non seulement cela, mais dans ce projet de loi il a placé divers autres organismes gouvernementaux autonomes sous le régime de la Loi sur l'accès à l'information. Mais d'autre part, il dit que les procès-verbaux seront secrets pour l'éternité.
Mme Gualtieri : C'est draconien.
Le sénateur Joyal : J'ai deux questions, l'une pour M. Cutler et l'autre pour Mme Gualtieri.
Monsieur Cutler, à la page 4 de votre mémoire, le deuxième point que vous soulevez traite du plafond de 3 000 $ prévu à l'article 203 — les nouveaux paragraphes 25.1 (4), (5) et (6) proposés — qui limite le montant pouvant être versé au dénonciateur pour ses frais de consultation juridique. Vous dites que c'est un montant inacceptable. Vous dite que « Avec de la chance, cela peut représenter environ quatre jours de travail d'un conseiller juridique ».
Tous ceux qui ont eu à aller en cour savent que rien que pour ouvrir le dossier, il vous en coûte 500 $ au minimum.
M. Cutler : Je songeais à un nouvel avocat.
Le sénateur Joyal : Si vous allez voir un nouvel avocat, il ou elle va devoir se familiariser avec la législation, car elle est complexe. Il ne peut pas vous donner une opinion tout de suite, à moins d'être spécialiste. Si vous allez voir un spécialiste, les frais doublent.
La seule chose que vous pourrez obtenir est un avertissement de l'avocat, qui vous dira exactement quels sont vos droits en vertu de la loi. Vous n'obtiendrez pas grand-chose de plus pour moins de 3 000 $, selon mon expérience.
M. Cutler : Je soupçonne que vous n'obtiendrez même pas cela. C'est un montant totalement insuffisant. Je suis pleinement d'accord, et je l'ai dit dès le départ.
Le sénateur Joyal : Quelle option restera-t-il à la personne? Ne serait-ce pas d'aller voir son délégué syndical et d'essayer d'obtenir le soutien du syndicat pour trouver une assistance? Avec 3 000 $, vous ne pouvez pas attendre grand-chose?
M. Cutler : Il est possible de le faire, mais souvent le syndicat est en conflit d'intérêts si le litige oppose deux employés membres du syndicat et il ne fournira pas un avocat à l'un et non à l'autre. Ou bien ils auront suivi les voies syndicales normales, auquel cas le contentieux est l'étape suivante, si les choses vont plus loin. Dans ce cas, le syndicat peut décider de ne pas aider la personne, la laissant se débrouiller seule. Le soutien n'est pas automatique.
C'est de l'argent qui est requis lorsque la personne doit payer de sa poche. Le syndicat peut donner une assistance. Dans mon cas particulier, lorsque j'ai dû témoigner au Comité de la Chambre des communes et devant le juge Gomery, le syndicat a payé un avocat pour m'aider à organiser mes pensées. Ce n'est pas le cas de tout le monde, c'est probablement l'exception. Les syndicats n'ont pas de ressources illimitées. Le gouvernement, lui, a des ressources illimitées.
J'ai eu une discussion pour savoir si je devais envisager de poursuivre le gouvernement, ce que je ne suis pas enclin à faire. Mon avocat a dit que pour chaque dollar que je dépenserais, le gouvernement en dépenserait facilement 20 $, sans sourciller. Je me ruinerais pour essayer de me défendre et qu'il valait mieux ne même pas y songer. Voilà la situation.
Mme Gualtieri : Vous avez soulevé là de nouveaux points excellents. Les syndicats diraient que cela ne relève pas de la convention collective. Ils ont une conception très étroite des affaires dans lesquelles ils interviennent. Ils diront que l'affaire ne relève pas de la convention collective, ce qui est le cas, et que donc ils n'ont pas compétence et ne vont rien faire.
Ce sur quoi vous avez mis le doigt, sénateur, c'est que la personne sera dans un vide juridique.
Cela me brise le cœur de voir ces personnes, de recevoir leurs appels. Mon mari prend les appels lorsque l'interlocuteur est francophone parce qu'il est maintenant très bien renseigné. Cela me brise le cœur de les voir se dépatouiller seuls, sans personne vers qui se tourner. Ils n'ont pas de défenseur.
