Journaux du Sénat
48 Elizabeth II, A.D. 1999, Canada
Journaux du Sénat
2e session, 36e législature
Numéro 19 - Annexe
Le jeudi 9 décembre 1999
14h00
L'honorable Gildas L. Molgat, Président
Restructuration de l’industrie du transport aérien au Canada
Comité sénatorial permanent des Transports et des communications
Deuxième rapport
L’honorable Lise Bacon, présidente
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
Décembre 1999
Restructuration de l’industrie du transport aérien au Canada
1. Introduction
2. Pertinence de recourir à l’article 47 maintenant
3. Concurrence au pays3.1 Prix d’éviction
3.2 Hausses excessives de tarifs
3.3 Primes aux agents de voyage
3.4 Créneaux
3.5 Systèmes de réservations informatisés
3.6 Fidélisation des grands voyageurs
3.7 Ententes inter-compagnies et partage de code
3.8 Appareils excédentaires4. Plafond de 10 p. 100 sur les actions d’Air Canada
5. Desserte des petites localités
6. Propriété et contrôle
7. Vols internationaux
8. Bilinguisme
9. Sort des employés
10. Suivi des engagements du transporteur dominant
11. Concurrence intérieure des transporteurs appartenant à des intérêts étrangers
12. Conclusion et observations
13. Recommendations
L’honorable Lise Bacon, Présidente
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
Et les honorables sénateurs:
Willie Adams
*Bernard Boudreau, c.p. (ou Daniel Hays)
Catherine Callbeck
Sheila Finestone, c.p.
Janis G. Johnson
Michael Kirby
Marjory LeBreton
* John Lynch-Staunton (ou Noël A. Kinsella)
Raymond J. Perrault, c.p.
Marie-P. (Charette) Poulin
Fernand Roberge
Mira Spivak
Autres sénateurs ayant participé aux travaux du comité :
Raynell Andreychuk, Norman K. Atkins, Ione Christensen, Erminie J. Cohen, Joan Cook, Pierre DeBané, Mabel DeWare, Joyce Fairbairn, P.C., Isobel Finnerty, Ronald D. Ghitter, Colin Kenny, Noel A. Kinsella*, Rose-Marie Losier-Cool, Shirley Maheu, Lorna Milne, Donald H. Oliver, Marcel Prud’homme, Nick G. Sibbeston, Nicholas W. Taylor, Charlie Watt.
* Membres d’office
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 14 octobre 1999 :
L’honorable sénateur Hays propose, appuyé par l’honorable sénateur Graham, c.p.,
Que, conformément au paragraphe 47(5) de la Loi sur les transports au Canada, le décret déposé devant cette Chambre le 14 septembre 1999, autorisant certains transporteurs aériens majeurs et certaines personnes à négocier et à conclure toute entente conditionnelle, soit déféré au Comité sénatorial permanent des transports et des communications pour étude;
Que le Comité entende, entre autres témoins, le ministre des Transports;
Que le Comité soit autorisé à permettre la diffusion électronique de ses délibérations publiques; et
Que le Comité présente son rapport final au plus tard le 15 décembre 1999.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Greffier du Sénat
Paul C. Bélisle
Le 13 août 1999, le gouverneur en conseil a signé un décret suspendant l’application de la Loi sur la concurrence aux transporteurs aériens au Canada, en vertu de l’article 47 sur les perturbations extraordinaires de la Loi sur les transports au Canada. Cette suspension devait permettre des discussions en vue d’une fusion des transporteurs, discussions qui auraient autrement contrevenu à la Loi sur la concurrence.
Le 14 octobre, le décret a été référé par le Sénat au Comité pour examen. Le 26 octobre, le ministre des Transports, M. David Collenette, a comparu devant nous pour expliquer le contexte du décret. Il a demandé l’avis du Comité sur plusieurs questions touchant la politique sur le transport aérien. Il nous a notamment demandé s’il fallait modifier la loi plafonnant à 10 p. 100 la propriété individuelle des actions votantes d’Air Canada, et quel serait l’impact d’une restructuration sur la concurrence, la valeur des articles actuels 64 et 66 de la Loi sur les transports qui protègent le public voyageur en matière de prix et de services sur les vols desservant les petites localités, l’impact probable sur les employés d’une fusion des deux compagnies aériennes ou de la faillite d’une d’elles et la façon de contrôler un marché dans lequel un transporteur serait dominant. Il a indiqué la volonté du gouvernement d’agir dans tous ces dossiers, mais il a affirmé qu’il n’y aurait pas de changement aux exigences actuelles de propriété et de contrôle canadiens.
Le ministre a déposé devant le Comité deux documents dont il s’est largement inspiré pendant ses délibérations. Le premier, Politique-cadre pour la restructuration de l’industrie du transport aérien au Canada, octobre 1999, a été produit par son ministère. Le deuxième est une lettre qu’il a reçue du commissaire du Bureau de la concurrence, datée du 22 octobre. La lettre répond à sa demande d’un avis du Bureau sur les questions de concurrence dans le contexte d’une éventuelle restructuration du transport aérien.
