Délibérations du comité sénatorial permanent des
Finances nationales
Fascicule 5 - Témoignages du 13 février 2008
OTTAWA, le mercredi 13 février 2008
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui à 18 h 25 pour étudier le projet de loi S-201, Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur la Banque du Canada (rapports financiers trimestriels).
Le sénateur Joseph A. Day (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Bonjour à tous et toutes. Je vous souhaite la bienvenue au Comité sénatorial permanent des finances nationales. Je m'appelle Joseph Day. Je représente la province du Nouveau-Brunswick au Sénat, et je suis président du comité.
[Traduction]
Soyez les bienvenus à la 14e réunion du Comité sénatorial permanent des finances nationales. Le comité s'intéresse aux dépenses et aux opérations gouvernementales, y compris à l'examen des activités des hauts fonctionnaires du Parlement et des divers groupes et personnes qui aident les parlementaires à rendre le gouvernement responsable de ses actes. Il y parvient grâce à l'examen des prévisions budgétaires et des fonds débloqués pour les hauts fonctionnaires du Parlement en vue d'exécuter leurs mandats, des lois de mise en œuvre du budget et d'autres questions qui lui sont renvoyées par le Sénat.
Ce soir, nous allons poursuivre notre examen du projet de loi S-201, Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur la Banque du Canada (rapports financiers trimestriels).
Le projet de loi d'intérêt public émanant du Sénat a été déposé dans cette chambre pour la première fois le 30 mai 2006 par l'honorable sénateur Hugh Segal, de l'Ontario, plus particulièrement de la division Kingston-Frontenac-Leeds. Le projet de loi a été renvoyé à notre comité le 18 octobre 2006. Les membres du comité se rappelleront que nous avons alors entendu le parrain du projet de loi, c'est-à-dire le sénateur Segal, de même que le contrôleur général du Canada d'alors, des hauts fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, d'Exportation et Développement Canada et de la Banque de développement du Canada. Nous avons également entendu des représentants du Bureau du vérificateur général du Canada et de la Banque du Canada.
Le projet de loi à l'étude a fait l'objet de travaux plutôt poussés dans sa version précédente, qui est morte au Feuilleton, comme c'est toujours le cas quand le Parlement est prorogé. Le 17 octobre 2007, soit durant la deuxième session de la 39e législature, le projet de loi a été redéposé sous le no S-201 et, le 28 novembre 2007, renvoyé à notre comité.
C'est avec grand plaisir que nous accueillons ce soir le parrain du projet de loi, soit l'honorable Hugh Segal. Si j'ai bien compris, le projet de loi a été révisé, chers collègues, de manière à y intégrer certaines des suggestions faites antérieurement par des témoins. Le sénateur Segal était demeuré sur place durant les audiences antérieures et avait pris acte de certaines des préoccupations exprimées.
Je souhaite donc ce soir la bienvenue au sénateur Segal qui est venu nous mettre au fait des changements apportés. Après son témoignage, nous entendrons le contrôleur général du Canada par intérim, M. Rod Monette, de même que ses fonctionnaires. Je vous demanderai ensuite si vous souhaitez entendre d'autres témoins et, dans la négative, si vous êtes alors disposés à entamer l'étude article par article du projet de loi du sénateur Segal.
Sénateur Segal, je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. Vous avez la parole.
L'honorable Hugh Segal, parrain du projet de loi, Sénat du Canada : Je vous remercie beaucoup. Je tiens à exprimer ma reconnaissance au comité d'avoir pris le temps d'examiner le projet de loi S-201 et du temps qu'il a consacré durant la session précédente à l'examen de sa version précédente, soit le projet de loi S-217. Dans sa grande sagesse, le comité avait alors fait plusieurs recommandations concernant des changements à apporter à la version précédente. Ces modifications sont maintenant intégrées au projet de loi S-201, à l'étude ce soir.
À ce moment-là, le comité s'était dit inquiet du rythme auquel serait mise en œuvre la comptabilité d'exercice, car il craignait qu'elle ne soit trop rapide et estimait que le délai prévu était trop court. Le libellé du projet de loi S-201 règle les deux problèmes.
Je ne vais pas vous répéter tout ce que j'ai déjà dit et, de la sorte, absorber indûment de votre temps. Je suis convaincu qu'il est impératif que les activités gouvernementales et l'affectation des deniers publics retiennent la même attention et soient soumis à la même structure d'établissement de rapports que les dollars investis dans des sociétés ouvertes, si ce n'est plus. Une société de la taille du gouvernement fédéral du Canada devrait pouvoir suivre en temps réel ses dépenses et, au besoin, apporter des correctifs à d'éventuelles dépenses en cours d'exercice. Les parlementaires et le grand public ont le droit de savoir, à intervalles réguliers et en temps réel, combien les ministères dépensent et combien ils reçoivent.
Dans le monde des affaires, il serait inconcevable d'agir autrement. Je suis persuadé qu'il est de notre devoir, en tant que parlementaires, d'inspirer, sans sectarisme, la confiance des contribuables canadiens dans la façon dont les deniers publics sont dépensés en exigeant au moyen d'une loi des rapports financiers trimestriels clairs et précis. Nous travaillons tous pour le compte des contribuables canadiens, qui n'ont habituellement pas le choix lorsque l'État juge bon de récupérer une partie de leurs salaires en impôts. Au moment où je vous parle, néanmoins, les contribuables n'ont pas la possibilité, en cours d'exercice, d'examiner périodiquement les dépenses et de juger de leur bien-fondé.
C'est justement ce que le projet de loi S-201 permettrait au Parlement de faire en temps réel et, partant, de respecter l'obligation que lui confère la Magna Carta d'encadrer les dépenses de l'État avant leur engagement plutôt qu'après coup, un an ou 18 mois après que l'argent a été dépensé.
Le régime actuel ne fait pas grand-chose outre de mettre en relief, après coup, les impropriétés et les ruptures de fonds déjà sortis du Trésor public. La comptabilité en temps réel, selon la méthode de comptabilité d'exercice au fil des ans, conjuguée à la présentation de rapports financiers trimestriels par les ministères, aiderait le Parlement à agir tout de suite, durant l'exercice en cours.
Le projet de loi S-201 redonnerait au Parlement son pouvoir, permettrait au gouvernement de repérer les problèmes à l'avance et, fait plus important, offrirait à la fois de l'information et de la transparence à l'investisseur de la plus grande société canadienne, soit le contribuable, auquel nous sommes tous redevables de nos responsabilités.
Je suis maintenant disposé à répondre aux questions des membres du comité.
Le président : Sénateur Segal, je me demande si vous pouvez nous indiquer avec plus de précision où se trouvent les changements apportés à la version antérieure du projet de loi. Certains d'entre nous se souviennent de l'ancien projet de loi.
Le sénateur Segal : Avec plaisir. Tout d'abord, dans le préambule du nouveau projet de loi, c'est-à-dire le S-201, on peut lire, au deuxième paragraphe, ligne 10 :
[...] ces rapports devraient progressivement intégrer la méthode de la comptabilité d'exercice intégrale;
L'ancien projet de loi exigeait que la comptabilité d'exercice qu'il prévoyait soit obligatoirement adoptée dès l'entrée en vigueur de la loi. Les changements représentent en un certain sens une atténuation de cette mesure, de manière à tenir compte des problèmes d'adaptation dont les fonctionnaires nous ont parlé avec franchise.
Ensuite, à la page suivante, au paragraphe 65.1(2), la mention de la comptabilité d'exercice est disparue. Par conséquent, il y est maintenant question de « principes comptables généralement reconnus » alors que dans la version précédente, il était question expressément des principes de la comptabilité d'exercice. Ils ont été retirés de cet article pour donner plus de marge de manœuvre. Le changement revient à la page suivante, vers la ligne 10 du paragraphe 131.1(2) où, à nouveau, il est question de « principes comptables généralement reconnus ». Encore une fois, l'expression « comptabilité d'exercice » en a été retranchée.
Enfin, le changement suivant et le plus important est la disposition d'entrée en vigueur, à la page 5, qui se lit désormais comme suit :
[Français]
Le projet de loi, ou ses dispositions, entre en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret, au plus tard 18 mois après la date de sanction royale.
[Traduction]
La première ébauche proposait une période de 90 jours, mais des collègues de la fonction publique ont fait valoir qu'elle était tout à fait déraisonnable, compte tenu de tout ce qu'il y avait à faire, et qu'une période de 18 mois serait plus sensée.
Si je peux renchérir sur ce point, et ce sera peut-être là une question que les collègues choisiront de creuser avec les fonctionnaires, je suppose, comme c'est le cas de tout autre projet de loi adopté dans cette Chambre ou dans l'autre endroit, qu'un règlement d'application sera pris. On pourra alors y insérer les précisions techniques souhaitées par la fonction publique pour éviter qu'elle ne croule sous un fardeau trop lourd et qu'elle puisse s'y conformer de manière raisonnable et avec équité. Loin de moi l'idée que le projet de loi à l'étude ne sera pas mis en oeuvre grâce à un règlement, comme toute autre mesure législative.
Le président : Voilà qui était utile. Pouvez-vous m'éclairer : est-il implicite, dans les principes comptables généralement reconnus, que c'est une comptabilité d'exercice ou pourraient-ils prendre une autre forme?
Le sénateur Segal : À vrai dire, pour toute une série de raisons fort valables, la façon dont les comptes de l'État sont présentés, la façon dont les avoirs sont évalués et les coûts de renonciation mesurés, ne rendraient pas particulièrement utile, constructive ou facilement gérable au tout début la transition à des principes de comptabilité d'exercice. Par conséquent, en les insérant dans le préambule comme un objectif à atteindre au fil des ans et en les retranchant des autres articles, nous donnons à la fonction publique plus de marge de manœuvre dans la manière dont elle pourrait s'adapter à cette mesure, si elle devenait loi.
Le président : Je vous remercie beaucoup. Ces précisions sont fort utiles.
Le sénateur Eggleton : Sénateur Segal, j'apprécie à sa juste valeur ce que vous tentez d'accomplir, soit de renseigner à l'avance sur les dépenses pour faciliter la tâche aux parlementaires. Je reconnais la liste des points énumérés ici comme étant ce qui est habituellement exigé dans l'entreprise, particulièrement dans les sociétés cotées à la bourse. Cependant, il est question ici du gouvernement. Bien que le gouvernement doive envisager la possibilité d'adopter certaines pratiques commerciales, il représente tout de même une entité fort différente et il utilise d'autres instruments.
Vous avez affirmé qu'actuellement, nous examinons les dépenses après coup, mais il existe trois instruments qui, je le fais remarquer, engagent un examen au préalable, soit dans le même genre de contexte que celui qui vous préoccupe : réunir de l'information de manière à pouvoir avoir l'heure juste avant de décider de ce que nous allons faire. Je parle du Budget principal des dépenses qui, tout comme les rapports sur les plans et les priorités, est présenté en mars, avant l'affectation des crédits. Or, par suite de la Loi fédérale sur la responsabilité, nous avons un Directeur parlementaire du budget qui fournira dorénavant aux parlementaires des renseignements à l'avance sur les dépenses.
Bien que cela puisse être utile, en quoi cela concerne-t-il les autres instruments et de quelle façon estimez-vous que ces autres instruments sont un échec?
Le sénateur Segal : Je vous suis vraiment très reconnaissant de poser la question. Voici ce que nous n'avons pas : prenons l'exemple de prévisions budgétaires selon lesquelles une série de crédits autorise un ministère à dépenser le montant X aux fins énumérées, expressément nommées. Ce que nous ignorons actuellement, trimestre après trimestre, dans l'exercice pour lequel ces prévisions ont été adoptées, c'est comment le ministère s'en est sorti par rapport aux dépenses budgétaires approuvées. Nous n'en avons en réalité aucune idée. Le ministère, lui, le sait. Il doit déposer ces données auprès du contrôleur général ou du Conseil du Trésor périodiquement. Il sait ce qu'il a dépensé par rapport aux dépenses approuvées par le Parlement; nous, en tant que parlementaires, l'ignorons. Bien sûr, avec le temps, nous en sommes effectivement informés, mais au moment où nous l'apprenons, il est déjà trop tard pour agir.
