Journaux du Sénat
53 Elizabeth II, A.D. 2004, Canada
Journaux du Sénat
1re session, 38e législature
Numéro 23 - Annexe
Le mardi 7 décembre 2004
14 heures
L'honorable Shirley Maheu, Présidente intérimaire
Le mardi 7 décembre 2004
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a l'honneur de présenter son
DEUXIÈME RAPPORT
Votre Comité, auquel a été déféré le Budget supplémentaire des dépenses « A » 2004-2005, a, conformément à l'ordre de renvoi du 16 novembre 2004, examiné ledit Budget et présente ici son rapport.
Respectueusement soumis,
Le président,
DONALD H. OLIVER
__________________________________________________________________
RAPPORT SUR LE BUDGET SUPPLÉMENTAIRE
DES DÉPENSES (A) 2004-2005
INTRODUCTION
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales, à qui le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 a été renvoyé en conformité de l'ordre de renvoi du 4 novembre 2004, a examiné le document et présente maintenant son rapport.
Le Comité a consacré deux réunions à l'examen du budget supplémentaire. Le 23 novembre 2004, les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, M. Mike Joyce (secrétaire adjoint, Secteur des stratégies de gestion et de dépenses) et Mme Laura Danagher (directrice exécutive, Division des opérations et prévisions de dépenses), lui ont fourni des explications sur la structure et le contenu du budget supplémentaire. Le 30 novembre 2004, l'honorable Reg Alcock, président du Conseil du Trésor, lui a expliqué les changements apportés aux prévisions de dépenses du gouvernement dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005.
Le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 est le premier de l'exercice finissant le 31 mars 2005. À moins d'indication contraire, les numéros de page renvoient au document intitulé Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005.
APERÇU
Le Comité se réjouit des changements qui ont été apportés à la présentation du budget supplémentaire en vue d'accroître la transparence et la cohérence de l'information dans tous les documents du budget des dépenses. Voici les principales caractéristiques de la nouvelle présentation :
un tableau sommaire ministériel avant la section concernant le ministère;
une explication des besoins bruts en financement;
une description des fonds disponibles pour compenser les nouvelles dépenses prévues.
L'introduction et les tableaux sommaires ont également été améliorés grâce à l'ajout d' :
un bilan des dépenses prévues qui établit un rapprochement avec le total des budgets des dépenses à ce jour;
un sommaire des principaux postes demandés;
un sommaire des dépenses par article courant;
un sommaire des initiatives horizontales;
un sommaire des postes de 1 $;
un sommaire des changements apportés depuis le dépôt du Budget principal des dépenses.
Deux tableaux du budget supplémentaire résument bien les changements proposés par le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005. Aussi sont-ils reproduits ci-dessous.
Le tableau 1 révèle que les dépenses budgétaires passeront des 183,5 milliards déclarés dans le budget principal à 186,2 milliards du fait de nouvelles affectations nettes de 2,7 milliards déclarées dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005.
TABLEAU 1
Dépenses Budgétaires 2002-2003
(en milliards de dollars)
| Budget-mars 2004 | 183,3 | ||
| Budget des dépenses jusqu'à ce jour | |||
|
183,5 | ||
|
2,7 | 186,2 | |
| Rajustements | |||
|
(2,8) | ||
|
(1,4) | ||
|
1,3 | (2,9) | 183,3 |
Source : Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, p. 8.
La plupart des dépenses (63,9 p. 100) énumérées au tableau 2 sont des dépenses législatives, c'est-à-dire des dépenses qui n'ont pas a être mises aux voix. Le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 vise à faire approuver par le Parlement des dépenses votées de 2,9 milliards, soit une hausse de 1,56 % par rapport au budget principal déposé en février 2004. Le montant de 2,9 milliards est réduit d'une diminution de 0,2 milliard en prévisions de dépenses législatives par rapport au budget principal 2004-2005. Par conséquent, les besoins nets du Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 totalisent 2,7 milliards de dollars.