On n’a pas demandé au Comité de juger du mérite des projets de restructuration déposés par Onex et Air Canada, et nous ne comptons pas le faire. Comme on le sait, dix jours après le début de nos audiences, Onex a retiré son projet après que celui-ci eut été déclaré illégal par la Cour supérieure du Québec, puisqu’il enfreignait le plafond de 10 p. 100 de propriété des actions d’Air Canada. Nos propos s’appliquent donc au projet d’Air Canada, qui consiste essentiellement à acheter les Lignes aériennes Canadien International pour les exploiter isolément d’Air Canada, et à établir un transporteur à rabais basé à Hamilton (Ontario). Sans qu'il y ait nécessairement à l’avenir un transporteur dominant, la proposition d’Air Canada mène clairement à l’apparition d’un propriétaire dominant. Pour ce qui a trait à la concurrence, nous ne voyons pas la différence qu’il y a entre un propriétaire de deux transporteurs dominant et un transporteur dominant unique.
Au cours de ses audiences, le Comité a entendu 53 témoins : le ministre des Transports, les deux grandes compagnies aériennes, la société Onex, le commissaire du Bureau de la concurrence, plusieurs petits transporteurs aériens ainsi que plusieurs syndicats et groupes de consommateurs.
Dans son rapport, le Comité garde à l’esprit les tâches demandées par le ministre : les questions abordées dans les paragraphes qui suivent correspondent à ce que nous considérons les grands enjeux. Chacun est traité brièvement et dans la plupart des cas, nous formulons une recommandation. Comme on l’a dit, ces recommandations sont fondées sur l’hypothèse que le projet d’Air Canada va se matérialiser. Si ce n’est pas le cas, plusieurs recommandations du rapport deviennent caduques.
2- Pertinence de recourir à l’article 47 maintenant
Selon la Loi sur les transports au Canada, l’article 47 est un recours en cas de perturbation extraordinaire, existante ou imminente, du réseau national des transports, en l’absence de toute autre solution législative en vertu de cette Loi ou d’une autre. L’article ne vise pas les perturbations causées par des conflits de travail. La loi permet des mesures qui peuvent être prises pour stabiliser un cas de perturbation et mentionne qu’il est possible d’imposer des contraintes sur la capacité de transport et les prix.
Le Comité est conscient des conséquences possibles de la disparition d’un transporteur important au pays. Un témoin a décrit la situation qui a suivi la disparition d’Eastern Airlines aux États-Unis et laissé entendre qu’outre l’effet immédiat, passagers coincés et emplois perdus, il y aurait une pénurie de sièges pendant plusieurs mois après la disparition de la compagnie et que le rétablissement que pourrait opérer un nouveau propriétaire prendrait au moins un an à se réaliser en entier, étant donné les problèmes du rééquipement, de la formation, du recrutement, etc. Lorsqu’il a comparu devant nous, le ministre a affirmé qu’il y avait trois options face au problème. La première consiste à aider Canadien financièrement, la deuxième, à laisser la compagnie faire la faillite et la troisième, à restructurer l’industrie d’une façon ou d’une autre. Le recours à l’alinéa 47(1)c) est le moyen de lancer cette démarche.
Même en tenant compte de ce qui précède, le Comité n’est pas convaincu que le recours à l’article 47 était justifié dans le cas qui nous occupe, parce qu’on ne lui a pas expliqué quels étaient tous les autres remèdes possibles que permet la Loi, pas plus qu’il n’est convaincu qu’une perturbation était imminente. Néanmoins, il y a eu une intervention et un renvoi au Comité, et ce dernier réagit en conséquence.
Le Comité s’inquiète surtout de la disparition de la concurrence dans le scénario proposé par Air Canada. Le nouveau propriétaire dominera le transport aérien intérieur, avec environ 90 p. 100 du marché. Nous partageons la grave inquiétude du Bureau de la concurrence à cet égard et nous notons avec intérêt ses commentaires sur la nécessité d’une mesure complète et urgente pour rétablir la concurrence, car des engagements volontaires ne peuvent guère remplacer la rigueur d’un marché concurrentiel. Le rapport aborde le rétablissement de certains aspects de la concurrence étrangère en 11.0, mais nous formulons ici des commentaires sur certaines garanties qui pourraient s’imposer face à des pratiques comme les prix d’éviction, les hausses excessives de tarifs et d’autres qui sont susceptibles de causer préjudice avec un transporteur dominant ou un propriétaire dominant.
Le Canada a vu les effets des prix d’éviction dans l’industrie du transport aérien ces dernières années et nous convenons avec le Bureau de la concurrence que les dispositions actuelles de la Loi sur la concurrence ne permettent pas de contrer cette pratique lorsqu’elle a cours. Nous appuyons donc la recommandation du Bureau à ce sujet. Nous estimons nécessaire de pouvoir émettre une certaine forme d’ordonnance de cessation face à des pratiques d’éviction évidentes.
Recommandation 1 : Prix d’éviction
Que la Loi sur la concurrence soit modifiée de façon à prévoir des ordonnances de cessation lorsque des pratiques de prix d’éviction ont cours dans le transport aérien.
3.2 Hausses excessives de tarifs
Nous convenons également que les dispositions de l’article 66 de la Loi sur les transports au Canada ne semblent pas en mesure d’empêcher un transporteur dominant d’imposer des tarifs déraisonnables sur les routes monopolistiques. On présume qu’il y aura beaucoup plus de routes monopolistiques à la suite des projets actuels, et, de toute façon, la disposition ne s’applique qu’au prix régulier. On pourrait envisager de limiter l’augmentation totale des tarifs sur une route monopolistique au taux d’inflation plutôt que de considérer seulement le plein tarif. On voudrait ici prévenir des pratiques l’élimination des rabais et des soldes de sièges sur les routes monopolistiques, alors que le plein tarif resterait inchangé.