Je vous donne un exemple qui donne à réfléchir. L'administration antérieure, fort sagement selon moi, s'est lancée dans un programme de santé publique visant à acheter suffisamment de vaccins pour se prémunir contre une éclosion de la grippe aviaire. Un montant d'argent avait été approuvé par les voies habituelles, et il s'est retrouvé dans le budget des dépenses. Il serait normal, selon moi, que les parlementaires veuillent savoir si le montant approuvé à des fins de santé publique pour acheter les vaccins éventuellement requis pour combattre une éclosion de grippe aviaire, si le crédit voté pour ce poste quoi, a en fait été dépensé, trimestre après trimestre.
Il existe peut-être une raison parfaitement valable pour laquelle l'argent n'a pas été dépensé. Cependant, les parlementaires ont le droit de poser la question et d'obtenir une réponse. Sous le régime actuel, vous ne le saurez qu'un an et demi après le trimestre durant lequel toutes les dépenses n'ont pas été engagées. Ce n'est pas simplement une question de dépenses excessives. Il y a aussi la sous-utilisation des crédits. Par conséquent, nous ne pourrions pas, en tant que parlementaires élus ou nommés au Sénat, nous engager dans un pareil exercice même si nous en étions fort désireux parce que nous n'avons pas les renseignements qui nous permettent d'agir en conséquence. Ce n'est pas qu'on nous cache l'information, mais bien que le régime actuel n'exige pas que cette information soit communiquée trimestriellement.
Longtemps avant mon arrivée au Sénat, on débattait à cette table-ci du registre des armes à feu. J'ai toujours cru que les fonctionnaires avaient été involontairement maltraités dans le débat entourant cette question. La vérité, c'est que le gouvernement d'alors avait approuvé un programme de création d'un registre d'armes à feu pour ce qu'il jugeait être des raisons pertinentes et constructives. La loi a été adoptée par le Parlement du Canada, y compris par le Sénat, et les dépenses qui étaient prévues dépassaient de loin ce qui a été formellement approuvé. Pourquoi? Parce que les provinces, sauf une, ont toutes décidé qu'elles ne prendraient pas en charge leurs responsabilités habituelles dans l'application de la loi comme elles seraient habituellement tenues de le faire pour toute loi liée au Code criminel. Sauf pour le Québec, l'appareil fédéral s'est retrouvé plongé dans un processus de mise en œuvre du registre lourd ou très étendu, sous les pressions exercées par le gouvernement pour qu'il le fasse le plus rapidement possible : il fallait qu'il le fasse bien, avec rapidité et à faible coût. On lui a imposé un choix. S'il décidait de bien faire à faible coût, il ne pouvait agir rapidement. S'il optait de le faire rapidement, il ne pouvait le faire à faible coût.
Toutefois, les fonctionnaires n'étaient pas autorisés à communiquer les données sur une base trimestrielle parce que — et j'en comprends la raison, puisque j'ai déjà fait partie du parti ministériel —, on ne s'empresse pas de rendre publiques des données qui indiquent qu'on a perdu la maîtrise des dépenses. S'il y avait en vigueur une loi exigeant que les fonctionnaires communiquent les renseignements selon des modalités précises et particulières, je crois que tous, y compris les fonctionnaires, seraient protégés quand des circonstances indépendantes de leur volonté poussent les dépenses dans un sens comme dans l'autre. Il me semble que nous profiterions tous d'avoir cette information. C'est l'objet de ma proposition.
Le sénateur Eggleton : Le sous-vérificateur général, quand il est venu témoigner — et il fait écho, à mon avis, à ce que d'autres hauts fonctionnaires pensaient également, a affirmé :
Nous reconnaissons les objectifs de ce projet de loi. Cependant, jusqu'à ce que le gouvernement adopte la comptabilité d'exercice pour l'établissement des budgets et l'affectation des crédits des ministères et jusqu'à ce qu'il soit en mesure de préparer des états financiers ministériels annuels vérifiables, les ministères auront du mal à produire des rapports financiers trimestriels fiables dans les délais prévus par ce projet de loi.
J'ignore combien de temps encore il faudra pour passer à la comptabilité d'exercice ou à l'établissement de budgets selon cette méthode. C'est un principe que nous appuyons tous, mais sa mise en œuvre se fait attendre depuis longtemps. Je soupçonne qu'il faudra encore patienter quelques années.
Le sénateur Segal : La première recommandation visant à établir les budgets selon la comptabilité d'exercice date de 38 ans. C'était la première fois qu'un gouvernement la faisait.
Le projet de loi à l'étude témoigne que nous comprenons le problème suscité par l'établissement de budgets selon la comptabilité d'exercice, mais qu'un bon point de départ qui permettrait de progresser en ce sens est de reconnaître le principe de la communication organisée, uniformisée et trimestrielle, en fonction des modalités prévues au paragraphe 65(1), de ce que nous dépensons et de la raison pour laquelle nous le faisons, dans un cadre de gestion où le gouvernement fait le point, ministère par ministère, et explique ce qui est fait et pour quelle raison c'est différent de ce qui était prévu.
J'ai rencontré Mme Fraser avant de déposer le projet de loi et lui ai demandé conseil en la matière. Ce sont les préoccupations qu'elle a fait valoir. Soyons clairs : certaines grandes sociétés canadiennes rendent publics des rapports trimestriels qui ne font pas l'objet d'une vérification en règle. Les états financiers annuels sont vérifiés, mais les rapports trimestriels, bien qu'ils doivent se conformer à certains principes comptables et que les vérificateurs participent au processus, ne reçoivent pas l'aval officiel des vérificateurs. En quoi ferions-nous pire? Nous serions en meilleure position que nous ne le sommes actuellement, selon moi, parce que l'information circulerait régulièrement.
Le directeur parlementaire du budget que vous avez mentionné serait le mieux placé pour traiter les renseignements de manière à ce que nous puissions faire une analyse comparative du rendement des divers ministères d'une année sur l'autre et sur une base trimestrielle. Ainsi, les parlementaires auraient la possibilité de creuser la question, d'acquérir le savoir-faire et de s'acquitter de l'obligation la plus fondamentale que leur confère la Magna Carta, soit l'encadrement des dépenses de Sa Majesté avant leur engagement.
Le sénateur Eggleton : Il n'a pas de besoin de rapports financiers trimestriels — je parle du directeur parlementaire du budget — pour fournir ce genre d'information. Vous avez mentionné que nous apprenons ce qui s'est passé trop tard après coup. Il existe aussi un instrument qui engage la présentation d'un rapport de rendement ministériel chaque octobre. Ce document et le directeur parlementaire du budget ne suffiraient-ils pas pour que le comité et les parlementaires puissent en règle générale...
Le sénateur Segal : Le rapport de rendement ministériel ne prévoit pas un examen trimestriel des dépenses à jour. Il appartient aux membres du comité de décider s'ils estiment que c'est utile ou que cela nuit au processus d'encadrement parlementaire des dépenses.
Le sénateur Eggleton : En termes pratico-pratiques, est-ce possible alors que le vérificateur général affirme que le processus ne produirait pas de données fiables, soit ce que vous cherchez justement à accomplir?
Le sénateur Segal : Des hauts fonctionnaires m'ont dit, tant ici qu'en privé, qu'il est réaliste de croire que cela peut se faire avec les changements apportés depuis le projet de loi S-217 en vue de tenir compte des préoccupations exprimées. Ils changeront peut-être d'avis, mais c'est celui sur lequel je me fonde actuellement.
Le président : Avant de céder la parole au sénateur suivant, ai-je bien compris qu'il faudrait que les états financiers fassent l'objet d'une vérification chaque trimestre?
Le sénateur Segal : Ce n'est certes pas ce que j'ai dit.
Le président : Il en a été question lors de l'audition de certains témoins au sujet du projet de loi précédent.
Le sénateur Segal : Oui. Le contrôleur général du Canada d'alors avait adopté comme position, si je me souviens bien de son témoignage, que, puisque les fonctions de vérification incluant un comité de vérification externe et tout le reste ne sont pas intégralement établies dans tous les ministères, la présentation de rapports trimestriels vérifiés ne serait pas possible. J'accepte cette affirmation, et le projet de loi à l'étude en tient compte puisqu'il n'exige pas la présentation de rapports trimestriels vérifiés, comme le prévoyait la première ébauche du projet de loi antérieur.
Le président : Ma mémoire à cet égard était plutôt floue.
Le sénateur Di Nino : Mes questions visent davantage à obtenir des éclaircissements, après quoi j'en aurai une qui concerne votre consultation avec ceux qui doivent mettre en œuvre la loi. Certains d'entre nous continuent d'attendre la réponse à certaines questions soulevées par des fonctionnaires qui sont venus témoigner. Par exemple, les Conseil du Trésor, dans son mémoire, a fait valoir que le gouvernement ne s'est pas encore fermement engagé à mettre en place l'affectation de crédits selon la comptabilité d'exercice. Je sais que vous avez modifié cela en passant aux principes comptables généralement reconnus, une autre norme. Cependant, vous affirmez que vous aimeriez voir tôt ou tard cette disposition concernant la comptabilité d'exercice adoptée. Êtes-vous en train de dire que nous devrions leur dicter comment faire leur travail?
Le sénateur Segal : Non, loin de moi une telle idée! Je laisse entendre que le Parlement a le droit de fixer une norme que, faut-il l'espérer, le gouvernement atteindra avec le temps. Je crois que le libellé du préambule et la mention de la mise en place de la comptabilité d'exercice au fil du temps indiquent, au moins dans le texte du projet de loi à l'étude, que c'est la norme que nous espérons voir le gouvernement appliquer, en sachant que cela ne se fait pas aisément et qu'il faut prévoir du temps.
Lors d'une discussion avec l'actuel président du Conseil du Trésor, celui-ci m'a indiqué que le gouvernement se sent maintenant à l'aise avec les changements techniques apportés au projet de loi et avec l'idée d'aller de l'avant, étant bien entendu que, lorsqu'il sera question de rédiger un règlement d'application de la loi, d'autres questions d'ordre technique devront être réglées. Je suis tout à fait à l'aise avec cela. Je crois que les changements qui ont été intégrés au projet de loi à l'étude représentent une solution.
Pour ce qui est de la comptabilité d'exercice, ma formation est en histoire et en science politique, de sorte que je ne prétendrai pas être un spécialiste de la comptabilité. Par contre, je sais que la comptabilité d'exercice est différente de la comptabilité de caisse, c'est-à-dire celle qu'utilise actuellement le gouvernement, par ce qu'elle reflète la valeur réelle des biens fonciers et des avoirs ou le coût de renonciation à une dépense. Elle cherche à déterminer si un bail à long terme est un élément d'actif ou, selon son positionnement, un élément de passif. Elle traite de ces questions d'une manière qui permet au contribuable de connaître la situation financière réelle du pays au moyen de données mesurables.
Ce n'est pas une tâche facile pour le gouvernement. Je comprends qu'on ne peut comparer des pommes et des oranges, tout comme les affaires sont les affaires et le gouvernement, un gouvernement. La transition vers l'adoption de cette norme serait salutaire parce qu'elle traiterait les parlementaires en adultes et leur donnerait la capacité de poser des questions chaque trimestre. Je ne suppose pas que ce sont forcément des questions négatives ou défavorables, mais plutôt des questions comme : « Vous avez trop dépensé dans tel secteur; peut-être y a-t-il une bonne raison ». J'en veux pour exemple la décision prise par les Affaires étrangères d'aider à l'extraction de 15 000 compatriotes canadiens au Liban. Manifestement, son budget a pris tout un coup pour des raisons que nous appuyons tous et encourageons. Le fait que cette flambée des dépenses figure dans un rapport trimestriel nous dirait uniquement à quel point le ministère s'est efforcé de bien faire son travail dans l'intérêt de tous les Canadiens.
Je ne vois pas les rapports trimestriels comme une source de mauvaises nouvelles, mais plutôt comme une source de renseignements dont peuvent se servir les parlementaires.
Le sénateur Di Nino : Je vous remercie de ces précisions. Un représentant du contrôleur général a également déclaré :
Si nous passions aux états financiers trimestriels, je crains que la préparation des données ne soit pas de qualité suffisante. Si nous produisions des données, nous introduirions dans le processus un certain niveau d'incertitude. Pour être utile, il faut que les états financiers soient bons; il faut qu'ils soient crédibles et solides.