TABLEAU 2
Budgets des dépenses à ce jour pour 2004-2005
(en milliards de dollars)
| À VOTER | LÉGISLATIFS | TOTAL | |
| Budget principal des dépenses | |||
| Budgétaires | 65 252 204 | 118 302 991 | 183 555 195 |
| Non budgétaires 78 278 | 2 686 841 | 2 765 119 | |
| 65 330 482 | 120 989 832 | 186 320 314 | |
| Budget supplémentaire des dépenses (A) | |||
| Budgétaires | 2 891 097 | (232 574) | 2 658 523 |
| Non budgétaires | — | — | — |
| 2 891 097 | (232 574) | 2 658 523 | |
| Total — Budgets des dépenses à ce jour | |||
| Budgétaires | 68 143 302 | 118 070 417 | 186 213 719 |
| Non budgétaires | 78 278 | 2 686 841 | 2 765 119 |
| 68 221 580 | 120 757 258 | 188 978 838 |
Source : Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, pp. 30-31.
PRINCIPAUX POSTES DU BUDGET SUPPLÉMENTAIRE
DES DÉPENSES (A) 2004-2005
Les pages 9 et 10 du Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 contiennent une explication des principaux postes budgétaires. En voici une liste partielle.
A. Postes touchant plus d'une organisation qu'il faut faire approuver par le Parlement
un montant de 1 011 millions est reporté depuis l'exercice 2003-2004. Il s'agit d'une pratique de gestion budgétaire approuvée qui procure aux ministères une certaine souplesse en vue de gérer ou de mettre en oeuvre des initiatives sur un horizon de planification de plusieurs années — tous les ministères et les organismes admissibles;
un montant de 158 millions pour ajuster la rémunération au sein des ministères et des organismes en vertu de conventions collectives négociées récemment, jusqu'au 31 juillet 2004 inclusivement — tous les ministères et les organismes admissibles;
un montant de 132 millions pour des initiatives de sécurité publique (sécurité maritime, Initiative de la frontière intelligente, Politique sur la sécurité nationale, etc.) — 8 ministères et organismes;
un montant de 131 millions pour appuyer la mise en oeuvre d'une infrastructure électronique commune et d'une stratégie de prestation de services multimodes (Gouvernement en direct) — 13 ministères et organismes;
un montant de 109 millions pour stimuler le progrès social et économique en appuyant la recherche, la diffusion du savoir et la commercialisation des initiatives — 3 organismes.
B. Postes touchant une seule organisation qu'il faut faire approuver par le Parlement
un montant de 189 millions pour des coûts additionnels liés au déploiement des Forces canadiennes en Afghanistan — Défense nationale;
un montant de 162 millions pour l'aide internationale en Haïti et en Afghanistan et pour donner suite à l'engagement de lutter contre la malnutrition et la maladie — Agence canadienne de développement international;
un montant de 92 millions pour trois nouvelles missions de maintien de la paix au Burundi, au Soudan et en Haïti, et pour couvrir les coûts supplémentaires liés à des opérations en cours en République démocratique du Congo, en Éthiopie, en Érythrée, au Liberia et en Côte d'Ivoire — Affaires étrangères et Commerce international (Affaires étrangères).
C. Augmentations de dépenses législatives
un montant de 304 millions pour des activités conçues pour atténuer l'impact de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) — Agence canadienne d'inspection des aliments, Agriculture et Agroalimentaire, Santé;
une somme de 928 millions pour des paiements dans le cadre du Programme transitoire de soutien à l'industrie, qui aide l'industrie agricole à faire la transition vers de nouveaux programmes de gestion des risques en entreprise en vertu du nouveau Cadre stratégique pour l'agriculture — Agriculture et Agroalimentaire.
D. Diminutions de dépenses législatives
un montant de 800 millions principalement attribuable à la baisse prévue des frais de la dette publique en raison de taux d'intérêt plus bas qu'anticipé — Finances;
un montant de 762 millions se rapportant à de nouvelles prévisions des paiements de transfert aux gouvernements provinciaux— Finances.
Les diminutions de dépenses législatives totalisent 1,6 milliard et les augmentations de dépenses législatives 1,4 milliard, soit une baisse nette de 0,2 milliard des prévisions de dépenses législatives. Les détails figurent dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005.
Le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 offre une estimation des prévisions de dépenses de tous les ministères et les organismes du gouvernement fédéral. Comme de coutume, les sénateurs se sont intéressés à la fois aux plans de dépense généraux et à certains postes particuliers.