J'ai été au tribunal en ayant contre moi huit avocats, dont certains du cabinet d'avocats pour lequel je travaillais jadis — Gowling and Henderson — plus les avocats du gouvernement, et moi j'avais juste le mien. Rien que pour une journée, ils m'ont demandé 378 000 $ de frais de tribunal pour une motion d'un jour. J'ai des centaines de milliers de dollars de frais juridiques.
Le montant proposé pour consultation juridique est surréaliste. C'est une insulte. Pour que ce soit bien clair, les 3 000 $ s'appliquent aux cas exceptionnels; la norme est de 1 500 $.
Le sénateur Joyal : Je suis d'accord avec vous. J'ai vécu l'expérience récente d'aller en Cour suprême pour appuyer la cause de M. Vaid, qui poursuivait la Chambre des communes pour congédiement injustifié. Je suis allé jusqu'au niveau de la Cour suprême il y a deux ans et, croyez-moi, il en coûte plus de 3 000 $ pour soutenir la cause d'une personne injustement renvoyée.
Je crois qu'il s'agissait là uniquement de ce que j'appellerais un soutien de principe; ce n'est pas fondé du tout sur le coût réel du système judiciaire au Canada.
Mme Gualtieri : Cela ne fait rien pour aplanir le terrain de jeu.
Le sénateur Joyal : Ma prochaine question porte sur la page 1 de votre mémoire. Il s'agit du cinquième vice, le plus troublant de tous ceux que vous avez mis en lumière dans le projet de loi :
Il n'assure pas de mesure de redressement pour mettre fin aux agissements répréhensibles. Il y a quelques mécanismes de rapports et quelques pouvoirs permettant de sanctionner les responsables de représailles contre les dénonciateurs. Mais il n'y a aucun pouvoir d'ordonnance permettant d'assurer que les méfaits initiaux soient rectifiés.
C'est la fin de l'histoire. Après toutes ces tribulations, ces efforts, ces risques et ces négociations aller-retour, comme M. Cutler l'a mentionné, à la fin, la dénonciation reste sur la table et rien ne se passe. Pourquoi prendre la peine, si à la fin de tout cela, il n'y a pas d'assurance que quelqu'un va donner suite à ce que vous avez dit? Comme vous l'avez dit, c'est le serpent qui se mord la queue.
Mme Gualtieri : Cela détruit la raison d'être de la loi. Pour en revenir aux promesses faites dans Changeons pour vrai, la première était de donner au commissaire à l'intégrité de la fonction publique le pouvoir d'ordonner le respect de la loi. Quelque chose a déraillé car cela n'a pas été fait. Il n'y a pas de pouvoir d'ordonner des mesures correctives. Seule une recommandation peut être faite au Parlement. C'est tout ce que peut faire le vérificateur général et c'est pourquoi, année après année, nous avons des transgressions. C'est une omission grave.
On a constaté aux États-Unis que l'absence de mesures correctives est parfois la principale raison qui pousse les gens à se taire. Les gens sont prêts à prendre des risques personnels, mais ils se disent que si rien ne va changer, pourquoi prendre cette peine.
Le sénateur Joyal : Exactement. Si la personne n'a pas la certitude que, en fin de compte, une mesure corrective sera prise, pourquoi risquer de souffrir personnellement, psychologiquement, et d'infliger cela à sa famille et ses amis? Pourquoi prendre le risque d'encourir des frais juridiques ou de devoir se battre pour sa réintégration lorsqu'on est l'objet de représailles, uniquement pour voir que, en fin de compte, nul ne réagit à ce que vous avez à juste titre dénoncé? Une personne raisonnable, placée dans cette situation, dira « tout bien pesé, il n'y a rien à gagner dans ce système, tournons la page et oublions cela ».
M. Cutler : Nul ne nous a qualifié de raisonnables. Nous croyons que les choses peuvent être réparées, même après des années.
Le sénateur Joyal : Que préconisez-vous?