Le sénateur Segal : Par cette affirmation, vous laissez entendre que les données actuellement communiquées, 18 mois plus tard, sont constamment solides et précises, mais nous savons qu'en dépit des meilleurs efforts, de nombreux...
Le sénateur Di Nino : En tous cas, nous l'espérons.
Le sénateur Segal : C'est juste. Ce n'est pas toujours le cas.
Ensuite, des hauts fonctionnaires m'ont donné lieu de croire que, si après l'entrée en vigueur du projet de loi, il y avait une période d'adaptation de 18 mois durant laquelle le règlement d'application et d'autres textes pourraient être promulgués et publiés dans la Gazette, ce serait suffisant comme délai pour dissiper ces inquiétudes. Je ne m'attends pas que chaque ministère ou société d'État aura tout mis en place dans les 18 mois. Le processus s'amorcerait dans les 18 mois. Certains ministères pourraient avoir besoin plus de temps, pour d'excellentes raisons. Je suppose que le règlement en tiendrait compte.
Le sénateur Di Nino : Voilà une excellente précision. La Banque du Canada a également fait un commentaire intéressant. Ses représentants ont affirmé qu'elle pouvait fournir les renseignements additionnels exigés dans le projet de loi à l'étude mais que, selon elle, il n'était pas évident de faire une analyse coût-avantages pour une initiative qui finirait par inclure tout l'appareil fédéral, y compris les sociétés d'État et les organismes gouvernementaux. Si c'est ce que vous laissez entendre, ce sera un projet de loi très dispendieux.
Le sénateur Segal : Le nombre dont il a été question au Conseil du Trésor, je crois, pour ce qui est du coût d'une application intégrale, se situait à quelque 50 millions de dollars par année. C'était le montant mentionné. Je crois que le ministre a invité les hauts fonctionnaires à le consigner par écrit, après quoi le montant est devenu beaucoup plus flou.
Il faut se rappeler que nous parlons d'un gouvernement qui dépense actuellement plus de 200 milliards de dollars par année, si l'on exclut les dépenses des sociétés d'État et les dépenses hors bilan, qui pourraient porter le total à au moins 300 milliards de dollars. Vrai, 50 millions de dollars représentent beaucoup d'argent, mais comparativement au montant des dépenses, ce n'est pas un coût exorbitant. Dans tout le reste de la société — les organismes sans but lucratif comme à but lucratif, les entreprises cotées à la bourse — la notion d'une reddition de comptes financière tous les trimestres a un prix, mais elle se fait tout de même parce qu'on a le droit de savoir.
Vous avez raison de dire que cette initiative ne se fera pas sans coûts et sans heurts. Toutefois, le projet de loi est libellé de manière à rendre la tâche gérable de la manière la plus humaine possible.
Le sénateur Di Nino : Je suis en train de lire les observations de différents témoins entendus qui demandent à savoir pourquoi il faudrait changer un système qui fonctionne bien. Seriez-vous en désaccord avec cette interprétation?
Le sénateur Segal : Je suis un nouveau venu à la Chambre haute de sorte que je suis peut-être trop naïf. Quand le porte-parole de l'opposition officielle en matière de défense au Sénat est incapable de déterminer quelles dépenses globales ont été engagées au ministère de la Défense nationale le trimestre dernier, il y a un problème. En l'absence de pareilles données, le porte-parole en matière de défense peut difficilement faire son travail.
Quand un député qui s'intéresse vivement à l'agriculture ne peut pas savoir, qu'il soit dans le parti ministériel ou dans l'opposition, combien a été engagé dans divers programmes axés sur les produits agricoles pendant tel trimestre dans sa région, quelque chose cloche dans le système. Les parlementaires ont le droit de le savoir.
À mon avis, le système ne fonctionne pas bien, pas dans le sens où il y a des méfaits ou des détournements de fonds, mais dans le sens où les parlementaires, dont l'obligation prise sous serment est de protéger les deniers publics en fonction de tout le principe de la Magna Carta, ne peuvent pas vraiment le faire pour 18 mois environ après que l'argent a été dépensé. La seule façon pour eux de le faire est de s'abstenir de voter en faveur du budget des dépenses.
Comme nous le savons, après l'entrée en vigueur de la règle de la chose réputée, au début des années 1970, lorsqu'un comité examinait le budget de dépenses d'un ministère et décidait de ne pas l'approuver ou de retarder son adoption, le ministère devait négocier, en particulier s'il s'agissait d'un gouvernement minoritaire.
Toutefois, à l'époque, le gouvernement Trudeau avait proposé au chef de l'opposition, M. Stanfield, d'appliquer la règle de la chose réputée, c'est-à-dire que si un budget n'était pas approuvé avant le 30 novembre, il était réputé avoir été présenté et adopté à la Chambre des communes. S'il y avait une majorité à la Chambre à ce moment-là, le budget était adopté, ce qui signifie que le comité n'avait plus la capacité de contrôler les dépenses ni de poser des questions avant le début de l'exercice. L'opposition a été tout aussi implicite en acceptant d'allonger la période de questions, d'accorder plus d'argent aux bureaux de recherche ainsi qu'une voiture avec chauffeur au chef de l'opposition et d'accepter diverses autres propositions destinées à avoir une approche différente en matière de responsabilisation.
À ce moment précis, le principe de la Magna Carta, selon lequel rien ne pouvait se produire sans l'autorisation du Parlement est devenu très flou. Tout ce que ce projet de loi propose, c'est de donner de nouvelles informations sur une base trimestrielle. C'est aux parlementaires de décider ensuite s'ils s'en serviront ou non. Je ne fais que supposer que ceux-ci pourraient vouloir avoir le choix.
Le sénateur Di Nino : Les témoins qui ont comparu devant nous au cours des audiences consacrées au projet de loi S-217 réclamaient certains amendements. Pensez-vous que vos amendements ont permis de dissiper les principales préoccupations exprimées par les représentants des ministères et des sociétés d'État?
Le sénateur Segal : Nous avons adopté une approche très inclusive à l'égard de toutes les questions soulevées devant le comité. J'ai pu assister à certaines des réunions et passer en revue les transcriptions des débats sur le sujet. Nous avons fait les changements indiqués. Avant d'apporter des modifications, nous en avons parlé aux fonctionnaires, et nous estimons avoir tenu compte de leurs observations, dans les limites du raisonnable. Ces fonctionnaires comparaîtront bientôt devant le comité, et vous saurez s'ils considèrent que les amendements sont suffisamment satisfaisants pour aller de l'avant avec ce projet de loi.
Le sénateur Di Nino : Quelle impression cela vous fait-il d'être de ce côté-là plutôt que de ce côté-ci?
Le sénateur Segal : Ce n'est pas très plaisant.
Le président : J'aimerais apporter une correction. Nous entendrons le contrôleur général, et non tous les autres fonctionnaires qui ont déjà comparu, à moins que les honorables sénateurs jugent nécessaire, plus tard, de les convoquer de nouveau. Nous avons examiné attentivement le projet de loi et vous nous avez décrit les différents aspects qui ont été changés. Nous vous en sommes reconnaissants.
[Français]
Le président : Nous avons maintenant le représentant de la circonscription sénatoriale de De la Vallière, au Québec, le sénateur De Bané.
Le sénateur De Bané : Tout d'abord, je voudrais vous féliciter, cher collègue, pour ce projet de loi. Certaines des discussions me rappellent le milieu des années 1970. À cette époque, le gouvernement canadien voulait que les banques paient un intérêt sur les montants amassés dans les différents comptes d'épargne sur une base quotidienne. Les banques, alors, ne payaient que sur le solde minimum des six derniers mois. Donc, si j'avais 10 000 $ dans mon compte d'épargne et que durant une journée, le montant était descendu à 10 $, c'est l'intérêt sur ce 10 $ qui était payé et pas plus. Le gouvernement avait alors décidé qu'à l'avenir, l'intérêt devait être calculé quotidiennement. Les banques se sont plaintes que c'était trop de travail, qu'elles ne pouvaient pas le faire. À partir du moment où la loi est passée, grâce aux ordinateurs, ils ont commencé à payer l'intérêt quotidien.
Alors, quand notre collègue dit que c'est ce qui devrait être fait, personne ne conteste la désirabilité de ce fait, mais tous disent que ce serait compliqué. Je prends donc cela avec un grain de sel.
Est-ce que les grandes sociétés, qui ont des budgets bien plus importants que le gouvernement canadien — qui après tout est responsable de 32 millions d'habitants —émettent des états financiers trimestriels provisoires?
M. Segal : Oui. Ils ne sont pas provisoires, mais ils n'ont pas l'approbation officielle des comptables agréés. Ce sont des montants imprimés par les compagnies, montants qui sont publics, qui montrent le progrès trimestriel auprès des cibles, ou les niveaux de dépenses déjà approuvés par le conseil d'administration de la société.
Le sénateur De Bané : Même les plus grandes sociétés au monde, qui sont plus grandes que le gouvernement, particulièrement celles qui font appel à l'épargne publique en étant sur la bourse, émettent des états financiers trimestriels?
M. Segal : Absolument.
Le sénateur De Bané : Évidemment, le gouvernement dit qu'il fonctionne sur une base de revenus et dépenses. Les mouvements de trésorerie — que ce soit une dépense courante ou pour construire un édifice qui va durer un siècle —, tout cela doit entrer dans le budget annuel. Ce sont des dépenses et on ne fait pas la distinction avec des investissements.
Ne pensez-vous pas que cette façon de travailler, qui est applicable à tous les gouvernements — je crois que le Canada et les États-Unis fonctionnent ainsi —, où tout est considéré comme étant des dépenses annuelles, apporte une contrainte supplémentaire au gouvernement?
Le sénateur Segal : À mon avis, le fait qu'on n'ait aucune discussion trimestrielle sur les grands changements, dans un gouvernement, de direction de dépenses, du personnel clé, des conditions d'opérations qui peuvent changer d'un trimestre à l'autre, peut limiter la capacité des membres du Parlement, de la Chambre ou du Sénat, à avoir une discussion bien éclairée sur le contenu des finances publiques.
Sur le plan général, je crois que tous les ministères fournissent déjà ces renseignements au Conseil du Trésor.
Le sénateur De Bané : Ils le font?
Le sénateur Segal : Oui, ils le font parce que cela ne représente pas un grand changement de trouver une façon efficace de publier ces renseignements.
Le sénateur De Bané : Il est très intéressant de savoir que déjà les ministères font rapport au Conseil du Trésor, sur une base trimestrielle, des décaissements qu'ils ont faits.
Le sénateur Segal : Si je ne me trompe pas, je pense qu'ils le font mensuellement. Le Conseil du Trésor sait à tous les mois ce qui se passe dans les différents ministères. Les gens n'attendent pas la fin de l'année pour savoir; ils doivent se tenir au courant.
Donc ce que nous devons savoir c'est si la loi, telle que proposée, facilitera une certaine ouverture ou des discussions éclairées sur ces informations entre la population en général et les députés.
Le sénateur De Bané : Pour confirmer ce que le sénateur Segal dit, je me souviens, lorsque je suis devenu ministre, qu'on nous a dit, à moi et à mon sous-ministre, que la seule faute qu'on ne pardonne pas dans les agences centrales — Conseil du Trésor, Conseil privé, et cetera —, c'est que nous soyons pris par surprise. On ne veut pas de surprise. Tout peut être pardonné sauf des surprises. Cela confirme la justesse de ce que dit le sénateur Segal.
J'aimerais beaucoup que ce projet de loi soit adopté. Comme vous l'avez dit, vous n'êtes pas un expert-comptable, moi non plus. Je vous suggérerais d'inviter des sommités des finances publiques, des experts-comptables, par exemple, à venir témoigner sur ce projet de loi.
Comme vous savez, avec les réserves que l'on a, cela coûterait trop cher. Ce n'est pas possible.
[Traduction]
Les coûts seront énormes, les avantages peut-être minimes, et cetera.
[Français]
Si vous invitiez des sommités dont personne ne peut contester la compétence professionnelle, et qui diraient que le temps est venu d'adopter ce projet de loi, à mon avis, cela aiderait beaucoup ceux qui hésitent à l'appuyer.
Le sénateur Chaput : Il n'y a aucun doute que la valeur et l'intention de ce projet de loi sont très louables. Finalement, davantage de transparence et l'obtention plus rapide de l'information faciliteraient sûrement les décisions dans l'avenir.
