Journaux du Sénat
50 Elizabeth II, A.D. 2001, Canada
Journaux du Sénat
1ère session, 37e législature
Numéro 19 - Annexe « A »
Le jeudi 22 mars 2001
14 heures
L'honorable Daniel Hays, Président
le Jeudi 22 mars 2001
Le Comité sénatorial permanent des Finances nationales a l'honneur de présenter son
DEUXIÈME RAPPORT
Votre comité auquel a été déféré le Budget supplémentaire des dépenses (A) pour 2000-2001, a conformément à l'ordre de renvoi du 1 mars 2001, examiné ledit Budget et présente ici son rapport.Le Budget supplémentaire des dépenses « A » 2000-2001, le seul budget supplémentaire pour cette année, a été renvoyé au Comité des finances nationales le 1ermars 2001 et examiné le 13 mars 2001. Étaient présents, au nom du Conseil du Trésor, MM. Keith Coulter et Andrew M. Lieff. Selon leur habitude, au cours de cet examen, les membres du Comité se sont intéressés à toute une gamme de questions liées aux prévisions des dépenses du gouvernement.
Dans cette phase de son étude, le Comité a noté les vastes changements apportés aux projets des dépenses du gouvernement, comme le montrent en résumé les deux tableaux joints au présent rapport. Le premier (à la fin du document), « Sommaire du cadre des dépenses et des prévisions pour 2000-2001 », offre une vue schématique des changements envisagés dans le Budget supplémentaire des dépenses « A ». Au cours de cette période financière, les dépenses totales prévues sont passées de 156,2 milliards à 172,6 milliards de dollars. Le gros de ces sommes, soit 116,3 milliards de dollars, ou 67,4 p. 100, sont des dépenses législatives pour lesquelles aucun vote n'est nécessaire.
La variation de 16,4 milliards de dollars dans les dépenses totales, qui est rapportée dans le Budget supplémentaire des dépenses, représente une augmentation de 10,5 p. 100 des dépenses initialement prévues pour l'exercice 2000-2001. Il s'agit là d'un changement considérable au cours d'une même année, qui a immédiatement préoccupé les membres du Comité. En général, les sénateurs ont du mal à accepter la facilité avec laquelle les ministères recourent aux budgets supplémentaires. Plus précisément, ils se sont demandé pourquoi le premier Budget des dépenses n'avait pas mieux reflété les dépenses totales prévues pour l'exercice financier en cours. Un écart d'estimation de 10,5 p. 100 représente une marge d'erreur exceptionnellement importante.
Dans leur réponse, les fonctionnaires ont indiqué que l'écart de 10,5 p. 100 reflétait essentiellement la façon dont les dépenses prévues sont citées dans l'exposé budgétaire et dans le Budget des dépenses. Le Conseil du Trésor a donné au Comité l'assurance que ses fonctionnaires s'intéressent de près aux niveaux des dépenses gouvernementales prévues et qu'ils veillent toujours à ce que les divers ministères respectent les niveaux annoncés dans l'exposé budgétaire et dans le Budget des dépenses. La façon dont ces niveaux sont établis et dont ils évoluent au cours de l'exercice financier est déterminée au ministère des Finances.
En ce qui concerne les chiffres actuels et l'écart apparent, les fonctionnaires ont souligné que, dans l'exposé budgétaire de février 2000, le ministre des Finances avait annoncé des dépenses s'établissant à 158.9 milliards de dollars. Pour diverses raisons, le Budget principal des dépenses ne fait pas état de tout l'argent réellement attribué aux ministères au moment de l'exposé budgétaire. Par exemple, certains fonds déjà attribués dans l'exposé budgétaire doivent encore faire l'objet d'une approbation législative et ne figurent donc pas dans le Budget des dépenses. En mars 2000, le Budget principal des dépenses indiquait seulement 155 milliards des 158.9 milliards de dollars qui étaient annoncés dans l'énoncé budgétaire. En d'autres termes, il existait un montant de 3,8 milliards de dollars pour lequel soit l'approbation du Parlement n'avait pas encore été donnée, soit on ne disposait pas de suffisamment de détails pour le faire figurer dans les prévisions de dépenses de mars 2000.
