Délibérations du Comité sénatorial permanent de la
Sécurité nationale et de la défense
Fascicule 3 - Témoignages du 26 avril 2010
OTTAWA, le lundi 26 avril 2010
Le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense se réunit aujourd'hui, à 16 h 36 pour étudier et faire rapport sur les politiques de sécurité nationale et de défense du Canada.
Le sénateur Pamela Wallin (présidente) occupe le fauteuil.
[Traduction]
La présidente : Honorables sénateurs, j'ai entre les mains des copies du sommaire de ce rapport — deux en français et plusieurs en anglais. Souhaitez-vous que je les distribue?
Le sénateur Banks : De quel rapport s'agit-il?
La présidente : Du rapport de l'Institut de la Conférence des associations de la défense.
Le sénateur Banks : Oui.
La présidente : Bon.
Kevin Pittman, greffier du comité : Il s'agit du rapport préparé par le témoin en question.
La présidente : Honorables sénateurs, comme vous le savez, nous devions aujourd'hui accueillir comme témoin le major général Mike Ward, commandant adjoint de la mission de formation de l'OTAN en Afghanistan. Pour des raisons ayant trait aux nécessités du service, il a, à la dernière minute, été empêché de venir. Nous accueillons Paul Chapin, membre du conseil d'administration de l'Institut de la Conférence des associations de la défense. Il est l'auteur principal du rapport que vient de remettre l'Institut sous le titre La sécurité dans un monde d'incertitude : Un point de vue canadien sur le nouveau concept stratégique de l'OTAN. Après l'audition de M. Chapin, nous accueillerons, dans le cadre d'un second panel, deux autres personnes proches de ce dossier, le lieutenant-général (à la retraite) George Macdonald et le brigadier-général (à la retraite) Don Macnamara. Les présentations auront lieu un peu plus tard. Ces deux témoins ont pris part à l'exercice de réflexion dont ce rapport constitue la synthèse.
Nous allons d'abord écouter l'exposé de M. Chapin, ancien directeur général pour la Sécurité internationale au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Il est membre du conseil d'administration de l'Institut de la Conférence des associations de la défense et l'auteur principal de ce rapport qui arrive à point nommé. L'OTAN doit remettre — probablement le mois prochain — une première tranche de son nouveau concept stratégique qui consistera, essentiellement, la feuille de route de l'alliance. Cette version préliminaire sera remise aux gouvernements des divers pays membres qui l'étudieront avant de faire part, à l'automne, de leurs observations.
Nous allons commencer par les recommandations formulées par notre comité concernant la transformation de l'OTAN et nous pencher notamment sur le rapport entre l'OTAN et la mission qu'elle mène actuellement en Afghanistan. M. Chapin a également étudié la défense aérienne du continent nord-américain et nous aurons l'occasion d'en parler.
Monsieur Chapin, vous avez la parole.
Paul Chapin, ancien directeur général de la Sécurité internationale, Affaires étrangères et Commerce international, membre du conseil d'administration de l'Institut de la Conférence des associations de la défense, à titre personnel : Merci, madame la présidente et honorables sénateurs, de m'avoir donné cette occasion de prendre la parole devant un groupe de personnalités aussi distinguées. Je ne sais pas dans quelle mesure il vous arrive d'auditionner d'anciens membres de nos services extérieurs, mais j'imagine que bon nombre d'anciens généraux ont comparu devant votre comité.
La présidente : En effet.
M. Chapin : Je suis sensible à l'honneur que vous me faites en m'invitant à prendre la parole devant vous. J'avais, il y a des années, au sein du ministère, un mentor qui m'a dit à l'époque qu'il appartient aux fonctionnaires de parler sans crainte lorsqu'il s'agit de donner en matière de politique gouvernementale, des conseils et de se fonder en cela sur les renseignements les plus fiables. J'espère ne pas faillir à cette obligation.
L'étude que nous avons remise il y a deux mois a été conçue comme la contribution canadienne à l'effort historique que l'OTAN mène actuellement en vue d'une nécessaire transformation qui lui permettra de s'adapter aux nouvelles circonstances de la sécurité internationale.
Il ne s'agit pas d'une simple étude de plus, car ce rapport nous a été commandé par les chefs d'État et de gouvernement des pays membres de l'OTAN lors du sommet qui les a réunis à Strasbourg-Kehl en avril 2009. Il avait été demandé au Secrétariat de l'OTAN et à son secrétaire général de formuler des propositions devant être soumises à l'approbation des divers gouvernements — y compris du gouvernement canadien — avant d'être avalisées par leurs dirigeants lors du sommet de l'OTAN qui doit avoir lieu au Portugal en novembre.
Nous tenions, avant que ne soient prises les grandes décisions, à ce que le Canada fasse connaître son avis — non seulement l'avis du gouvernement du Canada, qui a, j'en suis sûr, plusieurs moyens de se faire entendre, mais également l'avis d'un groupe de Canadiens représentatifs et bien informés qui s'intéressent de près à ce dossier et qui représentent un plus large éventail de points de vue. Comme vous pouvez le voir, la liste de nos collaborateurs comprend d'anciens militaires — dont certains ayant occupé de hautes responsabilités et qui tous ont une expérience de l'OTAN — des hauts fonctionnaires et des universitaires chevronnés. Il ne s'agit en aucun cas de personnalités qui nous ont simplement fait profiter du prestige de leur nom, mais bien de gens qui ont participé directement à la rédaction du rapport, qui ont pris part à nos réunions et qui, avant d'approuver la version préliminaire, ont donné leur avis sur les différentes ébauches qui sont venues avant.
Nous sommes très contents que le rapport ait pu être rendu à peu près dans les délais prévus et qu'il ait reçu l'appui de ce groupe très divers de personnalités. Je pense en outre que notre rapport a conservé un certain mordant, ce qui n'est souvent pas le cas, car, la rédaction d'un rapport collectif porte parfois à se satisfaire du plus petit commun dénominateur.
Quelles sont, essentiellement, nos conclusions? D'abord, que l'OTAN doit être, en tant qu'organisme de sécurité, tenu pour un extraordinaire succès, peut-être le plus grand succès de l'Histoire en ce domaine. À sa création, il y a 60 ans, l'organisation comptait 12 pays membres. Elle continue de s'acquitter de la mission qui lui a été confiée au départ. La plupart des alliances, en effet tombent en désuétude bien avant cela. Elle compte en outre 16 nouveaux pays membres et plusieurs autres souhaitent y adhérer.
Notre première conclusion, par conséquent, est que nous ne devons pas trop rapidement conclure que l'alliance a fait son temps. Certains pensent en effet qu'elle appartient à une période révolue. Selon eux, pourquoi aurait-on encore besoin de l'OTAN alors que l'Union Soviétique n'est plus.
Je tiens, en second lieu, à rappeler que l'OTAN n'a pas été explicitement conçue comme une réplique à la menace soviétique. L'alliance a, en effet, été créée pour stopper l'empiètement des forces soviétiques en Europe de l'Est. Cela dit, la charte de l'OTAN dans le Traité de l'Atlantique Nord de 1949 ne mentionne pas la menace soviétique, ni aucune autre menace d'ailleurs. C'est dire que l'OTAN n'a pas été créée pour nous défendre d'un risque en particulier, mais de toute menace susceptible de se manifester.
Une menace a disparu, certes, mais l'OTAN a les moyens de faire face à d'autres menaces qui, aux yeux des pays membres, créent pour leurs intérêts un risque suffisamment grave pour justifier une action collective.
Cela étant, l'OTAN a dû s'adapter au nouvel environnement de sécurité. L'organisation n'a effectivement pas été conçue pour faire face aux situations qui se présentent actuellement. Nous faisons valoir, dans notre rapport, que l'OTAN a, ces 10, 15 et 20 dernières années, pris des mesures tout à fait extraordinaires pour s'adapter à l'époque, mais que, sur un certain nombre de points importants, beaucoup reste à faire.
Quels sont, justement, ces points qui appellent de nouveaux changements? Le premier est qu'il faut que les alliés se persuadent qu'ils sont tous, en quelque sorte, dans le même bateau. Ils ont, les uns envers les autres, des obligations qu'ils ont eu tendance à minimiser pour se consacrer à leurs intérêts particuliers.
Deuxièmement, les processus décisionnels en vigueur à l'OTAN sont trop lourds et trop axés sur le consensus. Le consensus est en soi une bonne chose, mais une organisation qui comprend 28 pays membres peut légitimement se demander si la règle de l'unanimité s'impose comme on l'a pensé à une certaine époque.
L'OTAN n'est pas actuellement en mesure de mobiliser les ressources dont elle a besoin. Ce n'est pas dire qu'elle n'est pas riche, elle l'est. Ce n'est pas dire non plus qu'elle manque de ressources, mais ce dont elle manque, c'est justement des ressources dont elle a besoin pour accomplir les tâches qui lui incombent désormais. C'est ainsi que les pays membres de l'OTAN entretiennent sous les drapeaux des millions de soldats dont seulement 100 000 ou 150 000 par contre ont la formation et les moyens nécessaires pour être déployés hors du territoire national.
La situation en Irak et en Afghanistan a démontré que l'emploi de spécialistes civils est désormais essentiel pour résoudre les problèmes des États en déliquescence. Il faut, certes, des soldats et des policiers, mais il faut également des civils. La présence et l'action de civils seront, en effet, ce qui permettra aux militaires et aux policiers de se retirer à terme. Jusqu'ici, pour réunir les moyens civils nécessaires nous avons agi de manière ponctuelle en fonction des besoins qui se manifestaient. Nous évoquons la question dans notre rapport.
Nous disons également, dans ce rapport, que le fardeau n'est pas actuellement réparti de manière équitable. À cet égard, l'approche de l'OTAN paraît dépassée. Le fonctionnement du quartier général ainsi que certains projets d'infrastructure en Europe, tels que des pipelines et les centres de commandement régionaux sont financés par un budget commun, mais au niveau des opérations, les États membres fournissent les ressources qu'on leur demande et en assument intégralement les frais.
Ce système était sans doute acceptable à l'époque où il s'agissait de défendre le territoire, mais maintenant qu'il s'agit d'opérations hors zone, cette formule de financement n'est ni efficace ni équitable. C'est pourquoi nous proposons que l'OTAN adopte des mécanismes analogues à ceux mis en place par les Nations Unies pour le financement et l'exécution de missions de maintien de la paix.
Nous nous sommes également penchés sur la question des structures internes. Les deux messieurs qui m'accompagnent aujourd'hui vont pouvoir vous parler beaucoup plus intelligemment que je ne saurais le faire de la chaîne de commandement militaire et de certains des problèmes qui peuvent se présenter à cet égard.
Notre troisième conclusion importante est que l'OTAN appartient au Canada autant qu'à tout autre pays. Les gens ont parfois l'impression qu'il s'agit d'une organisation de sécurité européenne à laquelle sont appelés à contribuer les États-Unis et le Canada. Cela n'est pas exact. Nous avons, en effet, pris part à la fondation même de l'OTAN et nous avons conçu cette organisation non seulement comme une association de défense, mais comme un outil de développement. À un certain point, si le Canada s'aperçoit qu'il n'est au sein de l'OTAN aucunement tenu compte de la manière dont il conçoit les choses, étant donné qu'on ne peut guère affirmer que l'OTAN sert actuellement les intérêts du Canada en matière de sécurité, il appartiendra, me semble-t-il, à notre gouvernement de se demander sérieusement si nous avons effectivement besoin de l'OTAN pour assurer notre défense.
D'après nous, c'est pourtant le cas et nous l'affirmons dans notre rapport, mais nous n'affirmons pas, par contre, qu'en cela l'OTAN exerce actuellement son rôle de manière satisfaisante. Nous soutenons qu'avec les adaptations que nous proposons, l'OTAN trouvera sa place parmi les conceptions canadiennes touchant la manière d'assurer la sûreté et la sécurité de notre population.
Permettez-moi de m'en tenir à cela.
La présidente : Très bien. Je vous remercie. Avant, cependant, que nous passions aux questions, je vous demanderais de nous préciser quelque chose. Selon votre étude, l'OTAN est peut-être atteinte du syndrome de l'ONU, qui consiste à approuver des opérations et des missions, mais sans y affecter les ressources nécessaires. D'après vous, cependant, le problème ne se situe pas au niveau financier. Est-ce à dire qu'il se situe sur le plan des ressources humaines et des équipements?
M. Chapin : En effet. L'OTAN n'est pour ainsi dire plus nécessaire pour assurer la protection du territoire, et désormais son activité consiste essentiellement en l'envoi hors zone de corps expéditionnaires multinationaux. Ce faisant, elle semble avoir acquis une habitude ancrée depuis déjà longtemps aux Nations Unies. Le Conseil de sécurité déplore, avec raison, tel ou tel problème international, adopte des résolutions appelant à l'action et puis, laisse au Secrétaire général et aux États membres le soin de trouver les moyens de mettre en œuvre ses recommandations.
Depuis 15 ou 20 ans, le Conseil de sécurité des Nations Unies s'est sensiblement amélioré, mais il continue à souffrir de ce syndrome. Nous craignons que déjà l'OTAN se soit engagée sur cette pente. Le meilleur exemple en est l'Afghanistan, où l'organisation est engagée à fond. Nous savons ce qui doit être fait, mais, malgré la grande richesse des pays membres de l'OTAN, il semble parfois nous manquer simplement ce petit peu d'équipement qui, pourtant, aurait fait toute la différence sur le terrain.
La présidente : Bon, nous y reviendrons tout à l'heure. La parole passe d'abord à notre vice-président, le sénateur Dallaire.
Le sénateur Dallaire : Je vous remercie. J'ai reçu copie de votre rapport lorsque vous l'avez remis. J'ai également reçu une copie du rapport de Jocelyn Coulon : Qu'est-il advenu du maintien de la paix? L'avenir d'une tradition. Je me demande vraiment, en ce qui concerne cette énorme organisation qu'est l'OTAN, si c'est bien, pour les Nations Unies, l'instrument qui convient lorsqu'il s'agit de rétablir la sécurité dans une zone de conflit comme c'est actuellement le cas en Afghanistan.
