Le mardi 4 décembre 2018

Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications a l’honneur de déposer son

QUATORZIÈME RAPPORT

Votre comité, qui a été autorisé à examiner la teneur des éléments des sections 22 et 23 de la partie 4 du projet de loi C-86, Loi n^o 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 27 février 2018 et mettant en œuvre d’autres mesures, a, conformément à l’ordre de renvoi du mercredi 7 novembre 2018, examiné ladite teneur du projet de loi et en fait maintenant rapport comme il suit :

Les 20 et 21 novembre 2018, le Comité sénatorial permanent des transports et des communications (le comité) a tenu deux réunions pour étudier les dispositions du projet d’exécution du budget modifiant la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (LMMC, 2001)et la Loi sur la responsabilité en matière maritime (LRMM). Le comité a entendu le témoignage de représentants de Transports Canada, de Pêches et Océans Canada et de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires. En outre, le comité a entendu le témoignage de Québec-Océan, du Clear Seas Centre for Responsible Shipping (Clear Seas Centre), d’Ecojustice, de la Western Canada Marine Response Corporation, de la Chamber of Shipping et de la Chambre de commerce maritime.

La section 22 de la partie 4 du projet de loi C-86 contient des modifications à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. Les principaux changements sont les suivants :

• Élargir l’application de la LMMC, 2001 aux navires canadiens partout dans le monde et aux navires étrangers et aux navires privés en eaux canadiennes, y compris dans la zone économique exclusive du Canada;

• Donner au ministre des Transports le pouvoir de prendre des règlements concernant la protection de l’environnement marin du Canada contre les répercussions des activités de navigation et de transport maritime;

• Donner au ministre des Transports le pouvoir de prendre des arrêtés d’urgence d’une durée maximale d’un an en ce qui concerne tout pouvoir de réglementation établi dans la LMMC, 2001, sous réserve qu’il existe un risque immédiat direct ou indirect à la sécurité marine ou à l’environnement marin (une prolongation de trois ans est possible sur approbation du gouverneur en conseil);

• Autoriser les agents d’intervention environnementale et toute personne qui les accompagne à pénétrer dans une propriété privée afin d’intervenir de manière proactive en cas d’incident de pollution;

• Faire passer le montant des sanctions administratives pécuniaires prévues à la LMMC, 2001 de 25?000 à 250?000 $.

La section 23 de la partie 4 du projet de loi C-86 contient des modifications à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. Les principaux changements sont les suivants :

• Éliminer la limite par événement de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires (CIDPHN);

• Autoriser la CIDPHN à emprunter des sommes au Trésor en cas d’insuffisance de fonds en raison d’un incident;

• Permettre l’ajustement annuel de la contribution à la CIDPHN et que celle-ci soit financée par les réceptionnaires et les exportateurs d’hydrocarbures;

• Autoriser le ministre des Pêches et des Océans à recevoir un financement d’urgence direct pouvant atteindre au maximum 50 millions de dollars de la CIDPHN;

• Inclure dans les dépenses remboursables par la CIDPHN les préjudices économiques;

• Accorder à l’administrateur de la CIDPHN le pouvoir d’établir un processus de réclamation simplifié pour les demandes de moins de 35?000 $ en cas de déversement de pétrole normal et de moins de 50?000 $ en cas d’incident important.

Observations des témoins

Pouvoirs du ministre des Transports

Lors de leur témoignage devant le comité, des représentants de Transports Canada et de Pêches et Océans Canada ont souligné qu’il est important que le ministre des Transports améliore sa capacité d’intervention rapide alors que surviennent des changements dans l’environnement marin et les comportements de la faune. Les représentants ont souligné les pouvoirs de prise d’arrêtés d’urgence et de réglementation environnementale proposés dans le projet de loi, ainsi que l’engagement qui a été pris sur le maintien d’un dialogue concernant les conséquences économiques et sociales des décisions.

M. Ginsberg d’Ecojustice a dit appuyer cet ajout, indiquant que les pouvoirs proposés seraient très utiles pour la protection des cétacés migrateurs. Le professeur Mathieu Cusson de Québec-Océan a fait écho à ce point de vue, affirmant qu’il existe de grandes lacunes dans les connaissances produites par la recherche marine et que les arrêtés d’urgence donneraient au gouvernement la flexibilité nécessaire pour mettre à l’essai différentes approches de réglementation avant de les cristalliser sous forme de règlement.

M^me Gee et M. Swanson de la Chamber of Shipping et M. Burrows de la Chambre de commerce maritime ont tous trois exprimé des préoccupations sur le fait que le pouvoir général de prendre des arrêtés d’urgence d’une durée maximale d’un an constituait un écart important par rapport aux 14 jours prévus dans la Loi sur l’aéronautique et la Loi sur le transport des marchandises dangereuses. M. Ginsberg d’Ecojustice a dit appuyer le pouvoir de prendre des arrêtés d’urgence, mais il a fait valoir qu’il serait judicieux de prolonger la durée maximale jusqu’à deux ou trois ans étant donné le long processus décisionnel et les formalités nécessaires pour obtenir une autorisation de prolongation de la part du Cabinet.

Selon M^me Gee, il serait préférable d’adopter une définition plus restrictive du pouvoir de prise d’arrêté d’urgence. M. Burrows a recommandé que l’on « [traduction non officielle] adopte des politiques robustes pour restreindre le recours à ces arrêtés uniquement dans des circonstances urgentes ou imprévues comportant des risques considérables, comme prévu, et que l’on prenne un engagement de principe de consulter les intervenants dans la mesure du possible et selon les circonstances ». M. Ellis du Clear Seas Centre a fait écho à cette proposition, ajoutant que « [traduction non officielle] les décisions devraient être fondées sur des données probantes et s’appuyer sur les meilleurs renseignements disponibles ».

