LE SÉNAT DU CANADA
PLEINS FEUX SUR LE SÉNAT
1867-2001
Direction des comités et de la législation privée
mai 2001
LE STATUT CONSTITUTIONNEL DU SÉNAT
1. Le système de nomination à la Chambre haute
2. Les pouvoirs constitutionnels de la Chambre haute
3. Les pouvoirs réels de la Chambre haute
4. Les deuxièmes chambres dans les autres fédérations démocratiques
5. La réforme constitutionnelle et le Sénat
1. Analyse statistique de la composition du Sénat depuis 1867
2. Comparaison des rôles et de la composition du Sénat et de la Chambre des communes
PLEINS FEUX SUR LE SÉNAT 1867 À 2001
«Si la Chambre haute est d'accord avec la Chambre basse, elle est inutile; si elle n'est pas d'accord, elle devrait être abolie.» l'abbé E.J. Sieyès, homme politique français du XVIIIe siècle
«Il est difficile de trouver une constitution démocratique libre, viable et vivante dans un grand État souverain ayant opté pour le monocamérisme.» Sir Winston Churchill
Quelques années à peine après que les Pères de la Confédération eurent réussi, de peine et de misère, à définir la nature et le rôle de la deuxième chambre du nouveau Canada, le Sénat devenait la cible des critiques du public et des politiciens. En effet, pendant sa première administration, le premier ministre Mackenzie avait vu avec frustration la majorité conservatrice du Sénat rejeter d'importants projets de loi. Dès 1893, la réforme du Sénat figurait au programme du Parti libéral. Tour à tour accusé d'être un simple organisme de ratification quand il adopte rapidement des projets de loi ou d'outrepasser son mandat de chambre nommée quand il propose des amendements de fond ou qu'il se prévaut de son droit de veto, le Sénat n'a jamais réussi à conquérir la réputation - et, partant, la position - que ses nombreuses réalisations auraient dû lui valoir.
On continue depuis plus d'un siècle à s'interroger sur le rôle et l'utilité du Sénat, tout en avançant des arguments et des propositions pour le réformer. Examinant ici le Sénat, dans une perspective historique aussi bien que contemporaine, nous tenterons de répondre à certaines de ces questions, d'expliquer certains de ces arguments et, dans l'ensemble, de donner une juste idée de la Chambre haute fédérale.
LE STATUT CONSTITUTIONNEL DU SÉNAT
«... à la Chambre haute - la branche qui contrôle et réglemente, mais qui ne présente rien - ... celle qui étudie les projets de loi posément, avec le recul, chacune de ces grandes parties sera également représentée» Sir John A. Macdonald
1. Le système de nomination à la Chambre haute
Une cinquantaine d'États du monde ont opté pour le bicamérisme, mais le Canada a conçu le sien pour répondre aux besoins uniques de sa fédération. La décision des provinces fédérées d'adopter une constitution «reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni» figure dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. C'est ainsi que les deux chambres de notre Parlement s'inspirent de celles de la Grande-Bretagne, à deux exceptions - voulues - près. Premièrement, comme le Canada était un pays jeune, sans aristocratie, sa Chambre haute ne pouvait être occupée par des pairs héréditaires, mais bien par des hommes mûrs (et, après quelques dizaines d'années, par des femmes elles aussi mûres) ayant une expérience variée et appelés à siéger par le gouverneur général, sur la recommandation du Premier Ministre. Deuxièmement, les principales régions géographiques du Canada devaient y être représentées également. Conformément à la tradition du Commonwealth, le Sénat devait jouer un rôle essentiellement consultatif, bien qu'il eût été investi d'un droit de veto absolu. La Chambre basse, elle, devait être composée de députés élus selon le principe de la représentation proportionnelle.
Selon les dispositions de la Loi constitutionnelle, il fallait, pour devenir sénateur, être sujet de la Reine, âgé d'au moins 30 ans, avoir sa résidence permanente dans la province (au Québec, dans l'une des 24 divisions sénatoriales) qu'on représentait et posséder des propriétés immobilières d'une valeur d'au moins 4000 $. Cette dernière disposition ne veut plus dire grand-chose aujourd'hui, même si elle pourrait servir à prouver la solvabilité des sénateurs, mais, en 1867, elle permettait au Sénat de représenter une autre «minorité», en plus des régions, celle des classes possédantes. Au départ, les sénateurs étaient nommés à vie, mais la Constitution a été modifiée en 1965, et ceux et celles qui ont été nommés depuis doivent prendre leur retraite à 75 ans.
Les Pères de la Confédération ont préféré ne pas appliquer au Sénat le principe de l'égalité de représentation des provinces, en raison de la situation unique du Canada, dont l'une des provinces les plus vastes et les plus peuplées abrite une minorité culturelle et linguistique. S'ils avaient donné au Québec le même nombre de sénateurs qu'à d'autres provinces moins peuplées, où il n'existait pas d'importantes minorités, ils l'auraient privé de la possibilité de faire entendre sa voix de minorité d'expression française.
La solution retenue a consisté en une surreprésentation - toutes proportions gardées - des provinces les moins peuplées. Les principales régions du pays, soit à l'époque de la Confédération les deux provinces les plus peuplées (l'Ontario et le Québec) ainsi que les Provinces maritimes (le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et l'Île-du-Prince-Édouard), ont obtenu le même nombre de sièges. L'Ontario et le Québec allaient donc avoir 24 sénateurs chacune, le Nouveau-Brunswick dix, la Nouvelle-Écosse dix également et l'Île-du-Prince-Édouard quatre. Toutefois, en 1867, l'Île-du-Prince-Édouard a décidé de ne pas adhérer tout de suite à l'union canadienne, de sorte que le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse ont obtenu 12 sièges plutôt que dix, pour égaler la représentation de l'Ontario et celle du Québec, avec leurs 24 sièges; il y avait donc en tout 72 sénateurs. Par la suite, la représentation du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse est revenue à dix sièges, ce qui en a libéré quatre - deux par province - pour l'Île-du-Prince-Édouard, et 24 autres sénateurs ont été nommés pour représenter les quatre provinces de l'Ouest, à raison de six par province. Par conséquent, les quatre principales régions du Canada - les provinces de l'Ouest, l'Ontario, le Québec et les Provinces maritimes - sont représentées également, avec 24 sénateurs chacune. Cet équilibre a été légèrement faussé quand Terre-Neuve est devenue la dixième province, en 1949, et qu'on a créé six nouveaux sièges au Sénat pour qu'elle y soit représentée. Le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest ont obtenu un siège chacun au Sénat en 1976 et le Nunavut a eu un représentant en 1999, ce qui porte l’effective total à 105.
Les Pères de la Confédération étaient peut-être prédisposés à accepter l'idée d'une Chambre haute dont les membres seraient nommés en raison de l'expérience acquise dans plusieurs des provinces. La plupart des provinces de l'Amérique britannique du Nord (sauf l'Île-du-Prince-Édouard, où les conseillers législatifs étaient élus 1 avaient confié à des conseils législatifs composés de membres nommés la tâche de compléter les travaux de leurs assemblées élues.
La province du Canada, créée en 1840 par l'union du Haut et du Bas-Canada (l'Ontario et le Québec d'aujourd'hui), avait eu un Conseil législatif composé de membres nommés jusqu'en 1856, l'année de l'adoption d'un projet de loi qui devait graduellement leur substituer des membres élus. L'expérience de ce Conseil législatif élu s'était révélée insatisfaisante pour diverses raisons, notamment parce que les candidats de valeur n'étaient guère enclins à briguer les suffrages en raison du coût faramineux d'une campagne électorale dans les immenses circonscriptions du XIXe siècle, et parce que le gouvernement confiait délibérément des portefeuilles de ministre à des conseillers pour saper la surveillance législative de la Chambre haute. En outre, le Conseil tendait à se peupler de «membres ambitieux qui cherchaient à faire de la politique active, de sorte qu'il était en passe de devenir un double de l'Assemblée»2. À cette époque, les sénateurs américains étaient nommés par la législature de chaque État, ce qui n'a fait que conforter les Pères de la Confédération dans leur conviction que nos sénateurs devaient être nommés par le gouvernement central, puisque, selon eux, c'était la lutte pour le pouvoir entre les États et Washington qui avait précipité la guerre de Sécession.
D'ailleurs, l'idée d'une chambre haute élue répugnait aux Pères de la Confédération, car il leur semblait évident qu'on ne saurait jamais quelle chambre prévaudrait si les deux étaient composées de représentants élus par les citoyens : «Selon eux, les deux chambres allaient se considérer comme des assemblées élues par le peuple et capables de refléter la volonté du peuple, ce qui allait immanquablement causer des conflits et aboutir à l'impasse».3
Plusieurs provinces ont aboli leur chambre haute dans les années qui ont suivi leur adhésion à la Fédération, mais certaines les ont conservées plus longtemps; par exemple, le Conseil législatif du Québec n'est disparu qu'en 1968. L'une des principales raisons de cette abolition est la tendance qu'avait le Sénat, à ses débuts, de puiser l'essentiel de ses membres dans les conseils législatifs provinciaux.4 Et, bien sûr, le bicamérisme coûtait fort cher aux provinces.
Les membres nommés de la Chambre haute fédérale se sont donc vu confier deux tâches importantes, quoique secondaires : conformément à la tradition britannique, le Sénat allait avoir pour principale fonction la révision et la correction des projets de loi présentés par la Chambre des communes, ce pourquoi il lui faudrait être impartial, avoir des connaissances spécialisées, de la patience et du zèle;5 de plus, il allait devoir représenter les provinces, les régions et les minorités. Mais le Sénat allait avec le temps s'acquitter de fonctions que les Pères de la Confédération n'avaient pas imaginées.