Étant donné l'étendue de ses efforts en matière de développement, l'Union européenne serait, d'après moi, mieux à même de s'organiser pour effectuer ce genre de travail et serait probablement davantage disposée que l'OTAN à envoyer des forces dans des régions telles que le Darfour. L'OTAN effectue actuellement des missions périlleuses dans des contrées aussi éloignées que l'Afghanistan, où nous sommes loin d'être d'accord quant à l'importance que revêt, pour nos intérêts et notre sécurité, ce qui s'y fait actuellement.
Une OTAN avec des objectifs redéfinis serait-elle néanmoins pour l'ONU l'instrument le plus adapté au rétablissement de la sécurité dans des zones de conflit? De telles missions devraient-elles être plutôt assumées par l'Union européenne? Devraient-elles être assumées par l'Union africaine et ne conviendrait-il pas, dans ce cas-là, de renforcer ces entités et d'y avoir davantage recours?
M. Chapin : La question est évoquée brièvement dans notre rapport. Je dois dire, honnêtement, que si nous avions disposé d'un ou deux mois de plus, nous aurions pu rédiger un rapport de 100 pages au lieu d'un rapport qui n'en comporte que 50. Cela aurait à coup sûr été une des questions que nous aurions davantage approfondies.
Selon notre rapport, en matière de sécurité internationale, le rôle des Nations Unies demeure fondamental. Nous ne proposons nullement de délaisser les Nations Unies. Nous sommes, il est vrai, préoccupés par le fait qu'aux Nations Unies, les tentatives de réforme demeurent assez hésitantes, les résultats n'étant pas à la hauteur des efforts engagés.
Ajoutons que les Nations Unies ne se sont jamais vues comme ayant en ce domaine un rôle exclusif. Le chapitre 8 de la Charte de l'ONU fait, en effet, explicitement mention du rôle des organisations régionales. Nous ne pensons pas, par conséquent, que l'OTAN puisse prétendre à l'exclusivité lorsqu'il s'agit pour l'ONU d'intervenir au titre du chapitre 8 de la Charte. Au contraire, on pourrait facilement soutenir que l'OTAN a déjà présumé un peu trop de ses forces et s'est engagée dans des actions pour lesquelles elle n'est pas vraiment faite.
Il existe, par contre, entre l'OTAN et l'UE, un désaccord concernant la répartition des tâches. Les conclusions de notre rapport concernant une éventuelle solution se caractérisent par un certain agnosticisme, mais nous faisons tout de même valoir qu'il serait temps que ces grandes organisations internationales parviennent à une meilleure répartition entre elles des tâches à accomplir.
Il n'est pas certain — mais nous n'avons guère discuté de cela au sein de notre groupe — que l'OTAN soit vraiment à sa place en Afrique, en Afrique du Nord ou ailleurs, si ce n'est pour faire profiter de son indiscutable expertise en matière d'interopérabilité multinationale, ou de commandement et conduite des opérations, par exemple.
Une des réussites de l'OTAN qui continue à échapper à l'ONU, est le fait d'être parvenue, depuis 30 ou 40 ans, à obtenir un extraordinaire niveau de coopération entre les forces militaires de différents pays. À l'heure actuelle, les forces armées de presque n'importe quel pays membre de l'OTAN sont à même de prendre part à une opération de l'alliance, chacun sachant qu'aucune unité ne tombera en dessous de la moyenne au niveau de la qualité et des compétences.
Il ne s'agit donc aucunement pour nous de mettre l'OTAN en avant de préférence à toute autre organisation.
Le sénateur Dallaire : Ce n'était pas tout à fait le sens de ma question. La réforme de l'OTAN ira essentiellement dans le même sens que la réforme de l'ONU. Je ne la vois guère assumer en Europe des missions au titre du chapitre 8, mais je la vois très bien chargée de missions au titre du chapitre 7 dans divers autres pays du monde. C'est ainsi qu'elle pourrait être envoyée en Afrique pour soutenir l'action de l'Union africaine investie d'une mission au titre du chapitre 8. Je précise que l'alliance avait envoyé des conseillers au Darfour.
Est-il nécessaire, pour les besoins de l'ONU, d'entretenir les énormes moyens dont dispose actuellement l'OTAN? Ne conviendrait-il pas, au lieu de renforcer l'OTAN, soutenue comme elle l'est par l'Union européenne, plutôt de renforcer certaines organisations régionales?
M. Chapin : L'Union européenne fait valoir que ses compétences en matière civile sont supérieures à celles de l'OTAN. Cela peut paraître évident. Dans notre rapport, nous abordons, avec prudence, il est vrai, l'idée de renforcer ses moyens d'intervention civile, mais ce n'est pas parce que nous estimons qu'il conviendrait effectivement de doter l'OTAN d'une sorte de force de réaction civile.
La plupart des pays membres de l'OTAN sont également membres des Nations Unies et de l'UE. On ne peut cependant pas dire que ces organisations se fassent directement concurrence, étant donné que les pays membres n'ont pas à choisir entre elles, mais, au contraire, sont membres de toutes. Ce qu'il faudrait, donc, c'est procéder à une répartition des tâches en fonction des moyens et compétences propres à chacune.
[Français]
Le sénateur Nolin : Monsieur Chapin, votre rapport est fort intéressant. Plusieurs personnes ne sont pas familières avec le traité de Washington. L'article 2 est en quelque sorte l'article canadien car il permet notre alliance, qui est plus que militaire; cette alliance vise à promouvoir le bien-être général de ses membres. J'aimerais que vous nous parliez de l'importance de cet article.
[Traduction]
M. Chapin : Dans notre étude de la situation actuelle, il est donc essentiel de garder à l'esprit l'idée que le Canada a un choix en la matière. En effet, si l'OTAN devait commencer à se voir comme une organisation européenne, les Canadiens finiraient par se demander, « À quoi bon? »
Nous entretenons des liens très particuliers avec les États-Unis d'Amérique. Nous faisons partie de l'OEA, l'Organisation des États américains. Il nous serait facile de conclure de nouvelles ententes avec les États d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud. Nous entretenons des liens très forts avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Il existe donc, pour notre pays, toutes sortes de possibilités.
En 1949, on demandait — et la question était alors débattue au sein du gouvernement — « Souhaitons-nous vraiment voir à nouveau le Canada entraîné en Europe dans une longue opération militaire qui risque de faire de nombreuses victimes? » Nous avons perdu 60 000 Canadiens lors de la Première Guerre mondiale, et 40 000 dans le cadre de la Seconde. La Seconde Guerre mondiale venait tout juste de se terminer et, déjà, on envisageait l'adhésion du Canada à une alliance militaire ayant pour mission de défendre l'Europe. À Ottawa, l'idée n'était politiquement guère populaire. À un certain point, lors des négociations secrètes auxquelles nous prenions part avec les États-Unis et la Grande-Bretagne, nous envisagions de nous retirer, car, pour toutes sortes de raisons sur lesquelles il n'y a pas lieu de s'attarder aujourd'hui, ce projet semblait devoir être rejeté par les Canadiens.
Afin de pouvoir rester dans l'OTAN et préserver l'alliance, il a fallu s'entendre sur le fait qu'il ne s'agissait pas uniquement d'une alliance militaire destinée à défendre l'Europe, mais qu'il s'agissait, plutôt, de montrer au monde communiste, aux nations qui avaient été asservies et à celles qui se sentaient menacées, qu'il existait bien un modèle démocratique capable de se défendre.
L'Europe de 1946, 1947 et 1948 était atteinte de désespoir. Nous en parlons un peu dans notre rapport. C'est aussi pour cela que nous souhaitions mettre en avant l'idée d'une communauté atlantique.
Le sénateur Nolin : Bon. Cela m'amène à ma première question, qui se situe dans le droit fil du but défini à l'article 2 concernant le bien-être collectif et la projection de l'idéal démocratique comme véritable pilier d'une société juste.
Vous nous disiez tout à l'heure qu'étant donné un point de vue plutôt eurocentrique, l'OTAN ne s'intéresse guère à des domaines qui, comme le Nord et la région du Pacifique, revêtent, pour le Canada, une importance particulière. Arrêtons-nous un instant sur le cas de l'Arctique auquel le comité a consacré plusieurs de ses séances. L'OTAN devrait- elle, d'après vous, englober le nord dans son nouveau concept stratégique?
M. Chapin : Est-ce à dire que, selon vous, l'OTAN devrait intervenir de manière plus active au niveau de la sécurité de cette région? À l'heure actuelle, elle n'y joue qu'un rôle marginal.
Le sénateur Nolin : Permettez-moi de vous répondre par une autre question.
M. Chapin : Excusez-moi, ai-je enfreint une règle de vos délibérations?
Le sénateur Nolin : Non, pas du tout. Quatre des cinq États côtiers de l'océan Arctique sont membres de l'OTAN dont, bien sûr, le Canada. Or, les changements climatiques vont peut-être entraîner une augmentation de la circulation dans ces eaux. Serait-il, de la part de l'OTAN, prudent de se préparer au cas où il lui serait demandé de jouer un plus grand rôle dans la région de l'Arctique? Une telle éventualité pourrait-elle être prise en compte dans l'élaboration du concept stratégique?
M. Chapin : Je crois pouvoir dire que l'OTAN a, à cet égard, engagé au moins une réflexion préliminaire dans le cadre de ses plans de défense visant l'ensemble des pays membres, y compris, bien sûr, les pays membres qui donnent sur les eaux de l'Arctique. Étant donné la multiplicité des dossiers qui doivent retenir son attention, serait-il sage d'ajouter aux tâches qui lui incombent actuellement celle de se doter des connaissances et des moyens nécessaires pour intervenir dans une région qui n'a jusqu'ici guère retenu son attention? Certains membres importants de l'OTAN estiment déjà assurer de manière satisfaisante la sécurité de la région. En tant qu'organisation, l'OTAN est censée veiller à la sécurité de chacun de ses États membres et de leur territoire respectif, y compris dans les régions de l'Arctique et du Pacifique. Souhaitons-nous voir l'OTAN consacrer une partie de son attention et de son temps à ce qui se passe actuellement dans la région alors qu'elle doit faire face à des questions beaucoup plus urgentes sur le plan de la sécurité? Cette question n'est pas traitée dans le rapport, et je ne vois pas vraiment quel serait l'avantage de voir l'OTAN intervenir dans l'Arctique. S'il est vrai que l'alliance est théoriquement tenue de nous venir en aide en cas d'hostilités dans la région, le Canada, les États-Unis et la Norvège sont, je pense, en mesure de veiller à la sécurité de cette zone.
Le sénateur Nolin : Ma question suivante est brève, mais elle appelle peut-être une réponse plus détaillée. Dans votre exposé, vous avez évoqué la lourdeur des processus décisionnels. Vous avez parlé d'unanimité, terme auquel je préfère celui de consensus, étant donné que certains États membres, quelle que soit par ailleurs leur taille, peuvent soit ne pas se prononcer, soit ne pas prendre part aux délibérations. Tout cela fait cependant partie de la recherche d'un consensus. Pour certains, c'est un des traits caractéristiques de l'alliance et une des raisons pour lesquelles celle-ci justement, a duré si longtemps. Pourquoi vouloir changer cela?
M. Chapin : Nous ne proposons aucunement de renoncer à l'idée que les décisions importantes doivent faire l'objet d'un consensus. Au contraire, nous défendons vigoureusement l'idée de consensus qui, effectivement, est depuis le début un des traits caractéristiques de l'OTAN. Si l'organisation s'est aussi longtemps maintenue et a tant accompli, c'est parce qu'aucune décision prise à la majorité n'a paru, aux yeux des divers États membres, choquante ou mal avisée.
Dans notre rapport, nous disons simplement que le principe du consensus ne doit pas forcément s'appliquer à tous les échelons de l'organisation, comités spéciaux et sous-comités compris. À l'heure actuelle, le représentant de tout État membre peut élever une objection et retarder les décisions à prendre, simplement en s'opposant à l'inscription de telle ou telle question à l'ordre du jour. D'après nous, cela ne peut plus durer. On pouvait procéder ainsi lorsque l'organisation comptait 12 ou 15 membres. Le fonctionnement de l'alliance était assez transparent et même lorsque j'ai travaillé à l'OTAN dans les années 1980, l'organisation ne comptait que quelques comités. Le conseil de l'OTAN ne comprenait effectivement que de quatre à six comités. Or, aujourd'hui, il en existe des centaines.
D'après nous, il convient de modifier, aux échelons inférieurs de l'organisation, le principe du consensus afin d'éviter que les objections tatillonnes ou intéressées ne parviennent à retarder voire à bloquer le flux des idées et des recommandations au niveau du conseil qui réunit les ambassadeurs des pays membres et où, là, doit effectivement s'appliquer le principe du consensus.
Le sénateur Banks : À l'exception de notre distingué témoin, le sénateur Nolin est celui qui connaît le mieux le fonctionnement de l'OTAN. Je ne comprends pas très bien ce que vous entendez par l'idée d'entamer une réflexion sur les lourdeurs du processus décisionnel. D'après moi, la répartition du fardeau est liée à cette question. Les États membres qui ont mis certains moyens militaires à la disposition de l'OTAN encourent envers l'organisation diverses obligations. L'ONU n'a, elle, pas réussi à se voir confier des forces militaires entièrement mises à sa disposition. Le Conseil de sécurité des Nations Unies y voit d'ailleurs un problème qui devra être réglé étant donné qu'en cas d'urgence, il n'a pas de moyens militaires à sa disposition. Or, ce serait bon qu'il en ait. D'après vous, cela sera-t-il possible? Pensez-vous qu'il soit possible de convaincre un État membre de renoncer à une parcelle de sa souveraineté en laissant à l'organisation mondiale le soin de décider de l'engagement des forces mises à sa disposition. Selon vous, l'Afghanistan peut à cet égard être cité en exemple puisque les troupes qui y sont engagées le sont en fonction de règles d'engagement très diverses qui les autorisent à faire certaines choses, mais en leur interdisent d'autres. Peut-on espérer qu'un jour l'OTAN soit en mesure, soit par consensus, soit autrement, de prendre sans tarder les décisions qui s'imposent?
