Journaux du Sénat
51 Elizabeth II, A.D. 2002, Canada
Journaux du Sénat
1ère session, 37e législature
Numéro 92 - Annexe
Le mardi 5 mars 2002
14 h 00
L'honorable Rose-Marie Losier-Cool, Président pro tempore
ANNEXE A
Le projet de loi S-34, Loi relative à la sanction royale des projets de loi adoptés par les Chambres du Parlement, a franchi l'étape de la deuxième lecture et a été renvoyé au Comité le 4 octobre 2001.
Le Comité a entendu plusieurs témoins au sujet de ce projet de loi. Le mercredi 17 octobre 2001, l'honorable sénatrice Sharon Carstairs, C. P., leader du gouvernement au Sénat et marraine du projet de loi, a comparu devant le Comité, accompagné de Mary E. Dawson, c. r., sous-ministre déléguée, Affaires constitutionnelles, et Louis Davis, avocat-conseil, Section du droit administratif et constitutionnel, ministère de la Justice. Le 7 novembre 2001, M. John Aimers, président national, et M. Paul Benoit, vice-président, Ligue monarchiste du Canada, ont comparu devant le Comité. Également, le 7 novembre 2001, le professeur David Smith, de l'Université de la Saskatchewan, a présenté son témoignage. Le mercredi 20 févier 2002, le sénateur Carstairs a encore comparu devant le comité.
Par ailleurs, le Comité a tenu de nombreuses discussions sur le projet de loi et sur les questions et préoccupations qui le sous-tendent. Le projet de loi S-34 est très semblable à d'autres projets de loi présentés par l'honorable sénateur John Lynch-Staunton, leader de l'opposition au Sénat, qui ont également été étudié par le Comité.
La sanction royale — qui constitue la dernière étape d'une loi du Parlement et la procédure officielle qui transforme en loi un projet de loi — est accordée par le souverain ou en son nom après qu'un projet de loi a reçu l'assentiment final du Sénat et de la Chambre des communes. La réunion des trois entités dans le cadre d'une cérémonie formelle constitue un élément important du processus législatif et confirme leurs relations et rôles respectifs. Dans le contexte canadien, le professeur Smith a expliqué ce qui suit : « Le moment de la sanction royale a lieu lorsque la Reine en Parlement adopte la loi. À ce moment, le représentant de la Couronne personnifie l'État, le Sénat représente le principe fédéral et les Communes représentent le peuple. On peut contester la description des parties, mais pas les parties elles-mêmes ni leur inclusion d'une manière évidente pour tous. »
Au Canada, la cérémonie de la sanction royale a lieu dans la salle du Sénat, où la Chambre des communes est convoquée. Le gouverneur général ou son suppléant accorde au nom de la Reine la sanction royale aux projets de loi qui lui sont présentés. L'actuelle cérémonie remonte à l'époque coloniale précédant la Confédération et elle est fondée sur la pratique britannique. Le Canada semble être le seul des pays du Commonwealth à l'avoir conservée. En 1958, l'ouvrage An Encyclopaedia of Parliament la décrivait comme étant « celle qui ressemble le plus à l'originale ».
D'autres pays ayant des traditions parlementaires ont délaissé le type de cérémonie qui a lieu au Canada. Au Royaume-Uni, outre la cérémonie parlementaire traditionnelle où la sanction royale est signifiée par trois lords commissaires, une nouvelle procédure est entrée en vigueur en vertu de la Royal Assent Act of 1967, soit une déclaration écrite communiquée à chaque chambre du Parlement. En Australie, la Chambre d'où émane le projet de loi transmet des exemplaires de ce dernier à la résidence du gouverneur général et, après que le gouverneur général y a apposé sa signature, l'assentiment est communiqué dans des messages aux présidents du Sénat et de la Chambre des représentants, qui en font part à leurs assemblées respectives. En Nouvelle-Zélande, le gouverneur général n'a pas assisté en personne à la prorogation du Parlement ou à la sanction des projets de loi depuis 1875; au lieu de cela, les projets de loi sont présentés aux fins de la sanction royale à la résidence du gouverneur général, où celui-ci sanctionne les projets de loi en signant les deux exemplaires présentés et en les retournant à la Chambre avec un message informant celle-ci que la sanction a été accordée au nom du souverain.
