Le 27 avril 2006, votre comité s’est vu confier le mandat d’étudier l’application de la Loi sur les langues officielles, ainsi que des règlements et instructions en découlant, au sein des institutions assujetties à la loi.  Par la présente, votre comité soumet un rapport provisoire concernant le projet de règlement déposé en réponse à l’arrêt de la Cour fédérale dans l’affaire Doucet c. Canada^([1]). 

 

CONTEXTE 

Le 7 octobre 2006, le gouvernement a publié un projet de règlement dans la Gazette du Canada⁽[2]⁾ modifiant le Règlement sur les langues officielles – communications avec le public et prestation des services, dans le but de le rendre conforme à l’ordonnance de la Cour fédérale du Canada dans l’affaire Doucet c. Canada.   

L’affaire Doucet a débuté en mars 1998 lorsque le demandeur a été arrêté pour excès de vitesse par un agent de la Gendarmerie royale du Canada (ci-après « GRC ») sur la route transcanadienne à Amherst, en Nouvelle-Écosse.  Cet agent de la GRC ne pouvait pas s’exprimer en français.  En vertu du paragraphe 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, le public a le droit de communiquer dans la langue officielle de son choix avec une institution fédérale là où l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante ou lorsque la vocation de bureau le justifie.  

La notion de « demande importante » a été définie dans le Règlement sur les langues officielles et s’évalue essentiellement par des critères numériques.  En fonction du critère établi au sous-alinéa 5(1)h)i) du Règlement, la région d’Amherst ne fait pas l’objet d’une demande importante puisque la population francophone habitant cette région rurale compte moins de 500 personnes et représente moins de 5 p. 100 de l’ensemble de la population locale.

Le demandeur a contesté la validité de ce sous-alinéa qui, en évaluant uniquement la demande importante en fonction de la population locale, ne tient pas compte du volume de francophones qui circulent sur la Transcanadienne.  En effet, la région d’Amherst est située tout près de la frontière avec le Nouveau-Brunswick et, plus particulièrement, d’une région du Nouveau-Brunswick où 38 p. 100 de la population est francophone.  De ce fait, la Cour a conclu qu’un nombre suffisamment important de francophones circulent sur ce tronçon de la Transcanadienne pour constituer une demande importante au sens de l’alinéa 20(1)a) de la Charte.  

Ainsi, la Cour fédérale a déclaré que le sous-alinéa 5(1)h)i) du Règlement, qui ne tient compte que de la population locale pour évaluer l’existence ou non d’une demande importante, est incompatible avec l’alinéa 20(1)a) de la Charte.  Cette atteinte à un droit constitutionnel ne peut se justifier en vertu de l’article premier de la Charte.  La Cour a donc ordonné que le Règlement sur les langues officielles soit modifié dans un délai de 18 mois.  Ce délai a par la suite été étendu à 36 mois.  

Tel qu’indiqué ci-haut, un projet de règlement a été publié le 7 octobre 2006 dans la Gazette du Canada en réponse à cette ordonnance de la Cour fédérale.  Le projet de règlement proposé par le gouvernement ne modifie toutefois pas le sous-alinéa 5(1)h)i) du Règlement.  Il ajoute plutôt un alinéa à l’article 6 du Règlement qui porte sur des « circonstances particulières ».  Est ajouté au paragraphe 6(1) l’alinéa suivant : 

f) le bureau est un détachement de la Gendarmerie royale du Canada qui, dans une province, offre des services sur des tronçons de la route transcanadienne où se trouve un lieu d’entrée dans une autre province qui est officiellement bilingue, et au moins cinq pour cent de la demande de ces services faite par le public, au cours d’une année, est dans cette langue.

 

Ainsi, un détachement de la GRC aura des obligations en matière de langue de service : 

• s’il offre des services sur des tronçons de la Transcanadienne;
• s’il se trouve sur ces tronçons un lieu d’entrée à une province officiellement bilingue (Nouveau-Brunswick); et
• si au moins 5 p. 100 de la demande de ces services faite par le public au cours d’une année est dans l’une ou l’autre langue officielle.