Si je comprends bien la teneur de ce projet de loi, en gros, c'est que des rapports financiers trimestriels seraient exigés de la part des ministères. Et l'échéancier serait maintenant de 18 mois après la sanction royale.
Ma première question est la suivante : d'après vous, quelles seraient les premières étapes que les ministères auraient à entreprendre afin de pouvoir respecter l'échéancier de 18 mois?
Et, toujours d'après vous, selon votre expérience et vos connaissances, quelles pourraient être les difficultés ou les embûches que l'on pourrait rencontrer? Est-ce que ce serait au niveau du besoin supplémentaire de formation du personnel? Au niveau du surplus de travail? Est-ce que ce serait la résistance au changement? L'engagement des ministères?
Le sénateur Segal : Pour la première étape, nous avons déjà une formule, un modèle dans chaque ministère pour leur rapport mensuel. Chaque ministère doit produire un rapport trimestriel qui est une combinaison des trois rapports mensuels. Il s'agit de faire des rapports modèles pour voir comment cela fonctionne, s'il y a des erreurs et si c'est trop difficile.
J'imagine que le Conseil du Trésor sera responsable de la rédaction du projet de loi afin que chaque ministère puisse avoir, comme on dit en anglais : « apples and apples » et non « apples and oranges », des fiches qui sont des comparaisons valides entre deux périodes mensuelles. Et avoir des fiches pour les années précédentes puisqu'il faut démontrer les différences entre une période trimestrielle et la même période d'une autre année.
Ils vont donc avoir créé des modèles, et chaque ministère aura un an et demi pour trouver une façon de le faire efficacement.
Certains grands ministères, déjà bien organisés, seront peut-être en avance, alors que certains petits départements, ou des nouveaux départements qui sont en train d'être créés, auront plus de problèmes. Mais la réglementation qui sera établie, après l'adoption de la loi et la sanction royale, apportera une certaine souplesse pour faciliter le changement d'une façon tout à fait juste et compétente.
Quant aux difficultés, j'imagine qu'on aura certains problèmes en ce qui concerne les catégories. L'ébauche de la loi mentionne certaines catégories du point de vue des changements importants au niveau du fonctionnement, du personnel clé, les principaux changements apportés aux paramètres des programmes. Cela pourrait être comme dans plusieurs ministères où ils vont décider que c'est mieux de faire passer les choses plus importantes que les choses mentionnées ici.
Il y aura une période d'essai et erreur pour voir comment cela fonctionne. Cette loi facilite la période d'adaptation de 18 mois et donne l'occasion de créer des règlements qui aideront la fonction publique à le faire d'une façon compétente et prudente.
Le sénateur Chaput : Et est-ce qu'ils auraient à respecter ce qu'il y a dans la loi? Ils pourraient ajouter des éléments, mais est-ce qu'ils pourraient également en mettre de côté?
Le sénateur Segal : On ne peut pas attendre de savoir comment le Conseil du Trésor définira une catégorie. Il faudra peut-être avoir une définition plus large ou plus étroite, et il y aura un processus d'adaptation comme pour toutes les nouvelles lois qui sont mises en vigueur.
[Traduction]
Le président : Si je me souviens bien, un témoin a laissé entendre qu'au lieu des 45 jours de séance, il conviendrait de prévoir une période fixe pour le dépôt au Parlement des rapports trimestriels. Vous souvenez-vous de cette discussion, sénateur Segal? Avez-vous décidé de vous en tenir aux 45 jours pour une raison particulière?
Le sénateur Segal : J'avais conclu que les ministères établiraient, par définition, leur propre calendrier trimestriel. Ils publieraient leur information sur leur site Web, ou autrement, dans les 45 jours de séance suivant la fin du trimestre. Si, dans leur propre calendrier, ils prévoient faire des rapports trimestriels sur une période de 12 mois, les 45 jours n'auront aucun effet. J'ai cru comprendre que si le Conseil du Trésor imposait des dates ou des trimestres aux ministères, ceux-ci pourraient répondre que cela ne leur convient pas. Ils pourraient défendre leur point de vue et cela compliquerait les choses pour le Conseil du Trésor. Au moins, nous savons que nous aurons un rapport trimestriel de chaque ministère.
Le sénateur Di Nino : Je voulais qu'on m'éclaire. J'ai lu aux deux endroits qu'il était question de 45 jours. Je ne pense pas qu'on parle de 45 jours de séance. On dit seulement 45 jours.
Le sénateur Segal : C'est exact.
Le sénateur Di Nino : Monsieur le président, ce n'est pas 45 jours de séance. La disposition exige que le rapport soit déposé devant le Parlement dans un délai de 45 jours, un jour où le Parlement siège. Cela peut être 47 ou 46 jours, mais pas 45 jours de séance.
Le sénateur Segal : Cela signifierait, si vous prenez l'article 3, que le Conseil du Trésor pourrait décider que, par exemple, le 30 septembre marque la fin d'un trimestre.
Le président : Ce serait les jours où la Chambre siège, les 45 jours de séance.
Le sénateur Segal : Non, on parle des 45 jours suivant la fin du trimestre. Si la Chambre ne siège pas, cela n'empêche pas le ministère de rendre publiques ses informations trimestrielles.
Le sénateur Di Nino : C'est 45 jours consécutifs, que la Chambre siège ou non.
Le président : J'ai besoin d'éclaircissements. Je n'aime pas voter sur un projet de loi que je ne comprends pas.
Le sénateur Segal : Sauf le respect que je vous dois, monsieur le président, il s'agit simplement du dépôt d'un rapport au Parlement, et non de la publication des résultats trimestriels. Beaucoup de choses sont déposées au Parlement après avoir été rendues publiques, pour quelque raison que ce soit, dans d'autres circonstances. Cela se rapporte spécifiquement au dépôt au Parlement. C'est la note qui apparaît à côté de l'article dans le projet de loi.
Le président : Avant que le Parlement ne l'examine, et c'est ce dont nous parlons, il est déposé au Parlement. Vous avez dit que les rapports seraient publiés et qu'on pourrait les consulter là où ils se trouvent. Vous demandez que les états financiers trimestriels soient déposés au Parlement, de sorte qu'on puisse y avoir accès, dans les 45 premiers jours de séance suivant la fin du trimestre.
Le sénateur Segal : Si vous prenez cela en combinaison avec l'article 131.1 au-dessus, qui exige que chaque société d'État mère :
[...] fasse établir, pour présentation à chaque Chambre du Parlement, un rapport financier trimestriel sur ses activités et celles de ses filiales à cent pour cent, s'il y a lieu.
Le rapport ne peut être déposé à la Chambre quand celle-ci ne siège pas. Par contre, rien ne vous empêche de le rendre public avant que la Chambre ne siège.
Le président : Je comprends ce que vous dites. Y a-t-il d'autres questions suite à la mienne? S'il n'y en a pas, nous allons accueillir le contrôleur général. Il est accompagné du contrôleur général adjoint et d'autres personnes que nous présenterons à leur arrivée.
Nous poursuivons notre examen du projet de loi S-201, Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur la Banque du Canada (rapports financiers trimestriels).
Je voudrais souhaiter la bienvenue à notre deuxième groupe de témoins, des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, M. Rod Monette, contrôleur général du Canada par intérim, M. John Morgan, contrôleur général adjoint, et M. Bill Matthews, directeur principal, Politique et divulgation des comptes publics.
Votre prédécesseur, M. St-Jean, a déjà comparu devant le comité. Vous avez eu l'occasion d'entendre le témoignage du sénateur Segal et vous êtes maintenant au courant des modifications qui ont apportées. Nous aimerions connaître votre avis là-dessus, et vous pourriez peut-être revenir sur ce qu'a déjà dit M. St-Jean.
Rod Monette, contrôleur général du Canada par intérim, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Honorables sénateurs, nous vous remercions de nous avoir invités à comparaître devant ce comité pour discuter du projet de loi S-201, qui porte sur les états financiers trimestriels des ministères et des sociétés d'État.
[Français]
Comme vous l'avez indiqué, les membres de mon équipe sont ici ce soir. Il s'agit de M. John Morgan, contrôleur général adjoint, secteur de la gestion financière et de l'analyse, et de M. Bill Matthews, directeur exécutif par intérim, secteur de la gestion financière et de l'analyse.
[Traduction]
Monsieur le président, comme je voudrais laisser le plus de temps possible aux membres du comité pour poser des questions, ma déclaration préliminaire sera brève. Nous croyons que des rapports trimestriels au niveau des ministères augmenteront la responsabilisation et la transparence. Nous apprécions néanmoins la possibilité de discuter avec vous de la nature et du contenu des rapports trimestriels, particulièrement sur la question de la comptabilité d'exercice, afin de s'assurer que cette initiative peut être mise en œuvre avec succès.
[Français]
Je vous remercie à nouveau de nous avoir invités, et nous anticipons l'occasion de répondre à vos questions.
[Traduction]
Le président : Merci de votre brève allocution. Vous avez entendu le sénateur Segal indiquer qu'il anticipait la mise en place d'un règlement à laquelle participera sans aucun doute le Secrétariat du Conseil du Trésor.
M. Monette : Oui.
Le président : Est-ce que cela dissipe certaines de vos inquiétudes quant à la forme de ces rapports trimestriels?
M. Monette : Oui, tout à fait. J'ai quelques autres observations dont je voudrais faire part au comité.
Tout d'abord, nous pensons qu'une période de 18 mois — si les états financiers ne sont pas établis selon la comptabilité d'exercice — nous permettrait de mettre en œuvre l'initiative avec succès.
Si vous me le permettez, j'aimerais revenir sur certaines remarques qui ont été faites ce soir. Le sénateur Segal a parfaitement raison : chaque ministère, tous les mois, prépare un état financier destiné au receveur général. Si je pouvais donner un exemple pour expliquer à quoi ressemble cet état financier, je dirais que ça se compare à un gros relevé bancaire qui illustre toutes les sorties de fonds. Chaque mois, ce relevé est transmis au receveur général.
Nous pensons que, dans la mesure où nous pouvons préparer un état financier selon la méthode de la comptabilité de caisse — et je suis prêt à vous donner plus d'explications à ce sujet —, nous pourrons travailler plus efficacement. Bien entendu, pour un grand ministère, il y aurait des milliers, voire des dizaines de milliers de transactions. Si nous y arrivons et que nous sommes autorisés à établir nos relevés suivant la méthode de la comptabilité de caisse, nous pourrons en tirer de l'information et la regrouper d'une manière qui soit utile et qui nous permettrait de savoir notamment l'argent qui est consacré aux honoraires ou aux salaires, aux stocks, ou dans le cas de la Défense nationale, par exemple, l'argent dépensé pour les acquisitions et ce genre de choses. Ensuite, on peut établir, à notre avis, un rapport trimestriel utile. Si nous disposons de 18 mois, nous serons en mesure de faire la comptabilisation dans un format approprié.
Toutefois, selon notre compréhension de l'expression « principes comptables généralement reconnus », définition qui a été modifiée en 2002 — à cette époque, le gouvernement du Canada a adopté une comptabilité d'exercice pour ses états financiers annuels —, le libellé exige la comptabilité d'exercice. Nous vous recommanderions de vous assurer que le libellé du projet de loi reflète réellement l'intention du sénateur.
Si je comprends bien, le sénateur a laissé entendre qu'il serait prêt à adopter une méthode autre que la comptabilité d'exercice, c'est-à-dire la comptabilité de caisse. C'est une préoccupation que nous avons concernant le libellé actuel.
Le président : Cela apparaît dans le paragraphe 2 des deux grands articles.
Le rapport financier trimestriel est établi selon les principes comptables généralement reconnus [...]
M. Monette : C'est exact.
Le président : « [...] et renferme les éléments suivants [...] » et la description suit. Tous ces éléments, l'état de l'évolution de la situation financière, et cetera, selon vous, seraient interprétés comme de la comptabilité d'exercice, compte tenu de ce que fait le gouvernement en ce moment à l'égard de ses états financiers?
M. Monette : C'est exact, sénateur. C'est ce que nous comprenons. Les principes comptables généralement reconnus, à l'heure actuelle, correspondent à la comptabilité d'exercice. Il n'en était pas ainsi il y a de nombreuses années. Cela a changé — je m'attends à ce que mes collègues me corrigent si je me trompe — vers 2002, si j'ai bien compris.