Dans l'Énoncé économique d'octobre 2000, le ministre des Finances a ajouté un autre montant de 3,9 milliards de dollars aux niveaux des dépenses de l'année en cours, de sorte que le « nouveau » chiffre des dépenses prévues a atteint 161,9 milliards de dollars. L'augmentation d'octobre s'explique par le montant de 1,5 milliard de dollars affecté aux rabais sur le carburant et par un autre montant de 1,5 milliard de dollars au titre des soins de santé découlant de l'accord conclu avec les provinces en septembre. Par conséquent, environ 6,9 milliards des 16 milliards étaient mentionnés dans le Budget de mars et dans l'Énoncé économique d'octobre, mais pas dans le Budget des dépenses de mars. Ce montant figure maintenant dans le Budget supplémentaire « A ».
La différence de 16 milliards de dollars entre le dernier Budget des dépenses et celui de mars 2000 comporte une autre composante. Il s'agit des dépenses non budgétaires correspondant aux prêts et investissements productifs du gouvernement. À l'heure actuelle, un montant de 1,8 milliards reflète les prêts que le gouvernement est en train d'émettre et de porter aux livres du Canada pour le Programme canadien de prêts aux étudiants.
Il est un autre volet de la différence de 16 milliards de dollars qui renvoie à un problème relativement compliqué, celui des sommes autorisées au cours des années antérieures et décaissées pendant la période en cours. Il s'agit entre autres du montant relativement élevé du versement au titre de l'équité salariale, 3 milliards de dollars, qui a été imputé au déficit et au surplus au cours des années antérieures. Un autre paiement important de 2,5 milliards de dollars a été approuvé par le Parlement, par l'intermédiaire de la Loi canadienne sur la santé. Cette somme avait été engagée au cours d'une année antérieure et elle est dépensée cette année. On a également révisé les paiements de péréquation prévus, ce qui a ajouté encore 1,2 milliards de dollars au total final.
Mis ensemble, ces chiffres semblent expliquer la différence entre le Budget des dépenses de mars 2000 et les dernières prévisions pour l'exercice 2000-2001.
Un deuxième tableau, présenté à la fin du rapport, « État des crédits à ce jour pour 2000-2001 » résume les crédits qui ont été approuvés à ce jour. La Loi de crédits no 1 a autorisé 15,6 milliards de dollars à ce jour, tandis que la Loi de crédits no 2 a autorisé un autre montant de 34,5 milliards de dollars. Des mandats spéciaux du gouverneur général ont permis l'octroi d'un crédit supplémentaire de 3,5 milliards de dollars, portant le total des sommes approuvées à 53,6 milliards de dollars. L'actuel Budget supplémentaire des dépenses « A » ajouterait un autre montant de 2,6 milliards de dollars, ce qui porte les crédits totaux à 56,3 milliards de dollars.
Les membres du Comité se sont posé des questions sur le recours aux mandats spéciaux du gouverneur général pour obtenir des fonds immédiatement, à l'appui des activités courantes du gouvernement, après la dissolution du Parlement, pendant la campagne électorale. Ils craignaient que le niveau du financement obtenu par voie de mandats spéciaux ne déborde la définition du cas d'urgence contenue dans les dispositions législatives régissant l'utilisation de ce genre d'instrument. Les membres souhaitaient se renseigner sur les critères et le processus utilisés pour déclencher le recours à ces mandats.
Les fonctionnaires ont donné au Comité l'assurance que tous les efforts avaient été faits pour éviter les procédés abusifs au cours de la période où le Parlement ne siégeait pas. Le Conseil du Trésor a étudié toutes les demandes de financement faites par voie de mandats spéciaux du gouverneur général et, dans de nombreux cas, il a réussi à convaincre les ministères de reporter leur demande jusqu'à la rentrée parlementaire.