M. Cutler : Il doit exister un pouvoir de contrainte. Vous avez mentionné le stress et la tension; je n'aurais pu y résister si je n'avais pas eu pour seul soutien ma femme, car je ne pouvais parler à personne d'autre. La plupart des dénonciateurs ne s'inquiètent pas nécessairement pour eux-mêmes seulement. Ils veulent que le problème soit réglé et, à mon sens, tant qu'on continue à nier son existence — car cela laisse la personne dans l'isolement — on ne peut le résoudre. Certains des problèmes dont j'ai connaissance persistent depuis plus de 15 ans. Mme Gualtieri et moi-même avons vécu notre situation à des moments différents, mais dans une ère similaire. À l'époque, il n'y avait pas du tout cette structure de soutien à la dénonciation. Aujourd'hui, pour la première fois, nous pouvons aider les gens et leur parler et leur donner une idée du déroulement des événements; ils apprécient de parler à quelqu'un d'autre qui a vécu la même chose.
Mme Gualtieri : C'est un aspect tellement important. Je ne vois pas encore clairement par quelles modalités on imposerait des mesures correctives. C'est une affaire complexe. Comment peut-on ordonner à un gouvernement? Comment peut-on commander à un ministre? Comment une personne nommée peut-elle ordonner à des élus? Vous allez devoir mettre en œuvre toute la puissance cérébrale qui existe dans ce comité et toutes vos ressources pour y réfléchir; c'est indispensable.
À tout le moins, la loi doit comporter une disposition imposant au ministre concerné de prendre des mesures correctives et d'en faire rapport au Parlement, ou d'indiquer pour quelle raison il ne l'a pas fait. Si l'obligation est imposée au ministre et qu'il ne la remplit pas, ce sera une infraction à la loi, avec les conséquences qui peuvent s'ensuivre. Toutefois, cela n'est pas prévu dans ce projet de loi.
M. Cutler : Il faut un système de vérification externe pour assurer que les mesures rectificatives nécessaires sont bien prises. Quelqu'un doit confirmer que quelque chose a été fait.
Le sénateur Day : J'aimerais tout d'abord vous remerciez infiniment d'être venus nous rencontrer. Votre témoignage a été très émouvant. Je sais que l'on travaille sur cette législation sur la dénonciation, avec toutes sortes de comités et de commissions, depuis cinq, six, peut-être dix ans. J'espère que certains des renseignements que vous nous apportez aujourd'hui seront répercutés dans la loi.
Mon collègue le sénateur Cowan a fait remarquer à juste titre que le projet de loi a déjà été adopté par la Chambre des communes. Nous en sommes maintenant saisis. Le sénateur Milne a fait ressortir que nous n'avons pas énormément de choix, mais nous avons la faculté d'amender. Le projet de loi est énorme et vous avez eu des mots très justes. Avec votre permission, j'aimerais les citer encore une fois, madame Gualtieri.
Vous dites que le projet de loi est un « document excessivement volumineux, complexe et mal écrit ». Vous ajoutez : « Cela impose au comité l'impossible fardeau de concevoir les nombreux amendements nécessaires pour réparer les dégâts ».
Mme Gualtieri : Je vous dois la vérité. C'est M. Hutton qui a écrit cela.
Le sénateur Day : Ce sont des mots merveilleux, monsieur Hutton.
M. Hutton : Merci. Je dois dire que Mme Gualtieri leur a donné son approbation.
Le sénateur Day : Aujourd'hui est la première fois que nous avons la possibilité de vraiment nous pencher sur la partie relative à la dénonciation. Nous travaillons sur ce projet de loi depuis trois semaines. Dans l'intervalle, les députés et d'autres sénateurs étaient en congé d'été, ce qui prouve que le groupe assis autour de cette table est déterminé à travailler là-dessus. Nous recherchons les amendements indispensables qui vont améliorer ce texte.
J'aimerais m'assurer que nous comprenons bien les points que vous avez soulevés et que nous avons un consensus sur votre témoignage et peut-être clarifier certaines choses que M. Keyserlingk a dites ce matin.
Le projet de loi initial, le C-11, adopté il y a un an, en novembre, mais non promulgué, prévoyait un examen après cinq ans.
Nous sommes maintenant saisis du projet de loi C-2 et amenés à amender un texte dont nous n'avons encore aucune expérience. M. Cutler est probablement satisfait car il ne pouvait accepter le projet de loi précédent mais peut, avec réticence, se faire une raison à l'égard de celui-ci.
M. Keyserlingk apprécie l'amendement qui érige le tribunal administratif, lequel n'existait pas auparavant, car il dit qu'il élargit le processus mental qui va être appliqué à la notion de représailles.