2. Les pouvoirs théoriques de la Chambre haute
En 1865, à la Conférence de Québec, les Pères de la Confédération passèrent six jours sur quatorze à parler du Sénat. En fait, il n'y aurait jamais eu de Confédération s'ils ne s'étaient pas entendus sur ce sujet, parce que, comme la représentation à la Chambre des communes allait être proportionnelle à la population, le Québec et les Provinces maritimes avaient clairement signifié leur refus d'adhérer à l'union s'il n'y avait pas de Sénat, de peur que la province la plus peuplée - l'Ontario - n'en prenne le contrôle. Par ailleurs, outre qu'ils voyaient bien la nécessité d'une représentation accrue des petites provinces, les auteurs de la Constitution ne voulaient pas que «l'élément populaire» détienne tous les pouvoirs; ils voulaient donc un Sénat capable de freiner les élans de la Chambre des communes6. Sir John Alexander Macdonald se rendait compte que la seule façon d'y arriver était de donner à la Chambre haute le pouvoir de contester et d'amender les projets de loi présentés par la Chambre basse, ou d'en retarder l'adoption. Toutefois, ces grands pouvoirs allaient devoir être invoqués judicieusement, et sir John A. avait souligné que le Sénat «n'allait jamais être opposé à la volonté claire et expresse du peuple»7. George Brown, le grand Libéral du Haut-Canada, qui devint lui-même sénateur, avait ajouté que le Sénat allait devoir s'abstenir d'appliquer son droit de veto aux projets de loi à caractère financier.8
L'article 53 de la Loi constitutionnelle est inspiré du régime applicable à la Chambre des Lords du Royaume-Uni; il refuse au Sénat du Canada le pouvoir de présenter des projets de loi «ayant pour but l'appropriation d'une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d'impôts». L'interprétation de cet article a varié au fil des années, de la réserve toute simple que George Brown avait faite en 1865 (et à laquelle nous venons de faire allusion), jusqu'à l'interdiction absolue, pour le Sénat, d'amender ces projets de loi ou d'en retarder le moindrement l'adoption (c'est l'interprétation généralement retenue par la Chambre des communes), en passant par l'idée que le Sénat a le pouvoir de faire ce qu'il veut, sauf présenter des projets de loi à caractère financier ou les amender de façon à augmenter une taxe, un impôt ou un crédit.
La controverse qui entoure les pouvoirs du Sénat sur les projets de loi à caractère financier semble résulter du fait qu'en 1867, la Chambre des Lords avait fini par renoncer, non sans réticence, à son pouvoir d'amender les projets de loi de cette nature qui lui étaient présentés par la Chambre des communes. En 1917, pour tirer les choses au clair, le Sénat a renvoyé la question à un comité spécial présidé par le sénateur W.B. Ross. Dans son rapport, communément appelé le «Rapport Ross», ce comité a conclu que le préambule de la Loi constitutionnelle, qui dispose que le Canada devait avoir une Constitution «reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni», ne prévaut pas sur l'article 53 de la même Loi, qui interdit simplement au Sénat de présenter des projets de loi portant affectation de crédits ou imposant des taxes ou des impôts. Le Rapport Ross fut adopté à l'unanimité par le Sénat le 22 mai 1918.9
En établissant les règles applicables à la Chambre haute, les Pères de la Confédération n'ont pas prévu de mécanisme pour rompre une impasse entre les deux chambres, car ils croyaient que les gouvernements ne resteraient pas longtemps au pouvoir, et que ce mécanisme serait donc inutile. Ils ne voulaient pas non plus voir les gouvernements s'inspirer de la pratique britannique de créer de nouveaux sénateurs simplement pour «arriver à leurs fins»10. Néanmoins, forts de leur expérience, les Britanniques les ont persuadés de prévoir un mécanisme, même mineur, pour régler le problème. La Loi constitutionnelle prévoit donc une mesure analogue (mais à bien plus petite échelle) à celle qu'on appliquait à la Chambre des Lords, aux articles 26 à 28 : la nomination d'un ou de deux postes de sénateurs de plus pour chacune des trois (puis des quatre) régions. En vertu de l'article 26, le nombre maximum de sénateurs pourrait être augmenté de trois ou six, (par la suite, de quatre ou huit) pour briser une impasse. Ce n'est qu'en 1990 que cet article a été invoqué pour la première fois, lorsque le premier ministre Mulroney a nommé huit nouveaux sénateurs afin de faire adopter la loi sur la TPS (taxe sur les produits et services). Cela ne veut pas dire qu'on n'avait pas envisagé cette mesure pour garantir l'adoption de projets de loi controversés; mais on n'aurait probablement pas obtenu les résultats désirés parce que, la majorité de l’opposition étant trop forte, huit sénateurs de plus appuyant le gouvernement n’auraient pas fait la différence.
En plus du pouvoir de présenter des projets de loi de toutes sortes, sauf à caractère financier, et de son droit absolu de veto, le Sénat s'est vu donner en 1867 une grande influence sur le processus de réforme constitutionnelle, puisque toute modification de la Constitution devenait impossible sans son accord. Le Sénat s'est prévalu deux fois seulement de son droit de refus : la première en 1936, quand il a refusé d'adopter une modification constitutionnelle qui aurait accru le pouvoir d'imposition des provinces; la seconde en 1960, lorsqu'il a amendé un projet de modification constitutionnelle en libérant les juges de district et les juges des tribunaux de comtés de l'obligation de prendre leur retraite à 75 ans, laissant cette limite d'âge s'appliquer seulement aux juges des cours supérieures. Et la Chambre des communes a souscrit à l'amendement qu'il a proposé alors.11 L'obligation, pour le gouvernement, de faire approuver ses projets de modifications constitutionnelles par le Sénat a été révoquée avec le rapatriement de la Constitution, en 1982, bien que le Sénat conserve un droit de veto suspensif de 180 jours sur la mise en œuvre de telles modifications.
Comme elle l'a investi du pouvoir d'amender les projets de loi et d'en retarder, voire d'en interdire l'adoption en invoquant son droit de veto, la Constitution a donné au Sénat les pouvoirs nécessaires pour être efficace. Pourtant, comme ses membres sont nommés et qu'il est toujours vulnérable aux critiques du public, il les a souvent exercés avec réticence.
3. Les pouvoirs réels de la Chambre haute
Les Pères de la Confédération envisageaient un Sénat qui aurait au besoin mis un frein aux prérogatives de l'assemblée élue en intervenant dans le processus législatif, et qui aurait aussi représenté les régions et les minorités sociales. En fait, son rôle est allé bien au-delà. À mesure que la méfiance que la démocratie inspirait à la société du XIXe siècle s'est estompée, le Sénat a évolué, au point que sir Clifford Sifton a pu écrire dès 1917 dans The New Era in Canada :
Aucun pays ne devrait être gouverné par une législature monocamériste... Il faut bien se rappeler que, dans notre système, le pouvoir du conseil des ministres tend à s'accroître aux dépens de celui de la Chambre des communes... Le Sénat n'est pas tant un frein pour la Chambre des communes que pour le conseil des ministres, et il est indubitable que son influence à cet égard est salutaire.12
Ce raisonnement est tout aussi valable aujourd'hui, si léger et si inefficace que ce frein puisse être en définitive, car le Sénat conserve tout son potentiel d'intervention sur des questions plus importantes.
Dans le domaine législatif, le Sénat a prouvé qu'il était la chambre idéale pour l'introduction des projets de loi d'intérêt privé, surtout parce qu'il coûte moins cher d'y présenter un projet de loi qu'à la Chambre des communes (200 $, plus les frais de services juridiques, d'impression et de traduction, contre 500 $ plus les mêmes frais). Le fardeau législatif de la Chambre des communes s'en trouve allégé, et les besoins et les intérêts des particuliers ou des entreprises sont dûment servis.
Par ailleurs, en ce qui concerne les projets de loi gouvernementaux, le Sénat a peu à peu cessé de s'opposer activement à la volonté de la Chambre des communes; il l'a fait dans les rares cas où il semblait que la Chambre avait présenté une mesure dont la population ne voulait pas et qui n'avait fait l'objet d'aucun mandat populaire. Dans les soixante premières années qui ont suivi la Confédération (de 1867 à 1927), environ 180 projets de loi adoptés par la Chambre des communes n'ont pas reçu la sanction royale, soit parce que le Sénat les a rejetés, soit parce qu'il les a adoptés avec des amendements que la Chambre a refusés. Dans la période de soixante ans qui a suivi, de 1928 à 1987, le nombre des projets de loi ainsi perdus a baissé de plus des trois quarts.13 Au cours des années 1970, la pratique de l'examen des projets de loi avant leur renvoi au Sénat a virtuellement éliminé le besoin de les faire amender par les sénateurs, puisque les modifications avaient souvent été faites avant qu'ils ne sortent des Communes. Depuis les années 1980 cette pratique a été rarement utilisée, de sorte que le Sénat a recommandé de nombreux amendements à certains projets de loi, la Chambre ne s’étant pas mise d’accord avant la fin d’une session. Seuls quatre textes de loi – C-43, sur l’avortement, C-93, sur la réorganisation de certains conseils, organismes, commissions et tribunaux, C-28, sur certains accords concernant l’aéroport international Pearson, et C-220, sur les fruits d’une œuvre liée à la perpétration d’un acte criminel – ont réellement été battus depuis plusieurs décennies, et tous l’ont été au cours des années 1990.
Le Sénat a été chargé d'autres fonctions très importantes que les Pères de la Confédération n'avaient pas prévues. Il a assumé des fonctions d'enquêteur et d'organe de délibération en plus de jouer un rôle politique, pour le plus grand bien du pays.
Le Sénat est vraiment devenu un enquêteur social avec l'émergence de l'État-providence moderne dans les années 1960. Le politologue Colin Campbell l'a bien dit : «Ceux qui étudient le Sénat disent souvent que les enquêtes sociales ne sont qu'une façon d'occuper à ne rien faire des législateurs à temps partiel... et pourtant, à la fin des années 1960 et au début des années 1970, ces enquêtes sont devenues une partie intégrante du processus d'élaboration des politiques novatrices»14. Les comités spéciaux du Sénat ont produit des rapports très utiles dans des domaines comme l'utilisation des terres, la main-d’œuvre et l'emploi, le crédit à la consommation, la pauvreté, le vieillissement, la politique scientifique, les médias, etc. Parmi les résultats les plus visibles de cette activité, mentionnons l'adoption de lois inspirées par leurs recommandations ainsi que la création de nouveaux ministères (Main-d’œuvre et Immigration, Consommation et Corporations, département d'État chargé des Sciences et de la Technologie, par exemple). De nombreux rapports d'études spéciales que le Sénat a réalisées depuis des années sont encore en demande aujourd'hui. Bien des observateurs du Sénat n'ont pas manqué de souligner que les «... comités du Sénat font virtuellement la même chose que des commissions royales et des groupes de travail, sauf qu'ils coûtent moins cher aux contribuables canadiens».15 On pourrait ajouter qu'ils prennent souvent moins de temps pour mener leurs enquêtes.
Le Sénat a souvent servi de tribune nationale pour discuter des questions d'intérêt public et examiner des préoccupations et des griefs émanant de toutes les régions du pays. Ces débats l'ont parfois amené à faire des enquêtes comme celles dont nous venons de parler.