Recommandation 2 : Hausses excessives de tarifs
Que l’article 66 de la Loi sur les transports au Canada qui s’applique aux augmentations excessives de tarif sur les routes monopolistiques soit modifiée de façon que l’augmentation totale des recettes soit visée, et pas seulement le tarif de base.
3.3 Primes aux agents de voyage
Les petits transporteurs canadiens, comme Westjet, Air Transat et Canada 3000, offrent un service précieux et une concurrence assez efficace dans certains marchés. Cependant ils sont petits en termes relatifs et très vulnérables à certaines pratiques des gros transporteurs, et ils risquent de le devenir davantage dans l’avenir. Nous avons constaté que le ministre est sensibilisé à la situation et que le document de politique présente plusieurs situations où on peut intervenir. Ici encore, le Bureau de la concurrence a formulé des commentaires et des recommandations valables. Nous les examinons ici et dans le texte qui suit immédiatement la présente partie. Nous reprenons à notre compte certaines recommandations du Bureau.
Les gros transporteurs structurent souvent les commissions versées aux agents de voyages de sorte que la prime augmente avec le volume. Cela peut nuire aux petits concurrents. Dans un contexte de propriétaire dominant, ces pratiques seraient interdites et les commissions ne pourraient être que fonction linéaire des ventes.
Recommandation 3 : Primes aux agents de voyage
Que le transporteur ou propriétaire dominant lie la commission aux agents de voyage au volume des ventes et non à leur loyauté, de quelque façon que ce soit.
Il est important que tous les transporteurs à accès aux créneaux et aux installations aéroportuaires quand ils en ont besoin. Les créneaux sont des plages de temps allouées aux transporteurs afin de leur permettre de décoller et de se poser au moment voulu et en toute sécurité. Les petits transporteurs ou les nouveaux venus peuvent parfois être évincés d’un marché s’il n’y a pas de créneau disponible au moment où ils en ont besoin. L’accès aux installations comme les portes d’embarquement, les comptoirs d’enregistrement et les systèmes de bagages leur sont également nécessaires. L’accès aux créneaux n’est pas encore un problème au Canada, à l’exception de l’aéroport Pearson à certaines heures du jour, mais la disponibilité des créneaux dans certains aéroports étrangers peut poser problème pour les vols internationaux. Le Bureau de la concurrence a beaucoup traité de ces questions dans son rapport et formule plusieurs recommandations à cet égard. Nous ne voulons pas les répéter textuellement ici, mais nous en reprenons l’essentiel dans nos propres recommandations.
Recommandations 4 et 5 : Créneaux
Que le propriétaire dominant s’engage à céder suffisamment de créneaux dans des aéroports clés, y compris étrangers, afin de favoriser une compétition réelle aux périodes cruciales que l’accès aux installations pour les passagers soit structuré en vue d’un usage commun, afin de ne pas évincer les transporteurs en concurrence avec le transporteur dominant.
Il convient que Transport Canada établisse un nouveau règlement sur les créneaux afin que ceux qui ne sont pas utilisés soient rendus disponibles, qu’il y en ait assez pour les nouveaux venus et qu’on accorde priorité à ces derniers lorsqu’on développe les installations.
3.5 Systèmes de réservations informatisés
Il arrive que les systèmes informatisés de réservations désavantagent les petits transporteurs, en particulier en vertu du partage des codes, car un transporteur peut apparaître à l’écran d’un agent de voyages sous plusieurs vols portant plusieurs numéros. Cela risque de renvoyer à l’arrière-plan l’information relative aux petits transporteurs. En outre l’information au sujet d’un système de réservations est souvent diffusée auprès de tous les transporteurs membres, ce qui peut être au détriment des petits transporteurs. Le rapport du ministre indique que le gouvernement examinera ce problème. Le Bureau a également formulé des recommandations à cet égard.
Recommandation 6 : Systèmes de réservations informatisés
Que le gouvernement révise le règlement sur les systèmes de réservations informatisés afin d’en éliminer les caractéristiques qui désavantagent les petits transporteurs.
3.6 Fidélisation des grands voyageurs
Ce régime de fidélisation est un outil de marketing bien rodé. L’incapacité d’un nouveau venu d’offrir un programme comparable peut être très désavantageuse. Le Bureau a proposé qu’un nouveau transporteur sur le marché intérieur ait le droit d’acheter des points au transporteur dominant dans des conditions raisonnables, pour ensuite les offrir à ses propres passagers. Les points auraient la même valeur que s’ils étaient acquis sur les vols du transporteur dominant.
Recommandation 7 : Fidélisation des grands voyageurs
Que le transporteur dominant soit tenu d’autoriser les nouveaux venus de lui acheter des points de son programme « grands voyageurs » à un prix raisonnable afin d’en faire profiter ses passagers, ces points ayant la même valeur que s’ils étaient acquis après du transporteur dominant.
3.7 Ententes inter-compagnies et partage de code
Pour un nouveau venu sur le marché, la possibilité d’offrir des correspondances faciles sur les routes du transporteur dominant est de toute évidence un élément clé de sa croissance. Ici encore, nous aimons le point de vue du Bureau de la concurrence, et nous formulons la recommandation suivante.
Recommandation 8 : Ententes inter-compagnies et partage de code
Que le propriétaire ou transporteur dominant soit tenu de négocier des ententes inter-compagnies et de partage de code dans des conditions raisonnables avec les nouveaux venus sur le marché intérieur qui le désirent.