Admettez-vous cela ou bien préféreriez-vous ne pas avoir ce tribunal et vous en remettre uniquement aux tribunaux judiciaires?
M. Cutler : Je préfère le tribunal administratif. Mais j'aimerais qu'il comprenne au moins une personne de l'extérieur qui puisse comprendre les enjeux, au lieu de n'avoir que des juristes. Nombre des questions qui se posent ne sont pas juridiques : un juge ne peut vraiment comprendre la souffrance que vit une personne, s'il ne l'a pas lui-même vécue. Du point de vue du dénonciateur, le juge mène une vie privilégiée.
J'aimerais donc que l'on élargisse la composition. Dans mon témoignage au comité de la Chambre des communes, j'ai dit que j'aimerais ouvrir cela à d'autres membres. Je veux bien que les juristes soient en majorité, mais je pense que des experts du domaine pourraient apporter des connaissances indispensables à ce tribunal.
Mme Gualtieri : Je veux être claire : je suis avocate mais je ne pratique pas le droit. C'est probablement le dernier endroit où il faudrait placer de juges pour trancher. C'est juste tellement difficile.
Pourquoi supprimer le droit d'aller en justice? Une loi sur la dénonciation devrait être un plus. Elle ne devrait rien enlever.
Nous pouvons essayer un tribunal administratif. Il ne faut pas oublier que la Commission canadienne des droits de la personne, qui est un tribunal administratif, a sombré dans le désordre. Il y a eu des dénonciateurs au Tribunal canadien des droits de la personne. C'était probablement l'un des tribunaux administratifs les plus robustes du Canada. La Commission des relations de travail dans la fonction publique, qui couvrait les fonctionnaires et était le prédécesseur du tribunal, est devenue la risée des fonctionnaires : ils le saisissaient, obtenaient une ordonnance, et le ministère ignorait tout simplement cette dernière. Nous n'avons pas connu de très bons résultats avec les tribunaux administratifs.
C'est une petite chose, une nuance, mais si vous vérifiez le projet de loi C-2, vous verrez que le commissaire à l'intégrité est nommé par le premier ministre, mais après consultation de tous les partis. Les juges siégeant au tribunal, eux, sont nommés par le premier ministre mais sans consultation des partis. Je trouve cela curieux. Pourquoi le commissaire et non les membres de ce tribunal? N'oubliez pas que l'apparence dans ce domaine est importante. Nous pouvons essayer un tribunal administratif, mais je crois qu'il faut toujours laisser aux gens l'option de se pourvoir en justice.
Le sénateur Day : Monsieur Kilgour, vous savez que le tribunal est composé de magistrats en exercice. Vous avez entendu le propos de Mme Gualtieri. Suffirait-il d'un juge qui présiderait le tribunal? On voit cela dans d'autres tribunaux qui font appel à des experts autres. Que pensez-vous de cette disposition qui impose absolument que tous les membres de ce tribunal soient des juges?
M. Kilgour : Ayant passé beaucoup de temps au contact de jurys, je suis convaincu qu'il vaut mieux avoir des membres issus de la société — je descends d'une longue lignée de juges du Manitoba — et je pense que les juges perdent le contact. J'aimerais voir à ce tribunal des membres venant de divers horizons. Le fait que Mme Gualtieri tienne à conserver le droit d'aller en justice après ce qu'elle a subi pendant neuf ans est un argument éloquent en faveur du maintien du pourvoi en justice.
Le sénateur Day : Je suis d'accord avec vous et je crois qu'il existe quelques véritables héros, dont vous avez tous les deux fait état, qu'il nous faut remercier. Ces héros — dont certains sont ici pour vous assister — sont vos conjoints, vos amis qui vous ont offert un autre emploi et vous ont soutenu, et vos parents. Il est indispensable de les remercier et nous apprécions leur soutien.
Ce que vous faites est essentiel pour beaucoup. La plupart d'entre nous savent ce que c'est que d'être un fonctionnaire mis au placard. Nous savons à quel point cela peut détruire psychologiquement quelqu'un. Vous l'avez très bien expliqué et, monsieur Cutler, vous avez eu de la chance d'avoir un ami qui a pris le risque de vous offrir un poste pour vous sortir de l'isolement.