Politiquement, les sénateurs ont servi les partis nationaux comme leveurs de fonds et coordonnateurs de campagnes électorales. Particulièrement pendant les accalmies des périodes d'élections, ils ont pu jouer en coulisse des rôles d'importance vitale pour le processus électoral, des rôles qui, autrement, n'auraient pu être joués que par des spécialistes vraisemblablement rémunérés à même les contributions aux caisses électorales.
Cela dit, qu'est-ce que le Sénat a fait pour représenter les intérêts des provinces et des régions et pour protéger les droits des minorités? Le spécialiste constitutionnel (et ancien sénateur) Eugene Forsey a écrit en 1982 :
Une partie de la réponse, c'est que [le Sénat] n'a pas eu besoin de (représenter les provinces), parce que, depuis 1892 ou à peu près, le Comité judiciaire du Conseil privé a interprété l'Acte de l'Amérique du Nord britannique d'une façon qui a constamment sapé le pouvoir du Parlement national. ... Le Canada est maintenant la fédération la plus décentralisée du monde. Par conséquent, le pouvoir du Parlement national de porter atteinte aux intérêts régionaux s'est révélé beaucoup moins grand que les Pères de la Confédération ne l'avaient prévu, et de grandes provinces puissantes et dynamiques ont profité des fréquentes conférences fédérales-provinciales pour se poser en protectrices des régions et des provinces, même dans des domaines de compétence fédérale.16
En ce qui concerne la protection des droits des minorités, le Sénat a virtuellement laissé les riches à eux-mêmes; par contre - et paradoxalement, si l'on peut dire - il a nettement amélioré le sort des pauvres, des personnes âgées, des chômeurs, des agriculteurs et des anciens combattants, pour ne citer que quelques groupes parmi bien d'autres. Les sénateurs se sont fait les défenseurs non seulement des minorités protestantes et catholiques de langue anglaise et de langue française, mais aussi de celles de toutes les cultures et de toutes les religions qui composent la mosaïque canadienne.
4. Les deuxièmes chambres dans les autres fédérations démocratiques
Le Canada a beau être un pays jeune, il reste que son régime démocratique fédéral est l'un des plus vieux du monde. Au moment de la Confédération, les législateurs ne pouvaient s'inspirer que de deux régimes démocratiques fédéraux, celui des États-Unis d'Amérique (établi en 1787) et celui de la Suisse, qui remonte à 1848. Les Pères de la Confédération ne voulaient pas tant imiter les Américains qu'éviter ce qu'ils considéraient comme des défauts de leur système, puisqu'ils croyaient que la guerre de Sécession avait été causée par les pouvoirs trop grands des États. En outre, les institutions gouvernementales des colonies de l'Amérique du Nord britannique s'inspiraient déjà du système parlementaire de la Grande-Bretagne, qui allait être le modèle du Parlement canadien. L'exemple britannique devait néanmoins être adapté à la situation d'ici, et c'est pourquoi il fallait assurer la représentation des régions au Sénat.
Depuis 1867, plusieurs fédérations nouvellement constituées ont opté pour le bicamérisme; c'est le cas de l'Australie, en 1901, et des fédérations établies depuis 1945, notamment en Allemagne, en Inde, en Malaisie, aux Antilles et au Nigéria.17 Il vaut la peine d'analyser le fonctionnement actuel des deuxièmes chambres dans quelques-unes de ces fédérations (ainsi qu'au Royaume-Uni) pour savoir si et comment le système canadien peut être amélioré.
Royaume-Uni
Jusqu’à 1999, l’effectif de la Chambre des lords fluctuait au gré des décès et de la nomination de nouveaux pairs à vie. Il se situait généralement au-dessus de 1 000 membres : quelque 800 pairs héréditaires et plus de 300 pairs à vie. En 1999, le gouvernement du premier ministre Blair a apporté un changement révolutionnaire à la composition de la Chambre haute. C’était la première étape d’une réforme en deux temps. La House of Lords Act, 1999 a créé une Chambre de transition, en réduisant à 92 le nombre de pairs héréditaires. Soixante-quinze pairs étaient élus par les partis politiques et le « Cross bench » (indépendants) : 42 conservateurs, 28 indépendants, 3 libéraux démocrates, et 2 travaillistes. Quinze occupaient une charge élective – adjoints du président de la Chambre ou présidents de comité – et deux avaient été nommés à des charges royales, le grand maréchal et le lord grand chambellan.
Pour réduire le népotisme dans la nomination des pairs à vie, une commission des nominations a été chargée d’assurer l’attribution de la pairie aux termes de la Life Peerage Act, 1958. C’est à elle seule qu’il incombe de nommer les indépendants et d’examiner de près l’admissibilité de tous les candidats en ce qui concerne les contributions politiques. Elle compte huit membres, dont quatre son nommés par une commission spéciale réunissant le premier ministre, le président de la Chambre des communes et le lord président des comités de la Chambre des lords. De plus, le chef de chacun des trois principaux partis nomme un membre, tout comme le responsable des pairs indépendants.
Le 1er mars 2001, l’effectif de la Chambre des lords transitoire se composait de 685 membres : 567 pairs à vie (dont 3 étaient en congé); 92 pairs héréditaires; et 26 archevêques et évêques. Si près de 60 % de la Chambre des lords se composait de pairs héréditaires avant la réforme, depuis celle-ci, plus de 80 % sont des pairs à vie.
La première étape de la réforme ne devait pas avoir de conséquences sur le rôle, les responsabilités ou les pouvoirs de la Chambre des lords. En ce qui concerne les lois, les lords gardent le pouvoir de retarder les projets de loi du gouvernement pendant treize mois, après quoi la volonté des Communes prévaut. Les projets de loi à caractère financier sont adoptés dans les meilleurs délais, passant souvent à travers toutes les étapes en une seule journée. Les lords conservent le droit de veto sur les projets de loi émanant des députés et sur les ordonnances prises en vertu d’une loi.
En janvier 2000, une commission royale, établie pour examiner la deuxième étape de la réforme de la Chambre des lords, a soumis un rapport intitulé A House for the Future. Ce document, qui recommande la mise en place d’une Chambre partiellement élue, mais surtout nommée et ayant au moins les mêmes pouvoirs que la Chambre existante, n’a pas été reçu avec beaucoup d’enthousiasme par les partis d’opposition, les commentateurs universitaires et les médias. L’absence de consensus sur la mise en œuvre des recommandations (sans compter que la première étape de la réforme a supprimé le droit de vote de l’importante majorité conservatrice des pairs héréditaires), a peut-être encouragé le gouvernement à moins insister pour faire avancer la refonte des fonctions et des pouvoirs de la Chambre des lords.
États-Unis
À l'époque de la Confédération, les sénateurs américains étaient nommés par la législature de chacun des États. En 1913, la Constitution des États-Unis a été modifiée, et depuis, les sénateurs sont élus. Maintenant qu'il est composé de 100 sénateurs élus au suffrage universel pour six ans, chacun des 50 États étant représentés par deux sénateurs, le Sénat des États-Unis est devenu une institution nationale très respectée, d'une légitimité indiscutable en tant que base nationale du pouvoir dans une fédération pluraliste, dont les pouvoirs centraux devaient être divisés.
Le Sénat des États-Unis est investi des mêmes pouvoirs législatifs que la Chambre des représentants. En outre, tous les traités et les nominations à l'exécutif doivent être approuvés par lui, et c'est lui qui juge toutes les procédures d'accusation en vue de la destitution des titulaires de charges publiques, y compris le Président. On a «souvent dit que c'est la deuxième Chambre la plus puissante du monde»18. Cela dit, étant donné que les États-Unis sont une fédération pluraliste où la division des pouvoirs est claire, plutôt qu'une démocratie parlementaire, l'expérience américaine est difficile à appliquer ailleurs, comme nous le verrons dans le cas de l'Australie.
Suisse
La création du Conseil des États suisses est le fruit d'un compromis entre ceux qui voulaient une représentation égale des cantons au Conseil national et ceux qui voulaient au contraire une représentation proportionnelle à la population. Le Conseil des États est composé de 46 membres élus au suffrage direct, deux dans chacun des 23 cantons. Ses membres peuvent aussi être élus à un siège dans leur canton, mais, contrairement à la pratique établie en Allemagne, il leur est interdit de voter selon des instructions.
Les pouvoirs législatifs du Conseil des États sont égaux à ceux du Conseil national. Les deux chambres élisent un exécutif de sept membres qui doivent démissionner de leur siège à l'Assemblée fédérale. Le Conseil des États s'est révélé un bon protecteur des intérêts cantonaux et le recours au référendum pour résoudre les conflits a connu du succès, mais ce mécanisme est peut-être trop coûteux dans le contexte canadien.
Australie
Quand la fédération australienne s'est formée, en 1901, la plupart de ses États avaient eu plus de quarante ans pour constater à quel point il est «difficile de concilier le bicamérisme avec un régime parlementaire d'inspiration britannique»19. Les Australiens ont décidé que leur Sénat serait composé de 76 membres élus dans les circonscriptions des États selon le principe de la représentation proportionnelle (douze membres dans chacun des six États et deux dans chacun des deux territoires) pour un mandat de six ans, sauf en cas de double dissolution.
Le Sénat australien a les mêmes pouvoirs législatifs que la Chambre des représentants, sauf qu'il ne peut pas présenter de projets de loi à caractère financier (ou les modifier à la hausse). Il peut opposer son veto à n'importe quel projet de loi, que le gouvernement peut toutefois représenter après trois mois. La seule façon pour le gouvernement de contrer une opposition persistante du Sénat est la double dissolution, mais la situation s'est produite rarement et s'est révélée très coûteuse étant donné qu'il a alors fallu tenir des élections pour les deux chambres.
Dans les fédérations parlementaires du Commonwealth, comme l'Australie et le Canada, «le respect du principe selon lequel le conseil des ministres devrait être continuellement responsable de son administration devant l'assemblée législative élue au suffrage universel a toujours résulté en des deuxièmes chambres bien plus faibles, tant par leurs pouvoirs constitutionnels que par leur influence et leur prestige politique»20. En Australie, la situation se complique du fait que les sénateurs sont fondamentalement partisans, puisqu'ils ont besoin de l'appui financier de leur parti pour briguer les suffrages, de sorte que l'aptitude du Sénat australien à représenter les intérêts des États et des territoires est sujette à caution.