Les nouveaux venus ont besoins de nouveaux appareils et les petits transporteurs débutent généralement avec des avions usagés. Le Comité comprend que l’importation et la mise en service des appareils d’occasion peuvent prendre beaucoup de temps par rapport à l’achat d’appareils équivalents au Canada. Si le transporteur dominant n’a pas besoin de tous les appareils de sa flotte à la suite de la restructuration, il faut trouver un moyen d’offrir les appareils excédentaires à tous les intéressés du marché intérieur avant de les vendre à l’étranger.
Recommandation 9 : Appareils excédentaires
Que, dans le cadre des engagements requis du transporteur dominant, le gouvernement exige que les appareils excédentaires soient offerts dans des conditions raisonnables à tout acheteur canadien intéressé avant d’être vendus à l’étranger.
4- Plafond de 10 p. 100 sur les actions d’Air Canada
Quand Air Canada a été privatisée en vertu de la Loi sur la participation publique au capital d’Air Canada en 1988, on a plafonné à 10 p. 100 le nombre d’actions votantes qu’un particulier peut détenir, ou que des personnes associées pouvaient détenir ensemble. On voulait ainsi encourager la participation du public à la propriété de la compagnie. Des restrictions semblables ont été imposées lors de la privatisation du CN (15 p. 100) et de Petro-Canada (10 p. 100), mais non lors de la privatisation de compagnies comme Teleglobe.
Le plafond a pour effet de remettre la compagnie entre les mains de la direction car aucun actionnaire ne détient assez de votes pour exercer une influence déterminante dans l’élection du conseil d’administration lors de l’assemblée annuelle. Il existe des indices assez forts selon lesquels la concentration des actions influe positivement sur la performance financière. Les grands actionnaires ont un vif intérêt à contrôler la performance de la gestion et à exercer assez de pouvoir pour exiger le départ des titulaires qui ne sont pas assez performants. Il y a certains indices à l’appui de cette thèse au sein de l’industrie américaine du transport aérien. Par ailleurs le fait qu’un particulier ou une compagnie dispose d’assez d’actions pour exercer un contrôle de fait est une possibilité que le Comité ne veut pas envisager. Dans cette veine, nous suggérons de plafonner la quantité d’actions votantes que les grands investisseurs institutionnels pourraient détenir.
Acceptant que le plafond de 10 p. 100 soit relevé, le Comité s’inspire des travaux du Comité sénatorial des banques pour en proposer un nouveau. Dans le rapport de ce Comité sur les banques, il est dit qu’un plafond de 20 p. 100 permettrait de mieux suivre le rendement de la gestion que celui de 10 p. 100 qui s’applique actuellement dans ce secteur.
Le Comité est donc d’avis que le plafond de 10 p. 100 à la propriété des actions d’Air Canada devrait être doublé à 20 p. 100. En outre, la disposition qui empêche des actionnaires de s’unir à leurs associés pour le vote devraient être levée.
Recommandation 10 : Plafond de participation de 10 % dans Air Canada
Le Comité recommande que le plafond limitant la participation individuelle en actions votantes dans Air Canada soit relevé à 20 p. 100, et que la disposition qui empêche des actionnaires de convenir de voter ensemble devait être levée. Il recommande en outre que, conformément aux contraintes de la Loi sur les banques, aucun investisseur institutionnel ne puisse détenir plus de 10 p. 100 des actions votantes d’Air Canada.
5- Desserte des petites localités
Le Comité perçoit beaucoup d’inquiétudes de la part des petites localités face à toute forme de restructuration, en particulier le danger que le service qu’elles reçoivent diminue ou disparaisse complètement. Dans le Nord, il n’y a souvent pas d’autres moyens de transport disponibles, il s’agit d’un service essentiel. Ce que réclament souvent les gens du Nord en matière de transport aérien en région éloignée, c’est la sécurité, du service et des tarifs raisonnables.
Les articles 64 et 65 de la Loi sur les transports au Canada sont conçus pour aider dans la situation actuelle, et ils exigent que le dernier et l’avant-dernier transporteur qui desservent une localité donnent un avis de 60 jours avant d’abandonner le service. Ce délai doit permettre à un autre transporteur de prendre la place. De toute évidence, il faut maintenir un équilibre. Si le temps de retrait est trop long, cela pourrait décourager un nouveau transporteur de s’implanter. Il faut néanmoins renforcer les dispositions de la Loi si le scénario retenu est celui d’un propriétaire dominant et exiger qu’il n’y ait pas d’interruption du service.
Le Comité a entendu les préoccupations de témoins au sujet des coûts des petits aéroports qui augmentent déjà, mais qu’une perte de recettes pourrait faire augmenter davantage en cas de réduction de la fréquence du service. Le gouvernement devrait donc revoir ses politiques de prix et de location dans les petits aéroports en cas de restructuration.
Recommandations 11 et 12 : Desserte des petites localités
Le Comité recommande que les articles 64 et 65 de la Loi sur les transports au Canada soient renforcés pour garantir qu’un nouveau transporteur dominant continue d’assurer à toutes les localités le service maintenant offert par Air Canada et Canadien.
Que le gouvernement revoie, à la lumière de la restructuration, ses politiques de prix et de location dans les petits aéroports en gardant à l’esprit leur rôle essentiel dans l’infrastructure nationale des transports.
En vertu de la loi, pour qu’un transporteur aérien ait la qualité de canadien, il doit appartenir dans les faits à des intérêts canadiens, contrôlant au moins 75 p. 100 des actions votantes. Ce plancher de 75 p. 100 pourrait être réduit par règlement, mais le règlement ne peut modifier l’exigence de propriété. La qualité de canadien permet de desservir les routes canadiennes et d’être désigné transporteur canadien par le gouvernement, afin de pouvoir offrir des vols internationaux. Les exigences légales en matière de propriété remontent à de nombreuses années, et découlent de la Convention de Chicago de 1944, qui a établi le mode de négociation des accords bilatéraux pour la desserte des routes internationales.