M. Chapin : Je ne le pense pas et, d'après moi, cela n'est d'ailleurs pas souhaitable. Il convient, en effet, de préserver la souveraineté des États membres. C'est du reste une des raisons pour lesquelles le Canada est demeuré au sein de l'alliance. Le Canada en effet s'en retirerait immédiatement s'il arrivait un jour où il devait non seulement mettre un contingent à la disposition de l'organisation, mais en céder, en outre, le contrôle. Nous continuons à distinguer entre le fait d'appuyer une décision du conseil et le fait d'être tenus de fournir les moyens nécessaires à sa mise en œuvre.
Le sénateur Banks : Notre adhésion s'accompagne donc de certaines réserves.
M. Chapin : En effet.
Le sénateur Banks : J'ajoute, en ce qui concerne l'Afghanistan, qu'il y a au Canada, des gens qui estiment que notre pays fait ce qu'on est en droit d'attendre de lui, mais que ce n'est pas le cas de tout le monde. Cela peut-il être toléré dans le cadre d'une alliance?
M. Chapin : Nous avons fait acte de repentance. Il y a 10 ou 15 ans, au conseil, on nous considérait à juste titre comme de mauvais payeurs. Je me souviens, il y a 25 ans, avoir eu beaucoup de mal, au comité politique, à défendre la position du Canada à l'époque où notre contribution à l'alliance était plutôt mince. La question est depuis devenue beaucoup plus urgente, car, à l'époque, cela paraissait moins important. En effet, pourquoi, il y a 40 ans, le Canada aurait-il dû dépenser autant que les Européens pour assurer la défense de l'Europe? C'était alors en effet la principale mission de l'OTAN.
Aujourd'hui, cette mission a changé puisqu'il s'agit désormais d'essayer de reconstruire des sociétés dévastées par la guerre comme c'est le cas en Afghanistan. Dans ce genre de situation, il n'est plus possible que chacun puisse, en fonction de considérations qui lui sont propres, choisir et n'assumer que les tâches qui lui conviennent. Sur ce point, de nombreux pays ont changé d'attitude, et ceux que nous critiquions le plus, les Allemands, les Français et certains autres ont eu le courage de renoncer aux conditions qu'ils imposaient naguère à l'emploi de leurs soldats. Le cheminement qui a permis tant de progrès à ces égards a été long et parfois désagréable. Nous avons pu nous débarrasser des conditions posées à l'engagement de contingents nationaux et c'est une excellente chose.
La présidente : Je suis surprise d'entendre évoquer les énormes progrès accomplis à cet égard par l'Allemagne, notamment en Afghanistan.
M. Chapin : Je ne suis pas certain d'avoir employé le mot « énorme », car si je ne suis plus diplomate, je l'ai longtemps été. Il convient de reconnaître les mérites de nos alliés. S'agissant d'une situation telle que celle à laquelle nous faisons actuellement face en Afghanistan, nous, comme les Allemands et les autres pays, envisageons la situation dans une optique qui nous est propre et avec les opinions que peut nous inspirer notre expérience passée. Parfois cela dépend de la tendance politique du gouvernement en place. Je dirais, d'une manière générale, que nous avons, envers les Allemands, été plus critiques que nous aurions dû l'être, étant donné la situation politique délicate du gouvernement allemand face à son opinion publique.
Le sénateur Lang : J'aurais maintenant quelques questions au sujet des ressources et de ce que vous avez dit des réalités pratiques auxquelles l'OTAN doit faire face, notamment sur le plan du financement des missions dont elle est chargée.
Je lis dans votre rapport que les contributions à l'OTAN ont atteint leur plus haut pourcentage, soit, en ce qui nous concerne, plus de 4 p.100 du PIB. En 1999, nous n'en étions plus qu'à 2,7 p. 100. Le Canada a, cependant, le mérite d'avoir sensiblement augmenté sa contribution ces dernières années, passant de 14,9 milliards de dollars à 21 milliards de dollars en 2008.
Quel est, au niveau du financement, ce qui retient le plus l'attention de votre équipe de spécialistes? Souhaiteriez- vous, par exemple, que chaque membre de l'alliance contribue 4 p. 100 de son PIB? Cela donnerait quoi, au juste, en termes financiers?
M. Chapin : Nous n'avons pas consacré beaucoup de temps à l'aspect financier du problème. Je crois que la plupart d'entre nous seraient sans doute partisans de modifier la manière d'envisager la question. On ne devrait plus s'intéresser essentiellement aux chiffres, au montant des contributions. Il en va du budget de l'OTAN comme il en va du budget de notre ministère de la Défense, c'est-à-dire que l'on doit s'intéresser davantage à l'affectation des crédits disponibles. En effet, si l'on parvient à expliquer de manière satisfaisante nos objectifs et à justifier nos besoins, les responsables se rendront en général à nos raisons.
Pour l'OTAN, la première chose à faire est de décider des missions qu'il lui appartient d'assumer et de définir ses objectifs. Lorsque l'OTAN sera parvenue à préciser ces deux aspects de la question, c'est alors qu'elle pourra évaluer les ressources qu'il lui faut pour être en mesure d'accomplir correctement ses tâches. Sans doute s'agira-t-il alors d'un budget mixte, en partie affecté à la défense, et en partie au financement d'opérations hors zone. Il s'agira alors de s'entendre sur une formule permettant de répartir équitablement le fardeau militaire et financier et sur ce qu'on est en droit d'attendre des divers pays membres compte tenu de leurs moyens. Si, dans ces conditions, les divers gouvernements se présentent devant leurs parlements respectifs pour expliquer la nouvelle donne et préciser la part qui leur incombe en tout cela, je pense que le débat se déroulera dans de bien meilleures conditions.
Le sénateur Lang : La répartition équitable du fardeau est déjà tout un problème. D'après vous, et je sais que vous vous penchez depuis longtemps sur ce dossier, y a-t-il, chez les pays membres, la volonté politique de s'entendre sur une formule permettant d'aboutir à une répartition équitable du fardeau, ou le nombre de décideurs est-il simplement trop important pour cela, étant donné que l'OTAN comprend maintenant 28 pays membres?
M. Chapin : Je ne peux, honnêtement, pas vous répondre sur ce point, et je ne suis pas certain qu'il y en ait au sein de notre groupe qui le puisse. La question doit, peut-être rester, pour l'instant, sans réponse. Nous avons souhaité soulever la question publiquement pour qu'elle ne soit pas tout simplement évacuée au cours des six mois qu'il va falloir à l'OTAN pour réfléchir. Il est en effet fréquent que les questions délicates passent par la trappe.
Nous disons également, dans notre rapport, que nous sommes extrêmement mécontents, car la situation actuelle nous paraît insupportable. Nous espérons que les gens vont finir par se rendre compte que le succès de l'OTAN exige que l'on règle enfin la question des moyens et des finances. Je sais que les Américains, qui ont toujours assumé une part disproportionnée du budget, souhaiteraient qu'on parvienne à de nouveaux arrangements financiers qui les soulageraient quelque peu. Nous expliquons dans notre rapport que la contribution du Canada n'est peut-être pas tout à fait ce qu'elle pourrait être, mais que nous en faisons sans doute plus que la plupart des autres. Notre part du fardeau est, elle aussi, disproportionnée car l'envoi d'un contingent militaire de Petawawa en Afghanistan coûte beaucoup plus cher que l'envoi d'un contingent qui part de Brindisi.
Le sénateur Lang : Pourriez-vous nous expliquer un peu comment tout cela fonctionne? Je crois savoir que le déficit de l'OTAN va probablement atteindre un milliard de dollars. Comment va-t-on faire pour le combler? Le Canada et les États-Unis vont-ils recevoir une facture? Qui va régler tout cela?
M. Chapin : Vous voulez dire en ce qui concerne l'Afghanistan?
Le sénateur Lang : Oui.
M. Chapin : À l'heure actuelle, quel que soit le montant des dépenses, et du déficit comptable, chacun règle ses propres frais. Le Canada assume les frais des activités qu'il mène en Afghanistan. Nous assumons en effet tous le frais qu'occasionnent la présence et l'action en Afghanistan de nos soldats et de nos personnels civils. Il s'agirait donc, si je ne m'abuse, de globaliser le coût des opérations de l'OTAN en Afghanistan et de voir si le total ne pourrait pas être réparti de manière plus équitable entre les États membres. Il ne fait aucun doute que le Canada assume actuellement une part disproportionnée du fardeau, non seulement en raison du nombre de Canadiens morts en Afghanistan au service de l'OTAN, mais également sur le plan financier, compte tenu de nos ressources et des ressources respectives des autres pays membres. Cela répond-il à votre question?
La présidente : Oui. Je vous remercie.
Le sénateur Meighen : J'aurais deux questions. La première n'appelle probablement pas de réponse, étant donné que vous en avez parlé déjà à plusieurs reprises. Toute organisation qui voit presque doubler le nombre de ses membres en 10 ans, peut très bien éprouver des problèmes de digestion. Il est clair que les difficultés qui se manifestaient à 7, puis à 10, 12, 16, vont augmenter lorsqu'il s'agit de s'entendre à 28. Vous avez dit tout à l'heure que l'on pourrait peut-être, pour atténuer le problème, modifier les processus décisionnels des paliers subalternes. Il peut en outre y avoir d'autres aspects de la question qui ne sont pas demeurés indifférents à l'adhésion de nouveaux membres. Pourriez-vous nous en dire un peu plus à cet égard?
Deuxièmement, disons que votre rapport est bien accueilli, ce qui ne me paraît pas du tout impossible, et que les responsables disent « Tout cela est très bien; ce sont d'excellentes idées et nous allons en retenir la plupart ». Quelle serait l'incidence d'une telle décision sur les politiques du Canada en matière de défense? Vous prônez, par exemple, une spécialisation des moyens d'intervention. Possédons-nous déjà de tels moyens, ou allons-nous devoir les acquérir? Je n'ai pas eu l'occasion de lire votre texte en entier, mais il se peut très bien qu'il contienne d'autres recommandations susceptibles d'être retenues. Quelle serait, là encore, l'incidence au niveau de notre stratégie de défense?
M. Chapin : Je ne suis pas certain de pouvoir répondre intelligemment à votre deuxième question.
Le sénateur Meighen : Je peux citer un exemple de domaine de spécialisation. Vous recommandez notamment que l'OTAN se donne les moyens de projeter une force de réaction rapide en cas de crise humanitaire.
M. Chapin : En effet. Nous recommandons également qu'elle se donne davantage les moyens d'envoyer sur place des équipes de civils pour contribuer à remettre sur pied une société ravagée par la guerre. Il faudra à l'OTAN du temps, des efforts et de l'argent pour acquérir les moyens d'envoyer sur place des équipes de civils et de policiers. Sans doute faudra-t-il que nous assumions une partie des coûts.
Plusieurs autres des recommandations que nous formulons auraient probablement pour effet d'accroître, du point de vue du Canada, l'intérêt et l'utilité de cette organisation. Il faut parvenir à faire comprendre qu'il ne s'agit pas en fait d'une organisation européenne, mais d'une organisation qui a également des obligations envers nous et il faudrait, qu'en cas de crise, les États membres prennent davantage en compte les intérêts des autres. La décision prise au sujet de l'Irak en 2003 nous a mis dans une situation très difficile. Nous rappelons, dans le rapport, la décision prise lors de la crise du canal de Suez. Il y a eu, dans l'histoire de l'organisation, d'autres occasions où les décisions prises, ont mis le Canada en difficulté, car les alliés refusaient tout compromis ou refusaient même de discuter entre eux de ce qui faisait problème.
Un partage plus équitable du fardeau voudrait sans doute dire que la prochaine fois que l'alliance doit faire face à une situation telle que celle à laquelle nous faisons actuellement face en Afghanistan, notre part du fardeau sera probablement plus légère en raison d'une meilleure répartition. Je vous dis ça, comme cela, sans avoir beaucoup réfléchi à cet aspect précis du problème.
En ce qui concerne, maintenant, la capacité d'absorption de l'alliance, il est clair que lorsqu'on passe de 12 ou 15 États membres — nous étions en effet 15 il n'y a pas si longtemps — à 28, le processus de décision se complique. C'est un fait. Il convient tout de suite d'ajouter que bon nombre de nouveaux États membres ont, depuis leur adhésion, fait preuve d'un degré d'engagement et d'une assiduité — et là, il faut choisir ses termes avec soin — plus poussés que certains des pays qui sont membres de l'alliance depuis plus longtemps. Ces nouveaux États membres voient l'OTAN sous un jour nouveau. Ils viennent après avoir, en quelque sorte, été à l'écart pendant 40 ou 50 ans. Ils contribuent tous, et même les États les plus petits, à l'action de l'OTAN en Afghanistan, ne serait-ce que par un petit contingent engagé dans des tâches marginales, mais, enfin, chacun d'entre eux fait ce qu'il peut.
C'est dire que le problème ne tient pas simplement au nombre plus important d'États membres. Il s'agit d'après moi d'un problème plus fondamental que cela, dû notamment à un manque de clarté au sujet des missions que l'alliance devrait dorénavant assumer.
Le sénateur Meighen : Au début, toute attaque contre un État membre était considérée comme une attaque contre l'ensemble de l'alliance. La plupart des Canadiens n'avaient aucun mal à comprendre cela. L'idée pouvait ne pas leur plaire, mais ce n'est pas cela qui importait. C'est un sentiment que nous éprouvions depuis la Première Guerre mondiale et après la Seconde. Maintenant, je dois, en toute déférence, dire que certains de ces 28 États membres demeurent en grande partie inconnus des Canadiens. Cela étant, les Canadiens comprendraient maintenant difficilement qu'il nous faille partir en guerre si l'État A attaquait l'État B.
M. Chapin : Il faut dire que cela ne s'est produit que très rarement au sein de l'alliance. La Grèce et la Turquie se sont fait la guerre et l'Angleterre en est venue aux mains avec un autre État membre au sujet des pêcheries. Les États membres de l'alliance ne se font pas la guerre. De plus, l'unité qu'ils ont manifestée a dissuadé d'autres États de s'en prendre à l'un d'entre eux. C'est cela qui fait la force de l'OTAN.