L'expérience de l'Australie a inspiré à Campbell Sharman les réflexions suivantes :
Après quelques années, les particularismes des États ont cessé d'être le principal facteur de division au Sénat, mais il a fallu environ 70 ans pour que l'ambiguïté plus profonde de son rôle aboutisse à un grave affrontement entre les deux philosophies rivales de gouvernement, l'américaine et la britannique, dont on avait parlé à l'époque de sa création.21
Cette incompatibilité entre les modes de gouvernement américain et britannique contribue à la difficulté de la réforme du Sénat au Canada.
Allemagne
Quand le Conseil parlementaire de la République fédérale d'Allemagne a décidé de rédiger sa loi fondamentale (ou, si l'on préfère, sa Constitution), en 1948 et en 1949, il a longuement discuté de la composition et des responsabilités de sa Chambre des États, le Bundesrat. Après avoir étudié d'autres modèles, y compris celui des États-Unis, le Conseil a conçu en 1949 un nouveau Bundesrat post-nazi qui marque en fait un retour aux structures traditionnelles de l'Allemagne impériale, en ce qu'il est la deuxième assemblée parlementaire, après le Bundestag (Diète fédérale), et que ses membres doivent être tirés du conseil des ministres de chaque Land (État).
De 1949 à la réunification de l'Allemagne, en 1990, le Bundesrat a représenté les onze États (Laender) de la République fédérale d'Allemagne. Depuis, il représente aussi cinq anciens États, car l'Allemagne en compte de nouveau seize. Aujourd'hui comme en 1949, le nombre de voix des Lander est fonction de leur population : chaque Land a au moins trois voix; ceux dont la population dépasse deux millions d'habitants en ont quatre, ceux qui comptent plus de six millions d'habitants cinq, et ceux qui ont plus de sept millions d'habitants ont droit à six voix. Les voix de chaque Land doivent s'exprimer en bloc, de sorte qu'en principe, les membres du Bundesrat votent selon les instructions de leur Land. En fait, ils ne reçoivent d'instructions de personne, mais doivent arriver à un consensus avec les autres représentants de leur Land pour que leurs voix puissent s'exprimer en bloc. De plus, ils peuvent être rappelés n'importe quand par le gouvernement de leur Land.
À l'heure actuelle, le Bundesrat est composé de 69 membres, dont le mandat varie selon la formation du Conseil de leur Land. Il s'ensuit que la majorité absolue est de 35 voix, et que 46 voix représentent les deux tiers nécessaires à l'approbation des modifications constitutionnelles. Le Bundesrat peut présenter des projets de loi; il a aussi un droit de veto absolu à l'égard des projets de loi ayant une importance particulière pour les intérêts des États (environ la moitié des projets de loi fédéraux).
À l'instar des lords de la Chambre haute britannique, les membres du Bundesrat ne sont pas rémunérés pour leur travail (ils sont déjà rémunérés comme représentants des Laender), mais ils touchent une indemnité quotidienne fixe, pour leurs frais de déplacement notamment.
Plusieurs autres pays, parmi les plus stables économiquement ou politiquement, ont opté pour le bicamérisme. C'est le cas de l'Italie, du Japon, de l'Espagne et de la France.22 L'expérience qu'ils ont acquise pourrait aider le Canada à décider de la voie à emprunter pour sa réforme du Sénat, bien que ses deux grandes cultures fondatrices et son alignement sur le modèle parlementaire britannique rendent notre pays unique. Bref, ce survol des institutions législatives bicamérales des autres fédérations montre clairement qu'il n'y a pas de solution toute simple au dilemme canadien.
5. La réforme constitutionnelle et le Sénat
Comme l'ancien légiste du Sénat, Russell Hopkins, l'écrivait en 1962, «le
volcan de la "réforme du Sénat" n'a jamais été éteint; il a connu une
léthargie pendant un certain temps, mais il pourrait refaire éruption»23; de fait, il n'a pas manqué de le
faire à maintes reprises depuis.
Au Canada, la réforme du Sénat est «largement considérée comme une panacée pour toutes sortes de maux affligeant la société canadienne»24. En général, on pense que la réforme de la Chambre haute la rendrait plus représentative et moins partisane. Pourtant, la question de savoir comment réformer le Sénat demeure entière.
Un article de F. Leslie Seidle25 publié en 1991 contient une chronologie détaillée des propositions de réforme; en voici un résumé.
| 1874 |
Le député David Mills déclare à la Chambre des communes que «... notre Constitution devrait être modifiée... de façon à ce que chaque province ait le pouvoir de choisir ses propres sénateurs». |
| 1906 |
La Chambre des communes discute d'une proposition de limiter le mandat des sénateurs à la durée de trois législatures. |
| 1909 | Sir Richard Scott propose qu'une partie des sénateurs (environ les deux tiers) soient élus pour un mandat de sept ans. |
Milieu des années 20 |
Les Progressistes de l'Ouest proposent l'abolition du Sénat (le CCF et le NPD devaient plus tard reprendre cette idée dans leur programme). |
| 1927 | Diverses propositions de réforme sont discutées à la conférence du Dominion et des provinces. |
| 1969
|
La réforme du Sénat n'a pas été l'une des questions majeures discutées aux rencontres fédérales-provinciales de la fin des années 1960, bien qu'il en ait été brièvement question à la Conférence des premiers ministres en février 1969. Il a alors été convenu que le Sénat devrait être réorganisé de façon à exprimer plus officiellement et directement les intérêts des provinces, tout en continuant d'exercer une «influence favorable à l'unité du Canada». On a proposé qu'une partie des sénateurs pourraient être choisis par les provinces, avec ou sans l'approbation de leurs législatures. |
| 1972
|
Le Comité mixte spécial sur la Constitution recommande une méthode de sélection pour la mise en oeuvre de la proposition de 1969 : la moitié des sénateurs nommés seraient choisis dans des listes présentées par les provinces et les territoires, tandis que la nomination de l'autre moitié serait encore faite au niveau fédéral. Chacune des provinces de l'Ouest serait représentée par douze sénateurs plutôt que six, et le Sénat ne conserverait plus comme pouvoir législatif qu'un droit de veto qui lui permettrait de retarder pendant six mois l'adoption d'un projet de loi. |
| 1976 | L'élection du Parti Québécois et les pressions de plus en plus fortes des provinces de l'Ouest, désireuses d'accroître leur influence, ont suscité jusqu'en 1980 une série de propositions de réforme. |
| 1978
|
Le programme du gouvernement Trudeau réclame l'établissement d'une Chambre de la Fédération dont les membres seraient élus au suffrage indirect par les législatures provinciales et par la Chambre des communes, avec une forme de représentation proportionnelle. Cette Chambre devait avoir un droit de veto suspensif de 120 jours. La même année, le gouvernement de la Colombie-Britannique propose une «Chambre des provinces» inspirée du modèle du Bundesrat ouest-allemand. Le sénateur principal de chaque région devait être un membre d'un conseil des ministres provincial; les autres devaient être nommés par les gouvernements provinciaux. La Chambre des provinces devait avoir un droit de veto absolu, mais seulement pour les questions touchant les provinces. Plus tard, le Comité consultatif de l'Ontario sur la Confédération et le Comité de la Constitution de l'Association du barreau canadien se sont associés à l'essentiel de la proposition. |
| 1979 | La Commission Pepin-Robarts sur l'unité canadienne recommande la création d'un «Conseil de la Fédération» inspiré du modèle de la Chambre des provinces. |
| 1981 |
La Canada West Foundation publie le rapport d'un groupe de travail intitulé «Regional Representation: The Canadian Partnership», qui suscite pour la première fois des discussions sérieuses sur la possibilité d'un Sénat élu au suffrage direct. |
| 1982 | Le gouvernement de l'Alberta se prononce pour la réforme du Sénat, dans le sens de la Chambre des provinces. |
| 1984 |
Le Comité mixte spécial sur la réforme du Sénat recommande la création d'un Sénat élu au suffrage direct, avec une représentation accrue de toutes les provinces, sauf l'Ontario et le Québec. Ce Sénat élu n'aurait eu qu'un droit de veto suspensif de 120 jours. |
| 1985
|
La Commission royale d'enquête sur l'union économique et les
perspectives de développement du Canada recommande la création d'un Sénat semblable à
celui qu'avait proposé le Comité mixte spécial, mais dont les membres seraient élus
selon le principe de la représentation proportionnelle. En mars 1985, le rapport du Comité spécial de l'Alberta sur la réforme de la Chambre haute avance l'idée d'un Sénat triple-E, c'est-à-dire élu, égal et efficace. |
| 1986 |
À la Conférence des premiers ministres, on cherche à faire accepter la Loi constitutionnelle de 1982 par le Québec. La liste conjointe des conditions posées par les provinces, essentiellement pour obtenir la pleine participation du Québec à la fédération canadienne, comprend une allusion à la réforme du Sénat. |
| 1987
|
Le 10 mars, l'Assemblée législative de l'Alberta souscrit à l'unanimité aux recommandations du Comité spécial de 1985 en vue de la création d'un Sénat triple-E. Le 30 avril, les premiers ministres se réunissent au lac Meech, où ils s'entendent sur la réforme du Sénat. L'entente prévoyait que la réforme exigerait le consentement unanime des provinces; dans l'immédiat, le gouvernement fédéral devait doter tous les postes vacants au Sénat à partir des listes de noms que les gouvernements provinciaux lui présenteraient. La réforme du Sénat devait rester au programme des conférences constitutionnelles annuelles jusqu'à sa réalisation. Les premiers ministres se réunissent à Ottawa les 2 et 3 juin, pour approuver le texte des modifications constitutionnelles qui allaient former la base de l'Accord du lac Meech. |
| 1988 |
Le Reform Party présente dans son programme un projet de modification constitutionnelle prévoyant l'élection au suffrage direct de dix sénateurs par province, avec un mandat de six ans. |
| 1989
|
En avril, un sondage Gallup révèle que, pour la première fois depuis
que la firme a commencé à faire des sondages sur les possibilités de réforme du
Sénat, en 1945, la majorité des répondants sont favorables à un Sénat élu. Bien que l'Accord du lac Meech ne prévoie rien en ce sens, l'Alberta tient le 16 octobre une élection pour combler une vacance au Sénat. Le candidat du Reform Party, Stan Waters, est élu. L'Alberta reconnaît le danger que «les inégalités et les pouvoirs actuels» se perpétuent dans un Sénat élu de la sorte, si d'autres provinces devaient l'imiter. |
| 1990
|
Le 6 avril, le gouvernement de Terre-Neuve revient sur son adoption de l'Accord du lac Meech. Le 21 mars, le premier ministre McKenna présente la résolution d'adoption de l'Accord du lac Meech en l'accompagnant d'une autre résolution censée apaiser les craintes des minorités de langues officielles, des autochtones et des gouvernements territoriaux. Le 17 mai, un comité spécial de la Chambre des communes recommande des ajouts à la deuxième résolution du premier ministre McKenna, y compris la possibilité d'une limite de trois ans pour l'application de la règle du consentement unanime, en ce qui concerne la réforme du Sénat. Les premiers ministres se réunissent du 3 au 9 juin et s'entendent pour chercher à faire adopter avant le 1er juillet 1995 une modification sur la réforme du Sénat prévoyant a) son élection; b) une représentation équitable des provinces les moins peuplées et des territoires; et c) des pouvoirs efficaces. Le 11 juin, le Premier ministre Mulroney nomme Stan Waters au Sénat. Les gouvernements du Manitoba et de Terre-Neuve ne ratifient pas l'Accord du lac Meech avant la date limite du 23 juin. Néanmoins, l'entente intervenue le 9 juin montre bien toute l'importance de la réforme du Sénat dans le dossier constitutionnel et confirme que les politiciens ont compris que le public réclame un Sénat élu, efficace et, sinon égal, du moins équitable. |
La chronologie de la réforme du Sénat établie par Seidle se termine avec les propositions de réforme avancées en 1991 par le gouvernement du Canada en faveur d'un Sénat «deux et demi-E» proposé par les premiers ministres en juin 1990, sans donner beaucoup de précisions sur des questions comme le mode d'élection ou la durée du mandat des sénateurs.