John Morgan, contrôleur général adjoint, Secrétariat du Conseil du Trésor : Les normes comptables pour le secteur public au Canada ont changé à cette époque pour obliger les organismes publics à produire des états financiers selon la méthode de la comptabilité d'exercice intégrale, ce qui signifie aujourd'hui conformément aux PCGR.
Le président : Si je comprends bien, à l'heure actuelle, l'établissement des budgets et l'affectation des crédits se font suivant la comptabilité de caisse, mais les états financiers de fin d'exercice sont préparés selon la méthode de comptabilité d'exercice au sein du gouvernement du Canada, n'est-ce pas?
M. Monette : Sénateur, le ministère des Finances prépare son budget global selon la comptabilité d'exercice intégrale. C'est la pratique depuis plusieurs années. Les états financiers auxquels nous faisons référence, comme les sénateurs le savent, sont les comptes publics et ceux-ci sont également établis suivant la méthode de comptabilité d'exercice.
Le sénateur Di Nino : S'agit-il de l'état financier annuel?
M. Monette : Absolument. Les états financiers annuels et le budget du ministère des Finances sont préparés selon la méthode de comptabilité d'exercice intégrale. Si vous prenez un ministère comme la Défense nationale, par exemple, les crédits réels sur lesquels les parlementaires votent sont fondés sur ce que nous appelons la comptabilité de quasi-caisse. Il y a une différence technique, mais c'est fondamentalement une comptabilité de caisse. Les ministères dépensent également en fonction de la comptabilité de caisse. La préparation et l'établissement du budget et la réalisation des états financiers sont conformes à la méthode de la comptabilité d'exercice.
Le président : Y a-t-il un plan visant à appliquer progressivement la méthode de la comptabilité d'exercice partout au sein du gouvernement?
M. Monette : Le gouvernement s'est penché sur les avantages et les inconvénients d'affecter les crédits selon la comptabilité d'exercice. Je crois savoir qu'un sous-comité s'est intéressé à cette question. Si j'ai bien compris, le gouvernement a dit qu'il prendrait des mesures d'ici la fin mars. Bien sûr, les façons de faire varient d'un pays à l'autre, et chacune d'elles comporte des avantages et des inconvénients.
Pour ma part, j'ai été directeur des finances, à la Défense nationale, pendant quelques années. Je suis comptable. Nous avons réussi non seulement à bien gérer nos besoins de trésorerie et à en faire rapport, mais aussi à comprendre les états financiers établis en fonction de la comptabilité d'exercice. Nous avons été en mesure de le faire sans problème.
Le président : Je me permets de prendre le temps des honorables sénateurs, car je veux en finir avec cette question. C'est intéressant que vous ayez mentionné le ministère de la Défense nationale. C'est ce comité qui a formulé une recommandation à l'égard de la comptabilité d'exercice à la suite de la comparution du ministre de la Défense nationale — pas le ministre actuel. Nous examinions une promesse qu'avait faite le gouvernement en matière de dépenses. On avait promis un financement de 20 milliards de dollars échelonné sur un certain nombre d'années puis on a ensuite annoncé une autre somme de 15 milliards de dollars. Si on additionne les deux montants, on obtient 35 milliards de dollars. On nous a dit que nous ne pouvions pas les additionner, parce que l'un était fondé sur la comptabilité de caisse et l'autre, sur la comptabilité d'exercice ou de quasi-caisse. Personne ne pouvait nous l'expliquer ce soir-là. Le ministre nous a dit à la fin que leurs comptables appliquaient leurs formules complexes et que cela donnaient de bons résultats. C'était dans l'un de nos rapports, il y a deux ou trois ans — après votre arrivée.
Il est très difficile pour nous, qui voulons comprendre ce qui se passe au sein des ministères, de savoir où se situe la frontière entre les deux programmes. Maintenant, vous nous dites que le budget de début d'exercice et les comptes de fin d'exercice sont effectués selon la comptabilité d'exercice, mais qu'en est-il de cette comptabilité de quasi-caisse entre les deux qui est différente de la comptabilité d'exercice?
M. Monette : Je vous remercie, sénateur. Au cours de la dernière semaine, j'ai passé en revue toutes les transcriptions de ce comité pour me préparer. J'ai pris connaissance de cette remarque.
Si vous me le permettez, dans le secteur privé, si vous êtes en affaires, et je sais que plusieurs d'entre vous — parce que je me suis renseigné sur vos antécédents — ont beaucoup d'expérience dans le milieu, vous préparerez un état financier suivant la méthode de la comptabilité d'exercice. Votre vérificateur y jettera un coup d'œil. Vous devrez également traiter avec un banquier en ce qui concerne vos besoins de trésorerie.
Pour toute organisation, il est tout à fait normal de gérer ses états financiers selon la comptabilité d'exercice. Puis, quelque part au sein de votre organisation, quelqu'un se préoccupe de l'argent dont vous avez besoin, des emprunts à la banque et du remboursement de vos prêts, et ainsi de suite. C'est une pratique courante.
Au sein du gouvernement, je dirais que l'analogie est très semblable en ce sens que nous préparons un budget et des états financiers suivant la méthode de la comptabilité d'exercice, et quelqu'un doit se préoccuper des besoins de trésorerie.
Sans entrer dans les détails techniques, on doit savoir où se situe la frontière entre la comptabilité de caisse et d'exercice. La pratique actuelle n'est pas mauvaise en soi; il faut juste bien l'appliquer au gouvernement. Je serais d'accord, sénateur, et bien sûr, le gouvernement a dit qu'il voulait l'examiner et formuler des recommandations pour l'améliorer.
Le président : Merci. Je ne vais pas prendre plus de votre temps.
Sénateur Segal, aviez-vous une question qui pourrait nous éclaircir?
Le sénateur Segal : Non.
Le président : Dans ce cas, je reviendrai à vous à la fin des questions.
Le sénateur Eggleton : Permettez-moi de citer, comme je l'ai fait au sénateur Segal, ce commentaire du Bureau de la vérificatrice générale :
Nous reconnaissons les objectifs de ce projet de loi, toutefois jusqu'à ce que le gouvernement adopte la comptabilité d'exercice pour l'établissement des budgets et l'affectation des crédits des ministères, et jusqu'à ce qu'il soit en mesure de préparer des états financiers ministériels annuels vérifiables, les ministères auront du mal à produire des rapports financiers trimestriels fiables dans les délais prévus par ce projet de loi.
Avez-vous des commentaires à faire à ce sujet? Êtes-vous d'accord avec ça?
M. Monette : Seuls la vérificatrice générale ou M. Wiersema pourraient nous donner explications. Je soupçonne que cette déclaration concerne l'établissement des rapports trimestriel suivant la comptabilité d'exercice. La vérificatrice générale dirait que si vous réalisez des états financiers trimestriels selon la méthode de comptabilité d'exercice, vous devez faire un certain nombre d'évaluations. Encore une fois, je vais donner le ministère de la Défense nationale en exemple. Il doit vérifier ses stocks. Il pourrait même avoir besoin de dénombrer les stocks en Afghanistan, par exemple. Quelqu'un vérifierait ses capitaux propres. Au ministère de la Défense nationale, il y a 26 milliards de dollars de capitaux qui devraient être vérifiés sur une base trimestrielle.
Je crois que si nous sommes autorisés à adopter la méthode de la comptabilité de caisse axée sur les dépenses et, d'après les rapports soumis au receveur général dont j'ai parlé, je pense que c'est possible.
J'estime qu'il est de mon devoir de représenter les intérêts de mes collègues qui savent que je suis ici. Il y a un certain nombre d'agents principaux des finances dans les ministères qui sont intéressés à l'issue de cette affaire, car ils seront touchés par les changements. Je ne veux pas sous-estimer le travail à accomplir. Même un état des encaissements et décaissements nécessitera du travail supplémentaire.
J'ai parlé avec un certain nombre d'entre eux travaillant au sein des plus grands ministères. En ce qui concerne le bilan, on estime que — et là je suis d'accord avec le sénateur Segal — en ce moment, les comptes publics fournissent l'information de nombreux mois après la fin de l'année. Si nous sommes de bons gestionnaires financiers, nous devrions être en mesure de fournir des données de manière plus actuelle, et nous pouvons essayer de produire des rapports trimestriels. Je pense que nous pouvons le faire. Je crois que la meilleure chose serait d'essayer de le faire et de le faire du mieux possible.
Je partage la préoccupation de la vérificatrice générale concernant la capacité, mais, essentiellement, je pense que c'est la bonne chose à faire. Nous avons besoin d'un format qui nous permettra de réussir.
Le sénateur Eggleton : J'aimerais revenir sur l'analyse coûts-avantages. Vous avez beaucoup parlé des avantages que vous constatez. Quel serait le coût de cette mesure? Compte tenu des autres instruments que nous avons maintenant — nous ajoutons également un directeur parlementaire du budget, un autre instrument —, vous pourriez peut-être nous entretenir des coûts et des avantages qui y sont rattachés.
M. Monette : Si nous avons la possibilité de préparer un état des encaissements et décaissements axé sur les dépenses — conformément à des normes rigoureuses —, j'ai parlé avec mes collègues ici présents, et je pense que nous sommes arrivés à des chiffres dans les environs de 5 à 10 millions de dollars au sein du gouvernement. Nous avons mené une étude auprès de quelques-unes des sociétés d'État, et je vais donner quelques exemples. Il s'agit d'informations que nous avons reçues récemment. Financement agricole Canada fournit déjà des mises à jour financières trimestrielles. Le Musée des sciences et de la technologie a accompli près des trois quarts du travail pour répondre aux exigences du projet de loi. Exportation et Développement Canada prépare déjà des états financiers trimestriels pour son conseil d'administration.
Par contre, le Centre de recherches pour le développement international ne fait rien pour l'instant, mais estime qu'il lui en coûterait environ 160 000 $ par année et deux employés à temps plein pour le faire. À l'heure actuelle, Postes Canada ne prépare aucun rapport trimestriel public, mais prévoit que cela pourrait lui coûter plus de un million de dollars pour se conformer aux exigences. Autrement dit, la situation varie d'une organisation à l'autre.
À la Défense nationale, on établit plutôt un état des encaissements et décaissements dans un délai de 60 jours. Cela ne représenterait pas des coûts supplémentaires énormes pour ce ministère, pourvu qu'il adopte la méthode de la comptabilité de caisse.
Comme toute pratique de gestion, il y aura certains coûts. Mes collègues ne tardent pas à me le rappeler. Je ne le sais que trop, ayant de nombreuses années d'expérience dans le milieu. Cependant, si nous pouvons appliquer la méthode de la comptabilité de caisse, ce serait probablement faisable. Je vais devoir m'en remettre à mes collègues.
J'espère que le sénateur sera d'accord pour dire que, pendant la mise en œuvre, on doit évaluer attentivement les coûts et mesurer l'évolution. Si à un certain moment, un ministère me dit que cela lui occasionne des coûts énormes, il faudra alors réfléchir et déterminer ce qui doit être fait. Pouvons-nous avoir plus de souplesse? Nous ferons de notre mieux.
Le sénateur Eggleton : Le sénateur Segal a parlé d'environ 50 millions de dollars. Est-ce que cela vous semble juste? Ce chiffre vous paraît-il trop élevé ou trop bas?
M. Monette : Je crois que cette estimation initiale était davantage fondée sur la méthode de la comptabilité d'exercice. Si nous pouvons le faire en suivant la méthode de la comptabilité de caisse, cela faciliterait le processus. Si nous procédons de cette façon, il faut en discuter au préalable. S'il y a quelque chose qui doit être fait selon la comptabilité d'exercice — je serais heureux de l'indiquer aux sénateurs —, nous devrons le préciser dès le départ dans l'analyse.
Le sénateur Eggleton : Comment pouvez-vous établir le bilan conformément à la comptabilité de caisse?
M. Monette : Si on prépare des états des encaissements et décaissements, cela ne pourrait pas se faire sur une base trimestrielle. Le projet de loi devrait être modifié en conséquence. Là encore, il faudrait se pencher sur les crédits affectés et les différentes dépenses engagées. Le bilan, qui renferme toutes vos évaluations, des choses comme les stocks, les capitaux et ainsi de suite, se fera une fois par an et n'apparaîtra pas sur votre état financier.