RÉSUMÉ DES AUDIENCES
A. Changements de présentation
Lors de leurs examens antérieurs du budget des dépenses, les membres du Comité ont trouvé à redire à la présentation des documents. Ils souhaitaient en particulier obtenir, dans la Partie II, plus d'information sur ce que les chiffres représentent en termes d'activités ou de programmes. Les chiffres abondent, mais ils estimaient ne pas disposer d'assez d'information pour comprendre les raisons des nouvelles affectations de crédits. Pendant des audiences antérieures, les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor ont convenu que l'information contenue dans le budget supplémentaire était plutôt énigmatique. Ils ont alors assuré au Comité que des efforts étaient en cours pour améliorer le processus de communication des données. M. Joyce a porté à l'attention du Comité certains des changements de présentation intervenus dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, dont de nouveaux tableaux récapitulatifs et une information plus détaillée. Il a noté en particulier que :
les tableaux du « Sommaire des modifications apportées aux crédits votés » sont beaucoup plus détaillés et offrent désormais de l'information sur les nouvelles dépenses, l'Initiative de réaffectation des fonds de 2003, le montant net des autorisations de dépenser demandées et l'usage qui est fait des sommes compensatoires;
le « Sommaire du ministère » offre désormais de l'information sur les virements opérés entre crédits et entre organismes pour cause de restructuration et des détails sur les suppléments demandés;
les tableaux des ministères ont été révisés de manière à indiquer les besoins bruts et les autorisations disponibles de chaque organisation.
M. Joyce a qualifié ce dernier changement de « changement probablement le plus fondamental intervenu dans ce budget des dépenses ». Il a noté qu'il était depuis longtemps usuel de maximiser l'utilisation des autorisations existantes au moment d'en demander de nouvelles au Parlement. Il s'ensuit que, lorsque les autorisations existantes n'étaient plus nécessaires, elles servaient simplement à réduire les demandes de suppléments sans pour autant être indiquées dans le budget supplémentaire. La transparence de l'information communiquée au Parlement s'en trouvait diminuée. La nouvelle présentation règle la question en faisant ressortir clairement cette pratique.
Le Comité a par ailleurs appris que le Secrétariat du Conseil du Trésor proposait de dresser d'ici six mois un plan complet d'amélioration de l'information communiquée au Parlement, y compris dans le budget des dépenses. M. Joyce a déclaré espérer que le Secrétariat pourra obtenir les vues du Comité sur l'élaboration de ce plan à long terme. En particulier, il a demandé à consulter les sénateurs sur la façon dont le Secrétariat du Conseil du Trésor pourrait le mieux aider le Comité dans son examen des prévisions budgétaires du gouvernement.
Le Comité est sensible aux efforts déployés par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour répondre aux vœux déjà exprimés par les sénateurs d'obtenir dans les documents budgétaires plus de renseignements sur les plans de dépense du gouvernement. Il accueille favorablement la volonté du Secrétariat de consulter les sénateurs au sujet des moyens d'améliorer l'information communiquée au Parlement.
B. Le crédit 5 du Conseil du Trésor — Éventualités du gouvernement
Le Conseil du Trésor peut fournir aux ministères et aux organismes des fonds en cas de dépenses imprévues. Prélevés sur le crédit 5 du CT, ces fonds sont permanents ou temporaires. Les fonds permanents sont alloués en réponse à des insuffisances liées à la paie, par exemple, au titre des indemnités de fin d'emploi et des prestations de congé parental, qui ne peuvent être déterminées à l'avance. Les fonds temporaires sont accordés en réponse à des dépenses diverses, mineures et imprévues, qui n'étaient pas couvertes dans le budget principal et doivent être engagées avant le dépôt du budget supplémentaire. Toutes les sommes prélevées sur le crédit 5 du CT figurent aux pages 64 et 65 du Budget supplémentaire des dépenses (A) de 2004-2005.