Au sujet du pouvoir défini à l’article 689 du projet de loi de déléguer la responsabilité ministérielle à des intervenants provinciaux, municipaux ou autochtones, M^me Gee a dit craindre que d’autres niveaux de gouvernement ne tiennent pas suffisamment compte de la LMMC, 2001 pour qu’elle puisse être appliquée de manière uniforme. M. Ellis du Clear Seas Centre s’est dit d’avis contraire, indiquant que la clarification permettait de mieux refléter l’approche appliquée à l’heure actuelle en ce qui concerne les interventions marines et qu’elle offrait une meilleure certitude dans les situations où des intervenants locaux sont appelés à participer aux efforts d’intervention en cas de désastre.

Dans son mémoire, la Société régionale Inuvialuit (SRI) a dit craindre que le pouvoir proposé du ministre d’exempter des navires de recherche enfreigne la Convention définitive des Inuvialuit, laquelle exige que les activités de recherche sur terre et sur mer dans la région soient cogérées avec la SRI. La SRI a recommandé un amendement visant la reconnaissance des droits ancestraux et les droits issus de traités des peuples autochtones.

Intervention en cas de déversement de pétrole et d’incident environnemental

Les précisions à la LMMC, 2001 contenues dans le projet de loi C-86 permettraient à la Garde côtière canadienne d’intervenir de manière plus proactive en cas d’incident impliquant des navires ou de déversement. Des représentants gouvernementaux ont indiqué que cette mesure atténuerait les dommages causés à l’environnement ainsi que les coûts de nettoyage. En outre, on a fait valoir que l’ajout de l’immunité civile pour les agents d’intervention environnementale et de nouveaux pouvoirs de pénétrer dans une propriété privée permettra d’accélérer les mesures d’intervention en cas d’incident de pollution.

Le professeur Mathieu Cusson, M. Lowry de la Western Canada Marine Response Corporation, M. Ellis et M. Ginsberg ont tous dit appuyer les mesures d’intervention proactives. M. Ellis a ajouté que les dispositions sur l’immunité civile étaient importantes pour les organismes américains d’intervention en cas de pollution, puisque la responsabilité civile constitue une grande préoccupation lors des mesures d’interventions en cas d’incident de pollution dans les eaux limitrophes.

Modifications à la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures par les navires

L’administratrice de la CIDPHN a indiqué au comité que les modifications proposées dans le projet de loi C-86 auraient peu d’effet sur son mandat ou sur la capacité de son organisme à traiter les demandes d’indemnisation pour les dommages causés par la pollution d’hydrocarbures. Le projet de loi propose des changements à la manière dont seraient structurées les redevances sur les produits du pétrole qui financent la CIDPHN, mais l’administratrice a fait valoir que les redevances n’ont pas été recueillies depuis 1976 et que la réserve actuelle, qui s’élève à 400 millions de dollars, serait suffisante pour répondre aux besoins actuels de la Caisse.

Le professeur Mathieu Cusson est d’avis que la réserve de 400 millions de dollars de la CIDPHN serait insuffisante en cas de déversement de pétrole ou d’incident maritime majeur, et a indiqué que des fonds supplémentaires devraient donc être recueillis.

M. Burrows, M. Swanson et M. Ellis ont porté leurs observations sur la proposition d’indemnisation, à partir des fonds de la CIDPHN, des préjudices purement économiques. Ils ont fait valoir que les préjudices purement économiques – c’est-à-dire les pertes ne découlant pas de dommages à des biens matériels – ne sont généralement pas indemnisables dans le droit canadien de la responsabilité délictuelle et pourraient avoir des conséquences imprévues, puisque les demandes d’indemnisation s’éloigneraient de la source des préjudices environnementaux. M. Swanson a proposé que, si les préjudices économiques devenaient remboursables sous la CIDPHN, la loi devrait clairement indiquer qui est admissible à l’indemnisation, dans quelles circonstances et dans quelle mesure.

Observations du comité

S’appuyant sur les témoignages entendus, le comité formule les observations ci-dessous.

Certains membres du comité s’inquiètent de l’opinion de témoins à l’effet que la durée des arrêtés d’urgence que peut prendre le ministre des Transports en vertu de la section 22 est exceptionnellement longue, une année pouvant s’écouler avant qu’il ne soit nécessaire d’obtenir une approbation de prolongation de la part du gouverneur en conseil. D’autres membres se sont plutôt dit préoccupés par le potentiel manque de transparence entourant le processus de prise d’arrêtés d’urgence et sa mise en œuvre.

Dans un souci d’accessibilité, tout en notant que l’effet juridique des paragraphes tels que rédigés demeure adéquat, le comité constate que la version française de la section 22 contient certaines ambiguïtés linguistiques méritant un second regard, notamment aux paragraphes proposés 10.1(2) et 35.1(3) de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, dont la lecture est difficilement compréhensible, ainsi qu’au paragraphe 130(2) de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada eu égard à la conjugaison des verbes employés.

Le comité aimerait souligner les grandes répercussions que les décisions réglementaires peuvent avoir sur les collectivités, notamment les communautés autochtones et les collectivités de petite taille où l’emploi est concentré dans quelques petites industries. Il est essentiel de considérer et de mener des consultations sur les effets sociaux et économiques potentiels d’un arrêt d’urgence ou d’un règlement sur les collectivités. Par conséquent, le comité encourage fortement le gouvernement à veiller à ce que l’élaboration des arrêtés d’urgence et des règlements reflète les résultats de consultations sérieuses auprès des communautés touchées et tient compte de leurs préoccupations.

Respectueusement soumis,