Cependant, je pense que nous voulons faire en sorte que, si un ministère est au courant d'un changement significatif concernant un actif ou un passif, celui-ci soit signalé à l'avance.
D'après ma propre expérience au ministère de la Défense nationale, sur une base trimestrielle, les stocks représentent environ 5 milliards de dollars et ont tendance à ne pas varier beaucoup d'un trimestre à l'autre. Ils peuvent se situer entre 4,9 et 5,1 milliards de dollars. Quant aux capitaux, on parle d'environ 26 milliards de dollars. Encore une fois, cela ne varie pas beaucoup, sauf si vous engagez des dépenses, en achetant de nouveaux hélicoptères, par exemple. Les sorties de fonds seraient inscrites sur l'état des encaissements et décaissements.
La plupart des choses qui vous intéresse — et j'ai passé en revue les transcriptions de vos débats —, à mon avis, figureraient dans l'état des dépenses. Il y a une ou deux choses qui ne le seraient pas, et je peux vous en parler si vous le souhaitez. Je pense que la plupart seraient divulguées.
Le sénateur Eggleton : Le sénateur Segal propose d'avoir un bilan à la fin de chaque période de trois mois. Pensez-vous que cela devrait être communiqué?
M. Monette : Si nous adoptions la méthode de la comptabilité de caisse, il faudrait avoir des états de dépenses.
Le sénateur Eggleton : Le rapport de gestion est courant dans les entreprises. Comment cela fonctionnerait-il dans ce cas? La responsabilité reviendrait-elle à chaque ministre ou sous-ministre?
M. Monette : Je crois que nous nous attendons à ce que l'agent principal des finances s'occupe de la préparation.
Nous avons commencé à faire une vérification des états financiers sur une base annuelle plutôt que trimestrielle. À cette fin, je pense que les agents principaux des finances, dont j'ai été au sein de trois ou quatre grands ministères, doivent comprendre l'idée de changement significatif, ce que nous appelons une variation des comptes débiteurs et créditeurs.
Nous demanderions aux agents principaux des finances de signaler notamment les changements majeurs ou les dépenses importantes engagées dans certains domaines. Je pense que ce serait leur responsabilité. Le sous-ministre donnerait ensuite son approbation.
Je suppose que nous n'avons pas réfléchi à la mesure dans laquelle le ministre souhaiterait participer. Dans tous les ministères où j'ai travaillé, nous ne voulions pas surprendre le ministre. Nous voulions nous assurer qu'il y avait de bonnes discussions et communications.
Le sénateur Eggleton : Dans la plupart des entreprises, le directeur général aurait la responsabilité ultime pour cela.
Le sénateur Di Nino : Le sénateur Eggleton a posé un grand nombre de questions pertinentes. Je voudrais dire à mon collègue qu'il s'agit d'un principe auquel moi, et je pense, le reste de nos collègues, adhérons.
L'un des outils dont le Parlement a besoin pour tenir la direction responsable, c'est l'information. Les données financières sont très importantes, mais il faut pouvoir les consulter. Pour être utile, l'information doit être présentée de manière à ce que nous n'ayons pas besoin d'embaucher un comptable pour la comprendre.
Si je vous ai bien compris, ce que vous dites — et je l'explique dans mes propres mots —, c'est que vous pouvez probablement préparer un dossier d'information sur une base trimestrielle qui permettrait aux membres du Parlement d'atteindre cet objectif.
Par opposition à un rapport de gestion, il y aurait des observations faites par un agent principal, y compris des explications des changements importants. Ce n'est pas vraiment comme un état de l'évolution de la situation financière du gouvernement, mais cela ressemble à celui d'une entreprise, en ce sens qu'il indique ce que vous avez fait avec votre argent; si vous avez besoin de plus, si vous en avez trop, et cetera. Est-ce ce que vous voulez dire?
M. Monette : Exactement. Ce genre d'état financier devrait aussi indiquer au lecteur si une organisation a consacré beaucoup d'argent à des stocks, à des capitaux ou à d'autres choses qui figurent sur le bilan. Cela donnerait aussi beaucoup d'informations sur les choses qui apparaissent normalement sur un bilan. Je pense que cela permettrait de répondre aux nombreuses exigences établies par le comité.
Le sénateur Di Nino : Diriez-vous aussi que cela pourrait être élaboré et diffusé au sein d'un ministère ou d'une section si, par exemple, le Comité de la défense nationale voulait voir combien coûte la mission en Afghanistan? Cela vous poserait-il problème si nous vous demandions que chaque comité obtienne les informations propres à son domaine? Cela ne serait-il pas trop difficile?
M. Monette : En ce qui concerne les dépenses, la réponse à cette question comporte deux parties. Tout d'abord, il faudrait une certaine uniformisation dans la présentation pour pouvoir faire des comparaisons entre les ministères. Cela dit, elle devrait être assez souple pour mettre en évidence les grands projets de chaque ministère.
Pour ce qui est des dépenses relatives à la mission en Afghanistan, je sais que ces chiffres figurent dans le Rapport sur les plans et les priorités, dans le document de planification annuelle de la Défense nationale ainsi que dans le rapport rétrospectif sur le rendement. J'aimerais certainement voir avec le ministère jusqu'où il pourrait aller dans les détails.
Comme le savent les sénateurs qui siègent à des conseils d'administration et tout le reste, ces rapports sont utiles pour susciter des questions. Ils permettent de déceler des tendances ou des signes précurseurs. Ils permettent de poser des questions et de faire une analyse en profondeur. Toutefois, on doit trouver un juste milieu. Il ne s'agit pas d'entrer dans les détails jusqu'au point de s'y perdre, mais d'en avoir juste assez pour dégager les principales tendances ou les principaux ajustements à apporter.
Le sénateur Di Nino : Nous serions donc en mesure d'obtenir des états financiers comparatifs à partir des trimestres précédents, depuis le début de l'exercice, et d'autres choses du genre?
M. Monette : Oui. Il pourrait y avoir une période de mise en œuvre.
Le sénateur Di Nino : Bien sûr, mais si cela se fait, ce sera à long terme. Nous voulons le concevoir de la manière la plus judicieuse possible.
D'après ce que vous dites, nous devrions apporter quelques amendements au projet de loi, non seulement en ce qui concerne les PCGR, mais aussi en ce qui concerne l'élimination de certaines des exigences au paragraphe 131.1(2). Nous pourrions envisager des changements, mais je suis d'accord avec vous pour dire que, selon la méthode de la comptabilité de caisse, il serait impossible ou inutile de préparer des bilans.
Pouvez-vous vous pencher là-dessus et nous dire où il vous serait difficile ou impossible de le faire afin que nous puissions réfléchir convenablement à la question?
M. Monette : Absolument. M. Morgan a un mot à dire au sujet des sociétés d'État.
John Morgan, contrôleur général adjoint, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Les sociétés d'État utilisent les PCGR depuis des décennies. Il faut reconnaître que le gouvernement du Canada compte une foule d'organisations. Le ministère de la Défense nationale se concentre sur l'affectation des crédits dans la comptabilité de caisse. Les sociétés d'État, pour leur part, mettent l'accent sur la comptabilité d'exercice. Il y a certaines sociétés d'État qui s'appuient largement sur l'affectation des crédits.
Quant à savoir comment le projet de loi est interprété, il faut reconnaître qu'il existe des différences. Si on ajoute plus de détails dans le projet de loi, on doit décider s'il faut les tailler sur mesure pour chaque organisation ou plutôt les laisser en termes plus généraux pour pouvoir les adapter avec le temps, au fur et à mesure que les organisations évoluent. On doit également décider si on veut un jeu d'états financiers ou s'il faut plutôt les énumérer séparément. On voudrait peut-être ne pas préciser la méthode de comptabilité parce que bon nombre des organisations suivent des méthodes différentes. Ce sont donc là quelques points à prendre en considération.
Le président : Avez-vous dit « toutes les sociétés d'État » ou « certaines sociétés d'État »?
M. Morgan : Toutes les sociétés d'État suivent les PCGR. Certaines sociétés d'État s'appuient sur l'affectation des crédits.
Le sénateur Segal : Je suis ravi des précisions apportées par nos témoins experts sur certaines des questions essentielles qui nous occupent ici.
Pour faire suite à ce que M. Morgan a dit, une façon dont le comité pourrait envisager de procéder, c'est de ne pas apporter d'amendements au projet de loi en tant que tel, mais plutôt d'indiquer dans le rapport les domaines où l'on pourrait utiliser le pouvoir discrétionnaire de la réglementation de façon constructive.
Par exemple, si le pouvoir discrétionnaire qui existe habituellement dans la réglementation veut que, pour les besoins de ce projet de loi, le terme « bilan » désigne le bilan de l'exercice précédent, ainsi que toute baisse importante pouvant être survenue dans la valeur d'un élément d'actif au cours d'un trimestre, cela fait abstraction de la notion de reconstituer un bilan selon la méthode de la comptabilité d'exercice et d'évaluer la valeur des éléments d'actif chaque trimestre. C'est dénué de sens. Un règlement pourrait le stipuler et, par le fait même, prévoir la latitude nécessaire pour permettre une adaptation constructive.
La même chose pourrait s'appliquer à la définition de l'importance relative. Qu'est-ce qu'un événement déclarable dans un petit ministère par rapport à un grand ministère? On pourrait vouloir laisser de la latitude parce que, d'après moi, il serait très difficile de justifier l'idée d'appliquer la même mesure de l'importance relative dans l'ensemble du gouvernement, dans toutes les sociétés d'État et dans tous les ministères, étant donné qu'ils fonctionnent à des échelles tellement différentes. Je suis heureux que le système accorde la liberté de mettre en place les règlements qui donnent la capacité d'aborder cette question de façon rationnelle, sans imposer quelque chose par voie législative, en quelque sorte.
Pour ce que cela vaut, je propose à mes collègues une manière dont nous pourrions procéder : au lieu de modifier la loi, formulons des recommandations relatives aux règlements, que nous pourrions ensuite intégrer au rapport si le comité décidait de rendre compte de ses observations dans l'avenir.
Le sénateur Di Nino : Avons-nous vérifié si le Sénat a le pouvoir de présenter ce projet de loi? Serait-ce considéré comme un projet de loi de finances?
Le sénateur Segal : Les rédacteurs de lois m'ont dit que ce n'est pas un problème. Ce projet de loi ne porte pas affectation de fonds. L'exécutif décidera...
Le sénateur Di Nino : Vous avez répondu à ma question. Merci.
Le sénateur De Bané : Monsieur Monette, le gouvernement fonctionne assez différemment du secteur privé, et la raison est évidemment liée au fait que nous gérons l'argent des contribuables. Prenons l'exemple de l'approvisionnement. Comme il s'agit de l'argent des contribuables, chaque entreprise au Canada a le droit de vendre au gouvernement du Canada. Bien sûr, administrer une si grosse machine, même s'il s'agit de petits programmes, n'est pas une mince affaire. Il n'en reste pas moins que ce sont des fonds publics qui appartiennent aux contribuables. Nous en sommes les fiduciaires et nous devons agir en cette qualité.
Ce qui me frappe ici, c'est que les très grandes sociétés, établies actuellement dans 120 pays et cotées en bourse, publient leurs états financiers tous les trois mois. Leur structure organisationnelle est donc encore plus complexe que celle du gouvernement du Canada.
Pendant que vous nous expliquiez les problèmes, j'ai pensé au scénario suivant : supposons que demain, le premier ministre du Canada dise à M. Monette : « Pouvez-vous nous trouver une façon de produire des états financiers sur une base semestrielle? Préparez-nous un plan d'action. » Je présume que, peu de temps après, vous retourneriez voir le premier ministre pour lui dire : « J'ai examiné toutes les facettes de la question. Il y a tellement de ministères. Il nous faudra 18 mois pour mettre cela en place. Par contre, en ce qui concerne un autre groupe, il nous faudra quatre ans. Avec d'autres, cette transition peut se faire du jour au lendemain. »
Par exemple, lorsque le contrôleur général d'Exportation et Développement Canada a comparu devant le comité, il a dit ce qui suit :
Si, actuellement, ces états financiers trimestriels ne sont pas rendus publics, nous ne pensons pas que nous aurions beaucoup de difficulté à les remettre au Parlement s'il nous les demandait.
Il a prononcé ces paroles le 20 février 2007.