Les fonctionnaires ont rappelé au Comité que la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) prévoit expressément la possibilité d'utiliser des mandats spéciaux en période électorale. De fait, par suite de la modification dite de Milliken, c'est le seul moment, où les mandats peuvent être utilisés. Autrefois, le gouvernement pouvait recourir à des mandats spéciaux pendant les intersessions, mais cela n'est plus le cas.
On a rappelé aux sénateurs que le Conseil du Trésor devait s'assurer que les services habituels du gouvernement continuent d'être fournis. Le Conseil du Trésor a passé en revue chacune des demandes de mandat spécial, une à une, ministère par ministère, avant de les approuver. Une fois convaincus que la demande de financement répondait aux critères prescrits par la LGFP, ils ont sollicité l'autorisation du ministre. Au total, le Conseil du Trésor a demandé trois émissions différentes de mandats, dont aucune n'a été faite au cours de la période électorale réelle.
Le Conseil du Trésor estime que, sur les plans de la coutume, de la pratique et de l'histoire, il a correctement appliqué les critères à chacun des postes pour lesquels un mandat spécial avait été sollicité. M. Coulter a rappelé aux membres que le recours aux mandats spéciaux est assujetti à trois conditions, dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Premièrement, il faut que le Parlement soit dissous à la suite du déclenchement d'une élection, pour une période allant jusqu'à 60 jours après la date fixée pour le rapport du bref électoral. Deuxièmement, le paiement doit être nécessaire de manière urgente, pour le bien public. Troisièmement, il ne doit exister aucun autre crédit dans lequel le paiement puisse être trouvé. C'est pourquoi le Conseil du Trésor fait en sorte d'épuiser le crédit no 5 du Conseil du Trésor avant de passer à un régime de mandat.
Après maintes discussions, les sénateurs ont l'impression que, s'il est vrai que le Conseil du Trésor a fait le maximum pour utiliser correctement les mandats spéciaux du gouverneur général, leur recours a peut-être été trop abondant et l'interprétation des lois trop libérale. Ainsi, les mandats spéciaux du gouverneur général sont-ils censés servir au financement de nouveaux programmes comme le programme de rabais sur le carburant? Le Comité pourrait décider d'examiner l'usage qui est fait des mandats spéciaux du gouverneur général un peu plus tard et de suggérer quelques mesures correctives.
Le Comité s'est également intéressé à plusieurs autres dépenses du gouvernement. Il a remarqué que les frais associés à la mise en place du Bureau d'enregistrement des armes à feu continuent d'augmenter bien au-delà des premières prévisions. À l'heure actuelle, semble-t-il, 489 millions de dollars auraient été dépensés pour essayer de mettre ce programme en oeuvre. Le Conseil du Trésor a convenu de fournir des détails plus précis sur les sommes totales consacrées à cette initiative gouvernementale.
Les sénateurs ont été intrigués par une subvention de 5 millions de dollars au profit du fonds de dotation de l'Orchestre symphonique de Montréal. Ils voulaient savoir comment il se faisait qu'une telle subvention était fournie par l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec, plutôt que par le ministère du Patrimoine canadien. Le fonctionnaire a donné au Comité l'assurance que cette subvention était appropriée et qu'elle répondait aux critères fixés par l'Agence. Le Comité s'inquiète de ce qu'une telle pratique gêne les ministères lorsqu'il s'agit de repérer les chevauchements de dépenses. On a rappelé notamment au Comité que les orchestres peuvent très bien recevoir des subventions fédérales d'autres entités comme le Conseil du Canada, Patrimoine canadien Canada, Affaires étrangères, etc. Il a demandé au Conseil du Trésor de lui fournir d'autres détails sur le programme, plus précisément sur les critères d'approbation de cette subvention précise.