 

En fonction de ces critères, on arrive à la conclusion que seul le détachement d’Amherst en Nouvelle-Écosse est visé par ce libellé.  

Le paragraphe 86(1) de la Loi sur les langues officielles prévoit que les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement au président du Conseil du Trésor dans les trente jours suivant la date de sa publication.  Seuls les jours où siègent les deux chambres du Parlement sont pris en compte.

 

TÉMOIGNAGES 

Au cours de l’automne 2006 et au début de l’hiver 2007, votre comité a entendu les propos de cinq témoins quant à ce projet de règlement.  Les paragraphes qui suivent présentent un aperçu de leurs témoignages.

 

Commissaire aux langues officielles 

Lors de sa comparution devant votre comité le 6 novembre 2006, le commissaire aux langues officielles a qualifié l’approche retenue par le gouvernement de « minimaliste » en ce que le texte proposé a pour effet d’imposer des obligations linguistiques à un seul détachement de la GRC, soit celui d’Amherst.  Le commissaire aurait plutôt souhaité que le gouvernement profite de cette occasion pour envisager une modernisation plus globale du Règlement.

Le commissaire a ajouté qu’il ne pouvait appuyer le projet de règlement dans son libellé actuel.  Il est d’avis que l’exigence d’établir une demande annuelle de services d’au moins 5 p. 100 ignore le jugement de la Cour fédérale dans l’affaire Doucet.  Dans cette affaire, le juge avait retenu la preuve que la demande de services en français de la part du public voyageur dans cette région excédait largement ce 5 p. 100.  Le commissaire a donc suggéré que le projet de règlement soit modifié en y retirant l'obligation d'évaluer la demande.

 

Association des juristes d’expression française de la Nouvelle-Écosse (AJEFNE)

L’AJEFNE, qui a témoigné devant votre comité le 20 novembre 2006, estime pour sa part que le projet de règlement ne répond pas aux préoccupations de la Cour dans l’affaire Doucet.  De plus, il contrevient à l’engagement du gouvernement énoncé à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.  Selon l’AJEFNE, l’approche limitative adoptée par le gouvernement n’encourage pas de façon positive le droit d’utiliser les services de la GRC dans l’une ou l’autre langue.  L’AJEFNE souhaite qu’une modification soit apportée au Règlement pour que soit reconnue la vocation particulière des bureaux de la GRC qui patrouillent la Transcanadienne, de façon à assurer que ces services soient toujours disponibles dans les deux langues officielles. Elle suggère donc que le paragraphe suivant soit ajouté à l’article 8 du Règlement : 

d) lorsque le bureau est un détachement de la Gendarmerie royale du Canada qui, dans une province, offre des services sur des tronçons de la route transcanadienne.

 

L’AJEFNE aimerait que soient également modifiés les critères de la demande importante pour que soit reconnu le droit du public voyageant sur la Transcanadienne de recevoir des services de la GRC dans la langue officielle de son choix.  Elle suggère donc que l’alinéa suivant soit ajouté à l’article 7 du Règlement qui porte sur les droits du public voyageur :

(4)f) le bureau est un détachement de la Gendarmerie royale du Canada desservant un public voyageur sur la route transcanadienne située dans une province et le nombre total de voyageurs sur la route transcanadienne, au cours d’une année, s’élève à au moins 500 000.

Un tel amendement permettrait de reconnaître le public voyageur sur la Transcanadienne au même titre que les voyageurs qui utilisent les services d’une gare ferroviaire ou de traversiers ou qui voyagent à bord d’un aéronef, d’un train ou d’un traversier.  Selon l’AJEFNE, l’établissement d’un critère fondé sur l’achalandage et non sur la population locale répondrait davantage aux préoccupations énoncées dans le jugement de la Cour fédérale dans l’affaire Doucet.