Avec certains groupes, cette transition peut se faire du jour au lendemain, comme c'est le cas pour EDC. D'autres auront besoin de six mois ou plus. Je suis sûr, monsieur Monette, que vous trouverez quelque chose qui englobera la gamme complète des entités au sein des institutions fédérales. Ai-je raison de dire cela?
M. Monette : Vous avez tout à fait raison pour ce qui est des différents ministères et organisations.
[Français]
Il y a une capacité différente pour chaque ministère et pour les sociétés de la Couronne aussi, parce qu'ils utilisent les principes comptables généralement reconnus à ce moment. Je pense qu'il est très important d'avoir une consistance entre les ministères et sociétés différentes ainsi qu'une période de mise en œuvre pour faire en sorte qu'il y ait une consistance entre les ministères.
Le sénateur De Bané : Vous avez dit que certains travaillent de certaines façons, M. Morgan a dit que d'autres entités travaillent d'autres façons. Je me dis, d'accord.
[Traduction]
Si nous demandions à M. Monette, contrôleur général du Canada, de proposer un plan d'action, je suis sûr qu'il pourrait concocter un programme en quelques mois, puis nous dire : « Tenez, voici les entités. Je crois qu'elles peuvent y arriver en quelques mois, alors que d'autres auront besoin d'un peu plus de temps. »
Ce qui me dérange, c'est qu'il y a un an, le 6 février 2007, votre prédécesseur, Charles-Antoine St-Jean, a déclaré ceci :
Si nous passions aux états financiers trimestriels, je crains que la préparation des données ne soit pas de qualité suffisante. Si nous produisions des données, nous introduirions dans le processus un certain niveau d'incertitude. Pour être utiles, il faut que les états financiers soient bons; il faut qu'ils soient crédibles et solides.
Toutefois, je vois de grandes sociétés publier des états financiers crédibles et précis chaque semestre. M. St-Jean a prononcé ces paroles il y a un an. Une année s'est écoulée. Pourquoi ne pourrions-nous pas rassembler les idées de tout un chacun pour en arriver à un plan d'action? Je suis sûr, monsieur Monette, que vous pouvez le faire.
[Français]
Partiellement, par groupe d'entités, suivant la complexité du problème, et cetera.
[Traduction]
M. Monette : Sénateur De Bané, j'aimerais faire deux observations par rapport à ce que vous avez dit. Tout d'abord — et c'est quelque chose que seul mon prédécesseur peut confirmer — je crois que lorsqu'il parlait de sa grande crainte relative à la capacité et à l'aptitude, il faisait allusion à la production d'états financiers trimestriels selon la méthode de la comptabilité d'exercice, qui nécessiterait des évaluations d'inventaire, des évaluations de capitaux, et cetera. Je crois qu'un état des encaissements et des décaissements, ce qui est d'ailleurs proposé par le sénateur Segal, serait plus facile à produire, sous réserve d'une période de mise en œuvre appropriée.
En ce qui concerne l'élaboration d'un plan d'action pour mettre en œuvre cette initiative, je crois que vous avez raison; nous pouvons proposer un plan à plusieurs étapes. Je crois que la première étape consisterait à examiner la nature du rapport pour nous assurer de sa pertinence. Ensuite, nous irions voir certaines des organisations où la mise en œuvre serait plus rapide et nous pourrions procéder à un projet pilote pendant un certain temps. En effet, on veut s'assurer d'avoir bien vérifié le plan et de l'avoir mis à l'essai à l'interne, avant d'en faire une annonce publique. Nous procéderions probablement par étapes au moyen de quelques projets pilotes et auprès de quelques utilisateurs préliminaires. Pendant 18 mois, avec un état des encaissements et des décaissements, je crois que nous pourrions probablement amener tout le monde, même les ministères les plus complexes, à utiliser cette sorte d'approche.
Je ne sais pas si j'ai bien répondu à votre question.
Le sénateur De Bané : Oui. Quand je regarde les changements qui sont survenus depuis mon entrée à la Chambre des communes jusqu'à aujourd'hui, je ne sais pas pourquoi, mais j'observe un manque de confiance à l'égard de la façon dont le secteur public fonctionne. Cela me chagrine beaucoup. Je sais que nous avons l'une des meilleures administrations publiques au monde, mais j'aimerais en convaincre les gens.
Grâce à des gens de votre calibre, si nous pouvons apporter les améliorations proposées par le sénateur Segal, après maintes consultations avec la vérificatrice générale et d'autres institutions, nous pourrons nettement rehausser ce sentiment de confiance.
Le président : Juste avant de conclure, pour mon propre intérêt, j'aimerais récapituler ce qu'on a dit.
Examinons le projet de loi, la première partie. Il s'agit d'une modification à l'article 65.1, concernant les rapports financiers trimestriels. D'après ce que je crois comprendre, au paragraphe 2, vous estimez que les principes comptables généralement reconnus devraient être remplacés par la méthode de la comptabilité de caisse? Que devrait être le libellé? Comptabilité de caisse?
M. Morgan : Une option serait de produire des rapports financiers trimestriels. On peut envisager cela comme quelque chose qui évolue : on commencerait par une comptabilité de caisse, puis avec le temps, on passerait à la comptabilité d'exercice, par le biais d'un règlement ou d'une politique du Conseil du Trésor. Ainsi, on aurait de la flexibilité pour évoluer.
Le sénateur Segal : Ce serait visé par l'expression :
[...] selon les principes comptables généralement reconnus [...]
Le président : ... et renferme les éléments suivants...
Plus loin dans le paragraphe, à l'alinéa a), vous avez indiqué que si la méthode de départ était celle de la comptabilité de caisse, il ne conviendrait pas d'inclure un bilan ici.
M. Morgan : C'est exact.
Le président : Supprimeriez-vous cet alinéa au complet? Quant aux données financières comparatives, vous avez indiqué qu'il n'y a pas de problème avec cela?
M. Monette : Oui, monsieur le sénateur.
Le président : Pour l'état de l'évolution de la situation financière selon la méthode de la comptabilité de caisse, il n'y a pas de problème?
M. Monette : C'est exact.
Le président : Qu'en est-il de l'état des recettes et des charges? Pas de problème non plus?
M. Monette : Le mot « charges » évoque généralement, pour les comptables, la notion de la comptabilité d'exercice.
Le président : Nous essayons de rendre le libellé générique pour que lorsqu'on passera à la comptabilité d'exercice, la loi reste toujours pertinente.
Le sénateur Segal : Sans aucune déclaration de rentrée et de sortie de fonds, qu'est-ce qu'on fournit comme information réellement? Si on ne connait pas même ce strict minimum, à quoi bon servirait l'exercice?
Le président : Des coûts? C'est un mot différent.
M. Monette : Un état des recettes et...
Le sénateur Segal : Des coûts.
M. Monette : Ou « et des dépenses ».
Le sénateur Segal : Ça marche.
Le président : Il y a ensuite l'alinéa f), « un rapport de gestion sur [...] » Il n'y a pas de problème avec cela?
M. Monette : Non.
Le président : Par ailleurs, d'après ce que j'ai compris de l'explication de M. Morgan, à l'article 131.1, pour les « rapports financiers trimestriels », nous parlons de « société d'État mère ». Vous avez indiqué qu'il n'y aurait aucun problème à utiliser les principes comptables généralement reconnus dans ce cas-ci parce que les sociétés d'État utilisent déjà la comptabilité d'exercice?
M. Morgan : Cela dépend de l'information que vous cherchez à obtenir. Si vous voulez connaître les dépenses effectuées par rapport aux crédits alloués pour les sociétés qui reçoivent des crédits, alors les PCGR ne vous fourniraient pas cette information.
Le président : Pour l'instant.
M. Morgan : Oui, pour l'instant. Si vous dites tout simplement, de façon générique, « un jeu d'états financiers ».
Le président : Les mêmes changements que nous avons apportés dans l'autre partie?
M. Morgan : Une option, c'est de dire « un jeu d'états financiers ». Si vous examinez les lois régissant chaque société d'État, vous verrez qu'elles prévoient des dispositions relatives aux états financiers et à la façon dont ils sont préparés sur une base annuelle.
On a tous une idée générale de ce que comporte un jeu d'états financiers. Si vous laissez aux règlements ou aux politiques le soin de faire cette précision, alors vous n'aurez peut-être même pas besoin de préciser un à un les états que vous souhaitez inclure dans le projet de loi. Vous pouvez les regrouper sous l'expression « jeu d'états financiers ». Avec le temps, les règlements et les politiques pourraient faire évoluer ces états. Les normes PCGR du secteur privé changent également avec le temps.
Si vous utilisez des termes généraux, vous obtenez plus de flexibilité avec le temps, à mesure que les ministères améliorent leur capacité et que les systèmes évoluent. Vous pouvez enrichir cette information avec les données issues de la comptabilité d'exercice.
Le sénateur Segal : Proposeriez-vous le même changement que dans l'article précédent, c'est-à-dire que le paragraphe (2) se lise comme suit :
Le rapport financier trimestriel [...] renferme les éléments suivants [...]
pour ensuite enchaîner avec le reste de la liste et retirer la mention des PCGR comme telle?
M. Morgan : J'enlèverais la mention des PCGR.
Le sénateur Eggleton : Et aussi les mentions relatives au bilan?
Le sénateur Segal : Les sociétés d'État disposent de bilans qui sont raisonnablement à jour, de façon générale.
M. Morgan : C'est exact. Un jeu d'états financiers engloberait tout ce dont vous avez besoin. D'après moi, vous n'avez pas besoin de préciser chaque état parce qu'on sait généralement ce que contient un jeu d'états financiers.
Le sénateur Segal : Supprimeriez-vous l'alinéa a), puis la mention faite au bilan en tant que tel?
M. Morgan : Une suggestion serait de supprimer les alinéas a), b), c) et d), qui énumèrent un à un les états, et de les désigner tout simplement par l'expression « jeu d'états financiers ». Le rapport de gestion offre plus d'informations de type narratif. En tout cas, c'est une option.
Le sénateur Segal : Je comprends pourquoi vous prenez cette position.
M. Monette : Puis-je m'exprimer là-dessus?
Le président : Oui. Mais peut-être devrons-nous d'abord demander au sénateur Chaput de poser sa question.
Le sénateur Chaput : Ma question concerne le dépôt du rapport trimestriel. Quel est votre point de vue là-dessus? Le projet de loi stipule 45 jours de séance, mais un témoin qui s'est présenté devant notre comité a parlé d'une période fixe de 90 jours. Qu'en pensez-vous?
M. Monette : S'il s'agit d'un état des encaissements et décaissements, les personnes à qui j'ai parlé dans les différents ministères jugent qu'elles peuvent préparer quelque chose à l'intérieur de ce délai. Je dois avouer que je ne suis pas sûr de comprendre exactement comment les jours de séance fonctionnent. Toutefois, c'est dans les 60 jours suivant la fin du trimestre. Disons que les trimestres pour le gouvernement du Canada se terminent fin juin, fin septembre, fin décembre et fin mars. Je crois que les fonctionnaires affirment pouvoir préparer ce genre d'état des encaissements et décaissements dans les 60 jours civils suivant la fin de chacune de ces périodes.
Le sénateur Chaput : Ce ne serait pas trop tard pour que nous puissions utiliser l'information?
M. Monette : Je ne crois pas. Ce sera une amélioration par rapport à la situation actuelle, où les données relatives à l'exercice ne sont obtenues qu'après la fin de l'exercice. Je crois que ce sera une amélioration considérable.
Sénateur Day, j'aimerais faire quelques observations sur les sociétés d'État. Honorables sénateurs — et en particulier honorable sénateur Segal — je ne voudrais pas donner l'impression que nous essayons de diluer inutilement cette loi.
Le sénateur Segal : Il y a effectivement un léger effet de dilution, et je ne le dis aucunement par mesquinerie.
M. Monette : Les sociétés d'État disposent maintenant d'une gamme de pratiques. Elles essaient d'adhérer, dans leur rapport annuel, aux principes comptables généralement reconnus. Il y en a une panoplie. Si je comprends bien, ce ne sont pas toutes les sociétés d'État qui peuvent produire des rapports trimestriels selon la méthode de la comptabilité d'exercice. Si vous gardez la mention faite aux PCGR, vous aurez certaines sociétés qui pourraient probablement s'y conformer sur une base trimestrielle et d'autres qui ne le pourraient pas.
