Délibérations du Comité permanent du
Règlement, de la procédure et des droits du Parlement
Fascicule 7 - Les troisième et quatrième rapports du comité
Le mardi 12 mai 2009
Le Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement a l'honneur de présenter son
TROISIÈME RAPPORT
Conformément au sous-alinéa 86(1)f)(i) du Règlement, le comité est heureux de présenter le rapport suivant :
1. Le 26 octobre 2006, au cours de la première session de la trente-neuvième législature, le Président a rendu une décision sur la façon de procéder pour soulever les questions de privilège. Il a relevé trois aspects des procédures du Sénat qui pourraient être clarifiés. Premièrement, il a examiné la mesure dans laquelle les avis de questions de privilège présentés oralement et par écrit en vertu de l'article 43 devaient être détaillés et il a conclu que l'avis devrait indiquer clairement l'objet de la question de privilège. Deuxièmement, il a invité le comité à examiner le manque de cohérence entre l'article 43 et le paragraphe 59(10) du Règlement en ce qui concerne les avis de questions de privilège. Tandis que l'article 43 exige que la question de privilège soit précédée d'un avis écrit et oral, le paragraphe 59(10) stipule qu'aucun avis n'est nécessaire. Troisièmement, le Président a invité le comité à envisager des moyens d'indiquer plus clairement, dans le Règlement, les périodes où il ne convient pas de soulever des questions de privilège ou d'invoquer le Règlement.
2. Le 18 avril 2007, le comité a présenté son quatrième rapport de la première session de la trente-neuvième législature, qui recommandait des modifications au Règlement du Sénat relativement aux questions de procédure abordées par le Président. Ce rapport figurait toujours au Feuilleton quand la première session a été prorogée. Présenté de nouveau à la deuxième session en tant que troisième rapport du comité, il est demeuré au Feuilleton jusqu'à la dissolution de la trente-neuvième législature.
3. Dans une décision rendue le 31 mars 2009, le Président a soulevé une fois de plus l'incohérence entre l'article 43 et le paragraphe 59(10) et a demandé de nouveau au comité d'étudier la question.
4. Dans une autre décision rendue le 21 avril 2009, le Président a donné une interprétation de l'article 43 et du paragraphe 59(10) qui visait à réconcilier ces deux dispositions. À moins que le Sénat ne décide délibérément de modifier l'article 43, a-t-il dit, le paragraphe 59(10) « ne pourra être utilisé que pour les questions de privilège qui surviennent dans des circonstances où un sénateur ne peut donner les avis requis conformément à l'article 43 ».
5. Après avoir pris en considération les décisions du Président et après avoir examiné les questions, le comité croit que les modifications suivantes devraient être apportées au Règlement du Sénat :
- En ce qui concerne l'avis écrit ou oral que doit donner un sénateur qui veut soulever une question de privilège, le comité reconnaît que cet avis devrait contenir suffisamment de détails pour donner une idée de la nature de la question qui sera soulevée.
- Aux termes du paragraphe 59(10) du Règlement, une question de privilège peut être soulevée sans avis. Comme le Président l'a expliqué dans ses décisions, ce paragraphe se rattache aux dispositions du Règlement du Sénat d'avant 1991 et aurait dû être revu par suite des modifications adoptées à ce moment-là. Même s'il faudrait conserver le paragraphe 59(10) pour permettre que les questions de privilège soulevées après le délai fixé pour les avis écrits présentés en vertu de l'article 43 ou durant une séance du Sénat puissent être abordées, le comité estime qu'il serait bon de rattacher cette disposition plus directement à l'article 43 et de clarifier le lien entre les deux dispositions.
Par conséquent, le comité propose des changements afin de permettre qu'un avis oral puisse être donné pendant les déclarations de sénateurs pour les questions de privilège qui surviennent après le délai fixé pour donner un avis écrit. Si une question de privilège survient durant une séance du Sénat, cette question peut être soulevée immédiatement même si, dans certains cas, le Président peut décider qu'elle sera examinée plus tard au cours de la séance.