La 125e année du Canada, 1992, a marqué une autre étape vers la réforme du Sénat, car le Gouvernement du Canada y a fait figurer la réforme dans ses propositions constitutionnelles, c'est-à-dire dans le projet d'Accord de Charlottetown. Ce projet proposait aux Canadiens de reconnaître constitutionnellement le Québec comme société distincte, d'accorder aux autochtones l'autonomie gouvernementale et de réformer le Sénat. On y prévoyait un Sénat élu de 62 membres 26, qui aurait eu droit de veto sur les projets de loi ayant des incidences fiscales majeures ainsi que sur les grandes nominations par décret. L'opposition du Sénat à la législation ordinaire devrait être réglée par des séances conjointes des deux Chambres, où la règle de la majorité simple prévaudrait. Mais les Canadiens ont décidé eux-mêmes que l'Accord ne répondait pas à leurs besoins, car la majorité l'ont rejeté lors du référendum national tenu le 26 octobre 1992.
Il ne fait aucun doute que le mouvement de réforme du Sénat s'est accru, non seulement en intensité et en nombre de projets mais aussi en ce qui concerne l'ampleur de la réforme elle-même. Il s'agit désormais d'un mouvement de fond qui n'exigera rien de moins que la modification de la Loi constitutionnelle de 1867 et de celle de 1982. Néanmoins, il est fort prévisible que les difficultés éprouvées par les provinces pour arriver à un consensus sur la réforme du Sénat se représenteront à l'avenir, de sorte que la seule réforme possible sera graduelle.
«Contrairement aux députés, nous ne pensons pas aux électeurs, nous nous contentons de nous concentrer sur la question.» le sénateur Raoul Dandurand
Pour comprendre ce que les sénateurs accomplissent collectivement, il est essentiel de comprendre dans quel cadre ils fonctionnent. En y regardant de plus près, on constate qu'il y a eu au fil des années des sénateurs, hommes et femmes, exceptionnels qui ont accompli de grandes choses pour les Canadiens et pour le Canada. Cette partie de notre étude offre une analyse statistique de la composition de la Chambre haute depuis 1867, une comparaison des fonctions de représentation des sénateurs et de celles des députés et un résumé des réalisations de certains et certaines parmi les plus mémorables membres qu'a comptés le Sénat canadien jusqu'ici.
1. Analyse statistique de la composition du Sénat depuis 1867
Après de longs débats, les Pères de la Confédération ont convenu de choisir les premiers membres du Sénat dans les assemblées législatives des provinces. En 1867, le Sénat comportait un nombre égal de sénateurs du gouvernement et de l'opposition. Les nominations faites par la suite n'ont toutefois pas maintenu cette égalité.
La composition du Sénat a été tantôt majoritairement conservatrice, tantôt majoritairement libérale, et les deux grands partis ont tour à tour été majoritaires à plusieurs reprises en 134 ans. Depuis 1955, il y a aussi des indépendants au Sénat, et, de 1972 à 1983, un sénateur représentait le Crédit social. Enfin, depuis 1990, le Parti réformiste/l’Alliance canadienne a également une représentation au Sénat.
Les conservateurs ont été majoritaires au Sénat de 1867 à 1901, puis la balance du pouvoir a penché du côté des libéraux, qui ont détenu la majorité à la Chambre haute de 1903 à 1917 .27. Les conservateurs sont redevenus majoritaires de 1918 à 1929. Brièvement supplantés par les libéraux en 1930 et 1931, ils ont reconquis la majorité de 1932 à 1941. Les libéraux sont alors redevenus majoritaires et ils ont conservé la majorité pendant près de 50 ans, de 1941 à 1990. Dans les années 1990, les conservateurs ont eu la majorité pendant une brève période, après quoi elle est revenue aux libéraux. En 1956, il ne restait plus que cinq conservateurs au Sénat contre 76 libéraux; le premier ministre libéral, Louis Saint-Laurent, a décidé alors de nommer un conservateur et quelques indépendants. Les nominations que le premier ministre Diefenbaker a faites entre 1957 et 1963 n'ont pas suffi à faire pencher le pouvoir du côté des conservateurs. Le premier ministre Trudeau, qui préconisait une réforme graduelle du Sénat, fut le premier, après Louis Saint-Laurent, à rompre avec la tradition, en nommant des conservateurs pour combler des postes de sénateurs occupés auparavant par d'autres conservateurs, au cours des années 1970.
En 1990, le premier ministre Mulroney a créé un précédent important en nommant au Sénat Stan Waters, du Reform Party, le premier sénateur élu du Canada. À l'automne de la même année, M. Mulroney créait un autre précédent, lorsqu'il invoqua l'article 26 de la Loi constitutionnelle afin de créer huit autres postes de sénateurs, soit deux par région.
En 1993, dans les semaines qui ont précédé son départ, le premier ministre Mulroney a nommé 13 conservateurs et un indépendant au Sénat, dont les effectifs étaient désormais complets, à l’époque, avec 104 sénateurs.
Le premier ministre Chrétien a fait des nominations très diverses au Sénat, y compris un certain nombre d’indépendants et des personnes n’ayant eu que peu de liens avec le Parti libéral. Ce qui constitue sans doute l’aspect le plus notable de ses choix est le fait qu’il a nommé un nombre presque égal d’hommes et de femmes ainsi que bon nombre de femmes et d’hommes à quelques années de l’âge de la retraite, 75 ans. À la fin de mai 2001, la représentation des partis était la suivante : libéraux, 54; progressistes-conservateurs, 33; indépendants, 5; et Alliance canadienne, 1. Douze des 105 sièges étaient vacants.
2.Comparaison des rôles et de la composition du Sénat et de la Chambre des communes
Les sénateurs sont des spécialistes qui ont une expérience longue et variée. Dans un article intitulé «The Senate and its Reform», le professeur C.E.S. Franks, de l'Université Queen's, a cité R. MacGregor Dawson, qui avait dit que le Sénat est «un abri pour ceux dont la vie active est presque terminée». Après cette citation, le professeur Franks a présenté une ventilation de l'expérience politique des sénateurs : «En 1985, sur 101 sénateurs, 17, dont plusieurs anciens premiers ministres provinciaux, avaient siégé à une législature provinciale, et 26 avaient siégé à la Chambre des communes. Deux avaient été députés fédéraux et provinciaux»28. Il est évident que des gens qui ont depuis longtemps l'habitude de représenter les intérêts de leurs provinces comme députés élus ne peuvent, du jour au lendemain, cesser d'être des porte-parole loyaux de leur province et de leurs commettants quand ils sont nommés à la Chambre haute.
Par ailleurs, l'analyse que Robert J. Fleming a faite de la composition des deux Chambres du Parlement canadien a révélé que «même si, à chaque législature, la Chambre des communes compte beaucoup de gens d'affaires et d'avocats, elle n'en a jamais autant, en proportion, que le Sénat»29. En général, toutes proportions gardées, plus de sénateurs que de députés ont fait des études supérieures; il y a aussi plus de femmes au Sénat qu'aux Communes (3,5 % comparativement à 20,6 % en 1988), et les sénateurs ont plus d'expérience professionnelle et politique et plus d'années de service comme parlementaires. Comme son effectif se renouvelle entièrement à peu près tous les 17 ans, le Sénat est une institution qui a la mémoire longue, grâce à des sénateurs qui sont devenus avec les années des législateurs compétents et expérimentés.30
Le professeur Franks a conclu que les travaux des comités du Sénat «sont habituellement meilleurs que ceux des comités de la Chambre des communes»31. Selon lui, plusieurs raisons font qu'il en est ainsi : les enquêtes menées par le Sénat sont habituellement non partisanes, les médias ne leur accordent pas une attention excessive, et, en plus d'être «extrêmement aptes et expérimentés», les sénateurs ont le temps de se consacrer à des recherches et à des analyses exhaustives, souvent pendant longtemps, sans être forcés de satisfaire aux exigences du processus électoral. Et ces facteurs qui, d'après le professeur Franks, influent favorablement sur la qualité des travaux d'enquête du Sénat ont également un effet bénéfique sur leurs autres travaux en comité et, en général, sur l'ensemble des activités de la Chambre haute, bien qu'ils se manifestent de façon particulièrement évidente dans les enquêtes réalisées par des comités, quand le Sénat a le loisir d'établir son propre programme.
L'absence de partisanerie chez les sénateurs, particulièrement dans leurs travaux non législatifs, pour lesquels ils n'ont pas l'impression de nuire le moindrement au programme législatif du gouvernement, est l'un des résultats positifs du système tant critiqué de nomination des sénateurs. En effet, une fois nommés, ils restent en poste jusqu'à l'âge de 75 ans, de sorte qu'ils n'ont pas à s'inquiéter d'obtenir un nouveau mandat ou de chercher à se ménager l'appui de leur parti politique pour pouvoir être réélus.