Les modalités d'utilisation du crédit pour éventualités sont un sujet de préoccupation récurrent du Comité. Le 6 juin 2002, le Comité a déposé un rapport contenant neuf recommandations concernant le fonctionnement et la mise en œuvre du crédit 5 du Conseil du Trésor au niveau des ministères. Au printemps 2003, le Comité a eu avec des fonctionnaires du Conseil du Trésor des discussions régulières sur des changements qu'il était proposé d'apporter à la politique du Conseil du Trésor sur l'utilisation du crédit 5, le libellé du crédit et les lignes directrices à l'intention de ses analystes. Le ministre Alcock a déclaré au Comité qu'il envisageait maintenant ce qui suit :
des modifications au libellé de l'introduction du Budget principal des dépenses afin de mieux contextualiser l'utilisation du crédit 5;
des modifications au libellé du crédit qui tiennent compte de certaines des suggestions contenues dans le rapport du Comité de juin 2002;
l'adoption d'un cadre approuvé régissant de l'utilisation du crédit 5;
un ensemble de lignes directrices ou de critères approuvés par le Conseil du Trésor devant accompagner le cadre.
Le ministre Alcock a expliqué qu'il examinait en ce moment le projet de document et consultait à ce sujet d'autres parlementaires et la vérificatrice générale. Il a déclaré son intention de publier le rapport avant la fin de décembre.
Deux des postes du crédit 5 du CT dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 ont attiré l'attention de certains sénateurs : 16 millions en versements à la Société du Vieux-Port de Montréal et 35 millions en versements à Marine Atlantique S.C.C. M. Joyce a expliqué que la Société du Vieux-Port de Montréal avait besoin d'argent supplémentaire avant de pouvoir faire connaître ses besoins par le truchement du budget supplémentaire. L'argent devait servir à payer des salaires et à remplir des obligations contractuelles. Le versement de 35 millions à Marine Atlantique visait également à combler dans son budget de fonctionnement un trou découlant d'un manque à gagner dû à la diminution du trafic et à l'augmentation du coût du carburant.
C. Initiatives horizontales
Il y a dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 une nouvelle rubrique consacrée aux « postes horizontaux », c'est-à-dire aux initiatives pour lesquelles plusieurs ministères demandent des fonds. On trouve aux pages 66 à 79 la liste des postes horizontaux pour lesquels un supplément est demandé. Le Comité félicite le Secrétariat du Conseil du Trésor de l'amélioration apportée au budget supplémentaire en ce qui concerne les initiatives horizontales. Les sénateurs croient que les parlementaires seront ainsi mieux à même de suivre l'évolution de ces initiatives.
Le ministre Alcock a expliqué que l'information sur les postes horizontaux permettait une meilleure gestion. « On ne peut pas gérer ce qu'on ne voit pas », a-t-il déclaré à juste titre. L'information sur les postes horizontaux contribue à améliorer la prise de décision et la gouvernance. Selon le ministre, cependant, il reste encore à trouver un mécanisme de gouvernance interministérielle. Il a informé le Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor restait déterminé à travailler à cet objectif sous la direction de M. Bill Austin, secrétaire adjoint.
Certains sénateurs ont déclaré craindre que les initiatives horizontales ne conduisent à un dédoublement des dépenses. Par exemple, dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, l'Agence canadienne de développement international et le ministère de la Défense demandent tous deux des fonds pour des activités en Afghanistan. M. Joyce a dit au Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor craint lui aussi d'éventuels cas de double emploi. Il a même déclaré que les initiatives horizontales prenaient une importance accrue au sein du Secrétariat.
M. Joyce a expliqué ensuite que c'est justement pour mieux suivre l'évolution des dépenses horizontales que le Secrétariat a pris certaines initiatives en matière de déclaration des données. Il y a, par exemple, le projet de technologie de l'information appelé Système d'information sur la gestion des dépenses (SIGD), qui lui permettra de catégoriser le financement des ministères et d'en assurer le suivi. Ce système, qui entrera en opération une fois obtenue l'approbation du Conseil du Trésor, est censé permettre au Secrétariat et, en fin de compte, aux parlementaires et au grand public de mieux comprendre non seulement comment les ministères et organismes répartissent l'argent que le Parlement leur accorde, mais aussi de suivre l'évolution des initiatives horizontales.