M. Cutler : Je souscrirai toujours à cette remarque.
Le sénateur Day : Il n'y a aucun mal à mentionner le nom de l'ami qui a fait cela pour vous.
Je comprends maintenant les quatre points que vous avez soulevés, ou les trois points majeurs sur lesquels vous nous demandez de focaliser, monsieur Cutler. Plusieurs de mes collègues ont demandé des éclaircissements mais, pour que les choses soient bien claires, dans votre exposé vous avez parlé de 3 000 $ et 6 000 $ pour le soutien juridique. Il s'agit plutôt de 1 500 $ et 3 000 $.
M. Cutler : J'ai fait erreur. Je me fiais à ma mémoire.
Le sénateur Day : Votre texte donne les chiffres exacts, mais je voulais simplement rectifier pour la transcription. Les 25 000 $ sont nouveaux. Nous n'étions pas au courant de cela auparavant.
Ce chiffre de 1 500 $ ici est une insulte. Ne voudrait-il pas mieux laisser le montant des frais juridiques couverts à la discrétion du commissaire? Seriez-vous en faveur de ne mentionner aucun montant spécifique?
Mme Gualtieri : Ce qu'il faudrait prévoir ici, c'est la mise à disposition d'un avocat. Ensuite, il faudra déterminer le mécanisme précis pour cela.
Aux États-Unis, ils ont le Office of Special Counsel. On doit leur fournir un avocat; on ne peut les laisser attaquer le gouvernement sans leur fournir un avocat.
M. Hutton : Mon idée est celle d'un profane, je ne suis pas juriste. Lorsque je regarde cela et me demande comment établir un terrain de jeu égal, il me semble qu'il faudrait donner aux dénonciateurs accès à la même enveloppe financière que celle utilisée pour les persécuter. J'aimerais que l'avocat du dénonciateur soit payé sur le budget du ministère qui les attaque, avec les mêmes limites budgétaires que celle de l'équipe juridique de ce dernier.
Le sénateur Day : C'est un concept intéressant.
M. Cutler : Je précise que les 25 000 $ ne couvriraient pas cela car c'est uniquement pour la personne accusée, et ce montant ne représente pas le budget ministériel pouvant être dépensé. Le montant mis à la disposition du dénonciateur serait bien plus élevé et aiderait à égaliser le terrain de jeu.
Le sénateur Day : La souffrance que vous avez vécue ressortait clairement de vos récits. Je suis heureux que le sénateur Stratton vous ait demandé de relater votre histoire personnelle car cela nous a beaucoup appris et souligne encore davantage que vous êtes des héros. La souffrance que vous avez vécue au fil des cinq, huit ou dix années — quelle que soit la durée des tribulations de chacun de vous — peut-elle être compensée par l'indemnité de 10 000 $ que le tribunal peut attribuer?
M. Cutler : C'est irréparable et 10 000 $ ne compensent rien du tout. Je ne sais pas comment on pourrait compenser cela. Franchement, je ne pense pas que de l'argent puisse jamais compenser cela.
Mme Gualtieri : Pourrais-je répondre à cela? C'est une autre disposition du projet de loi qui constitue une agression contre les fonctionnaires.
Pourquoi plafonner les dommages-intérêts? De fait, lorsque nous vous remettrons les amendements, vous verrez que le remède à apporter devrait être des dommages-intérêts, qu'ils soient exemplaires, compensatoires ou punitifs. Cependant, on ne peut imposer au gouvernement des dommages-intérêts punitifs car il s'est déjà protégé contre cela. En ce qui a trait aux dommages-intérêts, pourquoi dresser une liste et énumérer une portée restreinte? Je vois mal combien la personne obtiendra réellement. Cette liste n'est pas claire à mes yeux. Je crois que nous verrons des procès visant à déterminer ce qui est disponible.
Prenons simplement le plafond d'indemnisation. Il ne reflète pas ce qui se passe dans la sphère judiciaire. Un jugement a été rendu il y a quelques mois. Un agent de la GRC qui a été harcelé pendant deux ans, soit une période bien plus courte que nombre des dénonciateurs au gouvernement fédéral, s'est vu octroyer des dommages-intérêts généraux de 125 000 $. Comment pense-t-on obtenir un service public de première classe en donnant aux fonctionnaires des droits de deuxième classe? C'est une contradiction et une trahison.