Le sénateur Marshall : Vous avez, dans votre exposé, insisté sur le fait que l'OTAN est une réussite. Ce point m'intéresse particulièrement et je vous demanderais de nous en dire un peu plus à ce sujet. Je ne conteste aucunement que l'OTAN soit une réussite. Je sais que cela est rappelé plusieurs fois dans votre rapport, mais je me demande comment l'on mesure ce succès. Se fonde-t-on sur le succès des missions entreprises par l'organisation? Est-ce essentiellement une question de degré? Vous reconnaissez que l'OTAN est une réussite, mais vous souhaitez en même temps la réformer. J'essaie de mieux saisir les deux bouts de la chaîne.
M. Chapin : D'après moi, on peut conclure au succès d'une institution, lorsqu'elle parvient à simplement se maintenir et à assurer la protection de ses membres. De ce point de vue, l'OTAN est une parfaite réussite. Il est vrai qu'elle a eu moins de succès dans ses opérations hors zone. On se demande d'ailleurs si cette expression convient encore.
Il est clair qu'en tant qu'organisation, l'OTAN est une grande réussite. Dans la période précédant sa création, l'Union soviétique avait empiété sur le territoire de quatre ou cinq pays, absorbé 90 millions de personnes, fait le blocus de Berlin, et l'Europe occidentale n'espérait presque plus résister au rouleau compresseur.
Or, dès la naissance de l'OTAN, il n'y a pas eu un seul empiètement sur le territoire d'une des nations démocratiques de l'Europe. C'est un énorme succès. Des pays libérés du joug de l'Union soviétique ont souhaité adhérer à l'OTAN et y ont effectivement adhéré et le fait qu'ils aient voulu en devenir membres est un autre indice de réussite.
À l'interne, l'OTAN a donné à diverses nations l'occasion de s'asseoir à la table des grands — les États-Unis, la Grande-Bretagne, et cetera — et de s'y exprimer avec franchise, d'avoir accès à des renseignements secrets et, de manière générale, de sentir qu'ils participaient aux décisions quelle que soit leur importance sur l'échiquier international. De nombreux livres traitent des problèmes éprouvés par l'OTAN depuis sa création et nous avons établi une bibliographie.
Ce qui importe en fait, c'est que quels que soient les problèmes internes éprouvés par l'OTAN, les facteurs d'unité sont toujours parvenus à l'emporter sur la mésentente.
La situation s'est depuis lors entièrement transformée. Il ne s'agit plus, en effet, de défendre les pays de l'OTAN contre l'Union soviétique. Il nous faut à nouveau réfléchir à ce que signifie le fait d'être allié dans cette conjoncture radicalement nouvelle.
Le sénateur Marshall : Se pourrait-il que l'adoption des recommandations que vous avez formulées ait pour effet non pas d'atténuer les problèmes qui se posent actuellement, mais en fait de les aggraver? En ce qui concerne la lourdeur des procédures bureaucratiques, par exemple, ne craint-on pas que la mise en œuvre des recommandations que vous avez formulées ait simplement pour effet d'ajouter de nouvelles lourdeurs?
M. Chapin : Une de nos recommandations pourrait donner à penser que nous proposons en effet d'instaurer un nouveau palier de bureaucratie, puisque nous recommandons la création d'un service spécifiquement chargé des opérations complexes, qu'il est convenu d'appeler des opérations pangouvernementales. Nous laissons aussi largement entendre dans le rapport que le processus décisionnel est trop lourd et que le nombre de quartiers généraux subordonnés est peut-être trop élevé. La question devrait plutôt être adressée au général Macdonald et au général Macnamara.
Cela dit, je ne pense pas que ce que nous proposons puisse avoir pour effet d'alourdir l'OTAN. Si cela devait être le cas, nous aurions échoué dans nos efforts, car le but est, au contraire, de dégraisser l'organisation et de la rendre plus dynamique, pas seulement par un effort de réorganisation bureaucratique, mais en obtenant qu'elle précise ses objectifs et qu'elle s'organise en conséquence. Si elle parvient à le faire, une grande partie des vestiges de la guerre froide qui l'encombrent disparaîtront purement et simplement.
Le sénateur Marshall : Dans l'échange que vous avez eu tout à l'heure avec le sénateur Lang au sujet des ressources et des moyens dont il conviendrait de doter l'OTAN, j'ai effectivement eu l'impression qu'on envisageait de nouvelles mesures bureaucratiques. Je ne me fais pas moi-même une idée claire de la manière dont il conviendrait de procéder, mais je ne parviens pas à me défaire de l'idée que certaines des recommandations formulées ne sont guère réalisables.
M. Chapin : Permettez-moi de vous répondre en disant ceci. À supposer que l'on parvienne, au sein de l'OTAN, à s'entendre sur un financement commun des opérations hors zone, comme celles qui sont actuellement menées en Afghanistan, il me semble évident que la part des coûts incombant au Canada sera inférieure à ce qu'elle est actuellement. Je ne dispose d'aucune donnée précise me permettant de l'affirmer, mais c'est mon sentiment. Si l'on y parvenait, il est clair que cela changerait pas mal de choses au sujet des questions que se posent actuellement les milieux politiques ici à Ottawa quant à savoir si nous devrions ou non maintenir notre présence en Afghanistan.
Le sénateur Marshall : Mais, comme je le disais tout à l'heure, même au niveau d'une mission particulière, telle que celle qui est actuellement menée en Afghanistan, comment mesurer son succès par rapport à ses coûts? Comment en effet juger de son succès au regard des coûts financiers et du coût en vies humaines tant pour le Canada que pour d'autres pays?
Le sénateur Day : Je sais que le temps nous est compté et je vais donc vous poser deux questions en même temps si vous le voulez bien, monsieur Chapin, afin que vous puissiez y répondre d'un coup.
La première concerne le rôle des personnels civils. Vous disiez tout à l'heure que plus on accomplira de progrès sur le plan civil, plus les militaires seront en mesure de se retirer. Or, c'est toute la question de l'unité de commandement. Vous avez en effet souligné l'importance de l'unité de commandement au niveau des opérations civiles et nous avons effectivement constaté une évolution, car d'opérations purement militaires, on est passé aux équipes provinciales de reconstruction qui font appel à des civils, puis à la stratégie des 3D, c'est-à-dire à une approche pangouvernementale. Est-il réaliste de s'attendre à ce que l'OTAN, une alliance essentiellement militaire, participe à des actions essentiellement civiles ou est-ce simplement qu'elle va y être obligée afin, justement, de pouvoir éventuellement retirer les contingents militaires?
Vous estimez que l'action civile peut à bon droit être menée par l'OTAN, mais pourquoi ne pas plutôt élargir le rôle des Nations Unies? Les Nations Unies jouent-elles, effectivement, le rôle qui leur revient?
Deuxièmement, la décision de participer à une mission semble essentiellement relever du pouvoir exécutif, mais la décision de demeurer en Afghanistan, et donc d'appuyer la décision prise par l'exécutif, est une décision proprement politique. Tous les pays membres de l'alliance sont des pays démocratiques et je m'aperçois qu'au Canada, en Allemagne et aux Pays-Bas, le monde politique n'est pas nécessairement disposé à appuyer la décision du pouvoir exécutif. Le problème est en partie dû à cela. Vous êtes-vous penché sur cet aspect de la question?
M. Chapin : En ce qui concerne votre première question au sujet de l'action civile, nous faisons valoir, dans notre rapport, non pas que l'OTAN devrait s'en occuper, mais que l'OTAN devrait veiller à ce que cela se fasse. Si nous voulons, par exemple, que réussisse la nouvelle stratégie qui consiste, en Irak et en Afghanistan, à balayer les forces adverses, à tenir le terrain et à rebâtir, il nous faudra sans doute injecter des effectifs civils et policiers. Cela suppose un effort d'équipement et de formation et les moyens correspondants.
Il ne s'agit pas pour l'OTAN de se doter de nouveaux moyens. En effet, l'OTAN n'a guère de ressources qui lui soient propres. L'OTAN c'est simplement un ensemble de bâtiments situés à Bruxelles près de l'aéroport. L'OTAN, c'est en fait les États membres. C'est d'eux que proviennent les moyens nécessaires.
Ce que nous disons, c'est que les États membres de l'OTAN vont devoir se réorganiser et consacrer davantage de temps, d'efforts et de moyens financiers au développement de compétences et de ressources non militaires destinées cependant à travailler en étroite collaboration avec les militaires. Il n'appartient pas à l'OTAN de forcer en cela la main aux alliés, mais plutôt de faire en sorte que ses membres comprennent quels sont les moyens qu'exige le succès des missions assumées par l'alliance que individuellement, ces États vont devoir fournir les moyens que supposent les résultats voulus. C'est dire que la fonction de l'OTAN est essentiellement une fonction de supervision et de mentorat et qu'il ne s'agit aucunement pour elle de réunir et de former elle-même les effectifs nécessaires.
D'après moi, les missions qui sont et qui seront confiées à l'OTAN ont dès le départ un caractère politique. La décision d'entreprendre une mission est effectivement une décision politique. Cela dit, à partir du moment où la décision en est prise, il appartient aux dirigeants de l'organisation de la mettre en œuvre. Comme nous avons pu le constater dans certaines opérations, le politique et le fonctionnel — c'est-à-dire l'exécutif — vont parfois diverger si l'opération prend plus longtemps que prévu, si elle se révèle plus difficile qu'on ne l'aurait cru au départ, ou plus coûteuse et qu'elle suscite des émotions plus fortes qu'on ne l'aurait initialement pensé. Les gouvernements doivent surmonter ces difficultés de tous ordres tout en tentant de se maintenir en place.
Or, nombreux sont les gouvernements qui ne conservent pas longtemps la majorité. Même aux États-Unis, le président ne peut pas toujours compter sur l'aval du Congrès. En Europe, les gouvernements majoritaires sont plutôt rares et au Canada, cela fait quatre ans que nous n'avons pas de majorité gouvernementale.
Au fur et à mesure que se multiplient les difficultés et les complications de ces opérations et que l'opinion publique en prend connaissance par le truchement des médias, les citoyens commencent à se demander ce qui se passe et pourquoi tout cela ne semble pas aboutir. Les gouvernements en subissent les conséquences. D'après moi, la décision de s'engager dans ce genre de mission est une décision essentiellement politique. Ce caractère politique devient de plus en plus marqué jusqu'à ce que la mission se termine.
Dans notre rapport, nous faisons preuve d'une grande compréhension à l'égard du Secrétaire général, du Commandant Suprême des Forces alliées en Europe, des commandements subalternes et du Secrétariat de l'OTAN à qui l'on demande de faire quelque chose, mais qui s'aperçoivent qu'on ne leur fournit guère les moyens qu'on leur avait promis. Ils sont alors forcés de quémander les hélicoptères ou autres équipements qu'ils croyaient au départ obtenir.
La présidente : Nous avons dépassé de 10 minutes notre horaire. Sénateur Dallaire, puis-je vous demander d'être concis?
Le sénateur Dallaire : Il y a l'ONU avec ses moyens régionaux et puis il y a les coalitions de forces comme nous l'avons vu à l'occasion de la guerre du Golf et de la guerre en Irak. Et puis, il y a l'OTAN. Selon vous, l'OTAN a un rôle à jouer non seulement pour tenter de mettre fin à des conflits armés, mais aussi pour instaurer un climat de sécurité et, éventuellement, pour rebâtir des sociétés dévastées par la guerre.
L'OTAN pourrait-elle, d'après vous, confier la mission qu'elle remplit actuellement à une force de l'ONU après 2011? Réfléchit-on dès maintenant à une telle éventualité, ou s'agira-t-il, plutôt, de s'en remettre en cela au gouvernement afghan?
M. Chapin : Je ne suis pas au courant des plans en cours d'élaboration à l'OTAN, mais je n'ai aucune raison de penser qu'après 2011, l'OTAN ne restera pas encore pour de nombreuses années présente en Afghanistan. De nombreux pays membres de l'OTAN prévoient en effet d'y rester bien au-delà de 2011.
La stratégie consiste à accélérer les processus devant éventuellement permettre aux Afghans d'assumer eux-mêmes cette mission. La population afghane commence à trouver le temps long et à s'impatienter de cette présence étrangère dans son pays. D'après moi, les Canadiens s'impatienteraient aussi si jour après jour ils voyaient dans la rue des soldats étrangers, même si ces soldats étaient là dans l'intérêt du pays.
D'après moi, l'OTAN n'est pas prête de se retirer d'Afghanistan. Dans la mesure où elle parvient à préciser ses objectifs et les grands axes de son action, on pourrait assister à un partage des tâches entre l'OTAN et l'ONU. Il est en effet à espérer que l'ONU fera une partie du chemin. À l'heure actuelle, l'ONU n'a même pas d'agent de liaison à Bruxelles. Je dis cela, car l'OTAN, elle, a un agent de liaison auprès des Nations Unies à New York.
Encore faudrait-il que la répartition des tâches entre les deux organisations s'effectue correctement. Si nous souhaitons voir l'ONU élargir son rôle en ce domaine — et l'idée me semble tout à fait raisonnable — les États membres des deux organisations vont devoir s'activer au sein de l'ONU afin que soient respectés les atouts et les compétences respectives des deux organisations.
La présidente : Merci, monsieur Chapin. Nous vous avons retenu plus longtemps que prévu et nous avons dû, pour cette raison, faire attendre nos autres invités. Nous vous remercions de votre exposé, de votre importante contribution à ce rapport et des réponses que vous avez apportées à nos questions.
Mesdames et messieurs, nous poursuivons notre étude de l'OTAN et de divers sujets connexes. Nous accueillons le lieutenant-général (à la retraite) George Macdonald, président national honoraire de l'Association de la Force aérienne du Canada et agrégé de l'Institut de la Conférence des associations de la Défense. Le général Macdonald a servi 38 ans dans les forces canadiennes, les deux derniers postes qu'il a occupés étant ceux de commandant adjoint du NORAD et de vice-chef d'État major de la Défense. Avant cela, il a, pendant des années, été pilote de chasse et a servi au sein des forces de l'OTAN, puis au Canada et aux États-Unis, au NORAD. Il a également été directeur des Opérations au Secrétariat de la politique étrangère et de défense au Bureau du Conseil privé.