 

Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA)

 

La FCFA, qui a témoigné devant votre comité le 27 novembre 2006, partage les avis exprimés tant par le commissaire que par l’AJEFNE.  Elle trouve qu’il est inutile d’exiger un pourcentage de demande importante lorsque la Cour fédérale a conclu, à la lumière de la preuve soumise, que la demande de services en français dans la région d’Amherst dépassait déjà largement le 5 p. 100 de la demande globale annuelle.  De plus, elle aurait aimé que le gouvernement reconnaisse les besoins de services dans les deux langues officielles du public voyageur sur la route transcanadienne.  Faute de ressources juridiques, la FCFA n’a pas été en mesure de soumettre à votre comité une proposition de rechange de libellé à propos du projet de règlement à l’étude.

 

Président du Conseil du Trésor

Lors de sa comparution devant votre comité le 4 décembre 2006, l’honorable John Baird, alors président du Conseil du Trésor, a été questionné sur la teneur minimaliste du projet de règlement tel que soulevé par les différents témoins qui ont comparu devant votre comité.  Le ministre a déclaré que le projet de règlement constituait une réponse précise à un problème précis et qu’à son avis, il respectait à la lettre l’ordonnance de la Cour fédérale.  Le ministre a toutefois soutenu qu’il était ouvert à recevoir des suggestions.

Sur la question d’inclure le public circulant sur la Transcanadienne dans la définition du public voyageur, le ministre Baird a répondu qu’il était prêt à considérer tout avis provenant de votre comité à ce sujet.  Il a de plus avancé que la question du public voyageur pourrait être un sujet au haut de la liste de priorités du ministère dans le but d’encourager le tourisme canadien au Canada.

Enfin, sur la question de la modernisation du Règlement, le ministre a déclaré qu’il n’avait pas encore abordé cette question avec la ministre responsable des langues officielles, l’honorable Josée Verner, mais qu’il était disposé à considérer les avis de votre comité à ce sujet.

 

GRC

Des représentants de la GRC ont comparu devant votre comité le 5 février 2007.  Ils ont indiqué que le détachement d’Amherst comptait maintenant deux postes bilingues.  L’un est déjà comblé par un agent bilingue et l’autre devrait l’être d’ici avril 2007, de façon à assurer la capacité bilingue de ce détachement et respecter par le fait même le nouvel alinéa 6(1)f) du Règlement.  En tant qu’institution fédérale, la GRC est disposée à respecter les obligations linguistiques qui lui incombent en vertu de la Loi et du Règlement.  Elle est donc prête à se conformer aux exigences du législateur, dans le cas où celui-ci décide de modifier la Loi ou le Règlement afin d’accroître ses obligations linguistiques.

Questionnés sur la possibilité que les services de la GRC soient disponibles dans les deux langues officielles sur l’ensemble de la Transcanadienne (dans les juridictions où la GRC agit à titre de police provinciale), les représentants de la GRC ont déclaré qu’une telle mesure aurait un impact important sur le recrutement et la formation des nouvelles recrues ainsi que sur le déploiement des forces.  À l’heure actuelle, 47 détachements desservant la Transcanadienne sur 122 sont désignés bilingues.  La GRC n’a pas estimé l’impact financier d’offrir des services bilingues sur l’ensemble de la Transcanadienne.  Elle n’a pas non plus de plan en place pour accroître, de sa propre initiative, les services offerts au public voyageur sur la Transcanadienne.

En ce qui a trait à la capacité bilingue de la force policière en général, la GRC évalue que 18 p. 100 de ses agents sont bilingues, un pourcentage qu’elle estime satisfaisant puisqu’il équivaut au pourcentage de Canadiens bilingues⁽[3]⁾.  En 2006, 88 p. 100 des titulaires de postes bilingues desservant le public rencontraient les exigences linguistiques de leur poste.  Pour ce qui est de la formation linguistique, la GRC affirme qu’elle a recruté 40 cadets unilingues francophones l’an dernier et que ces recrues ont suivi un programme intensif obligatoire d’apprentissage de l’anglais avant d’entreprendre leur formation à l’École nationale de formation à Regina.  Une formation en français peu être fournie aux recrues unilingues anglophones.  Elle demeure toutefois optionnelle.