Le sénateur Segal : Je ne suis pas du tout préoccupé par l'idée d'éliminer la mention faite aux principes comptables généralement reconnus. J'ai été ravi du conseil donné par M. Morgan en ce qui concerne le rapport financier trimestriel — c'est-à-dire retirer les principes et l'expression « renferme les éléments suivants ». Toutefois, si je l'ai bien compris, ce qui le rendrait encore plus heureux, ce serait de retirer tout bonnement les alinéas a) à f) — un point, c'est tout. Ce faisant, la loi n'offrirait aucune directive à l'exécutif; elle ne ferait que dire : « Produisez des états financiers quand vous le pouvez et appelez-nous lorsque vous aurez terminé. » Le Parlement n'affirme donc aucunement son pouvoir sous quelque forme ou de quelque façon que ce soit.
M. Monette : Je pourrais peut-être trouver une façon d'y remédier. Pour les sociétés d'État, les mêmes principes s'appliquent. C'est-à-dire, un rapport financier, déposé tous les trois mois, suivi des données financières comparatives. Autrement dit, l'état de l'évolution de la situation financière. Un bilan sous-entend généralement l'application de la comptabilité d'exercice parce qu'on doit établir la valeur de l'actif et du passif. C'est de la comptabilité d'exercice. Il en va de même pour un état des bénéfices non répartis parce qu'on doit, là encore, établir la valeur de l'actif et du passif.
Le sénateur Segal : Si l'on prend l'exemple d'Exportation et Développement Canada, ne serait-il pas pertinent pour les parlementaires de connaître les bénéfices non répartis de cette société d'État? Ne serait-il pas pertinent pour les parlementaires de connaître le bilan en fonction duquel celle-ci prête de l'argent pour le compte des contribuables canadiens?
M. Monette : Absolument. Les sociétés d'État qui peuvent produire des rapports trimestriels selon les PCGR — et nous savons que certaines le peuvent; certaines disent qu'elles le font déjà plus ou moins —, le feraient. Quant aux autres, peu importe la façon d'interpréter la loi, on veut s'assurer qu'elles ne contreviennent pas à la loi. C'est là où je veux en venir. Vous pouvez avoir un article qui les oblige toutes à le faire; je crois que, dans la situation actuelle, certaines d'entre elles peuvent le faire, alors que d'autres ne le peuvent pas. Je ne suis pas un expert de la façon dont fonctionnent les règlements, mais voilà : pour les organisations qui peuvent le faire, on veut s'assurer qu'elles le font effectivement et pour les ministères qui ne le peuvent pas, on veut s'assurer qu'ils ont de la flexibilité. Peu importe la façon dont les experts en la matière interpréteraient le projet de loi ou les règlements, on voudrait s'assurer que ce genre de flexibilité existe.
Le président : Je constate que tous les sénateurs appuient fortement le principe. Nous voulons plus de renseignements opportuns pour pouvoir faire notre travail.
Le sénateur Di Nino : Oui, opportuns et judicieux.
Le président : Nous voulons de la documentation judicieuse présentée en temps opportun, mais à cause de la situation de la fonction publique et des sociétés d'État pour ce qui est de la transition entre la comptabilité d'exercice, la comptabilité de caisse et la comptabilité de quasi-caisse, le libellé est assez délicat. Il se peut que nous ne soyons pas arrivés au libellé ici parce que nous avons de grandes catégories. Il y a aussi l'expression « est établi selon les principes comptables généralement reconnus [...] » et l'obligation que chacune des sociétés d'État le fasse. Et vous dites que ce ne sont pas toutes les sociétés d'État qui peuvent le faire à ce stade-ci? L'utilisation de l'indicatif dans le libellé montre une obligation.
M. Monette : En effet.
Le président : D'après moi, on ne dispose pas de règlement pour changer un aspect obligatoire dans la loi elle-même.
Honorables sénateurs, avez-vous autre chose à ajouter au groupe de témoins du Bureau du contrôleur général? Vous êtes les bienvenus à rester. Je vais demander au sénateur Segal s'il aimerait vous consulter, si vous voulez que nous entendions d'autres témoins ou si vous aimeriez réfléchir à ce qui s'est dit aujourd'hui. Après quoi, nous pourrions lever la séance pour étudier tous les points que vous avez évoqués.
Le sénateur Segal : Merci, monsieur le président. À mon avis, le comité doit déterminer ce avec quoi il se sent à l'aise. Il ne devra pas adopter le projet de loi ni en faire une étude article par article s'il n'est pas à l'aise avec la teneur.
Laissez-moi vous dire que nous pourrions tenir des réunions avec des experts pendant 25 ans. Chaque fois, ils nous proposeront de changer d'autres mots, et le projet de loi finira par ne jamais être adopté. C'est la réalité. Voilà pourquoi nous n'avons pas de rapports financiers trimestriels au gouvernement du Canada. Voilà pourquoi nous n'avons toujours pas de comptabilité d'exercice en temps réel au gouvernement du Canada. Il y a toujours une excuse pour ne pas le faire.
Je vais présenter l'argument suivant à mes collègues : à moins que nous établissions une norme relativement à notre attente — c'est ce que la loi veut, mais nous sommes heureux de faire preuve de souplesse dans le processus de réglementation qui en découle —, nous n'y arriverons jamais.
Je ne peux pas voter à ce comité. C'est à vous de décider de ce qui est approprié.
Le sénateur Eggleton : Avec quelques modifications au libellé, nous pouvons réaliser votre souhait.
Le sénateur Segal : Je ne mets aucunement en doute la bonne foi ou le professionnalisme de nos collègues ici présents. Lorsqu'un fonctionnaire propose que nous retirions toutes les parties explicites d'un article, qui définissent un rapport trimestriel, le premier mot qui vient à l'esprit, ce n'est pas le mot « utile », sénateur. C'est sincère et de bonne foi, mais ce n'est pas utile.
Le sénateur Di Nino : Vous devriez être juste envers M. Monette. Il a affirmé que nous devrions nous assurer d'englober toute la gamme des organisations. Peut-être nous faudrait-il un libellé comme le suivant : « Ceux qui le peuvent, pourront le faire et ceux qui ne le peuvent pas ne devraient pas être forcés à changer leur système à ce stade-ci. » Ce que je constate, et je crois que le comité est d'accord, c'est que nous voulons le principe. Je crois que vous avez fait beaucoup de chemin par rapport à la position initiale. Nous vous en félicitons. Mais ce que j'entends dire, c'est qu'il faut un certain peaufinage du libellé à votre satisfaction. Revenez-nous voir. Je crois que vous recevrez un accueil très positif de la part de notre comité.
Le sénateur Segal : Je sais gré aux sénateurs de leur considération et de leur générosité pour ce qui est du temps parce que je sais à quel point c'est difficile. Il y a une différence entre « peaufinage » et « éviscération » et, honnêtement, c'est une question à laquelle je dois réfléchir, en ma qualité de parrain du projet de loi.
Le sénateur Di Nino : Nous comptons sur vous. C'est vous que nous essayons de satisfaire pour que le contrôleur général dise au moins : « On peut vivre avec ça ». Nous l'inviterons ensuite à le faire.
Le sénateur Segal : Permettez-moi de vous faire une promesse absolue et fondamentale : si je présentais de nouveau le projet de loi en y intégrant les changements qui ont été proposés aujourd'hui et si vous invitiez des spécialistes à témoigner, on trouverait quelque chose d'autre à changer. Soyez-en sûrs. Vous pouvez compter là-dessus. C'est la culture de cette ville, et j'espérais que nous pourrions faire des progrès à cet égard.
Cela dit, si le comité décide de ne pas procéder, j'accepterai cette position avec sérénité.
Le sénateur De Bané : J'aimerais faire une observation sur quelque chose de différent. Monsieur le président, j'ai écouté avec grand intérêt le contrôleur général, M. Monette, ainsi que M. Morgan. J'aimerais également entendre M. Matthews, qui est directeur principal de la Politique et de la divulgation des comptes publics. Que pouvez-vous nous dire, monsieur Matthews, à ce sujet? La production de rapports est au cœur même de toute cette affaire. Vous êtes responsable de la divulgation. Faites-nous connaître votre avis, s'il vous plaît. Vous avez été très silencieux jusqu'à présent.
Bill Matthews, directeur principal, Politique et Divulgation des comptes publics, Secrétariat du Conseil du Trésor : Je ne sais pas si je peux vous aider, mais je peux répondre à la question. Il y a deux ou trois choses. On a déjà parlé de la variété des organisations, ce qui vaut tant pour les ministères que les sociétés d'État. Certains ministères ont des systèmes de production de rapports plus élaborés que d'autres. Je suis entièrement d'accord avec M. Monette lorsqu'il a déclaré que les ministres sont davantage en mesure de faire des états selon la comptabilité de caisse.
Toutefois, nous devons effectivement faire attention à la façon dont nous formulons ce texte législatif pour nous assurer, comme le dit le préambule, que celui-ci peut évoluer avec le temps. Les lois et les règlements ne sont pas ma spécialité. Nous disposons bel et bien d'une gamme de méthodes pour préparer des rapports, et je crois que vous avez besoin de quelque chose qui appuie cette réalité. Il vous incombe de déterminer la façon de changer le libellé. Je ne suis pas un législateur. Toutefois, je reconnais que les capacités et les normes de production de rapports varient entre les sociétés d'État et les ministères.
Le sénateur De Bané : Monsieur Mathews, supposons que le gouvernement de l'heure vous signale qu'il existe maintenant une loi en vertu de laquelle nous devons passer à la comptabilité d'exercice et qu'il vous demande de préparer un plan d'action pour indiquer, entre autres, le nombre d'organisations et d'entités aptes à faire une conversion rapide d'ici un an. Quel groupe devrait être le deuxième, le troisième, et cetera, à concevoir un plan d'action? Par exemple, les sociétés de plus grande taille.
M. Matthews : C'est faisable. Il faudrait le faire en consultation avec les sociétés, en effet.
Le sénateur De Bané : Il faut le faire. Passons à l'action.
M. Matthews : Sur le plan des états financiers vérifiés, on constate que la tendance est de commencer par les gros ministères. Certains sont plus aptes que d'autres. C'est la réalité des ministères.
Le sénateur De Bané : Lorsque je regarde les grandes sociétés qui sont actives dans des centaines de pays, je sais qu'elles utilisent des moyens technologiques pour vérifier l'inventaire en temps réel et transmettre cette information. Ces états financiers intermédiaires peuvent être produits à temps. Il y a des années, ce n'était pas possible. Aujourd'hui, les sociétés peuvent les produire. Je suis sûr que vous pouvez mettre en place un système qui permettrait d'englober, peu à peu, l'ensemble du gouvernement du Canada. Je vois que le contrôleur général fait signe qu'il est d'accord, en principe, avec moi.
M. Monette : Oui.
Le sénateur De Bané : Merci beaucoup. Si vous pouviez le dire plus fort, on pourrait l'inscrire au compte rendu.
M. Monette : Oui.
Le sénateur De Bané : Merci beaucoup.
Le président : Voilà qui conclut bien notre séance. Je propose que nous donnions au sénateur Segal jusqu'à mardi prochain, date à laquelle aura lieu notre prochaine réunion, c'est-à-dire dans deux semaines à partir d'hier. Nous ne siégeons pas la semaine prochaine. Nous lui accorderons ce temps pour déterminer ce qu'il aimerait faire. Nous comprenons qu'il s'agit d'un projet de loi qu'il guide au Sénat depuis plus de deux ans maintenant, après deux prorogations. C'est à vous de décider.
Sénateur Segal, si vous décidez de présenter ce projet de loi au comité dans deux semaines, soit le mardi 26 février, nous l'étudierons article par article à ce moment-là. S'il y a des amendements, nous aimerions que vous veniez nous les expliquer. Si vous décidez de ne pas apporter d'amendements au projet de loi, nous le placerons comme premier point à l'ordre du jour, le 26 février.
Honorables sénateurs, est-ce acceptable?
Le sénateur Eggleton : Si vous envisagez des amendements, veuillez réfléchir à ce calendrier de 60 jours plutôt que de 45. Cela leur faciliterait la vie.
Le président : Je vais maintenant mettre fin à la séance.
La séance est levée.