Dans le passé, les sénateurs jouaient des rôles plus importants qu'aujourd'hui dans l'administration de l'État. Cinq des treize membres du premier conseil des ministres étaient des sénateurs, et deux gouvernements ont même été dirigées par des sénateurs, sir John Abbott (1891-1892) et sir Mackenzie Bowell (1894-1896). Des sénateurs ont été titulaires de tous les grands portefeuilles, sauf celui des Finances, et, de nos jours, le chef du gouvernement au Sénat est encore membre du conseil des ministres.32
Dans son ouvrage bien connu intitulé The Unreformed Senate of Canada, Robert A. Mackay, de l'Université Carleton, a dressé une liste de plusieurs des «sénateurs les mieux connus politiquement», qui ont en général siégé au cours des 75 premières années de la Confédération. F.A. Kunz mentionne essentiellement les mêmes sénateurs, mais sa liste est un peu plus longue, et ils sont pour lui les «politiciens les plus remarquables de leur époque»33. Nous nous sommes inspirés de ces deux listes, en leur ajoutant quelques lignes sur certains sénateurs plus près de nous, pour établir la série de notices biographiques suivantes, où nous mentionnons certaines des réalisations de plusieurs sénateurs d'envergure.
L'hon. George Brown (Lib.) Né en 1818 à Alloa, en Écosse, George Brown arrive au Canada en 1843 avec son frère Gordon. Il fonde le Globe de Toronto. Après avoir commencé par s'allier au Parti réformiste, il s'en sépare bientôt, par horreur de toute relation entre l'Église et l'État, et prend la tête des Clear Grits. Sa carrière politique repose sur le principe de la représentation proportionnelle à la population. Dans le Canada d'avant la Confédération, il forme pendant quelques jours (en 1858) un gouvernement avec Antoine-Aimé Dorion du Bas-Canada.
Brown, l'un des Pères de la Confédération, participe à la Conférence de Québec où le rôle du Sénat est défini. Appelé au Sénat en 1873, il y siège jusqu'à sa mort, en 1880, des suites d'un attentat perpétré par un employé congédié de son journal.
Sir Oliver Mowat (Lib.) Né en 1820 à Kingston, sir Oliver Mowat fait des études de droit et sert dans diverses administrations du Haut-Canada au cours des années 1850 et 1860. Il participe à la Conférence de Québec à titre de ministre du Canada-Uni. En 1864, nommé vice-chancelier du Haut-Canada, il se retire temporairement de la vie politique.
En 1872, quand Edward Blake démissionne de son poste de premier ministre de l'Ontario, sir Oliver renoue avec la politique et lui succède. Élu député provincial de North Oxford, il cumule les postes de premier ministre et de procureur général de l'Ontario pendant 24 ans, ce qui ne s'était jamais vu. Durant toute cette période, il conquiert de haute lutte des droits accrus pour sa province.
En 1896, sir Oliver est nommé sénateur. À ce titre, il est leader du gouvernement au Sénat et ministre de la Justice sous l'administration Laurier. En 1897, il prend sa retraite du Sénat pour devenir lieutenant-gouverneur de l'Ontario, poste qu'il occupe jusqu'à sa mort, en 1903.
Sir Alexander Campbell (Cons.) Né dans le Yorkshire, en Angleterre, en 1822, Campbell est tout jeune quand il suit son père au Canada. Il est l'associé de sir John A. Macdonald comme avocat et il occupe de nombreux postes prestigieux, dont ceux de membre du conseil d'administration de la Bank of Upper Canada, de doyen de la Faculté de droit de l'Université Queen's et de membre du conseil d'administration de la Law Society of Upper Canada.
Campbell siège au Parlement du Haut-Canada, où il est élu au Conseil législatif en 1858. Il est l'un des Pères de la Confédération (il participe à la Conférence de Charlottetown ainsi qu'à la Conférence de Québec). Il est nommé au Sénat en mai 1867 et occupe au cours des ans plusieurs postes au Cabinet. Il reste en fonction jusqu'à sa mort, presque vingt ans plus tard.
Sir Richard John Cartwright (Lib.) Né à Kingston (Ontario), en 1835, sir Richard est président de la Commercial Bank of Canada. Élu au Parlement du Canada-Uni en 1863, il y reste jusqu'en 1867, quand il est élu à la Chambre des communes, l'année de la Confédération; il y siège jusqu'en 1878, puis de 1883 à 1904. Il est le ministre des Finances d'Alexander Mackenzie, de 1873 à 1878, puis le ministre du Commerce de sir Wilfrid Laurier, en 1896. Il est aussi premier ministre suppléant à deux reprises, pendant les absences de sir Wilfrid. Nommé au Sénat en 1904, il y demeure jusqu'à sa mort, en 1912.
Sir George W. Ross (Lib.) Né dans le comté de Middlesex (Ontario), en 1841, George Ross débute comme instituteur et devient ensuite avocat (il obtient un doctorat en droit en 1886). Il est longtemps député à la Chambre des communes et sert comme ministre de l'Éducation de 1883 à 1899. Il succède à sir Oliver Mowat comme premier ministre de l'Ontario et dirige la province de 1899 à 1905, puis est chef de l'Opposition à l'Assemblée législative jusqu'à sa démission, en 1907. Nommé au Sénat la même année, il y siège à titre de leader du Parti libéral de 1910 jusqu'à sa mort, survenue en 1914.
Sir George E. Foster (Cons.) Né dans le comté de Carleton (Nouveau-Brunswick), en 1847, sir George Foster, professeur d'humanités, est titulaire de plusieurs diplômes honorifiques. Élu pour la première fois à la Chambre des communes en 1882, il est ministre de la Marine et des Pêches dans le cabinet de sir John A. Macdonald. Il est réélu sans interruption (sauf en 1900) jusqu'en 1917.
Sir George, qui a été nommé sénateur en 1921, représente périodiquement le Canada à la Société des Nations au cours des années 20. Il est décédé en 1931.
Sir Allen Aylesworth (Lib.) Né à Newburgh (Ontario), en 1854, sir Allen Aylesworth, un avocat, est membre du conseil d'administration de la Law Society of Upper Canada. Il est député à la Chambre des communes de 1905 à 1911 et occupe les portefeuilles des Postes et du Travail, puis de la Justice. Il est nommé sénateur en 1923 et reste en fonction jusqu'à sa mort, en 1952.
Sir James Alexander Lougheed (Cons.) Né à Brampton (Ontario), en 1854, sir James Alexander Lougheed est avocat à Toronto jusqu'en 1883, puis il va s'installer à Calgary, où il devient membre du Barreau des Territoires du Nord-Ouest.
Appelé au Sénat en 1889, sir James y devient leader du Parti conservateur en 1904. En 1911, il devient ministre sans portefeuille et leader du gouvernement au Sénat, sous l'administration Borden. Il préside, pendant la Première Guerre mondiale, la Commission des hôpitaux militaires. Après la guerre, il dirige le tout nouveau ministère du Rétablissement civil des soldats jusqu'en 1920, puis occupe le poste de ministre de l'Intérieur, des Mines et des Affaires indiennes en 1921 quand le gouvernement Meighen est renversé par Mackenzie King. Lougheed meurt en 1925.
Raoul Dandurand (Lib.) Né à Montréal en 1861, Raoul Dandurand sort en 1882 de l'Université Laval avec un diplôme de droit. En 1886, il épouse une auteure de talent, Joséphine Marchand, fille du premier ministre du Québec, Félix-Gabriel Marchand. Nommé sénateur par sir Wilfrid Laurier en 1898, il devient Président du Sénat en 1905. C'est lui qui préside en 1906 à la première révision d'envergure du Règlement du Sénat, qui donne au Président le pouvoir - rarement invoqué - de faire respecter l'ordre et l'étiquette.
Le sénateur Dandurand est le fondateur et le premier président du volet canadien de l'Union interparlementaire pour la paix (UIP). Les affaires internationales et la paix mondiale l'intéressent énormément; il se dépense sans compter pour ces deux causes. En 1925, il est élu président de l'Assemblée de la Société des Nations, où il siège à titre de représentant du Canada de 1927 à 1930.34
Le sénateur Dandurand s'efforce aussi d'accroître l'indépendance du Canada vis-à-vis de la Grande-Bretagne sur la scène internationale. Grâce à ses démarches, les deux premières missions diplomatiques du Canada (à part celle de Washington) sont ouvertes en 1928, l'une à Paris et l'autre à Tokyo35. Au moment de sa mort, en 1942, il est universellement reconnu comme un grand nationaliste canadien et comme un internationaliste convaincu.
Arthur Meighen (Cons.) Né à Anderson (Ontario), en 1874, Arthur Meighen est élu pour la première fois à la Chambre des communes en 1908. Il devient solliciteur général en 1913 et occupe au fil des années plusieurs portefeuilles (Secrétariat d'État, Mines, Intérieur et Affaires indiennes). Il est premier ministre du Canada en 1920-1921, puis en 1926. Il décède en 1960.
Nommé sénateur en 1932, Arthur Meighen est leader du gouvernement au Sénat dans le cabinet Bennett. Il quitte à regret le Sénat pour reprendre la tête du Parti conservateur puis, défait lors d'une élection partielle en 1942, il retourne à ses intérêts d'affaires.
Thomas Alexander Crerar (Prog.) Né en 1876 à Molesworth, en Ontario, Thomas Alexander Crerar est élevé sur une ferme. Après avoir été instituteur pendant plusieurs années, il devient agriculteur, en plus d'occuper divers postes de président et de membre de conseils d'administration à Winnipeg, où il réside. Élu pour la première fois à la Chambre des communes en 1917, il devient membre du Conseil privé du Roi et ministre de l'Agriculture dans le gouvernement d'union de sir Robert Borden. En 1921, il devient chef du Parti progressiste, qui compte 66 députés à la Chambre des communes, et il le reste jusqu'à sa démission, en 1922. Il sert deux fois dans le cabinet de MacKenzie King, d'abord en 1929, comme ministre des Chemins de fer et Canaux, puis en 1935, comme ministre des Mines et des Ressources, portefeuille qui englobe alors des services oeuvrant dans les domaines de l'Intérieur, de l'Immigration et des Affaires indiennes.
Nommé sénateur en 1945, Thomas Alexander Crerar se spécialise dans l'étude des projets de loi portant sur les ressources naturelles et l'agriculture. Crerar est le premier homme politique à recevoir le titre de Compagnon de l'Ordre du Canada. Il prend sa retraite en 1966, et décède neuf ans plus tard.
Cairine Mackay Wilson (Lib.) Née en 1885 dans une famille aisée de Montréal, Cairine Mackay est la fille d'un homme d'affaires devenu sénateur. Comme son père, elle s'intéresse beaucoup à la politique. Elle se marie au début de la vingtaine et passe les dix premières années de son mariage à tenir une grande maison et à élever ses enfants. Dans la trentaine, elle se fixe des objectifs personnels d'ouverture sur le monde et commence à oeuvrer dans l'organisation du Parti libéral, où elle contribue à fonder deux associations : la Fédération nationale des libérales du Canada et l'Association du XXe siècle.