On affirme souvent que l’augmentation de la propriété étrangère, de 25 à 49 p. 100, favoriserait l’accès au capital étranger. Le Bureau de la concurrence estime que cela pourrait aider la position de certains petits transporteurs au Canada, par l’accès au capital et de meilleures perspectives d’alliance avec des groupes étrangers.
Certains membres du Comité craignent un relèvement du plafond de 25 p. 100. On s’inquiète du fait qu’il existe des façons de contourner la restriction. Ces échappatoires peuvent être financières : par exemple, un transporteur étranger ne peut pas être un propriétaire majoritaire, mais pourrait fonctionner comme un banquier influent. Relever le plafond de 25 p. 100 amplifierait la crainte sur l’influence. Néanmoins, le Comité convient avec le commissaire du Bureau de la concurrence qu’une hausse au-delà de 25 p. 100 pourrait aider les petits transporteurs. À cet égard, une approche sélective présente du mérite, et le Comité fait sa recommandation en gardant à l’esprit que la loi permet de hausser la limite de 25 p. 100 jusqu’au plafond au-delà duquel il y aurait perte de contrôle canadien.
Recommandation 13 : Propriété et contrôle
Le Comité recommande que le gouvernement fasse preuve de jugement en invoquant la Loi sur les transports au Canada pour relever le plafond de participation étrangère dans une compagnie aérienne canadienne, de 25 jusqu’à peut-être 49 p. 100, de façon sélective, pour faciliter l’accès au capital des petits transporteurs en concurrence avec le propriétaire dominant.
Toute liaison internationale est négociée avec un pays étranger en vertu d’un accord aérien bilatéral, et des routes sont ensuite attribuées aux transporteurs conformément à la « politique sur le transport aérien international » du gouvernement. La politique émane d’un scénario qui prévoit deux grands transporteurs, plusieurs petits charters canadiens et des fournisseurs de service. C’est en vertu de cette politique qu’un ou l’autre des grands transporteurs se retrouve soit avec des droits exclusifs sur une route, soit dans une position majoritaire. Au-delà de 300 000 vols passagers par année sur une route particulière, on désigne plus d’un transporteur. Des dispositions de péremption s’appliquent lorsqu’un transporteur n’exploite pas toutes les routes qui lui ont été attribuées. Reconnaissant que les accords bilatéraux sont aussi assujettis aux politiques des gouvernements étrangers, le Canada continue d’imposer sur certaines routes des conditions visant à protéger les grands transporteurs de toute concurrence des petits transporteurs canadiens.
Les services vers et depuis les États-Unis sont toutefois relativement peu limités en raison de la politique « ciels ouverts » canado-américaine des dernières années.
S’il devait y avoir un seul transporteur dominant, il faudrait, de l’avis du Comité, revoir la politique sur le transport aérien international. Selon le Comité, les routes internationales offrent en général de meilleures perspectives de croissance et de profit que les routes intérieures de sorte qu’il est important que les petits transporteurs canadiens puissent participer autant que possible à ce marché de façon à renforcer leur position au pays.
Le Comité recommande de revoir les accords bilatéraux dans la mesure où cela s’avérera utile.
Il ne faudrait pas négliger les vols charters internationaux. Le Comité a appris qu’il subsiste dans le marché des charters des contraintes qui réduisent la marge de manœuvre des exploitants canadiens. L’impossibilité d’offrir des tarifs aller en est un exemple.
Comme il est important d’encourager certains petits transporteurs canadiens à rivaliser avec le transporteur dominant, il est recommandé de revoir à cet égard la politique sur les charters internationaux.
Le Comité a été frappé par une des recommandations du Bureau de la concurrence concernant les alliances. Les petits transporteurs ne font pas partie d’alliances et, dans les deux projets de restructuration, il y a une alliance de moins avec un transporteur canadien. De plus, durant la récente escalade des offres d’achat, les alliances semblent avoir exercé plus d’influence que prévu. Le Bureau a recommandé une mesure lui permettant d’examiner toute nouvelle alliance internationale ou renouvellement d’alliance liant le transporteur dominant, afin d’assurer le respect de la Loi sur la concurrence. Le Comité appuie cette recommandation.
Recommandations 14 et 15 : Politiques aériennes internationales
Que l’on examine la politique aérienne internationale, y compris celle visant les charters, dans le scénario du propriétaire dominant afin d’accroître la participation de petits transporteurs canadiens et de développer leur force au pays et que des révisions des accords aériens bilatéraux soient négociées au besoin.
Que le ministre des Transports permette au Bureau de la concurrence d’examiner toute nouvelle alliance internationale ou renouvellement d’alliance liant le transporteur dominant, afin d’assurer le respect de la politique sur la concurrence.
Le Comité appuie entièrement l’intention du ministre de maintenir l’obligation faite à Air Canada ou à tout nouveau transporteur dominant d’offrir des services aux Canadiens en français et en anglais, comme l’exige la Loi sur les langues officielles.
Le Commissaire aux langues officielles a fait part au Comité d’un différend selon lequel Air Canada conteste une interprétation de la loi qui exige que ses filiales, en particulier ses filiales régionales, soient assujetties à la loi.