À la fin des réponses différées, une période maximale de trente minutes sera réservée pour l'examen de toutes les questions de privilège qui auront été soulevées jusque-là. La plupart du temps, cette période devrait suffire pour traiter ces questions. Si elles ne sont pas réglées, leur examen se poursuivra quand le Sénat aura épuisé l'ordre du jour ou à 20 heures (midi le vendredi), selon la première éventualité. Le but de cette façon de procéder est de permettre au Sénat de traiter les questions de privilège promptement, compte tenu de leur importance, tout en évitant de retarder indûment le début de l'ordre du jour.
Toute question de privilège soulevée au cours de l'ordre du jour sera étudiée immédiatement, à moins que le Président ne décide que son étude devrait être reportée à plus tard, auquel cas la question sera abordée de nouveau quand le Sénat aura épuisé l'ordre du jour ou à 20 heures (midi le vendredi), selon la première éventualité. Après ce point dans la séance, les questions de privilège seront étudiées immédiatement, sans que le Président ne puisse en reporter l'étude.
À noter que, dans tous les cas où une question de privilège survient après le délai fixé pour la présentation d'un avis écrit, un sénateur aura encore la possibilité de soulever la question à la séance suivante, auquel cas il devra donner un avis écrit et oral en vertu de l'article 43.
- Dans la décision qu'il a rendue en octobre 2006, le Président déclarait que, conformément au paragraphe 23(1) du Règlement, les rappels au Règlement ou les questions de privilège sont irrecevables à l'étape des affaires courantes ou durant la période des questions. Un examen attentif du paragraphe 23(6) du Règlement révèle que les déclarations de sénateurs ne font pas partie, en fait, des affaires courantes. L'idée, derrière cette disposition du Règlement, est de faire en sorte de ne pas interrompre indûment les travaux du Sénat qui se déroulent au début de la séance à l'intérieur d'une période limitée. Le comité estime que l'interdiction d'invoquer le Règlement devrait s'appliquer également aux déclarations de sénateurs et aux réponses différées. Des modifications du Règlement sont proposées pour établir clairement que les rappels au Règlement concernant les déclarations de sénateurs, les affaires courantes, la période des questions et les réponses différées devraient être traités dans les trente minutes suivant les réponses différées, après les questions de privilège.
6. Ces modifications proposées sont conformes au style actuel du Règlement du Sénat qui, dans une certaine mesure, est complexe et lourd. Votre comité est heureux, toutefois, d'informer le Sénat qu'il a entrepris une révision du Règlement en vue d'en améliorer le style et de le rendre plus clair.
7. Les modifications proposées entraînent un certain nombre de modifications corrélatives au Règlement du Sénat.
Le comité recommande que le Règlement du Sénat soit modifié comme suit :
(1) Que le paragraphe 23(1) du Règlement soit remplacé par ce qui suit :
Recevabilité des rappels au Règlement
23. (1) Au cours des déclarations de sénateurs, des affaires courantes, de la période des questions ou des réponses différées, les rappels au Règlement sont irrecevables. Les rappels au Règlement concernant ces délibérations doivent être soulevés soit après les réponses différées, tel que prévu au paragraphe 43(7.3) du Règlement, soit, en ce qui concerne un avis, au moment de l'appel de l'ordre du jour.
(2) Que les paragraphes 43(2), (3), (4), (7), (8), (9), (10) et (11) soient remplacés par ce qui suit :
Défaut de soulever la question à la première occasion
(2) Si la question n'est pas soulevée à la première occasion, ou à la prochaine séance comme le permettent les paragraphes (4.1) ou (4.2), le sénateur qui la soulève peut en donner avis, mais on ne peut y donner suite conformément au présent article du Règlement.
Avis écrit
(3) Sauf dans les cas prévus aux paragraphes (4), (4.1) et (4.2), le sénateur qui veut soulever une question de privilège en donne préavis par écrit au greffier du Sénat, au moins trois heures avant que le Sénat ne se réunisse, identifiant clairement le sujet qui sera soulevé à titre de question de privilège.