 

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS 

Suite à son analyse des témoignages, votre comité est d’avis que le projet de règlement proposé adopte une approche minimaliste en ce qu’il impose des obligations linguistiques à un seul détachement de la GRC.  Le projet de règlement aurait pu avoir une portée plus large afin d’inclure des situations analogues à celle de l’affaire Doucet en visant d’autres détachements de la GRC qui, tout comme le détachement d’Amherst, patrouillent des routes importantes fréquentées par des personnes de la minorité linguistique de langue officielle qui font ou pourraient faire appel à leurs services.  C’est d’ailleurs ce que laisse entendre la Cour dans son jugement au paragraphe 77^([4]).  

Votre comité partage l’avis du commissaire aux langues officielles lorsqu’il affirme que la Cour fédérale du Canada a retenu la preuve que la demande de services en français de la part du public voyageur excédait largement 5 p. 100 de la demande globale annuelle.  Par conséquent, votre comité recommande :

 

Recommandation 1 

Que soit supprimé du libellé actuel du projet de règlement l’exigence de démontrer qu’au moins 5 p. 100 de la demande globale annuelle des services offerts par la GRC est dans l’une ou l’autre des langues officielles.

 

Votre comité reconnaît que la GRC a fait des progrès au cours des dernières années pour accroître la capacité bilingue de ses forces policières.  Il constate toutefois un manque de volonté de la part de la GRC pour ce qui est d’adopter une approche proactive et d’élaborer un plan visant à améliorer l’offre de services bilingues sur la Transcanadienne.  Lors de sa comparution devant votre comité, la GRC a clairement indiqué vouloir attendre que la Loi et le Règlement soient modifiés avant d’agir. La GRC est une institution fédérale assujettie à la partie VII de la Loi et qu’à ce titre il lui incombe de prendre des mesures positives afin de respecter son engagement de promouvoir la dualité linguistique canadienne.  

Votre comité estime qu’il est grand temps de procéder à une réforme en profondeur du Règlement sur les langues officielles – communications avec le public et prestation des services afin que celui-ci tienne compte, entre autres choses, des droits linguistiques du public voyageant sur la Transcanadienne.  Tel que l’indique le dernier rapport annuel du commissaire aux langues officielles, « la Transcanadienne n’est pas à l’usage exclusif de la population locale, mais profite à l’ensemble du public canadien »⁽[5]⁾.  Votre comité est d’avis que le Règlement doit refléter cette réalité.  

Rappelons que votre comité s’est déjà penché sur la question de la révision du Règlement dans son rapport intitulé Vivre en français en Nouvelle-Écosse : une réalité à comprendre, un défi à relever, déposé au Sénat le 5 octobre 2006.  Dans ce rapport, votre comité a fait deux recommandations au gouvernement.  La première, voulant que le gouvernement procède à la révision du Règlement pour faire suite au jugement rendu dans l’affaire Doucet, est déjà en voie de réalisation.  Votre comité aimerait profiter de l’occasion pour rappeler sa seconde recommandation, qui portait sur l’offre de services bilingues par la GRC sur la Transcanadienne.  Cette proposition rejoint plusieurs des témoignages entendus au cours de la présente session, et c’est pourquoi votre comité aimerait la réitérer en la reformulant de la façon suivante :

 

Recommandation 2 

Que le gouvernement révise le Règlement sur les langues officielles afin de tenir compte des droits linguistiques du public voyageur sur la Transcanadienne et de l’obligation qui en découlerait pour la GRC de fournir des services dans les deux langues officielles sur les portions de cette route où elle a juridiction.

 

Recommandation 3 

Que le gouvernement exige de la GRC un plan détaillant comment celle-ci procédera pour mettre en œuvre cette obligation, et qu’il fasse part de ce plan au Comité.

Respectueusement soumis.