Le 18 octobre 1929, un comité juridique du Conseil privé déclare que les femmes sont admissibles au Sénat. Cairine Wilson est nommée sénatrice en février 1930 et devient immédiatement présidente du Comité des édifices et des lieux publics. Pendant sa carrière au Sénat, elle siège à treize comités différents. Avec sa collègue et amie Muriel McQueen Fergusson, elle considère les comités comme «le coeur et l'âme du Sénat... c'est en comité que les sénateurs étudient et souvent récrivent les projets de loi irréfléchis et mal rédigés qui leur viennent de la Chambre des communes... [et qu'ils] convoquent des témoins, reçoivent des documents, accumulent d'énormes dossiers de recherches et rédigent des rapports dont certains deviennent des balises de l'évolution politique du Canada»36. La sénatrice Wilson meurt en 1962.
James Gladstone (Cons. indépendant) Né en 1887 à Mountain Hill, dans les Territoires du Nord-Ouest, James Gladstone est de la tribu des Gens du Sang de la nation des Pieds-Noirs. Il a de nombreux emplois avant de se lancer en politique et d'être nommé au Sénat : il travaille notamment comme conducteur de voitures à Fort McLeod, comme éclaireur pour la Police à cheval du Nord-Ouest, comme facteur, comme ouvrier dans un ranch et plus tard comme rancher. Il est président de l'Association des Indiens de l'Alberta de 1948 à 1954, ainsi qu'en 1956, et il en est le président d'honneur en 1957 avant d'en devenir «patron» en 1958. Il est délégué à Ottawa pour parler des problèmes et des questions intéressant les autochtones, en 1947, 1951 et 1953. Nommé sénateur en 1958, il est le premier autochtone visé par un traité à y siéger. Gladstone prononce son premier discours au Sénat en Blackfoot. Il meurt en 1971.
Charles Gavan (Chubby) Power (Lib.) Né à Sillery, au Québec, en 1888, Chubby Power, un avocat, sert sous les drapeaux pendant la Première Guerre mondiale. Élu pour la première fois à la Chambre des communes en 1917, il y est réélu jusqu'aux élections générales de 1953. Il est nommé membre du Conseil privé en 1935 et occupe au fil des années plusieurs portefeuilles, dont celui de la Défense nationale (Air). Il devient sénateur en 1955 et meurt en 1968.
Chubby Power, qui est reconnu comme un superbe politicien avec son demi-siècle d'expérience, publie en 1966 des mémoires révélateurs, A Party Politician, réflexions pénétrantes sur la politique canadienne (voir l'Annexe I, p. 40).
Michael Grattan O'Leary (Cons.) Né en 1888 dans le comté pauvre de Gaspé, au Québec, Michael O'Leary est fondamentalement un autodidacte. À 11 ans, il est employé dans une scierie, puis il travaille en mer dès l'âge de 15 ans. En 1909, il est reporter au Standard de Saint John; en 1911, l'Ottawa Journal en fait son représentant à la Tribune parlementaire. Il devient plus tard éditorialiste. En 1961, O'Leary prend la tête de la Commission royale d'enquête sur les publications.
Grattan O'Leary est nommé au Sénat en 1962 et il continue de remplir les fonctions de président de l'Ottawa Journal jusqu'en 1966. Il meurt en 1976.
William Ross Macdonald (Lib.) Né à Toronto, en 1891, William Macdonald, un avocat, sert sous les drapeaux pendant la Première Guerre mondiale. Il brigue sans succès les suffrages des électeurs de la circonscription de Brantford, en Ontario, aux élections générales fédérales de 1926 et de 1930, mais il est élu en 1935 et réélu en 1940, 1945 et 1949. Il est vice-président de la Chambre des communes de 1945 à 1949, puis occupe le fauteuil présidentiel de 1949 à 1953. Nommé au Sénat cette année-là, il agit comme leader du gouvernement et solliciteur général de 1953 à 1957. Ensuite leader de l'opposition au Sénat jusqu'en 1963, il redevient leader du gouvernement au Sénat et ministre sans portefeuille pendant neuf mois, puis prend sa retraite. Il décède en 1976.
Salter Adrian Hayden (Lib.) Né à Ottawa, en 1896, Salter Hayden est avocat spécialisé en droit des compagnies, en plus d'être un homme d'affaires en vue oeuvrant dans de nombreuses entreprises canadiennes. Il se présente aux élections fédérales de 1935 dans la circonscription de Toronto-St. Paul, mais sans succès. Il est appelé au Sénat en 1940 et y siège pendant près de 30 ans comme président du Comité permanent des banques et du commerce. Il démissionne de son siège au Sénat en 1983, pour raisons de santé, et meurt en 1987.
Muriel McQueen Fergusson (Lib.) Née en 1899 à Shédiac, au Nouveau-Brunswick, Muriel McQueen pratique le droit pendant quelque temps avant d'épouser en 1926 un de ses collègues. Pendant dix ans, elle travaille à la maison. Quand son mari tombe malade, en 1936, elle reprend la pratique du droit et assume les fonctions de son conjoint comme juge du tribunal des successions, greffière du tribunal de comté et avocate de la ville de Grand Falls. À la mort de son mari, en 1942, elle est confirmée dans ces charges, qu'elle est la première femme à occuper. Elle est aussi la première femme élue conseillère municipale à Fredericton, en 1950, et devient maire suppléant de la ville en 1953. Son expérience à la mairie est brève, car elle est nommée sénatrice en mai de la même année.
Au Sénat, Muriel McQueen Fergusson continue à lutter pour les droits des femmes, des personnes âgées et des pauvres. Elle apporte une importante contribution aux travaux du Comité spécial sur la pauvreté. À l'extérieur de l'enceinte du Sénat, elle défend avec énergie des causes humanitaires internationales et communautaires. Elle meurt en 1997.
Première présidente d'une Chambre du Parlement, Muriel McQueen Fergusson est Présidente du Sénat de 1972 à 1974. Ayant fait partie du comité qui a recommandé la mise à la retraite des sénateurs à 75 ans, elle décide en 1975, alors âgée de 76 ans, de laisser son poste.
David Croll (Lib.) Né à Moscou, en 1900, David Croll arrive au Canada à l'âge de cinq ans. Il connaît une carrière extrêmement variée. À 25 ans, il est avocat; maire de Windsor à 30 ans, il est de 1934 à 1944 député à l'Assemblée législative de l'Ontario, et il occupe plusieurs portefeuilles pendant cette période. De 1939 à 1945, il sert dans l'armée où il s'enrôle en signant «Sa Seigneurie le soldat Croll». Il est démobilisé avec le grade de lieutenant-colonel. David Croll s'est taillé une réputation de réformateur en luttant pour les travailleurs et contre la discrimination.
Appelé au Sénat en 1955, David Croll y reste jusqu'à sa mort, en 1992. L'une de ses contributions les mieux connues comme sénateur est le rapport du Comité spécial du Sénat sur la pauvreté au Canada. Il est le premier juif à devenir ministre et sénateur au Canada.37
Maurice Bourget (Lib.) Né à Lauzon (Québec), en 1907, Maurice Bourget fait des études d'ingénieur civil. Il commence à militer au Parti libéral à l'âge de 19 ans et est élu à la Chambre des communes en 1940. Il y siège pendant 22 ans, jusqu'à ce que les Créditistes s'imposent au Québec, au début des années 60. À titre de député, il est délégué aux séances des Nations Unies à Paris, en 1951, puis devient secrétaire parlementaire du ministre des Travaux publics et délégué à la Conférence interparlementaire du Commonwealth tenue à Londres en 1961.
Nommé au Sénat en 1962, Maurice Bourget en devient le Président en 1963 et le reste jusqu'en 1966. Pendant sa carrière sénatoriale, il est délégué à de nombreuses rencontres et conférences de groupes interparlementaires et se fait remarquer par ses discours sur le rôle de la Société Radio-Canada dans la promotion de l'unité et de la culture canadiennes, ainsi que sur le besoin du Québec d'accroître ses activités de recherche scientifique. Le sénateur Bourget meurt en 1979.
Eugene Forsey (Lib.) Né à Grand Bank (Terre-Neuve), en 1904, Eugene Forsey, un boursier Rhodes, est professeur, directeur de la recherche au Congrès du travail du Canada et plus tard sénateur; mais il est surtout connu pour sa remarquable connaissance des affaires constitutionnelles. Bien qu'élevé dans une famille conservatrice, il est partisan du CCF jusqu'à la fondation du NPD, en 1961 (défenseur d'un gouvernement central fort, il craint que le nouveau parti n'accorde trop de pouvoirs aux provinces).
Nommé au Sénat en 1970 sur la recommandation du premier ministre Trudeau, Eugene Forsey décide de siéger comme Libéral, jusqu'à sa retraite, en 1979. Même après, le sénateur Forsey demeure en vue sur la Colline et, en 1982, il se déclare Indépendant. Il a continué de se distinguer comme spécialiste en matière constitutionnelle jusqu'à sa mort, en 1991.
Renaude Lapointe (Lib.) Louise Marguerite Renaude Lapointe a vu le jour à Disraeli (Québec) le 3 janvier 1912. Après avoir obtenu un premier diplôme en musique, elle a suivi des cours de littérature, de langues et de sociologie. Recrutée par Le Soleil comme critique de musique et de théâtre, elle y a travaillé pendant douze ans, écrivant souvent des éditoriaux pour le rédacteur en chef. En 1959, elle fut la première femme reporter à La Presse, dont elle est devenue éditorialiste en 1965. Sa compétence journalistique lui a valu le Certificat de mérite Bowater en 1962 et le titre de journaliste de l'année en 1965.
Renaude Lapointe fut nommée au Sénat en 1971; elle s'y est intéressée tout particulièrement à la réforme du Sénat, au bilinguisme, aux Nations Unies (où elle avait été déléguée) et à la sécurité de la vieillesse. Présidente du Sénat de 1974 à 1979, elle a continué par la suite de participer activement aux travaux de plusieurs associations parlementaires jusqu'à sa retraite en 1987.
Jacques Flynn (Cons.) Né à Saint-Hyacinthe (Québec), en 1915, Jacques Flynn obtient un diplôme de droit à l'Université Laval, où il enseigne ensuite le droit. Pendant la Deuxième Guerre mondiale, il siège au Comité des prix et du commerce en temps de guerre. Il est élu à la Chambre des communes en 1958, et il y est président suppléant et président de comités en 1960 et 1961. En 1961 et 1962, il est ministre des Mines et des Relevés techniques.