Avis pour le vendredi
(4) Sous réserve des paragraphes (4.1) et (4.2), un sénateur qui désire soulever une question de privilège un vendredi en donne préavis par écrit au greffier du Sénat au plus tard à 18 heures la veille, identifiant clairement le sujet qui sera soulevé à titre de question de privilège.
Exception — Immédiatement avant la séance
(4.1) Lorsqu'un sénateur prend connaissance d'une question présumée de privilège après l'heure prévue pour en donner préavis par écrit, il peut soit la soulever conformément au présent article du Règlement, sans préavis par écrit, soit la soulever à la séance suivante, auquel cas il doit en donner préavis par écrit conformément aux paragraphes (3) ou (4).
Exception — Durant une séance
(4.2) Dans le cas d'une question de privilège qui survient durant une séance du Sénat, un sénateur peut soit la soulever immédiatement sans préavis par écrit, soit la soulever à la séance suivante, auquel cas il doit en donner préavis par écrit conformément aux paragraphes (3) ou (4).
Avis oral
(7) Le sénateur qui a donné préavis selon les paragraphes (3) ou (4), ou qui soulève une question conformément au paragraphe (4.1), a la parole au cours de la période prévue pour l'étude des « déclarations de sénateurs », afin de donner avis oral de sa question de privilège. Le sénateur identifie alors clairement le sujet qui sera soulevé à titre de question de privilège et indique qu'il est prêt à proposer une motion pour demander au Sénat de répondre à la plainte ou pour soumettre la question au Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement.
Questions de privilège soulevées avant l'ordre du jour
(7.1) Lorsqu'une question de privilège est soulevée conformément au paragraphe (4.2) avant le début de l'ordre du jour, le Président peut décider d'en reporter l'étude immédiatement après les réponses différées.
Temps non pris en compte
(7.2) Nonobstant toute autre disposition du présent Règlement, le temps consacré à l'étude d'une question de privilège soulevée conformément au paragraphe (7.1) ne compte pas dans le temps consacré aux déclarations de sénateurs, aux affaires courantes, à la période des questions ou aux réponses différés.
Étude après les réponses différées
(7.3) Immédiatement après les réponses différées, le Sénat étudie les questions de privilège portées à son attention jusqu'alors, puis les rappels au Règlement soulevés conformément au paragraphe 23(1). La durée de l'étude de toutes ces questions ne peut dépasser trente minutes. Le Président passe ensuite à l'appel de l'ordre du jour, et les questions de privilège et les rappels au Règlement dont l'étude n'est pas alors terminée sont reportés jusqu'au moment prévu aux paragraphes (8) ou (9). Dans le cas où il y a plus d'une question de privilège ou plus d'un rappel au Règlement, le Président peut décider d'en reporter un certain nombre ou la totalité au moment prévu aux paragraphes (8) ou (9).
Questions de privilège soulevées au cours de l'ordre du jour
(7.4) Une question de privilège soulevée entre le début de l'ordre du jour et le moment prévu aux paragraphes (8) ou (9) est étudiée immédiatement, à moins que le Président ne décide d'en reporter l'étude au moment prévu aux paragraphes (8) ou (9).
Questions de privilège soulevées après un certain moment
(7.5) Une question de privilège soulevée après le moment prévu aux paragraphes (8) ou (9) est étudiée immédiatement.
Étude de la question par le Sénat
(8) Sauf le vendredi, le Sénat commence à examiner les questions de privilège dont l'étude n'est pas terminée au moment prévu au paragraphe (7.3) ou dont l'étude a été reportée conformément au paragraphe (7.4), au plus tard à 20 heures ou immédiatement après avoir épuisé l'ordre du jour de la séance, selon la première éventualité. Il examine ensuite les rappels au Règlement dont l'étude n'est pas terminée au moment prévu au paragraphe (7.3).
Étude de la question le vendredi
(9) Le vendredi, le Sénat commence à examiner les éléments mentionnés au paragraphe (8) au plus tard à midi ou lorsqu'il a épuisé l'ordre du jour de la séance, selon la première éventualité.
Étude selon l'ordre de réception
(10) On aborde les questions de privilège dans l'ordre où elles ont été soulevées pour la première fois au Sénat.