Nous accueillons également le brigadier général (à la retraite) Don Macnamara, qui a servi 37 ans au sein des Forces canadiennes. Il est un des auteurs du rapport. Dans la seconde partie de sa carrière, il a été à la Direction de l'analyse stratégique et de la conception de la politique de défense au quartier général de la Défense nationale. Il a en outre été membre du conseil d'administration du Collège d'État-major et de commandement des Forces canadiennes et du Collège de la Défense nationale. Il est actuellement président du Conseil des gouverneurs du Collège militaire royal du Canada.
Voilà deux curriculums particulièrement fournis. Général Macnamara, avez-vous des observations à nous faire pour entamer la discussion?
Brigadier général (retraité) Don Macnamara, OMM, CD, ancien président et membre du conseil d'administration de l'Institut de la Conférence des associations de la défense, et membre du conseil d'administration du Conseil international du Canada, à titre personnel : En effet. Je vous remercie. J'ai le plaisir d'apercevoir autour de cette table des amis de longue date.
Je suis heureux d'avoir cette occasion de prendre la parole devant vous. J'ai passé 37 ans au sein de la Force aérienne. Après cela, j'ai enseigné pendant 20 ans à l'Université Queen's. Si je m'exprime davantage comme un professeur que comme un guerrier, vous saurez pourquoi.
Permettez-moi d'abord de préciser le contexte dans lequel vont s'inscrire mes propos. Il est courant que l'on s'interroge au sujet des mesures à prendre pour assurer notre sécurité et, par voie de conséquence, au sujet de l'emploi qui est fait de nos forces armées. Cette interrogation est fréquente, tant au sein du public que dans les milieux politiques.
La première chose à faire est de prendre connaissance du passé. L'envoi de corps expéditionnaires fait partie de la culture stratégique, de l'histoire stratégique du Canada. Cela est arrivé lors de la Guerre des Boers, lors de la Première Guerre mondiale, de la Seconde Guerre mondiale, de la guerre de Corée, puis des unités canadiennes ont été déployées en Europe dans le cadre de l'OTAN à partir de 1950. Au cours de cette période, nous avons assuré de multiples opérations de maintien de la paix. Les Forces canadiennes ont été depuis envoyées dans diverses régions du monde, avec, aujourd'hui, cette mission qu'elles accomplissent en Afghanistan. Il nous faut donc admettre au départ que l'envoi d'un contingent à l'étranger fait partie de notre histoire. chose
Pourquoi est-ce? La cause est à rechercher dans les valeurs essentielles de la nation et dans les intérêts de notre pays. D'après moi, de tels déploiements militaires doivent invariablement être considérés dans l'optique des intérêts de notre pays. Nos valeurs fondamentales, peu enseignées dans nos écoles, figurent clairement dans nos divers documents constitutionnels. Il s'agit de la démocratie qui englobe la primauté du droit, le respect des droits et libertés individuels, la défense des droits de la personne et un attachement à la justice sociale.
Voilà les valeurs de base qui sous-tendent nos intérêts. Essentiellement, par « intérêts » on entend la sécurité de notre pays. La responsabilité première du gouvernement est en effet d'assurer la sécurité du pays et de ses citoyens. La seconde responsabilité du gouvernement est de veiller à la prospérité nationale, c'est-à-dire au bien-être économique. Par sécurité nationale, on entend le fait de ne pas être exposé à la peur. Par prospérité, on entend le fait de ne souffrir d'aucune pénurie.
La troisième composante, elle aussi extrêmement importante, est la stabilité internationale. La dernière est la promotion de nos valeurs fondamentales, la démocratie, la liberté individuelle et la justice sociale. Je n'entends pas par cela qu'il faille chercher à l'imposer à d'autres peuples, mais simplement d'en donner l'exemple.
À ceux qui demandent, donc, pourquoi nous faisons ce que nous faisons, et quels sont les intérêts en jeu, je réponds qu'il nous faut comprendre que dès le début des difficultés survenues en Afghanistan, tout juste après les attentats du 11 septembre, la question était de savoir ce que nous entendions faire et quels étaient les risques. Mon collègue, le général Macdonald a probablement participé aux décisions prises à l'époque. Le risque le plus important était qu'al- Qaïda parvienne à mettre la main sur les ogives nucléaires des forces pakistanaises. Nous avions un intérêt essentiel à prévenir une telle éventualité. C'était une des principales raisons portant le Canada à envoyer sur place un contingent. Cet objectif est bien connu des milieux militaires, mais mal compris en dehors de ce cercle étroit.
Il convient, en deuxième lieu de comprendre que pendant toute la guerre froide, de 1956 à 1989, les opérations de maintien de la paix que nous avons menées visaient essentiellement un but : empêcher que des conflits régionaux se transforment en affrontement entre l'Est et l'Ouest susceptible de dégénérer en conflit nucléaire, seul moyen capable d'entraîner la destruction de notre pays. Notre intérêt fondamental était donc de prévenir les risques de guerre nucléaire, et c'est pour cela que nous avons accepté de mener des missions de maintien de la paix. C'étaient des opérations relativement anodines, étant donné qu'il s'agissait, de s'interposer, après la conclusion d'une trêve, entre les parties au conflit.
Nous avons continué à mener des missions de maintien de la paix, à l'issue de la guerre froide, mais là il s'agissait davantage de missions de rétablissement de la paix, c'est-à-dire en fait d'opérations plus proprement militaires.
Les gens se trompent souvent quant aux raisons qui nous ont portés à faire ce que nous avons fait. Les gens se demandent parfois pourquoi nous sommes présents en Afghanistan, mais la plupart des gens ne savent même pas où se trouve ce pays. Si on leur demande où se trouve l'Afghanistan, ils vous répondront que c'est en Asie du Sud-Ouest. Mais où en Asie du Sud-Ouest? Et que trouve-t-on donc dans cette région? Eh bien, on y trouve cinq puissances nucléaires, et une sixième à l'horizon.
Pourquoi nous intéressons-nous à cette région? Rappelons que depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, nous avons participé en Asie du Sud-Ouest à plus de 20 opérations militaires, soit dans le cadre de l'ONU, soit dans le cadre d'une coalition, parfois seuls, parfois en tant que membres d'une mission d'observation.
Nous faisons cela parce que l'intérêt nation nous le commande. Nous faisons cela pour défendre les intérêts que nous défendions par nos missions de maintien de la paix pendant la guerre froide et pour que nos alliés défendent eux aussi leurs valeurs et intérêts que nous avons en commun.
De nombreuses personnes se demandent pourquoi l'ONU n'intervient pas là-bas. Mais il s'agit bien d'une opération de l'ONU et cette organisation y maintient effectivement une présence. Il y a donc plusieurs choses que chacun doit comprendre. Mais il ne s'agit pas uniquement de la défense de nos intérêts. L'OTAN y est effectivement présente, mais l'ONU aussi. Voilà, donc, en quelques mots, pourquoi nous sommes actuellement en Afghanistan.
La présidente : Je vous remercie de vos observations. Je vais maintenant demander au général Macdonald de nous faire lui aussi quelques commentaires. Vous avez entendu ce que nous en a dit votre collègue, M. Chapin. Peut-on s'en remettre à l'OTAN, dans son état actuel, pour décider des missions et mesures à entreprendre par le Canada en défense de ses intérêts et de ses valeurs?
Lieutenant-général Macdonald, vous avez la parole.
Lieutenant-général (retraité) George Macdonald, président national honoraire, Association de la Force aérienne du Canada, ancien commandant adjoint du NORAD : Comme M. Chapin a eu l'occasion de le dire tout à l'heure, les diverses missions devraient être confiées à l'organisation la mieux à même de les remplir. Pour les missions imposées par la guerre froide, c'était l'OTAN et c'est encore le cas pour l'Afghanistan et sans doute d'autres pays aussi. D'autres missions exigent, bien sûr, d'autres sortes de moyens — je songe notamment à l'aide humanitaire — mais l'OTAN a non seulement les moyens militaires nécessaires, mais également les moyens de parvenir à un consensus et d'agir en conséquence. Il s'agit là de quelque chose qui est propre à l'OTAN.
La présidente : Permettez-moi de poser la question de manière encore plus tranchée : d'une part, l'OTAN, et d'autre part, des coalitions ponctuelles. En effet, dans bon nombre de cas, la mission, y compris l'intervention humanitaire en Haïti, a été confiée à une coalition ponctuelle. Quelle est la distinction à faire dans ce cas-là?
Lgén Macdonald : Dans certains cas, lorsque l'intervention doit être de très courte durée et que la mission est purement humanitaire, il est, en effet, possible de recourir à une coalition ponctuelle.
S'il s'agit, par contre, d'obtenir que divers pays parviennent à un consensus et s'engagent au regard d'un principe plus fondamental, pour assurer, de manière collective, leur défense et leur sécurité par des opérations d'envergure telles que celles qui sont actuellement menées en Afghanistan, eh bien, je pense que seule une organisation telle que l'OTAN est à la hauteur de la tâche et en particulier lorsqu'il s'agit d'un travail de longue haleine et où la mission est appelée à évoluer au gré du temps et des circonstances, comme M. Chapin nous le disait tout à l'heure. D'après moi, seule l'OTAN possède les capacités nécessaires.
La présidente : Bon. Nous aurons l'occasion de revenir plus tard à la question de savoir si tout cela pourrait se faire sans les Américains et leurs moyens financiers.
Le sénateur Dallaire : J'aimerais obtenir de vous un certain nombre de précisions quant à la manière dont a évolué le concept de règlement des conflits et je m'intéresse tout particulièrement à la question de savoir qui seraient les plus à même à assurer des missions non seulement de gestion des crises, mais de prévention des crises. J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt ce que vous nous avez dit au sujet de l'évolution du concept de maintien de la paix, mais nous sommes tout de suite après passés à l'époque qui a suivi la fin de la guerre froide. Je fais allusion à 1991, et à la guerre du Golfe, puis à toute cette série d'opérations qui ont exigé l'envoi de contingents militaires dans des zones de conflit pour des missions d'une grande complexité. Bon nombre de ces missions ont perduré et puis, il y a, bien sûr, l'Afghanistan.
Ne pensez-vous pas, au contraire, que nous n'avons pas engagé suffisamment de moyens pour renforcer l'ONU afin de lui permettre de jouer dans tout cela un plus grand rôle, notamment en matière de commandement et de conduite, aspect essentiel de missions aussi complexes?
Laissez-moi vous citer un exemple. Une mission de l'ONU est dépêchée au Sierra Leone. Cette mission rencontre des difficultés et le Royaume-Uni la renforce pour l'envoi d'un contingent de 2 000 soldats. Ce contingent rétablit la situation et repart. N'aurait-il pas été préférable de donner au contingent de l'ONU les moyens et l'équipement nécessaires pour mener à bien la mission dont il était chargé, c'est-à-dire de renforcer les capacités de l'ONU au lieu d'insister à chaque nouvelle occasion que l'OTAN est justement l'instrument dont l'ONU a besoin pour accomplir les tâches qui lui incombent?
Bgén Macnamara : Sénateur, vous savez mieux que moi, combien il est parfois difficile pour l'ONU d'intervenir en temps utile avec les moyens nécessaires.
Un des grands avantages de l'OTAN est qu'elle est parvenue à harmoniser ses procédures. Elle est parvenue à harmoniser sa formation. L'interopérabilité et la formation font l'objet d'exercices fréquents. Son quartier général a un caractère multinational. Elle a mis sur pied des programmes d'échange et s'est dotée d'un collège d'état-major pour l'élaboration des plans. On y a convenu des langues de travail et prévu l'ensemble des moyens qu'exigent des opérations complexes, ce qui n'est pas le cas à l'ONU.
J'ajoute que, comme M. Chapin le disait tout à l'heure, l'OTAN possède de vastes services chargés de l'analyse et de l'organisation en cas de conflit. Vous êtes bien placé pour savoir qu'à l'ONU les personnes affectées au Département des opérations de maintien de la paix sont en nombre insuffisant et qu'elles n'ont par ailleurs pas toujours les connaissances qu'exigerait ce travail. Il conviendrait d'entreprendre une étude approfondie du fonctionnement des Nations Unies afin de préciser les moyens dont il faudrait doter cette organisation si l'on veut qu'elle soit en mesure d'accomplir les tâches que vous venez d'évoquer.
Ce genre de mission exige, d'après moi, une organisation comme l'OTAN. Vous voyez bien l'ampleur et la complexité de la tâche à accomplir pour unir dans l'action, en plus des pays membres de l'OTAN, les plus de 100 autres pays membres des Nations Unies.
Je sais que les Nations Unies ont, à New York, l'Académie de la paix, où l'on tente d'élaborer une doctrine commune, mais il n'y a là rien de comparable à l'effort d'harmonisation qui a été mené au sein de l'OTAN et qui fait la force de cette organisation.
Le sénateur Dallaire : Je n'en disconviens pas. Il est vrai que l'OTAN a de gros moyens de transport aérien, par exemple, mais c'est également un fait que l'organisation impose aux opérations hors zone des limites dictées par les intérêts de ses États membres. Cela restreint ses capacités d'intervention et circonscrit délibérément sa sphère d'intérêts.
D'après moi, si nous ne renforçons pas les moyens de l'ONU afin de lui permettre d'agir partout où cela est nécessaire, alors que nous continuons à renforcer l'OTAN, cette organisation cessera d'être, comme l'Union africaine, une organisation régionale, mais deviendra peu à peu le bras armé de l'ONU avec éventuellement pour mission de prévenir les conflits et de remettre debout des sociétés tout entières. Ne souhaitez-vous pas voir l'organisation évoluer dans ce sens?
Bgén Macnamara : J'ai en effet entendu plusieurs personnes proposer que l'OTAN devienne en quelque sorte le fer de lance de l'ONU, qui prendrait à son service cette grande infrastructure organisationnelle. D'autres pays seraient alors admis à la rejoindre.
Par sa manière d'absorber d'autres pays membres d'une façon qui leur permet d'adopter les procédures de l'OTAN, et de s'y adapter, l'OTAN a fait preuve de beaucoup d'imagination. Comme vous le savez, chaque opération de l'ONU exige la mise en place d'une nouvelle organisation et de moyens de formation. Tout cela prend longtemps et nuit énormément à l'efficacité.