Le Comité s'est aussi intéressé à la subvention de 140 000 $ en faveur de l'Institut national de la magistrature (INM). Ce dernier est la principale organisation nationale vouée à la formation permanente des juges, qu'ils soient nommés à l'échelon fédéral ou à l'échelon provincial. Son budget est entièrement financé en vertu d'une entente prise par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Le gouvernement fédéral verse la moitié des fonds, tandis que les provinces et les territoires fournissent ensemble l'autre moitié, au prorata du nombre de juges dans chaque province ou territoire. Le budget total de l'INM pour 2000-2001 est de 537 000 $, ce qui situe l'engagement fédéral à 268 000 $. Comme la subvention fédérale ne s'élève qu'à 128 000 $, il faudra 140 000 $ supplémentaires pour respecter l'engagement fédéral.
Les sénateurs sont encore inquiets du coût relativement élevé des opérations de recouvrement et d'enquête associés au désastre du vol Swissair 111 au large de la Nouvelle-Écosse. C'est là un sujet qui revient constamment dans leurs discussions, car ces dépenses continuent d'augmenter. Plus particulièrement, les sénateurs se posent des questions sur l'entente internationale qui stipule que le coût total d'une telle opération de recouvrement doit être assumé par le pays où l'accident se produit. Compte tenu du volume du trafic dans l'espace aérien canadien et des dimensions du territoire canadien, il semble évident que le Canada sera appelé à assumer une part disproportionnée du coût des opérations de recouvrement et d'enquête lié aux désastres aériens. Il ne semble y avoir aucune possibilité de modifier cette pratique à l'heure actuelle.
Au fil des ans, le Comité a pris connaissance d'une multitude d'obligations internationales, dont certaines entraînent la remise de dettes internationales qui représentent des montants relativement importants et qui se répètent. Ces dépenses surviennent aussi bien dans le Budget principal des dépenses que dans le Budget supplémentaire. Pour mieux comprendre l'ensemble de cette question, le Comité a demandé au ministère des Finances de lui donner des précisions sur deux programmes particuliers. Il s'agit de deux mécanismes qui ont été établis respectivement par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international pour aider les pays les plus endettés du monde à régler leurs problèmes d'endettement.
Le premier, le Fonds de fiducie de la Banque mondiale pour les pays pauvres très endettés, procure des financements assortis de conditions libérales et des allégements de dettes à environ 30 des pays les plus pauvres du monde. La plupart se trouvent en Afrique. Le Canada a été l'un des principaux États à réclamer la création de cette initiative spéciale lors du Sommet d'Halifax de 1995, et le programme a été amélioré lors du Sommet de Cologne de 1999. L'idée consiste à mobiliser des ressources des pays donateurs pour appuyer les efforts d'allégement déployés par les créanciers multilatéraux, notamment ceux de la Banque africaine de développement. Au total, cette initiative devrait procurer environ 45 milliards de dollars en allégements de dettes.
Le deuxième mécanisme, la Facilité d'ajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international, est fondé sur les mêmes principes, mais il est accessible à un plus grand nombre de pays. Il vise à soutenir la balance des paiements des pays en développement et à faible revenu. Le Canada a convenu de fournir environ 400 millions de dollars en subventions à cette organisation.
Le Comité a saisi l'occasion pour examiner le rôle du Conseil du Trésor dans la surveillance des dépenses gouvernementales, notamment en ce qui concerne les subventions. Les fonctionnaires ont donné au Comité l'assurance que le Conseil du Trésor s'intéresse de façon très sérieuse à la bonne gestion des subventions par les ministères. Par exemple, lorsque des problèmes sont survenus à Développement des ressources humaines Canada (DRHC), la première réaction du Conseil du Trésor a été d'aider le ministère à tirer la situation au clair. Ensuite, il a jeté un regard critique sur les aspects pangouvernementaux du problème, afin d'améliorer la politique des paiements de transfert. En outre, le Conseil du Trésor a élaboré une nouvelle politique en matière de vérification et d'évaluation, laquelle a été annoncée publiquement ces derniers mois.