Questions débattues à tour de rôle
(11) Sauf disposition contraire du présent article du Règlement, on débat chaque question de privilège à tour de rôle. On termine donc le débat sur la première question avant de passer à la suivante. Le Président dirige le débat conformément au paragraphe 18(3) du Règlement.
(3) Que le paragraphe 59(10) soit remplacé par ce qui suit :
59. (10) une question de privilège soulevée conformément au paragraphe 43(4.1) ou (4.2) du Règlement;
Respectueusement soumis,
Le mercredi 13 mai 2009
Le Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement a l'honneur de présenter son
QUATRIÈME RAPPORT
Conformément à l'ordre de renvoi reçu du Sénat le 21 avril 2009 et au sous-alinéa 86(1)f)(ii) du Règlement du Sénat, le comité est heureux de présenter le rapport qui suit.
Le 26 mars 2009, l'honorable James S. Cowan, leader de l'opposition au Sénat, a soulevé une question de privilège au Sénat, argumentant que l'extrait qui suit, alors affiché sur le site web du gouvernement du Canada intitulé Le plan d'action économique du Canada (www.actionplan.gc.ca), portait atteinte à ses privilèges en tant que sénateur :
Nombre des investissements cruciaux du Plan d'action économique du Canada sont dans la Loi d'exécution du Budget, 2009.
Alors que la Chambre des communes a adopté cette mesure législative, le Sénat doit l'approuver pour qu'elle ait force de loi. Les sénateurs doivent faire leur part et assurer l'adoption rapide de cette législation de première importance.
Cet énoncé affirmait que le Sénat n'avait pas encore pris sa décision au sujet de la Loi d'exécution du Budget, 2009, alors qu'il l'avait adoptée deux semaines plus tôt, soit le 12 mars 2009. En fait, le projet de loi C-10, qui devint la Loi d'exécution du Budget, 2009, avait été présenté et avait reçu la première lecture au Sénat le 4 mars 2009 et avait été renvoyé au Comité sénatorial permanent des finances nationales le lendemain.
Le 10 mars 2009, pendant la comparution de l'honorable Jim Flaherty, ministre des Finances, et de fonctionnaires de son ministère, les membres du Comité sénatorial des finances nationales ont appris que les dispositions du projet de loi C-10 visant à prolonger de 45 à 50 semaines la période de prestations de l'assurance-emploi n'entreraient en vigueur que lorsque le projet de loi aurait reçu la sanction royale et qu'elles s'appliqueraient aux demandes de prestations alors actives (avec des effets rétroactifs pour sa date de mise en vigueur). En conséquence, à chaque jour que le Parlement étudiait le projet de loi C-10 sans l'édicter, des Canadiens perdaient des prestations d'assurance-emploi. Dans ces circonstances, le Sénat a décidé d'agir sans délai, et le projet de loi C-10 a reçu la sanction royale le 12 mars 2009 et est devenu le chap. 2 des L.C. 2009. Malgré cela, lorsque le sénateur Cowan a soulevé sa question de privilège, le 26 mars 2009, on pouvait toujours lire sur le site web actionplan.gc.ca que le Sénat n'avait pas encore adopté le projet de loi C- 10.
Le 31 mars 2009, le Président a décidé qu'à première vue, il n'y avait pas une question de privilège fondée. La décision a toutefois été renversée en appel, et la question a été renvoyée au comité le 1er avril 2009 pour fin d'étude et de rapport.
Le 28 avril 2009, le comité a entendu M. Laurent Marcoux, directeur général des opérations par intérim, Communications et consultations, Bureau du Conseil privé. M. Marcoux a souvent répété qu'il était profondément et sincèrement désolé de cette erreur et qu'il en était imputable. Il a expliqué au comité que le site web avait d'abord été hébergé par le ministère des Finances, mais que le Bureau du Conseil privé l'avait repris et relancé le 11 mars 2009, après la présentation du Plan d'action économique du Canada — Premier rapport aux Canadiens. M. Marcoux a ajouté qu'il avait été informé de l'erreur dans la soirée du 26 mars 2009 et que la correction avait été faite au cours de la nuit. Il a aussi expliqué au comité les mesures qui avaient été prises pour remédier à la situation, notamment qu'un examen de chaque page du site pour en vérifier l'exactitude avait été effectué. Depuis, son équipe web examine quotidiennement la teneur du site et s'assure de l'exactitude de toutes les données sensibles sur le plan chronologique sur une base continuelle.