Le sénateur Dallaire : Je précise que les pays qui souhaitent que l'on mette l'accent sur les moyens de l'OTAN sont ceux-là qui se sont opposés à la Brigade multinationale d'intervention rapide des Forces en attente des Nations Unies, la BIRFA. En fait, cette brigade a fini par être envoyée dans le sud du Soudan, mais on l'en a retirée pour, disait-on, renforcer les moyens de l'ONU.
Pensez-vous que l'OTAN va élargir son rôle et se lancer dans des missions ayant pour but de rétablir des sociétés ravagées par la guerre, avec, donc, des moyens d'intervention humanitaire et des efforts visant à instaurer une saine gestion des affaires publiques? Pensez-vous que l'OTAN soit effectivement capable d'opérations d'une telle envergure, comme M. Chapin nous le disait tout à l'heure avec un certain optimisme? Et puis, l'OTAN souhaite-t-elle assumer de telles tâches?
Bgén Macnamara : Je ne pense pas que l'OTAN souhaite assumer de telles responsabilités. Cela dit, étant donné le temps qu'il va falloir aux Nations Unies pour se doter des moyens nécessaires, il faut bien qu'il y ait, dans l'intervalle, une structure capable d'entreprendre de telles missions. Je dirais même que l'OTAN pourrait très bien servir de modèle organisationnel à l'ONU. L'OTAN pourrait servir d'organe effecteur, de facilitateur.
Mais il faudrait que la communauté internationale décide qu'au lieu de s'en remettre à l'OTAN pour ce genre de mission, il conviendrait d'accroître les moyens de l'ONU qui devrait effectivement avoir en attente des forces beaucoup plus importantes que celles de la SHIRBRIG.
Vous n'ignorez pas que, pendant des décennies, nous avions ici, en attente, un bataillon toujours prêt à rejoindre l'OTAN. À l'époque où nous tentions de décider s'il y avait lieu ou non de mettre un contingent à la disposition de l'ONU, nous savions que nous disposions effectivement ici de troupes prêtes à être déployées dans les plus brefs délais. Cela n'a pas été et n'est toujours pas le cas de tous les pays.
D'autres pays n'ont pas prévu cela et ces pauvres Nations Unies se trouvent dans l'obligation de quémander les contingents qu'il lui fait. Cela étant, les effectifs mis à sa disposition ne peuvent pas nécessairement s'intégrer sans à- coups dans l'ensemble du dispositif, car il faut tenter d'assortir des éléments parfois dépareillés, ce qui n'est pas, comme vous le savez pertinemment, le meilleur moyen de constituer un ensemble militaire cohérent.
Le sénateur Nolin : Je voudrais revenir à une question que le sénateur Banks avait posée plus tôt à M. Chapin, sans préciser toutefois qu'il faisait allusion à la force de réaction de l'OTAN. Vous venez de nous dire que nous étions prêts à y participer.
Cette force de réaction était, si je ne m'abuse, une des grandes réalisations de lord Robertson lorsqu'il était secrétaire général de l'OTAN. Je crois qu'il a présidé à la création de cette force il y a 10 ans à peu près.
Pourriez-vous nous préciser un peu en quoi elle consiste? Elle suppose, je crois, une capacité d'emport instantané et c'est pourquoi vous recommandez que l'OTAN soit dotée des moyens de projection qu'exige l'envoi d'une force expéditionnaire. Quelles sont, d'après vous, les capacités de la force de réaction de l'OTAN?
Bgén Macnamara : Il s'agit, en premier lieu, d'une force de réaction rapide. Elle dispose des moyens nécessaires pour cela depuis maintenant plus de 10 ans. Le Canada a mis à la disposition de l'organisation des forces aériennes et terrestres, ainsi que des moyens de transport maritime susceptibles, par exemple, d'envoyer des renforts dans le nord de la Norvège en cas d'invasion de l'Europe de l'Ouest. Notre engagement à cet égard remonte à longtemps.
Le sénateur Nolin : Mais pour en revenir à ce que demandait le sénateur Banks, en cas de crise, avons-nous effectivement les moyens de déployer un contingent sur-le-champ?
Bgén Macnamara : Nous en avons depuis longtemps les moyens. Notre capacité d'intervention a été grandement améliorée, d'ailleurs par l'entrée en service de nouveaux appareils de type C-17.
Lgén Macdonald : Je tiens tout de même à préciser qu'il existe des considérations d'ordre pratique. En effet, si tel ou tel pays engage pleinement ses forces disponibles sur tel ou tel théâtre des opérations, et bien, on ne peut plus guère parler de forces en attente, car aussi disponibles qu'elles soient, elles ne peuvent pas être en deux endroits en même temps.
Il en va de même de la question de savoir si telle ou telle mission devrait être confiée à l'OTAN ou à l'ONU. Il y a l'aspect théorique des choses, et puis, il y a aussi les réalités d'ordre pratique concernant le meilleur moyen d'employer les ressources disponibles. Quelle est la manière la plus efficace de les organiser, pour en faire un ensemble cohérent capable d'intervenir. Comment aussi persuader les États membres de consentir les moyens nécessaires.
Le sénateur Nolin : Je voudrais maintenant revenir à la question qu'a soulevée le sénateur Dallaire au sujet des États autres que les États membres. Il conviendrait, selon vous, que l'OTAN instaure un mécanisme permanent qui permette de faire participer aux décisions les principaux États démocratiques situés en dehors de la région euro-atlantique. Comment concevez-vous la chose? Je pense notamment à la FIAS, la Force internationale d'assistance à la sécurité. L'Australie en fait partie, ainsi que d'autres pays qui ne sont pas membres de l'OTAN. Envisagez-vous un mécanisme permanent ou plutôt ponctuel?
Bgén Macnamara : Faites-vous allusion à la recommandation formulée dans le rapport?
Le sénateur Nolin : Oui.
Bgén Macnamara : Il n'est pas rare que, dans le cadre de diverses opérations, nous soyons rejoints par d'autres pays, notamment par l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Il est vrai que nous entretenons avec ces pays anglophones membres du Commonwealth, des liens particuliers qui facilitent la collaboration. Je précise qu'il existe, avec l'Australie et la Nouvelle- Zélande, des programmes d'échange au niveau de l'enseignement et de la formation militaires et que nous accueillons actuellement à Toronto certains de leurs étudiants dans nos établissements d'état-major et de commandement, dans le cadre aussi de nos cours sur la sécurité nationale. Cela se fait depuis déjà longtemps.
J'ajoute que l'Australie souhaitait suivre l'exemple du Canada et prendre part aux opérations de maintien de la paix de l'ONU. L'Australie a donc envoyé certains de ses officiers au Canada pour voir de quoi il s'agissait. Le premier Australien à commander une force de l'ONU en Égypte, était d'ailleurs un officier qui était venu au Canada suivre un enseignement en ce domaine.
Nous entretenons, avec ces deux pays, des liens traditionnels qui facilitent les relations. J'ajoute que les Australiens souhaitent élargir le plus rapidement possible leur rôle afin de faire voir aux Américains que l'Australie les appuie effectivement.
Le sénateur Nolin : Mais par mécanisme permanent, entendez-vous que les États en question entretiendraient, à Bruxelles au quartier général de l'OTAN, des représentants permanents?
Bgén Macnamara : Nous n'avions pas, je pense, envisagé la mise en place d'une nouvelle structure à cet effet, mais il paraît raisonnable de créer à leur intention un service de liaison. Nous avions institué à l'OTAN, à la fin de la guerre froide, un service de liaison avec les pays d'Europe de l'Est. Nous pouvions ainsi nous réunir dans les locaux de l'OTAN avec nos anciens adversaires. Il ne me paraît pas déraisonnable d'envisager ce genre de chose à l'intention d'autres États qui estiment être en mesure de contribuer à ce genre d'opérations.
Le sénateur Lang : Général Macnamara, j'ai écouté avec un intérêt particulier ce que vous nous avez dit lors de votre intervention. Il serait bon que les Canadiens soient au courant de ce que vous nous avez dit au sujet de notre histoire et des évolutions qui ont mené à la situation actuelle. Tout cela est du plus vif intérêt et il serait bon que les Canadiens soient davantage au courant des faits.
Cela dit, je crois que les Canadiens souhaiteraient, alors même qu'on réfléchit aux changements qu'il conviendrait peut-être d'apporter à l'OTAN, voir accepter le principe voulant que tous les membres de l'alliance assument une part équitable des responsabilités. Cela rendrait politiquement plus acceptable aux yeux des Canadiens le rôle qui revient au Canada au sein de l'alliance.
J'attire maintenant votre attention sur une phrase de votre rapport concernant les coûts de fonctionnement de l'OTAN, la manière dont elle est organisée et les diverses recommandations concernant les changements qu'il conviendrait d'apporter au processus décisionnel, étant donné que l'organisation continue, dans une certaine mesure, à fonctionner selon un mode qui avait été conçu dans une tout autre perspective, c'est-à-dire dans l'optique de la guerre froide. Votre rapport parle en effet de « programmes hérités de l'époque de la Guerre froide, comme des pipelines multiples et les couches superposées de quartiers généraux redondants qui ont depuis longtemps passé leur période d'utilité ». Autrement dit, il conviendrait de se pencher sur les structures et l'organisation de l'OTAN, peut-être pour y apporter des changements, peut-être pour en rationaliser certains aspects. Qu'êtes-vous en mesure de nous dire à cet égard? Lorsque vous parlez de quartiers généraux, s'agit-il de quartiers généraux autres que ceux qui se trouvent à Bruxelles, dans d'autres pays membres, par exemple? S'agit-il, selon vous, d'opérer des fusionnements afin de réduire les coûts de fonctionnement?
Lgén Macdonald : L'OTAN a été, bureaucratiquement, une organisation très lourde où les responsabilités opérationnelles relèvent de plusieurs paliers militaires de planification et de décision. À l'époque de la guerre froide, certains quartiers généraux ont été établis pas parce qu'ils étaient absolument nécessaires, mais parce que cela permettait d'assurer une présence dans une région ou dans une zone particulière ou parce que, tel ou tel pays souhaitait avoir, sur son territoire, un quartier général et y affecter ses ressortissants. L'emplacement des quartiers généraux était souvent dicté par le niveau d'engagement du pays en question. C'est ainsi que les grands postes de commandement étaient répartis en fonction d'un équilibre savant, tel poste allant à tel pays et tel autre poste à tel autre pays. Certains pays ne se voyaient accorder aucun poste de commandement en raison de leur faible contribution à l'alliance.
Les dépenses imputées au budget d'infrastructure de l'OTAN étaient pour la plupart engagées en Europe. Cela apportait aux budgets de la défense de certains pays un supplément leur permettant d'acquérir, aux frais de l'alliance tout entière, les infrastructures nécessaires. Le Canada et les États-Unis contribuaient financièrement à ces dépenses, dont ils ne tiraient pourtant aucun avantage. Cette situation a perduré, mais elle évolue lentement et il va effectivement falloir revoir les formules de financement adoptées à l'époque de la guerre froide.
Le sénateur Lang : Je souhaiterais approfondir une peu la question. D'après vous, devrait-il être entendu, lors des négociations et de l'examen des critères applicables au sein de l'OTAN que la situation à cet égard appelle effectivement des changements? Ou pensez-vous que nous allons simplement procéder à un nouvel examen décennal, après quoi nous nous apercevrons que la situation n'a pas vraiment changé?
Lgén Macdonald : Il est clair que la question doit être soulevée. Je m'empresse de préciser qu'elle a d'ailleurs déjà été posée, ça fait un certain temps déjà. L'OTAN s'est, à plusieurs reprises, penchée sur ses structures et rationalisé l'organisation de ses quartiers généraux. On peut, bien sûr, toujours faire mieux et dégraisser les effectifs des quartiers généraux de l'OTAN. Mais, si comme nous le disions plus tôt, il y a lieu de mettre davantage l'accent sur l'aspect civil de certaines interventions, il conviendrait peut-être moins de chercher à réduire les effectifs qu'à en modifier la composition.
Le sénateur Lang : Nous avons évoqué avec M. Chapin la question des ressources. D'après votre rapport, il semblerait que tout cela coûte cher sans vraiment donner les résultats voulus, que cela donnait de bons résultats dans le passé, mais que pour telle ou telle raison, ce n'est plus le cas.
Compte tenu de l'expérience que vous avez tous les deux acquise dans le cadre de l'OTAN, si votre rapport est adopté, peut-on espérer une baisse des dépenses administratives permettant de dégager l'argent nécessaire à la mise en œuvre de certaines des autres recommandations que vous formulez? Pourrait-on ainsi, au lieu d'augmenter les contributions financières, simplement procéder à une nouvelle affectation des ressources disponibles? Des sommes considérables sont en jeu et je ne veux pas croire qu'elles servent à subventionner des emplois fictifs.
Lgén Macdonald : Les pays membres sont dans l'ensemble très riches. Je crois cependant pouvoir dire que le budget de l'OTAN, et plus généralement les budgets de la défense des divers États membres pourraient contribuer de manière plus efficace à l'action de l'organisation. La stratégie de défense du territoire appliquée par l'OTAN à l'époque de la guerre froide doit évoluer dans l'optique de nouvelles opérations hors zone. Les pays membres de l'OTAN doivent donc également revoir leurs budgets de la défense en fonction de missions expéditionnaires, renforçant notamment leurs moyens de transport, de soutien et de logistique afin, justement, de permettre à l'OTAN de mener le genre d'opération qu'elle mène actuellement en Afghanistan et qu'elle est appelée à mener dans d'autres régions du monde. Il faut donc procéder, parmi les pays membres de l'OTAN, à une nouvelle répartition budgétaire afin que les frais de ce nouveau type d'opérations soient assumés par l'ensemble de l'organisation et non plus individuellement par les pays qui mettent un contingent à sa disposition.
Le sénateur Nolin : En février, le secrétaire américain à la défense, M. Gates a évoqué la réforme militaire de l'alliance. Qu'envisageait-il à cet égard? Il est tout à fait conscient de l'effort que le Canada a consenti, étant donné qu'il a participé avec nous aux discussions. Qu'entend-il par réforme?