Recommandation 16 : Bilinguisme
Le Comité recommande que dans un scénario comportant un transporteur ou un propriétaire dominant au Canada, tous les services offerts au public par ce transporteur ou ce propriétaire et ses sociétés affiliées soient assujettis à la Loi sur les langues officielles.
Le Comité a entendu plusieurs syndicats. Une des principales doléances visait à accélérer la restructuration pour éliminer le climat d’incertitude qui plane sur les employés.
Air Canada a donné certaines assurances concernant la stabilité de la main-d’œuvre et les conditions s’appliquant en cas de mises à pied. Il ne fait aucun doute que les négociations sont loin d’être terminées. Les travailleurs aériens sont en général représentés par des syndicats assez puissants et ont probablement besoin de très peu d’aide du gouvernement. Néanmoins, lorsqu’il est question des engagements que le gouvernement dit vouloir exiger de tout transporteur dominant, il faudrait d’abord penser aux droits des employés.
Plusieurs témoignages soulignent l’importance de l’ancienneté dans le transport aérien et la possibilité qu’une fusion ou un transfert de personnel donne lieu à un climat de travail très difficile si on ne tient pas compte de l’ancienneté. Il est donc important que le gouvernement, dans son rôle d’encadrement, s’assure que les discussions entre la direction et les syndicats soient aussi exhaustives que possible pour éviter autant que possible les conséquences néfastes.
Recommandation 17 : Sort des employés
Que, parmi les engagements demandés au propriétaire ou transporteur dominant, le gouvernement insiste pour que les employés reçoivent un traitement juste en ce qui a trait à la continuité du service et aux conditions de mise à pied. Une attention spéciale devrait être accordée à la délicate question des listes d’ancienneté.
10- Suivi des engagements du transporteur dominant
Si les discussions actuelles font apparaître un transporteur ou d’un propriétaire dominant, le gouvernement a l’intention d’exiger certains engagements concernant le service, les tarifs et le traitement des employés. Le Comité appuie cette démarche.
Il devrait y avoir une certaine reddition de comptes officielle, au moins une fois par année, pour garantir le respect de ces engagements. L’Office des transports du Canada, qui délivre les licences, participe à la résolution des conflits et surveille si les accords aériens bilatéraux sont respectés, entre autres choses, semblerait bien placé pour participer à cette tâche. Le Comité est convaincu que le Bureau de la concurrence devrait également jouer un rôle et que le suivi devrait procéder d’un effort commun. La reddition de comptes devrait se faire publiquement, sous forme d’audiences où l’on ferait état du respect des engagements et où les intervenants ayant des critiques ou des plaintes à formuler seraient entendus.
Les résultats de ces audiences devraient être renvoyés au comité parlementaire pertinent pour étude.
Recommandation 18 : Engagements du transporteur dominant
Que la reddition de comptes se déroule dans le cadre d’un forum public, comme des audiences tenues une fois par année par l’Office des transports du Canada, en collaboration avec le Bureau de la concurrence, et ouvertes aux intervenants et autres critiques, et que les résultats de ces audiences soient renvoyés au Comité des transports de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent des transports et des communications pour étude.
11- Concurrence intérieure des transporteurs appartenant à des intérêts étrangers
Jusqu’à maintenant dans ce rapport, le Comité a appuyé la plupart des propositions que lui a faites le ministre des Transports afin de contenir le danger d’un transporteur dominant pour la concurrence, ainsi que la plupart des recommandations détaillées du directeur du Bureau de la concurrence. Elles sont contenues dans les recommandations exposées jusqu’ici dans le rapport.
Le Comité émet toutefois des réserves. On peut s’engager à maintenir les tarifs, mais il n’est pas du tout clair d’où viendrait une mesure quelconque pour réduire les coûts et quels remèdes existent si les tarifs augmentent plus que prévu.
Cela amène le Comité à certaines idées émises sur la concurrence étrangère. Il rejette l’idée du cabotage pur, selon laquelle des appareils étrangers dotés d’équipages étrangers desserviraient des routes situées entièrement en territoire canadien. Cela équivaudrait à éliminer des emplois pour les Canadiens. Par ailleurs, le cabotage vu comme le prolongement d’une route internationale pourrait être une activité plus acceptable, à condition que le Canada puisse jouir de droits réciproques.
Le Bureau de la concurrence préconise deux idées concernant la concurrence des transporteurs étrangers sur le marché intérieur canadien. La première a trait à la version modifiée de la sixième liberté selon laquelle un transporteur américain pourrait, contrairement aux règles actuelles, vendre un billet direct, disons Montréal-Vancouver, avec escale à Chicago. L’autre proposition, plus radicale, ouvre la porte aux transporteurs dits actifs au Canada seulement. Ces transporteurs pourraient appartenir entièrement à des intérêts étrangers, emploieraient des équipages canadiens et paieraient des impôts au Canada, mais n’auraient pas le privilège de desservir des routes internationales comme un transporteur canadien. Le Comité n’a pas entendu de témoignage favorable à de tels transporteurs actifs au Canada seulement. Même le grand transporteur étranger qui a été consulté à cet égard croyait qu’une structure de routes entièrement canadienne offrait peu d’intérêt. Les petits transporteurs canadiens n’étaient pas particulièrement enthousiastes eux non plus.
Par ailleurs, le Comité trouve intéressante l’idée d’accorder des droits en vertu d’une sixième liberté modifiée. Cela semble une façon assez facile d’introduire un élément important de concurrence dans un milieu qui semble très peu concurrentiel. La négociation de tels droits doit également comporter un accord réciproque permettant aux transporteurs canadiens de vendre des billets d’un point aux États-Unis à un autre, avec escale au Canada.