Le comité accepte les excuses de M. Marcoux à l'égard de l'erreur opérationnelle.
Le comité est convaincu que les mesures prises depuis le 26 mars 2009 ont remédié à la situation et que selon toute vraisemblance, un tel incident — qu'une déclaration erronée soit publiée — ne se reproduira plus. Votre comité comprend que le personnel du Bureau du Conseil privé pouvait ne pas être suffisamment bien préparé lorsque la gestion du site web actionplan.gc.ca a été transférée au Bureau du Conseil privé, qui, tel que M. Marcoux l'a indiqué dans son témoignage, ne gère généralement pas de tels sites web. À ce sujet, le comité note, avec satisfaction, qu'il a été informé par M. Marcoux qu'un plan d'apprentissage, incluant un cours sur le rôle du Sénat et une session d'information sur la Politique de communication du gouvernement du Canada, est en cours de développement pour son personnel.
Il est tout de même extrêmement regrettable que cette fausse information se soit trouvée sur le site web actionplan.gc.ca pendant plus de deux semaines, d'autant plus que, nous tenons à le souligner, on aurait pu l'en retirer plus tôt. En effet, le 25 mars 2009, il en avait été fait mention au cours d'une réunion du Comité permanent des finances de la Chambre des communes à laquelle assistait le secrétaire parlementaire du ministre des Finances. Plus tard le même jour, une nouvelle diffusée à l'émission CTV National News en faisait également état. Le comité ose espérer que si un incident du même genre devait encore se produire, les mesures correctives voulues seraient prises rapidement. Le comité note que si la fausse information a été retirée du site, il n'y a pas eu de correction ni d'excuse expliquant l'erreur ou le changement apporté.
Ce qui est plus troublant, toutefois, c'est que l'extrait tiré du site web actionplan.gc.ca n'était pas seulement inexact, il était également une offense au Sénat. Le Parlement du Canada a été établi par la Loi constitutionnelle de 1867, laquelle dispose qu'il est constitué de trois composantes : la Reine, le Sénat et la Chambre des communes. Pour qu'un projet de loi puisse devenir loi, tous trois doivent s'entendre pour l'adopter. Le Sénat bénéficie des immunités, privilèges et pouvoirs nécessaires pour qu'il puisse s'acquitter de ses fonctions législatives sans être entravé par quelque influence externe que ce soit. Or, la phrase disant que les « sénateurs doivent faire leur part et assurer l'adoption rapide de cette législation de première importance » est incompatible avec l'autonomie et l'indépendance du Sénat. Le Sénat ne peut être contraint à adopter un projet de loi ni de l'adopter dans un certain délai. De plus, le fait que cette rhétorique partisane figure sur un site web du gouvernement du Canada met la fonction publique dans une position intenable en compromettant son caractère non-partisan, son impartialité et sa neutralité politiques.
Le comité est d'avis que ce passage inacceptable cause préjudice à l'autorité, à la dignité et aux privilèges du Sénat et conclut qu'il faut y remédier.
Par conséquent, le comité recommande :
1. Qu'un examen approfondi du site web actionplan.gc.ca soit effectué afin d'en retirer non seulement les erreurs factuelles, mais aussi tout élément susceptible de nuire au caractère non-partisan, à l'impartialité et la neutralité politiques de la fonction publique;
2. Que le greffier du Conseil privé prenne les mesures nécessaires pour faire bien comprendre à tous les gestionnaires responsables :
a) la nécessité de préserver l'impartialité et la neutralité politiques de la fonction publique; et
b) le rôle institutionnel du Sénat.
3. Que tous les gestionnaires responsables des sites web du gouvernement du Canada soient formellement informés des conclusions tirées de l'incident.
Respectueusement soumis,
Le président,
DONALD H. OLIVER