Bgén Macnamara : Il faisait sans doute allusion au fait que le Commandement suprême allié de l'Atlantique, au quartier général maritime en Virginie, est devenu le Commandement suprême allié Transformation. Le Commandant suprême allié Transformation étudie actuellement ce qui se fait et ce qui se passe dans le monde, les évolutions technologiques et les nouveaux systèmes militaires. Ce n'est qu'au vu des résultats de ces études que nous serons en mesure de décider du type d'organisation que nous souhaitons mettre en place. Ils ont remis, en novembre dernier, un rapport sur le nouvel environnement de sécurité. Peut-être aurez-vous l'occasion de le lire. Il s'agit d'un rapport long et détaillé qui décrit un monde dans lequel l'OTAN aura fréquemment à intervenir hors zone. Certains souhaiteront savoir ce que cela va entraîner en termes purement militaires. D'autres souhaiteront savoir dans quelle mesure les moyens militaires devront être disponibles en permanence en vue d'interventions immédiates et les moyens qui pourraient être maintenus en réserve dans un état moindre de disponibilité opérationnelle. Quelle est la part des effectifs destinée à des missions expéditionnaires et quelle part sera stationnée à demeure.
Cet effort de réflexion est actuellement en cours et ils viennent d'achever leur étude sur le nouvel environnement de sécurité. L'étape suivante sera la stratégie que nous contribuons à élaborer. En effet, après l'analyse globale du Commandement suprême allié Transformation, l'OTAN devra définir sa nouvelle stratégie, compte tenu de l'actuel environnement de sécurité. J'imagine que c'est à cela que M. Gates faisait allusion.
Une partie du problème provient du fait que, pour les gens qui ne sont pas du milieu, il s'agit d'étapes distinctes, alors que cela constitue en fait un continuum. Il s'agit nécessairement dans un premier temps d'analyser l'environnement et les risques qu'il pose. Après cela, il faut décider de ce qu'on va faire puis des moyens que l'on va employer.
Le sénateur Day : Ce que vous venez de dire du Commandement Transformation installé en Virginie, me porte à réfléchir sur le fait que l'OTAN, qui était au départ une organisation de défense, se voit maintenant contrainte, en raison de l'Afghanistan, d'élargir son mode d'action et d'assumer un rôle pangouvernemental, les Nations Unies n'étant pas en mesure d'intervenir. Pensez-vous que les Nations Unies pourraient elles aussi évoluer dans ce sens, ou qu'il serait possible de créer une autre organisation réunissant, à l'instar de l'OTAN, un groupe de pays alliés et capables de jouer un rôle complémentaire entre ce que fait l'Union européenne et ce que fait l'OTAN? Comment voyez-vous cette transformation?
Lgén Macdonald : Nous avons rappelé à plusieurs reprises aujourd'hui qu'il y a un groupe de pays qui sont à la fois membres de l'Union européenne, de l'OTAN et de l'ONU. Il est peu probable que l'on puisse reproduire dans le cadre de l'ONU les moyens d'intervention que l'OTAN possède actuellement. Il semblerait plus logique d'intégrer l'OTAN à l'ONU. Étant donné les missions que l'ONU sera appelée à assurer à l'avenir et les moyens dont disposera l'OTAN, dans la mesure bien sûr où cette organisation parvient à évoluer dans le sens que nous souhaitons, cette idée me paraît plus réaliste.
Le sénateur Day : Je suis d'accord avec vous en ce qui concerne les moyens de défense, mais qu'en est-il de l'approche pangouvernementale?
Lgén Macdonald : Non, j'entends bien en matière de défense et de sécurité aussi. Ainsi que le général Macnamara le disait tout à l'heure, l'OTAN ne souhaite probablement pas assumer des missions civiles, mais il lui faut bien comprendre les exigences, les pressions et les capacités inhérentes aux missions civiles, les deuxième et troisième D de la politique des 3D, afin de pouvoir œuvrer de concert avec les autres intervenants et soutenir ce genre d'opération de manière efficace. Chacun ne peut pas insister pour travailler de son côté. Il va falloir un effort de collaboration intégrale qui permettra d'obtenir le meilleur rendement des deux côtés de l'équation.
Le sénateur Day : Le NORAD s'est, depuis de nombreuses années, montré à la hauteur de la mission qui lui a été confiée et il se lance maintenant dans la surveillance maritime. Il est vrai qu'il n'y a en l'occurrence que deux gouvernements qui aient à s'entendre, mais pourrait-on tirer du NORAD des enseignements pouvant servir à améliorer l'OTAN?
Lgén Macdonald : Certains diraient que le NORAD est l'alliance la plus réussie du monde. S'il est vrai que l'OTAN existe depuis longtemps, on peut dire que le degré d'intégration, de confiance et de compréhension auquel sont parvenus les deux partenaires du NORAD est sans égal. Cette confiance réciproque, cette entente quant aux objectifs de l'organisation, quant à sa raison d'être et quant aux moyens à mettre en oeuvre permettent de faire face à toute éventualité. L'OTAN continue à accueillir de nouveaux membres et la leçon la plus importante qu'elle puisse retenir c'est qu'il faut effectivement tendre à ce même degré de compréhension, de confiance et d'intégration et se donner des moyens d'intervention interopérables et souples qui seuls permettent de faire face à des catastrophes telles que l'ouragan Katrina ou à des événements analogues qui pourraient se produire au Canada, car la mise en commun des moyens et de capacités est source de synergies.
La présidente : Je voudrais rester sur ce sujet encore un instant. Sénateur Day, je vous rends tout de suite la parole. Lorsqu'il y a eu divergence d'intérêts au sujet des missiles balistiques, il nous a fallu concevoir une structure complémentaire. Cette alliance ne comporte que deux membres, mais, comme on a pu le constater, cela ne permet pas nécessairement d'éviter les problèmes.
Lgén Macdonald : D'après moi, la question de la défense des missiles balistiques a été, dans le cadre de ce partenariat, une véritable aberration. Il est clair que chacun doit respecter le point de vue national de l'autre. En l'occurrence, le Canada, en ce qui le concerne, a pris une décision, les États-Unis aussi, et nous avons pu, à partir de cela, continuer sans heurts.
Bgén Macnamara : Pour poursuivre dans le sens de ce que le général Macdonald disait au sujet d'un renforcement des moyens civils, il ne faut pas perdre de vue que l'OTAN a pour origine le risque d'invasion de l'Europe occidentale par l'Union soviétique et ses alliés du Pacte de Varsovie. Personne ne songeait à l'époque qu'il nous faudrait un jour intervenir aussi de manière non militaire comme c'est actuellement le cas. Cela est encore plus vrai des missions de maintien de la paix de l'ONU, mais cet aspect-là du problème revêt en Afghanistan une importance particulière.
Il faut bien comprendre — et je passe beaucoup de temps à essayer de faire passer ce message — qu'il nous faut adopter une nouvelle définition de ce qu'est la sécurité, car il ne s'agit plus seulement de sécurité sur le plan militaire. Certes, la sécurité sur le plan militaire est le nécessaire point de départ, mais entre également en ligne de compte la sécurité économique, la base économique d'un pays, c'est-à-dire les moyens permettant à un pays de perdurer en se renouvelant. Entre ainsi également en ligne de compte la sécurité sociale, y compris les moyens de pourvoir à l'éducation, aux soins médicaux, enfin à tout cet aspect de notre vie sociale. Or, dans le contexte de ce nouvel environnement de sécurité, nous allons essentiellement être appelés à intervenir dans des États en déliquescence. La plupart d'entre eux ne seront pas développés, mais il peut y avoir des exceptions. On en a vu un exemple dans les Balkans, lors de la dissolution de la Yougoslavie. On ne peut pas dire en effet que la Yougoslavie était un pays non développé et pourtant, elle s'est fracturée et sa reconstruction n'est pas encore achevée. C'est bien pour cela qu'on retient dorénavant une approche pangouvernementale.
Selon moi, la culture stratégique nécessaire aux déploiements, et les moyens expéditionnaires des organisations militaires doivent être adoptés par les autres organismes gouvernementaux. Il y a, pour cela, deux autres éléments nécessaires. Le premier est d'assurer aux divers ministères une formation analogue au programme de formation continue instauré par les Forces armées, afin que chacun soit en mesure, en cas de besoin, d'assumer les responsabilités nécessaires, et deuxièmement, de disposer d'effectifs suffisants dans les autres ministères afin que l'on n'ait pas lorsqu'il se produit quelque chose à décider quelles sont les tâches que l'on peut remettre à plus tard afin de constituer les équipes dont on a besoin sur-le-champ. C'est effectivement un des problèmes qu'ont les autres ministères alors que chez les militaires, il existe justement un personnel d'urgence prêt à être déployé. Les autres ministères n'ont ni les personnels ni la formation leur permettant de réagir rapidement à l'imprévu. Il arrive qu'ils se le voient reprocher, mais ce n'est pas en fait de leur faute. Ils vont devoir se faire à l'idée que leur environnement de sécurité a entièrement changé.
Je collabore en Grande-Bretagne à une organisation qui s'appelle The Defence Academy of the United Kingdom. Sa tâche consiste essentiellement à étudier sous l'angle de la sécurité, la réforme des divers secteurs de la vie sociale. Cela va des agriculteurs aux juges de la Cour suprême, aux premiers ministres et aux présidents. Tout le monde est appelé à contribuer.
Le sénateur Day : Y a-t-il dans la charte de l'OTAN, ou dans les mécanismes qui ont été instaurés, quelque chose qui permettrait à l'organisation et à ses États membres d'adopter cette nouvelle approche pangouvernementale?
Bgén Macnamara : C'est bien pour ça que nous évoquons la question dans notre rapport. Car ce n'est pas actuellement le cas. Cet aspect-là va revêtir une importance croissante. Elle mérite à elle-même de longs développements et j'ai déjà rédigé la moitié d'un long essai qui y est consacré. Je ne pense pas jamais le finir cependant, étant donné que la situation est en constante évolution.
Il nous faut donc bien comprendre en quoi consiste ce nouveau concept de sécurité. Au départ, c'est effectivement par des moyens militaires que l'on rétablit la stabilité, mais il faut aussi après cela rétablir tous les éléments nécessaires au gouvernement et à la vie sociale d'une nation. Je prends en exemple ce que personne n'est parvenu à faire jusqu'ici, ni l'ONU ni quelqu'un d'autre, le cas de Haïti. Regardez ce qui s'est passé dans ce pays au cours des 25 dernières années. Nous avons eu plusieurs fois l'occasion d'intervenir, mais nous n'y sommes jamais parvenus parce que nous n'appliquions pas encore le concept de sécurité intégrale. Maintenant, il y a une petite chance que nous parvenions à faire les choses en agissant autrement.
Le sénateur Meighen : Je me demande un peu où le Canada se situe dans tout cela. Nous avons, lors de notre déplacement en Afghanistan, été très impressionnés par l'action qui y est menée par des gens du Service correctionnel du Canada et d'autres personnels civils apportant aux Afghans une aide en matière de gouvernance. D'autres pays mènent- ils une action analogue ou nous va-t-il falloir tout reprendre au départ et arriver à faire comprendre l'importance des choses que vous venez de nous exposer?
Bgén Macnamara : Non, je crois savoir que d'autres pays interviennent dans le même sens, mais pas nécessairement de la même manière. Chacune des équipes provinciales de reconstruction intervient dans une province différente et par conséquent, fait face à des problèmes qui sont, eux aussi, différents. Certains disent que les Allemands ne font pas grand-chose, mais en fait, jusqu'à très récemment, les soldats allemands intervenaient dans une zone où, effectivement, les problèmes de sécurité ne se posaient pas avec beaucoup d'acuité. Les Hollandais ont, pour leur part, monté un programme de formation industrielle, mais ils demeuraient à l'intérieur de leur base, sans jamais en sortir. Les quelques victimes hollandaises qu'il y a eu sont des gens qui ont eu le malheur de se trouver au mauvais endroit au mauvais moment. Elles ne sont pas mortes au combat.
Ce qui rend les comparaisons difficiles en Afghanistan c'est que pour évaluer leurs efforts relatifs, il faudrait savoir ce qu'ont fait les équipes provinciales de reconstruction des divers pays. Il avait, en effet, été demandé à chaque pays de s'occuper d'une province. Il en avait été décidé ainsi au départ.
Le sénateur Meighen : Il y a quelque chose que je ne comprends pas. Allez-vous devoir convaincre les gens d'adopter ce concept? Est-ce pour cela que vous en parlez dans votre rapport, ou s'agit-il simplement d'affiner l'idée?
Bgén Macnamara : Il nous faut certes affiner le concept, mais il nous faut en même temps chercher à le faire comprendre et expliquer aussi le nouveau contexte dans lequel il s'inscrit. Au départ, nous ignorions ici tout du concept des 3D, c'est-à-dire de la défense, du développement et de la diplomatie. Je me souviens quand ce nouveau concept a été défini, car j'étais parmi ceux qui tentaient depuis un certain temps de faire comprendre le besoin d'élargir notre concept de sécurité. Nous ne parvenions cependant pas à faire comprendre que ce n'est pas juste une question de mots ou de déclarations. Cela prend, en effet, des gens, du temps, de la pédagogie, de la formation, et exige aussi des divers ministères un changement de mentalité au niveau de la culture stratégique. Il existe, en effet, entre les divers ministères des différences de culture, qu'il s'agit d'accorder.
Le sénateur Dallaire : Pour récapituler donc, nous sommes en train de nous adapter, en matière de sécurité, à un nouveau concept où les spécialistes du développement, les spécialistes des institutions politiques et de la gouvernance, les juristes, enfin tous ces acteurs de la vie civile, plus les gens de la sécurité, y compris la police, vont devoir unir leurs efforts. Il va leur falloir agir non plus séparément, mais de manière intégrée. La doctrine en ce domaine reste à définir. En Afghanistan, nous sommes encore, si l'on peut dire, en formation et nous tentons d'affiner ces concepts.