Le sénateur Day : Plusieurs dispositions prévoient des montants fixes non indexés. Dans cinq ans, combien vaudront 1 500 $? Il y a plusieurs autres cas. Nous aurons l'occasion de poser des questions au ministre sur tous ces points lorsqu'il comparaîtra, mais je voulais avoir votre avis car cela nous aide à demander au ministre quelles raisons justifient ces chiffres fixes non indexés. Cherche-t-on à créer l'illusion de venir en aide aux gens? Est-ce là la raison? Nous le déterminerons.
Mme Gualtieri : C'est une excellente remarque.
Pourrais-je juste ajouter que l'on ne peut jamais compenser totalement. J'ai 45 ans, j'ai deux jeunes enfants, de un et trois ans. Je suis très chanceuse, à mon âge, d'avoir pu les mettre au monde. C'est une affaire très personnelle, mais mes années de fécondité tiraient à leur fin et j'ai été embarquée dans cette bataille débilitante. Je connais des femmes qui n'ont jamais pu procréer parce qu'elles se consacraient à l'intérêt public et à la poursuite de la justice. Le fait est qu'elles ont simplement manqué le coche.
Voilà ce qui se passe dans la réalité. C'est un châtiment cruel et inhabituel. C'est pénible à entendre, mais il le faut pour savoir quelles mesures doivent être prises.
M. Cutler : Une autre chose encore. Il s'agit du paragraphe 21.7(1), qui contient les alinéas a) à f). C'est très important. Vous avez mentionné les 10 000 $. L'alinéa e) dit, dans la version anglaise « or (f) ». Chacun de ces alinéas exclut les autres, ils ne sont pas cumulatifs. J'ai dit la même chose à la Chambre des communes. Il faudrait que ce soit « and/or », ou bien un simple « and ». Il faudrait que ce soit cumulatif, car nombre de ces choses sont distinctes. Il est fallacieux de dire que si c'est 10 000 $, vous ne pouvez obtenir le reste.
Le sénateur Day : J'aimerais confirmation d'un consensus. Vous avez indiqué, monsieur Cutler, que le tribunal devrait avoir le droit d'octroyer le remboursement des frais juridiques. Ce point est-il couvert dans votre documentation?
M. Cutler : Je ne crois pas qu'il s'agissait des frais juridiques, mais en tout cas le tribunal devrait avoir le droit d'octroyer ce qui est nécessaire ou de formuler des recommandations sur ce qui est nécessaire pour assurer la réparation. Ce n'est pas toujours nécessairement une somme d'argent.
Mme Gualtieri : Sénateur, j'attire votre attention sur l'alinéa 21.7(1)e), à la page 154 du projet de loi, qui dit que les frais seront remboursés. Je dois faire ressortir un aspect important ici. Cela intervient une fois que vous arrivez au stade du tribunal, mais qu'en est-il des frais que vous encourez déjà au niveau du commissaire ou même auparavant?
Le président : C'est une bonne remarque.
M. Cutler : Vous avez le remboursement des dépenses « ou » les 10 000 $; vous n'avez pas les deux.
Le sénateur Day : C'est le même alinéa que celui dont parlait M. Cutler. Cette information est très utile.
M. Cutler : J'aimerais que ce soit amendé.
Le président : Honorables sénateurs, nous sommes à la fin du temps prévu. Quatre sénateurs ont des questions complémentaires à poser. J'ai l'intention de leur permettre à tous de le faire.
Le sénateur Stratton : Avec une limite de temps, s'il vous plaît?
Le président : Je fais confiance aux sénateurs. Nous dépassons l'horaire.
Le sénateur Day : Cela fait trois semaines que nous siégeons et nous n'avons jamais imposé de limite de temps.
Le président : J'ai l'intention de permettre à tous les quatre sénateurs de poser leurs questions complémentaires. Je vais commencer avec le sénateur Milne.
Le sénateur Day : J'allais suggérer, si nous avons une telle contrainte de temps, de demander à ces témoins de revenir pour une autre séance?
Le président : Nous n'avons pas de contrainte de temps.
Le sénateur Stratton : Nous ne parlons pas de deux heures supplémentaires, seulement 15 minutes.