Recommandation 19 : Droits en vertu d’une sixième liberté modifiée
Que le gouvernement entreprenne de négocier avec les États-Unis le pouvoir nécessaire pour permettre la vente de billets d’un point au Canada à un autre, avec escale aux États-Unis, afin de favoriser la concurrence dans un contexte de propriétaire ou transporteur dominant.
12- Conclusion et observations
La principale conclusion du Comité est que la structure de l’industrie du transport aérien au Canada débouchera, selon l’hypothèse la plus vraisemblable, sur un propriétaire dominant environ 90 p. 100 du trafic intérieur. Toutes nos recommandations visent à aider à composer avec la situation, par des mesures qui protégeront le public directement et favoriseront la concurrence par le développement des petits transporteurs et l’élimination des obstacles aux nouveaux-venus.
Un des problèmes du projet d’Air Canada concerne son intention d’établir un transporteur à rabais à Hamilton. Notons qu’une des mesures envisagées par le ministre, dans le processus de restructuration, consiste à soumettre toute l’affaire au Bureau de la concurrence pour qu’il la commente. Le cas échéant, nous demandons au ministre de demander au Bureau d’accorder une attention particulière à la proposition de Hamilton.
Dans la lettre du Bureau de la concurrence au ministre, on indique qu’on pourrait exiger en dernier ressort que le propriétaire dominant se désaisisse de certaines filiales. Le Comité n’a pas entendu de témoignage favorable à cette option, mais il est d’avis que le Bureau devrait également examiner cette question de près. Si cela s’avérait nécessaire, nos recommandations sur les accords inter-compagnies et les partages de codes, exposées à la section 3.0 du rapport, s’appliqueraient.
Le Comité désire faire un commentaire sur les coûts d’exploitation des sociétés ariennes. La restructuration de l’industrie ne donnera de bons résultats à long terme que si le nouveau propriétaire dominant réussit à maîtriser les coûts et à transformer le système actuel, où les coûts déterminent les prix, en un système axé sur le marché où les prix déterminent les coûts.
La lourde dette et les frais d’intérêts élevés de Canadien ainsi que les coûts d’exploitation élevés d’Air Canada, causés en partie par la protection de la direction et du conseil d’administration contre les pressions d’un actionnaire important et l’absence d’un concurrent solide, ont amené les deux transporteurs à se doter de politiques de prix intérieurs destinées à absorber ces coûts, au lieu de les inciter à réduire leurs coûts pour offrir des prix concurrentiels sur le marché.
La nécessité de changer cette façon d’établir les prix revêt encore plus d’importance avec l’émergence d’un transporteur dominant. L’application des recommandations contenues dans le rapport exercerait des pressions en ce sens.
Bien que nous ayons abordé le sort des employés à l’article 9 du rapport, ces propos étaient destinés à ceux qui travaillent directement pour les deux transporteurs en cause et leur affiliés. Aux audiences, des témoins se sont inquiétés du transfert d’emplois hors du pays dans des fonctions comme les réservations informatisées. Le Comité suggère que dans la mesure du possible, le ministre cherche à obtenir du transporteur dominant qu’il s’engage à maintenir ces emplois au Canada ou même à en rapatrier.
Enfin, un commentaire sur la sécurité. Dans la déclaration pour une politique nationale des transports, à l’article 5 de la Loi sur les transports au Canada, le premier objectif porte sur la sécurité. En cette époque de bouleversements, des égarements pourraient, à l’insu de tous, compromettre la sécurité. Nous espérons que chaque personne concernée fera preuve d’une extrême vigilance pour que notre réseau canadien continue d’offrir la plus grande sécurité possible.
Recommandation 1 : Prix d’éviction
Que la Loi sur la concurrence soit modifiée de façon à prévoir des ordonnances de
cessation lorsque des pratiques de prix d’éviction ont cours dans le transport
aérien.
Recommandation 2 : Hausses excessives de tarifs
Que l’article 66 de la Loi sur les transports au Canada qui s’applique
aux augmentations excessives de tarif sur les routes monopolistiques soit modifiée de
façon que l’augmentation totale des recettes soit visée, et pas seulement le tarif
de base.
Recommandation 3 : Primes aux agents de voyage
Que le transporteur ou propriétaire dominant lie la commission aux agents de voyage
au volume des ventes et non à leur loyauté, de quelque façon que ce soit.
Recommandations 4 et 5 : Créneaux
Que le propriétaire dominant s’engage à céder suffisamment de créneaux dans
des aéroports clés, y compris étrangers, afin de favoriser une compétition réelle aux
périodes cruciales que l’accès aux installations pour les passagers soit structuré
en vue d’un usage commun, afin de ne pas évincer les transporteurs en concurrence
avec le transporteur dominant.
Il convient que Transport Canada établisse un nouveau règlement sur les créneaux afin que ceux qui ne sont pas utilisés soient rendus disponibles, qu’il y en ait assez pour les nouveaux venus et qu’on accorde priorité à ces derniers lorsqu’on développe les installations.
Recommandation 6 : Systèmes de réservations informatisés
Que le gouvernement révise le règlement sur les systèmes de réservations
informatisés afin d’en éliminer les caractéristiques qui désavantagent les petits
transporteurs.
Recommandation 7 : Fidélisation des grands voyageurs
Que le transporteur dominant soit tenu d’autoriser les nouveaux venus de lui
acheter des points de son programme « grands voyageurs » à un prix
raisonnable afin d’en faire profiter ses passagers, ces points ayant la même valeur
que s’ils étaient acquis après du transporteur dominant.