Je ne suis cependant pas persuadé que le volet civil des moyens engagés par le Canada ait été suffisant au départ, et cela reste vrai d'après moi, car les civils déployés en Afghanistan par le gouvernement du Canada, qu'ils appartiennent au Service correctionnel du Canada ou à d'autres organismes, n'ont pas de moyens de protection comparables à ceux des militaires. Ils n'ont pas l'équivalent du ministère des Anciens Combattants pour les prendre en charge s'ils sont blessés. Ils ne bénéficient pas de programmes de croissance professionnelle qui permettrait de les préparer à ce genre de mission. Lorsque ce diplomate canadien a été tué en Afghanistan, le ministère des Affaires étrangères ne trouvait plus personne qui acceptait de s'y rendre. Il faudrait donc que ces divers ministères et organismes revoient le rôle qu'ils entendent jouer, et instaurent de nouveaux programmes permettant d'assurer une formation commune à l'ensemble des intervenants dans le domaine civil. Est-ce bien cela? C'est sur ce point précis que je souhaiterais obtenir une réponse.
La présidente : Vous avez bien parlé tout à l'heure d'un changement de mentalité, car en fait de missions à l'étranger, les programmes destinés aux gens des Affaires étrangères ne sont pas les mêmes que les programmes mis sur pied à l'intention des gens de la Défense.
Bgén Macnamara : Tout à fait, mais rappelons qu'au niveau des avantages sociaux la situation a tout de même beaucoup évolué ces dernières années, car on avait constaté sur ce plan un grand problème. D'après moi, il va falloir pour cela employer une démarche descendante. On ne peut pas en effet s'attendre à ce que l'initiative vienne d'en bas. Si vous souhaitez instaurer dans les autres ministères un changement de culture, il va d'après moi falloir l'imposer. C'est comme l'unification des trois armes. Les gens n'en étaient pas partisans, mais cela s'est fait, parce qu'on nous a donné l'ordre de le faire.
Lgén Macdonald : Aussi fiers que nous soyons du travail effectué en Afghanistan par des civils, nous en sommes encore au stade où nous apprenons à nous connaître même si nous commençons à nouer, à petite échelle, des collaborations. Cela se fait par petits groupes. Quelques agents des services correctionnels, quelques membres de la GRC. Sur ce plan-là, beaucoup reste à faire.
Le sénateur Banks : Permettez-moi maintenant de vous poser une question que je ne devrais peut-être pas vous poser. Je vous demande de jeter un regard du côté du Parlement; il n'est pas nécessaire que ce soit un regard indulgent. Lorsque s'est produit l'événement qui fait l'objet de ma question, vous, général Macdonald, étiez encore sous les drapeaux et vous, général Macnamara, aviez l'avantage de voir tout cela de haut et de pouvoir observer ce qui se passait. Ce que vous avez dit au sujet de l'approche pangouvernementale me paraît effectivement important. Il faut, en effet, qu'il y ait à ces missions, un volet civil, mais lorsqu'en Afghanistan, nous avons compris qu'il s'agissait là d'un aspect essentiel de notre intervention, ce volet était entièrement assuré par des militaires qui, à toutes fins utiles, constituaient le secrétariat du président à Kaboul. C'étaient des officiers de l'armée canadienne. Nous nous étions à l'époque demandés s'il convenait d'envoyer sur place des civils, mais il fut décidé que non. Je parle là de l'époque où le Colonel Labbé s'y trouvait.
Dans votre rappel du contexte historique, général Macnamara, vous avez évoqué les précédents où le Canada a envoyé des corps expéditionnaires comme c'est actuellement le cas, mais c'est la première fois que le Parlement se prononce en fonction de considérations autres que le succès qui, naguère, voulait simplement dire la victoire, mais ce n'est plus le cas. Vous nous avez rappelé que c'est uniquement dans le cas présent, que le Parlement — et j'admets que le parti auquel j'appartiens est tout aussi responsable de ça, tout aussi coupable que le parti actuellement au pouvoir — a décidé arbitrairement de la fin des opérations, quel que soit le point où nous en sommes, quelle que soit la réussite de ce que nous avons pu faire, sans tenir le moindrement compte du fait qu'aujourd'hui il ne s'agit plus de victoire, mais de considérations tout à fait différentes.
Vous évoquiez le degré d'engagement des membres de l'alliance, facteur essentiel d'une éventuelle réussite. Cela étant, comment est-il possible que la fin des opérations ait été décrétée par des politiciens zélés? Il a, en effet, été décidé que, malgré tout ce qui a été fait, malgré tous les moyens qui ont été mis en œuvre, malgré toutes les vies qui ont été perdues et quel que soit le point où nous en sommes, nous nous retirerons le jour dit. Peut-on effectivement agir de la sorte sans déchoir?
En un mot, le Parlement ne s'immisce-t-il pas dans une question stratégique qui devrait être laissée à l'appréciation de ceux qui s'y connaissent?
Bgén Macnamara : Le sénateur Lang disait tout à l'heure qu'il faudrait que davantage de gens entendent ce que j'ai dit tout à l'heure. D'après moi, les parlementaires sont bien intentionnés, mais pas aussi bien informés. Si quelqu'un leur avait demandé s'ils saisissent bien ce que commande l'intérêt national et s'ils comprennent que cette décision est de nature à porter atteinte à certains intérêts du pays, auraient-ils répondu qu'ils sont parfaitement au courant des répercussions que cette décision risque d'avoir sur nos rapports avec les États-Unis. Savent-ils que si nous continuons à assurer notre mission au côté de nos alliés de l'OTAN nous compterons parmi les preux mais que si nous nous retirons, nous nous ferons plutôt mal voir? Nous savons tous les deux qu'un tel retrait aurait de graves répercussions. Cela étant, quelle est la conduite que nous dicte l'intérêt national? Je précise que cet intérêt a comme point d'appui le 49e parallèle, étant donné que notre prospérité et notre sécurité dépendent entièrement de la relation que nous entretenons avec les États-Unis. Le général Macdonald a pu, de l'intérieur du NORAD, saisir tout cela et il comprend fort bien l'importance de cette relation puisque la défense du continent nord-américain dépend entièrement des États-Unis. Nous avons cette très grande chance d'être situés à côté des États-Unis, mais ne nous faisons pas d'illusions quant à la solidité inconditionnelle des liens qui nous unissent.
Le sénateur Banks : N'êtes-vous pas d'accord que notre engagement doit être tenu, étant donné que le Canada l'a accepté au départ? Je prends l'exemple de l'Irak, là où le Canada avait refusé. Il s'avère que nous avions en fait de très bonnes raisons de dire non. Les membres de notre comité se trouvaient à la Maison blanche la semaine suivant le début de la seconde guerre d'Irak. Nous avons à cette occasion essuyé de sérieux reproches, mais le Canada n'avait pas commencé par dire oui, pour se désister après coup. Est-ce une différence à retenir en l'occurrence? Ai-je raison de supposer que le Canada ne devait effectivement pas prendre part à la guerre en Irak?
Bgén Macnamara : Non, je ne pense pas, en fait, que nous le pouvions, mais ça, c'est une autre histoire. Le général Macdonald s'y trouvait à l'époque.
Ce qu'il faut comprendre c'est que l'OTAN a déclaré que l'intervention en Afghanistan relève de l'article 5 de l'OTAN. Cela étant, le Canada était tenu de participer et cette obligation subsiste. J'ajoute qu'on voit mal à quoi sert l'article 5, si les États membres peuvent imposer à leur participation une limite dans le temps et décider de se retirer.
Le sénateur Banks : À quoi sert en effet une alliance si les alliés peuvent simplement décider de s'en retirer?
Bgén Macnamara : En effet.
La présidente : Je voudrais que vous nous donniez tous les deux votre avis au sujet de ce qu'un tel retrait voudrait dire pour l'alliance. Il est possible, certes, de se demander si en l'occurrence l'OTAN a fonctionné correctement, si ses procédures ne sont pas trop lourdes et si l'alliance est capable de prendre les bonnes décisions. Mais si le Canada se retire, prématurément aux yeux de bon nombre de ses alliés, quelle va être, au niveau de l'OTAN, l'incidence de son retrait?
Lgén Macdonald : Chacun est au courant des grands efforts que le Canada a consentis jusqu'ici. La décision du Parlement de retirer nos forces militaires de Kandahar en 2011 n'avait à l'époque rien de déraisonnable. Cette décision laissait en effet la place à un éventuel accord concernant la suite des événements. Les choses ont cependant changé depuis ce temps. La situation n'a pas évolué aussi rapidement que prévu. Cela étant, il serait raisonnable de se demander si cette décision doit être maintenue. Qu'il me soit permis d'attirer votre attention sur l'exposé de position de la Conférence des associations de la défense, selon lequel il conviendrait peut-être de nommer un autre groupe d'experts comme celui qu'a animé John Manley, pour alimenter la réflexion sur la question. Le sénateur Wallin faisait à l'époque partie de ce groupe.
Je pense que tout le monde comprendrait si le Canada retirait de Kandahar l'importante force combattante qui s'y trouve actuellement car la mission qui lui a été confiée ne peut être soutenue à plus long terme, mais que faire d'autre? Comment le Canada peut-il contribuer autrement à la formation et au soutien de l'équipe provinciale de reconstruction de Kandahar? Quelles sont les autres choses que nous avons faites ou que nous pourrions faire qui exigeraient de nous moins de sacrifices, tout en démontrant que le Canada continue à faire partie de l'alliance et continue à faire sa part aux côtés de ses alliés, afin que personne ne puisse dire que le Canada a décidé qu'en 2011 l'article 5 cesserait de s'appliquer et qu'il entend purement et simplement se retirer? Est-ce vraiment une solution envisageable?
Le sénateur Banks : Permettez-moi de poser deux questions au sujet de ce que vous venez de dire.
La présidente : Puis-je vous demander d'être concis, car nous sommes à nouveau à court de temps.
Le sénateur Banks : Nous ne pouvons pas poursuivre les efforts que nous faisons actuellement en Afghanistan bien que certains prétendent le contraire. D'après vous, est-ce effectivement le cas?
Lgén Macdonald : Selon le commandant de l'armée, il y a un véritable effet de volontaires qui demandent à être envoyés en Afghanistan. Le fait est, cependant, que compte tenu du rythme des opérations, et des autres tâches à accomplir — et maintenant aussi des contraintes budgétaires — la mission des Forces canadiennes à Kandahar peut difficilement se poursuivre. Une solution raisonnable consisterait à voir le Canada maintenir une présence active en Afghanistan, mais une présence moins coûteuse en ressources et, surtout, en vies humaines.
Le sénateur Banks : Sommes-nous en mesure de maintenir une équipe provinciale de reconstruction opérationnelle?
Lgén Macdonald : Je pense que oui.
Le sénateur Banks : Cette équipe provinciale de reconstruction serait-elle défendue par des Canadiens ou par quelqu'un d'autre?
Lgén Macdonald : Non, il faudrait lui adjoindre un soutien militaire. Les équipes provinciales de reconstruction sont un des éléments de l'approche pangouvernementale qui représente, en ce domaine, l'avenir.
Le sénateur Banks : Le problème des équipes provinciales de reconstruction est très intéressant, car le Canada s'est aperçu, après coup, que pour qu'une telle équipe puisse faire son travail, il faut la faire défendre par une compagnie d'infanterie. D'après vous, le Canada devrait-il maintenir un contingent militaire en Afghanistan pour protéger l'équipe provinciale de reconstruction?
Bgén Macnamara : Si nous y maintenons une EPR, nous y serons bien obligés. Si nous ne le faisons pas, les Américains le feront à notre place et remplaceront notre équipe de reconstruction par une des leurs. Il s'agit donc de décider si nous souhaitons y maintenir une équipe provinciale de reconstruction et si nous décidons effectivement de le faire, il nous faudra nous-mêmes assurer sa protection.
Pour répondre maintenant à votre question précédente concernant les incidences au niveau de l'OTAN du maintien de la décision de nous retirer, je crains fort que cette décision soit désormais connue sous le sobriquet de « Position du Canada en matière de déploiement ». Cela servira alors de prétexte à certains pays qui invoqueront la position du Canada et qui, après deux ans de service, décideront de se retirer. Je ne voudrais pas voir le Canada acquérir une telle réputation.
Le sénateur Day : Les Hollandais vont se retirer cette année.
Bgén Macnamara : Les Hollandais se trouvent un peu dans la même situation que nous. Vous n'ignorez pas les difficultés politiques qu'a entraînées pour le gouvernement la présence en Afghanistan d'un contingent hollandais.
Le sénateur Banks : Nous adoptons donc la position hollandaise.
Le sénateur Lang : J'aurais deux questions, très brèves, à vous poser. Je tiens pour acquis que votre rapport a été diffusé aux partis intéressés et que les responsables étrangers en ont pris connaissance. Quelles sont, jusqu'ici, les réactions que vous avez enregistrées?
Bgén Macnamara : Jusqu'ici, tout le monde semble trouver ce rapport excellent. Les gens de l'OTAN nous sont reconnaissants et les idées qui y sont exposées vont dans le sens de ce que d'autres ont recommandé. Certaines des idées exprimées ne sont peut-être pas nouvelles, mais elles s'inscrivent dans le cadre d'une approche unitaire conforme à ce que les gens veulent. Les réactions enregistrées sont excellentes.
Le sénateur Lang : Ma deuxième question concerne l'OTAN et l'organisation dont vous faites partie. Que pensez- vous de l'idée de concevoir une campagne de relations publiques afin de mieux faire connaître l'OTAN aux Canadiens, de leur expliquer à quoi sert cette alliance et pourquoi nous devons la soutenir. Un tel effort me semblerait utile.
Bgén Macnamara : À Toronto, il y a un conseil de l'OTAN qui est essentiellement chargé de cela. Il organise notamment des conférences. La Conférence des associations de la défense administre pour sa part un programme dans le cadre duquel des conférenciers prennent la parole pour expliquer les opérations menées par nos forces armées, y compris dans le cadre de l'OTAN. Nous discutons de tout cela avec de nombreuses personnes, mais, malheureusement, le message ne semble pas très bien passer.
La présidente : Je tiens à vous remercier du temps que vous nous avez consacré et du fait d'avoir répondu à notre invitation dans un si bref délai. Je me joins à ce qu'a dit le sénateur Lang. Nous vous avons écouté avec le plus vif intérêt. Nous vous remercions de nous avoir précisé les raisons qui sous-tendent ce que nous faisons actuellement.
Lieutenant-général George Macdonald et brigadier-général Don Macnamara, nous vous remercions. Cela nous amène à la fin de cette séance du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense.
(La séance est levée.)