Le président : Je n'ai pas eu la possibilité de poser de questions, et tous les sénateurs qui ont des questions complémentaires ont déjà eu la possibilité de poser quantité de questions à ces témoins. Cependant, ils demandent des questions complémentaires et je vais leur permettre de les poser, en commençant avec le sénateur Milne.
Le sénateur Milne : Ma question est brève.
Monsieur Cutler, vous avez parlé de la loi Sarbanes-Oxley aux États-Unis. Recommanderiez-vous d'intégrer des parties de cette loi dans le projet de loi C-2, puisque vous affirmez qu'elle est la meilleure loi du monde?
M. Cutler : Mme Gualtieri a dit que c'était la meilleure législation du monde. J'aimerais voir un projet de loi distinct qui couvre tout le monde au Canada, pas seulement les employés fédéraux. C'est ce qu'il faut faire, à savoir promulguer une deuxième loi.
Le sénateur Campbell : J'ai passé beaucoup d'années comme coroner. J'ai écouté vos récits. Vous êtes dans un processus de deuil. J'espère que vous arriverez à une résolution légitime et juste, car vous le méritez certainement.
J'aimerais vous quitter sur cette pensée du philosophe français Blaise Pascal :
La justice sans la force est impuissante, la force sans la justice est tyrannique.
Le sénateur Joyal : Il veut rester en bons termes avec moi.
Le sénateur Cowan : Je voulais vous lire une citation du document Changeons pour vrai, la plate-forme électorale du Parti conservateur du Canada que certains d'entre nous connaissent bien.
L'une des promesses faites dans ce document était qu'un gouvernement conservateur :
Exigera la rapide publication publique de l'information fournie par les dénonciateurs, sauf si la sécurité nationale ou la sécurité d'individus sont en jeu.
Nous n'avons pas véritablement parlé de la partie sur la divulgation ou non-divulgation. Je sais que vous avez exprimé un avis sur cet article dans l'autre endroit. J'aimerais savoir ce que vous pensez du traitement par le projet de loi C-2 de cette notion particulière de divulgation de l'information.
Mme Gualtieri : Cette promesse a été trahie. Nous n'aurions jamais escompté que l'article 55 proposé verrouillerait l'information. Je préconise, au contraire, que non seulement l'information soit accessible en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, mais qu'elle soit versée dans un registre public. La direction doit surmonter sa réaction instinctive de tout cacher. C'est particulièrement vrai lorsque les ressources publiques et l'intérêt public sont en jeu. Ce qui a été fait est inacceptable. Cette information doit être rendue publique.
Parlant d'information, il y a ici une personne aujourd'hui, Brian McAdam, qui a terriblement souffert pour avoir élevé la voix au ministère des Affaires étrangères. L'agent de la GRC qui a pris sa cause en main vient de perdre en Cour fédérale du Canada et va demander l'autorisation d'interjeter appel auprès de la Cour suprême du Canada. Le gouvernement demande que toute l'information dans ce cas reste secrète. Je dis qu'il faut trouver un moyen de divulguer cette information, même s'il s'agit des secrets du cabinet et de renseignements de sécurité nationale. Cela devrait être divulgué au Parlement et à la police. Comme nous le savons, la disponibilité de cette information aux États-Unis est vitale.
Cette promesse n'a pas été tenue et nous sommes retournés à un État orwellien.
Le sénateur Stratton : J'espère que vous aurez les yeux rivés sur vos écrans de télévision lorsque les fonctionnaires comparaîtront de nouveau devant ce comité, car vous avez tenu de nombreux propos plutôt inflammatoires, du point de vue de certains termes que vous avez employés. J'espère que les fonctionnaires répondront, non pas dans la même veine, mais pour défendre leur position. Sur toute question, il y a des arguments pour et contre. Nous leur devons d'écouter leurs explications quant aux raisons pour lesquelles ils n'ont pas tenu ce que vous percevez être des promesses du gouvernement. J'espère que nous pourrons les entendre, du moins je l'aimerais.
Avec votre indulgence, je vous demande d'être patient et de regarder, s'il vous plaît.
Le président : Je tiens à dire à nos témoins qu'ils ont animé ce qui a été une séance très spéciale, intéressante et poignante du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. Merci beaucoup.
La séance est levée.