Jacques Flynn est appelé au Sénat en 1962; il y est leader de l'Opposition de 1967 à 1979, puis de 1980 à 1984. Entre-temps, il est leader du gouvernement au Sénat et ministre de la Justice et Procureur général du Canada dans le cabinet du premier ministre Joe Clark, en 1979-1980. Il décède en 2000.
Duff Roblin (Cons.) Né à Winnipeg en 1916, Duff Roblin, détenteur d'un doctorat en droit, sert sous les drapeaux pendant la Deuxième Guerre mondiale. Il est élu à la Législature du Manitoba en 1949, puis réélu à toutes les élections jusqu'en 1966. Choisi comme chef du Parti progressiste-conservateur du Manitoba en 1954, il devient premier ministre de la province en 1958. Il démissionne de son poste de premier ministre en 1967 et de son siège de député en 1968, pour se lancer dans les affaires.
Duff Roblin est nommé sénateur en 1978. Il devient leader du gouvernement au Sénat de 1984 à 1986.
Martial Asselin (Cons.) Né en 1924 à La Malbaie, au Québec, Martial Asselin, un avocat, est maire de La Malbaie de 1957 à 1963, et député fédéral de Charlevoix de 1958 à 1962. Réélu en 1963, il devient ministre des Forêts dans le cabinet de John Diefenbaker. Il est réélu en 1965 et 1968 et sert à titre de délégué du Canada dans plusieurs organisations et conférences internationales.
Martial Asselin est appelé au Sénat en 1972. En 1979, il est nommé ministre d'État responsable de l'Agence canadienne de développement international. Il est président suppléant du Sénat de 1984 à 1988. En 1990, il démissionne de son siège au Sénat lorsqu'il devient lieutenant-gouverneur du Québec.
Gildas L. Molgat (Lib.) Né à Ste. Rose du Lac (Manitoba). Molgat a fait ses études au Collège St-Paul et à l’Université du Manitoba, où il a remporté la médaille d’or de la Faculté de commerce en 1947. Il a premièrement été élu à l’Assemblée législative du Manitoba en 1953, où il a été reconduit pendant cinq mandats consécutifs. Il a aussi été chef du Parti libéral au Manitoba et chef de l’opposition de 1961 à 1968.
En 1970, Molgat est appelé au Sénat sur l’avis du Premier ministre Trudeau et il s’est acquitté de diverses charges parlementaires et politiques au Sénat. Il a ainsi été whip du gouvernement, chef adjoint de l’opposition et leader adjoint du gouvernement. Il est nommé à la présidence du Sénat de 1994 à 2001. Son intérêt pour les questions constitutionnelles a marqué toute sa carrière au Sénat. Il décède en février 2001.
«Sous sa forme actuelle, le Sénat fait du très bon travail... les sénateurs pourraient faire plus d'argent ailleurs... Le Sénat fait de l'excellent travail en polissant et en raffinant les projets de loi bruts que lui envoie la Chambre des communes.» William F. Gold, du Calgary Herald
Le Sénat s'est indéniablement acquitté du rôle que lui ont confié les Pères de la Confédération. Forts de leur expérience législative, collectivement plus grande que celle des députés qui siègent aux Communes, les sénateurs ont joué un rôle fondamental dans la révision et la correction des projets de loi. En outre, le Sénat a assumé une tâche importante dans ses travaux d'enquête, qui se sont révélés efficaces pour l'élaboration de politiques innovatrices. Il est peut-être vrai que le Sénat a moins bien rempli son rôle de représentation des régions, et pourtant, les négociations fédérales-provinciales ont compensé, tandis que le Sénat continués de se faire le champion des intérêts des minorités sociales.
Le contribuable canadien peut bien penser que les réalisations du Sénat n'en justifient pas le prix, mais si on le compare aux autres organes des législatures canadiennes, on voit qu'en 1991-1992 il ne coûtait que 1,61 $ per capita, alors que la Chambre des communes en coûtait 8,49 $ et les législatures provinciales, de 18 $ à 30 $.38 Les chiffres per capita auront augmenté quelque peu au cours de la dernière décennie, mais ils demeurent révélateurs des coûts relatifs. Dans un Sénat élu, surtout s'il comptait tout au plus une centaine de membres, les sénateurs représenteraient tous un très grand nombre de commettants. Il leur faudrait des bureaux dans leur circonscription et ils devraient aussi augmenter leur personnel à Ottawa. Un Sénat élu serait vraisemblablement quatre fois plus cher que les 56 millions de dollars par année que coûte le Sénat actuel.
Les pressions exercées pour réformer le Sénat sont trop fortes pour être ignorées. Pourtant, après avoir étudié, discuté et négocié pendant des années, les Canadiens n'ont pas réussi à abolir ou à réformer cette institution nationale importante. Dans ces conditions, quelles solutions pourrait-on trouver pour sortir de l'impasse? Pour commencer, tous les Canadiens doivent être sensibilisés aux nombreuses réalisations de la Chambre haute fédérale, de façon à pouvoir la juger en connaissance de cause. C'est seulement alors qu'on pourra objectivement évaluer les nombreuses recommandations, allant de la réforme constitutionnelle à une réorganisation interne, pour déterminer laquelle aidera le mieux la seconde chambre du Canada - et non la secondaire - à travailler encore longtemps dans l'intérêt de tous les Canadiens.
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Notes
1
L'Île-du-Prince-Édouard fut d'ailleurs la seule province à négocier en faveur d'un Sénat élu.2 Cité dans Seidle, F. Leslie, «Senate Reform and the Constitutional Agenda: Conundrum or Solution?», Canadian Constitutionalism: 1791-1991, textes choisis par Janet Ajzenstat, Ottawa : Canadian Study of Parliament Group, 1991.
3 Kenny, l'hon. C., «If Senators Were Elected», Ottawa, mars 1993.
4 Niemczak, P., Compensation/Severance Packages and the Abolition and Reform of Upper Chambers, Ottawa : Bibliothèque du Parlement, 1992, p. 3 à 9.
5 Cité dans Ross, sir G.W., The Senate of Canada, Its Constitution, Powers and Duties, Historically Considered, Toronto : Copp, Clark, 1914.
6 Kunz, F.A., The Modern Senate of Canada, Toronto: University of Toronto Press, 1965, p. 10 et 11.
7 Ibid., p. 11, et Débats parlementaires sur la question de la confédération des provinces de l'Amérique britannique du Nord, Québec : Hunter, Rose & Co., 1865, p. 35 et 36.
8 Campbell, C., The Canadian Senate: A Lobby from Within, Toronto: MacMillan of Canada, 1978) p. 4.
9 Hopkins, E. Russell, «Financial Legislation in the Senate», Revue fiscale canadienne, Vol. VI, no 5, septembre-octobre 1958, p. 322 et 323.
10 Débats parlementaires sur la question de la confédération des provinces de l'Amérique britannique du Nord, op. cit., p. 36.
11 Kunz, F.A., op. cit., p. 325 et 326.
12 Cité dans Kunz, F.A., ibid., p. 18.
13 Eshelman, L. (compilation) et Brooks, J. (mise à jour), «Suite donnée par le Sénat aux projets de loi de la Chambre des communes», Ottawa : Bibliothèque du Parlement, janvier 1987.
14Campbell, C., op. cit., p. 19. Les italiques sont de nous.
15 Kenny, l'hon. C., «The virtues of appointing Canadian senators», The Globe & Mail, Toronto, 26 mars 1993.
16 Forsey, Eugene, «The Canadian Senate», The Parliamentarian, octobre 1982, Vol. LXIII, no 4, p. 274.
17 Watts, R.L., «Second Chambers in the Federal Political Systems», Ontario Advisory Committee on Confederation: Background Papers and Reports, Vol. 2, Wm. Kinmond, publisher, Toronto : Queen's Printer and Publisher, 1970.
18 Watts, R.L., op. cit., p. 334.
19 Sharman, Campbell, op. cit., p. 88.
20 Watts, R.L., op. cit., p. 336.
21 Sharman, Campbell, op. cit., p. 90.
22 Toutefois, en France, les sénateurs sont élus au suffrage indirect par des collèges électoraux composés des députés à l'Assemblée nationale, des conseillers généraux et des délégués des conseils municipaux, plutôt que par l'ensemble de l'électorat.
23 Hopkins, E. Russell, «What's Right about the Senate», Revue de droit de McGill, Vol. 8, no 3, Montréal : Faculté de droit de l'Université McGill, 1962, p. 16.
24 Jackson, Robert et Doreen, Politics in Canada: Culture, Institutes, Behaviour and Public Policy, Scarborough : Prentice-Hall Canada Inc., 1990, p. 371.
25 Seidle, F. Leslie, op. cit., p. 91 à 122.
26 Élus par la population ou par les législatures provinciales et territoriales.
27 Aucun chiffre n'est donné pour 1902.
28 Un sondage réalisé en 1988 par Robert J. Fleming et mentionné dans Canadian Legislatures 1992 (note 36) a révélé que 32,5 % seulement des députés fédéraux qui siégeaient cette année-là avaient déjà de l'expérience comme parlementaires.
29 Fleming, Robert J., Canadian Legislatures 1992: Issues, Structures and Costs, Toronto : Global Press, 1992, p. 162.
30 Kenny, l'hon. Colin, op. cit.
31 Franks, C.E.S., «The Senate and its Reform», Queen's Law Journal, Vol. 12, no 3, 1987, p. 458 et 459.
32 «Le Sénat du Canada : Aperçu législatif et historique», Ottawa, Direction des comités du Sénat, 1992, p. 16.
33 Kunz, F.A., op. cit., p. 60 et 61.
34 Purves, Grant, Les présidents du Sénat, Ottawa : Bibliothèque du Parlement, 1988, p. 33 à 35.
35 Grenon, Jean-Yves, «Raoul Dandurand : Pionnier de la diplomatie canadienne», Cap-aux-Diamants, Vol. 5, no 4, hiver 1990, p. 61 à 64.
36 Knowles, Valerie, First Person: A Biography of Cairine Wilson, Canada's First Woman Senator, Toronto : Dundurn Press Ltd., 1988, p. 124.
37 Rowe, l'hon. Frederick W., Into the Breach, Toronto-Montréal : McGraw-Hill Ryerson Ltd., 1988, p. 153.
38 Fleming, Robert J., op. cit., p. 70.