Au Canada, la question de la sanction royale et des procédures annexes a refait surface à un certain nombre d'occasions au cours des 20 dernières années. En 1983, le sénateur Royce Frith, leader adjoint du gouvernement, dépose un avis d'interpellation concernant « l'opportunité d'établir d'autres procédures d'octroi de la sanction royale aux projets de loi ». Dans le discours qu'il prononce alors, il se demande s'il convient de simplifier la procédure et, dans l'affirmative, quelle forme elle devrait revêtir et comment il faudrait s'y prendre pour la mettre en œuvre. En 1985, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (le Comité McGrath) recommande dans son deuxième rapport qu'on adopte au Canada la déclaration de la sanction royale par message écrit, mais qu'on puisse continuer à utiliser la pratique actuelle si tel est le bon vouloir de Son Excellence sur le conseil de ses ministres. En 1993, le Comité permanent de la gestion de la Chambre fait écho à cette proposition dans un rapport sur la réforme parlementaire.
En novembre 1985, le Comité sénatorial permanent du Règlement et de la procédure, présidé par le sénateur Gildas Molgat, présente son quatrième rapport dans lequel il recommande de conserver l'actuelle procédure de la sanction royale et de l'utiliser à la demande du gouverneur général ou de l'une ou l'autre des chambres du Parlement, et au moins une fois par session, par exemple au moment de la prorogation; toutefois, en sus de la pratique actuelle, il recommande d'établir une démarche plus simple fondée sur les principes suivants : a) que la procédure engage le Sénat et la Chambre des communes à y participer; b) qu'elle soit publique; et c) qu'après la cérémonie, on fasse rapport aux deux chambres du Parlement de la sanction royale déclarée.
En juillet 1988, le sénateur Lowell Murray, alors leader du gouvernement au Sénat, présente le projet de loi S-19 concernant l'octroi de la sanction royale par le gouverneur général au nom de la Reine aux projets de loi adoptés par les chambres du Parlement. Comme solution de rechange à la procédure officielle, cette mesure prévoit un système semblable à celui utilisé depuis de nombreuses années en Australie. Le projet de loi meurt au Feuilleton, mais la question est soulevée de nouveau par le sénateur John Lynch-Staunton en 1998, lorsqu'il dépose le projet de loi S-15. Ce dernier, et trois versions subséquentes présentées par le sénateur Lynch-Staunton, ont été étudiées par le Sénat et ces comités. Votre Comité a trouvé fort utiles les propositions présentées par le sénateur Grafstein dans les avant-projets de loi.
En ce qui concerne le projet de loi S-34, le Comité soumet les observations suivantes :
1. Le Comité croit qu'il est essentiel de prendre des mesures pour améliorer la visibilité ainsi que la portée constitutionnelle et symbolique de la sanction royale.
2. Le Comité est d'avis que la présence du gouverneur général et du premier ministre aux occasions où une cérémonie coutumière de sanction royale a lieu à la salle du Sénat manifeste aux yeux du public canadien l'essence même du Parlement dans ses fonctions législatives tout en exprimant une adhésion publique à la Constitution du Canada, en vertu de laquelle la participation de la Reine et des deux chambres du Parlement sont des conditions préalables à l'acte de légiférer au Canada.
3. Le Comité croit que les membres du Sénat devraient reconnaître que leur présence est importante pour ce qui est de conforter la Couronne en Parlement ainsi que leur rôle en tant que représentants des Canadiens dans le processus législatif. En ce qui concerne les cérémonies coutumières de la sanction royale et les cérémonies entourant la déclaration écrite de la sanction royale, les whips des partis au Sénat devraient être encouragés à inviter les personnes suivantes à y participer : le parrain du projet de loi et le porte-parole de l'opposition, le président et le vice-président du comité auquel le projet de loi a été renvoyé, les auteurs des amendements proposés au projet de loi, tous les autres sénateurs qui ont participé directement à son adoption ainsi que le ou les ministres responsables du projet de loi. Le Sénat devrait encourager la Chambre des communes à lancer une invitation similaire à ses membres qui ont participé à l'adoption du projet de loi.
4. Dans les rares circonstances où le gouverneur général ne peut absolument pas assister personnellement à la sanction royale, le Sénat est d'avis, à la lumière de la séparation des pouvoirs entre les instances législatives et judiciaires, qu'il est souhaitable de ne pas demander aux juges de la Cour suprême du Canada de le remplacer, mais que le gouverneur général devrait envisager de nommer comme suppléants des compagnons de l'Ordre du Canada, pour autant qu'aucun membre du Sénat ou de la Chambre des communes, ou du Cabinet, ne soit autorisé à exercer ces fonctions.