Recommandation 8 : Ententes inter-compagnies et partage de code
Que le propriétaire ou transporteur dominant soit tenu de négocier des ententes
inter-compagnies et de partage de code dans des conditions raisonnables avec les nouveaux
venus sur le marché intérieur qui le désirent.
Recommandation 9 : Appareils excédentaires
Que, dans le cadre des engagements requis du transporteur dominant, le gouvernement
exige que les appareils excédentaires soient offerts dans des conditions raisonnables à
tout acheteur canadien intéressé avant d’être vendus à l’étranger.
Recommandation 10 : Plafond de participation de 10 % dans Air
Canada
Le Comité recommande que le plafond limitant la participation individuelle en actions
votantes dans Air Canada soit relevé à 20 p. 100, et que la disposition qui
empêche des actionnaires de convenir de voter ensemble devait être levée. . Il
recommande en outre que, conformément aux contraintes de la Loi sur les banques, aucun
investisseur institutionnel ne puisse détenir plus de 10 p. 100 des actions
votantes d’Air Canada.
Recommandations 11 et 12 : Desserte des petites localités
Le Comité recommande que les articles 64 et 65 de la Loi sur les transports au Canada
soient renforcés pour garantir qu’un nouveau transporteur dominant continue
d’assurer à toutes les localités le service maintenant offert par Air Canada et
Canadien.
Que le gouvernement revoie, à la lumière de la restructuration, ses politiques de prix et de location dans les petits aéroports en gardant à l’esprit leur rôle essentiel dans l’infrastructure nationale des transports.
Recommandation 13 : Propriété et contrôle
Le Comité recommande que le gouvernement fasse preuve de jugement en invoquant la Loi
sur les transports au Canada pour relever le plafond de participation étrangère dans une
compagnie aérienne canadienne, de 25 jusqu’à peut-être 49 p. 100, de façon
sélective, pour faciliter l’accès au capital des petits transporteurs en
concurrence avec le propriétaire dominant.
Recommandations 14 et 15 : Politiques aériennes
internationales
Que l’on examine la politique aérienne internationale, y compris celle visant
les charters, dans le scénario du propriétaire dominant afin d’accroître la
participation de petits transporteurs canadiens et de développer leur force au pays et
que des révisions des accords aériens bilatéraux soient négociées au besoin.
Que le ministre des Transports permette au Bureau de la concurrence d’examiner toute nouvelle alliance internationale ou renouvellement d’alliance liant le transporteur dominant, afin d’assurer le respect de la politique sur la concurrence.
Recommandation 16 : Bilinguisme
Le Comité recommande que dans un scénario comportant un transporteur ou un
propriétaire dominant au Canada, tous les services offerts au public par ce transporteur
ou ce propriétaire et ses sociétés affiliées soient assujettis à la Loi sur les
langues officielles.
Recommandation 17 : Sort des employés
Que, parmi les engagements demandés au propriétaire ou transporteur dominant, le
gouvernement insiste pour que les employés reçoivent un traitement juste en ce qui a
trait à la continuité du service et aux conditions de mise à pied. Une attention
spéciale devrait être accordée à la délicate question des listes d’ancienneté.
Recommandation 18 : Engagements du transporteur dominant
Que la reddition de comptes se déroule dans le cadre d’un forum public, comme
des audiences tenues une fois par année par l’Office des transports du Canada, en
collaboration avec le Bureau de la concurrence, et ouvertes aux intervenants et autres
critiques, et que les résultats de ces audiences soient renvoyés au Comité des
transports de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent des transports
et des communications pour étude.
Recommandation 19 : Droits en vertu d’une sixième
liberté modifiée
Que le gouvernement entreprenne de négocier avec les États-Unis le pouvoir
nécessaire pour permettre la vente de billets d’un point au Canada à un autre, avec
escale aux États-Unis, afin de favoriser la concurrence dans un contexte de propriétaire
ou transporteur dominant.
| Nom de l’organisation et/ou témoin(s) | No de fascicule |
date de comparution |
| Air Canada: |
6 |
9 novembre 1999 |
| Association des consommateurs du Canada: |
2 |
27 octobre 1999 |
| Association internationale des pilotes de ligne: |
2 |
27 octobre 1999 |
| Association des pilotes d’Air Canada: |
6 |
9 novembre 1999 |
|
2 |
27 octobre 1999 |
| Bureau de la concurrence (Industrie Canada): |
2 |
27 octobre 1999 |
| Canada 3000: |
6 |
9 novembre 1999 |
| Canadien International : |
4 |
3 novembre 1999 |
| Commissariat aux langues officielles (Bureau
du) : |
5 |
8 novembre 1999 |
| Conseil des aéroports du Canada: |
6 |
9 novembre 1999 |
| First Air: |
7 |
16 novembre 1999 |
| Office des transports du Canada : |
5 |
8 novembre 1999 |
| Onex (Corporation): |
3 |
2 novembre 1999 |
| Star Alliance: |
6 |
9 novembre 1999 |
| Syndicat canadien de la fonction publique: |
6 |
9 novembre 1999 |
| Syndicat des Travailleurs canadiens de
l’automobile (TCA) : |
5 |
8 novembre 1999 |
| Transport 2000: |
2 |
27 octobre 1999 |
| Transport Canada: |
1 |
26 octobre 1999 |
| West Jet: |
7 |
16 novembre 1999 |