Enfin, le Comité continue de s'intéresser au processus par lequel le Conseil du Trésor met de côté des fonds en vue de couvrir d'importantes obligations futures. L'exemple le plus récent concerne le règlement de 3 milliards de dollars relatif à l'équité salariale. Pendant des années, le Conseil du Trésor avait établi des réserves non précisées dans les comptes du Canada en vue de remplir cette obligation anticipée. Le Comité comprend que ces sommes constituent des dépenses législatives et n'exigent donc pas l'approbation permanente du Parlement, mais il accepte difficilement l'ensemble du processus, en vertu duquel d'importants montants sont accumulés au fil des ans puis versés au moment du règlement de la poursuite judiciaire, sans autre droit de regard de la part du Parlement. Le Comité examinera tout ce processus en profondeur dans le cadre d'audiences futures.
Respectueusement soumis,
Le président,
LOWELL MURRAY
ANNEXE A
SOMMAIRE DU CADRE DES DÉPENSES ET DES PRÉVISIONS POUR 2000-2001
Cadre des dépenses :| Budgétaire principal du Budget des dépenses | 155,7 milliards* |
| Budgétaire du Budget des dépenses à ce jour | 170,4 milliards |
| Dépenses budgétaires prévues | 161,9 milliards |
ÉTAT DES PRÉVISIONS À CE JOUR POUR 1999-2000
|
|
AUTORISATIONS À VOTER |
LÉGISLATIVES | TOTAL |
Budget principal des dépenses
| Budgétaire | 50 096 892 $ | 105 649 742 $ | 155 746 634 $ |
| Non-budgétaire | 30 939 $ | 379 498 $ | 410 437 $ |
|
|
50 127 831 $ | 106 029 240 $ | 156 157 071 $ |
| Budgétaire | 3 509 911 $ | - | 3 509 911 $ |
| Non-budgétaire | - | - | - |
|
|
3 509 911 $ | - | 3 509 911 $ |
| Budgétaire | 2 590 958 $ | 8 471 897 $ | 11 062 855 $ |
| Non-budgétaire | 43 794 $ | 1 801 250 $ | 1 845 044 $ |
|
|
2 634 752 $ | 10 273 147 $ | 12 907 899 $ |
| Budgétaire | 56 197 761 $ | 114 121 639 $ | 170 319 400 $ |
| Non-budgétaire | 74 733 $ | 2 180 748 $ | 2 255 481 $ |
|
|
56 272 494 $ | 116 302 387 $ | 172 574 881 $ |
* Les prévisions seront toujours différentes du total des dépenses budgétaires à cause des rajustements non reflétés dans les prévisions pour des postes comme les péremptions prévues, des réductions budgétaires et les dépenses comptabilisées dans les années antérieures.
ANNEXE B
ÉTAT DES CRÉDITS À CE JOUR POUR 2000-2001
Deux Lois de crédits et trois mandats spéciaux du
Gouverneur générale ont étés
approuvées touchant les prévisions budgétaires pour 2000-2001
| Crédits approuvés à ce jour : |
|
| Loi de crédits no1 pour 2000-2001 |
|
| qui prévoyait les crédits provisoires du
Budget principal des dépenses de 2000-2001 égaux à une répartition
initiale de 3/12 pour tous les crédits et 39 crédits ont reçu des proportions supplémentaires |
15 596 117 039,16 $ |
| Loi de crédits no2 pour 2000-2001 |
|
| qui prévoyait les crédits pour le solde du Budget principal des dépenses de 2000-2001 | 34 531 715 428,84 $ |
| Mandats spéciaux du Gouverneur générale |
|
| qui prévoyait les crédits au montant de | 3 509 910 912,00 $ |
| Totale Approuvé de Date | 53 637 743 380,00 $ |
| Crédits - Approbation en suspens : |
|
| Crédits pour l'ensemble du Budget
Supplémentaire des dépenses (A) de 2000-2001 |
2 634 751 741,00 $ |
| Totale pour 2000-2001 | 56 272 495 121,00 $ |