5. Afin de mettre en valeur davantage la cérémonie de la sanction royale, le Comité croit que la cérémonie coutumière à la Chambre du Sénat devrait être télévisée et que les images devraient être offertes pour télédiffusion et sur Internet.
6. Le Comité croit que la cérémonie coutumière de la sanction royale devrait avoir lieu au moment où cela convient le mieux à la plupart des parlementaires et où la participation serait la plus grande. Dans la mesure du possible, on devrait en donner avis aussi longtemps à l'avance que possible et faire en sorte qu'aucune autre activité parlementaire ne soit prévue au même moment.
7. Pour ce qui est de la déclaration écrite de la sanction royale, le Comité considère que, selon la nature du texte de loi et son incidence sur les régions du Canada, on devrait envisager de tenir les cérémonies en question à l'extérieur d'Ottawa.
8. Afin de rehausser la valeur éducative des cérémonies coutumières de la sanction royale, on devrait, en collaboration avec les écoles et les groupes ou organismes pour les jeunes, inviter des élèves et d'autres personnes à y participer.
9. Étant donné que la sanction royale vise en partie à informer le public de l'adoption d'une nouvelle loi par le Parlement, il est essentiel de prendre des initiatives en vue de renseigner davantage le public sur l'importance et le contenu des projets de loi en élaborant des stratégies de sensibilisation et de communication à cet effet. Le Sénat devrait veiller à ce que l'émission destinée à être diffusée englobe des segments éducatifs et informationnels appropriés au sujet des projets de loi qui reçoivent la sanction royale.
ANNEXE B
Le 7 février 2002
L'honorable Jack Austin, c.p., c.r.
Président
Comité sénatorial permanent du Règlement, de la procédure et des droits du
Parlement
Pièce 304, édifice Victoria
Le Sénat
Ottawa (Ontario)
K1A OA4
Monsieur le sénateur,
Nous tenons tout d'abord à vous dire que le gouvernement apprécie beaucoup le travail que vous et votre comité faites relativement au projet de loi S-34 sur la sanction royale.
Le projet de loi S-34 est le fruit de plus de deux décennies de réflexions à ce sujet au Sénat et à la Chambre des communes. Ce projet de loi a reçu l'appui des leaders des deux partis au Sénat. De plus, il a l'avantage de conserver les traditions du Parlement tout en permettant une modernisation du processus législatif. Autant de raisons qui font que l'adoption de ce projet de loi par le Parlement est une priorité pour le gouvernement.
Le gouvernement reconnaît, comme le Comité, que la cérémonie de la sanction royale est une importante tradition du Parlement et qu'il faudrait prendre des mesures pour veiller à ce qu'elle demeure un élément important du processus législatif.
Le gouvernement est prêt à s'engager à ce que cette cérémonie conserve toute son importance et sa dignité en tant que tradition parlementaire. À cette fin, nous ferions en sorte que les dates des cérémonies de sanction royale puissent être fixées à plus long terme et que les cérémonies se déroulent à des périodes où la population peut mieux en prendre connaissance et les parlementaires y assister.
Par conséquent, le gouvernement organiserait les cérémonies à des périodes où les parlementaires ne sont pas tenus de participer à d'autres activités, à des réunions de comité par exemple. Cela permettrait au plus grand nombre possible de parlementaires d'assister aux cérémonies et cela mettrait en valeur l'aboutissement du processus législatif, en particulier dans le cas des projets de loi qui revêtent une importance spéciale pour les Canadiens, le Parlement et le gouvernement.
Le gouvernement est également disposé à appuyer toute décision du Sénat de télédiffuser les cérémonies de sanction royale prévues. Une décision en ce sens contribuerait à sensibiliser davantage la population aux processus et aux institutions du Parlement.
En même temps, le gouvernement et les dirigeants du Sénat ont indiqué que le projet de loi S-34 permettra également que la sanction royale soit signifiée par déclaration écrite, surtout lorsque l'octroi de la sanction peut être requis dans un court délai et qu'une cérémonie traditionnelle ne conviendrait pas étant donné l'heure tardive de l'adoption par le Parlement. Puisqu'il en est ainsi, même si la possibilité de recourir à la déclaration écrite existerait, il est certain que la cérémonie traditionnelle continuerait d'exister comme élément important du processus parlementaire.
Nous sommes prêts à collaborer avec le Comité pour veiller à ce que cette importante mesure législative soit adoptée rapidement par le Sénat et la Chambre des communes.
Sincèrement,
L'honorable Ralph Goodale
L'honorable Sharon Carstairs