D. Postes de 1 $
À la page 15 du Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, il est expliqué que le budget supplémentaire comprend souvent ce qu'on appelle des « postes de 1 $ ». Le poste de 1 $ vise à modifier la répartition des fonds déjà approuvés par le budget principal. Il ne vise pas à demander un financement nouveau ou additionnel, mais à redistribuer entre crédits des autorisations de dépenser existantes. Comme, selon le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, les prévisions constituent un poste budgétaire, elles doivent avoir une valeur monétaire. Or, aucun nouveau financement n'étant demandé, la somme de 1 $ est strictement symbolique. À la page 80 du Budget supplémentaire des dépenses (A) de 2004-2005 figure la liste des postes de 1 $ demandés par neuf ministères et organismes fédéraux.
Certains sénateurs ont remarqué que le montant en dollars des réaffectations de crédits demandées sous forme de postes de 1 $ n'est pas indiqué à la page 80 dans le cas de deux organismes, à savoir l'Agence canadienne de développement international (ACDI) et les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC). Mme Danagher a expliqué que, dans le cas de l'ACDI, il ne s'agit pas nécessairement d'un virement. L'agence cherche à réduire le plafond d'une émission de prêt par le truchement du crédit L25. Il faut pour cela obtenir l'autorisation du Parlement, d'où le recours au poste de 1 $. Quant aux IRSC, ils transfèrent leurs autorisations d'un programme de contributions à un programme de subventions, ce qui ne change rien au crédit original. Cependant, comme ils modifient le profil du programme en augmentant leur budget de subventions, ils ont besoin de l'approbation du Parlement, d'où le recours au poste de 1 $.
E. Initiative de réaffectation des fonds de 2003
Dans son budget de février 2003, le gouvernement fédéral s'est engagé à transférer un milliard de dollars des programmes non législatifs à des priorités plus élevées pendant l'exercice 2004-2005. Les sénateurs ont demandé des renseignements sur cette initiative parce que la contribution de chaque ministère et organisme n'est pas précisée dans le budget supplémentaire. M. Joyce a expliqué que le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005 ne rendait compte que du reste de l'initiative de réaffectation d'un milliard de dollars annoncée dans le budget fédéral de 2003, soit quelque 438 millions. Il faut ajouter à cela les 319 millions retranchés des budgets ministériels dans le Budget principal des dépenses 2004-2005 et les 246 millions d'abord affectés à des initiatives de dépense ministérielles, mais annulés par la suite, pour arriver au milliard visé.
Il a par ailleurs confirmé que les réaffectations de fonds ventilées selon les ministères viennent principalement des ministères touchés et non des autres ministères. Il a également confirmé que le Secrétariat du Conseil du Trésor suit de près l'évolution des réaffectations de fonds pour s'assurer qu'il n'y a pas manipulation des plans de dépenses. Il s'agit en partie de veiller à ce que les ministères modifient à la fois leurs budgets et les autorisations qu'ils obtiennent du Conseil du Trésor et du Parlement.
M. Joyce a déclaré au Comité que le milliard de dollars avait servi à financer environ 15 p. 100 de l'ensemble des nouvelles priorités de dépense annoncées dans le budget fédéral de 2003. Il a indiqué cependant qu'il ne convenait pas de rattacher telle ou telle décision de réaffectation à telle ou telle nouvelle priorité de dépense. Les deux décisions ont été prises à des moments différents. Il a dit qu'il n'y avait pas « de correspondance un à un » entre les économies et les nouvelles priorités annoncées dans le budget de 2003.
M. Joyce a expliqué que le Conseil du Trésor versait dans une «affectation de péremption bloquée » les économies identifiées par les ministères et les organismes dans le cadre de l'Initiative de réaffectation de un milliard de dollars. Les ministères et les organismes ne peuvent donc pas utiliser la totalité des autorisations de dépenser reçues du Parlement. L'affectation de péremption bloquée assure au Conseil du Trésor le contrôle sur les affectations déclarées excédentaires par les ministères et organismes. C'est un contrôle que l'exécutif, par l'entremise du Conseil du Trésor, peut exercer au- dessous du niveau du crédit pour empêcher la mauvaise utilisation des autorisations excédentaires. Dans le contexte du Budget supplémentaire des dépenses (A) 2004-2005, si les économies résultant de l'initiative de réaffectation sont la seule opération d'un ministère ou d'un organisme, celui-ci figurerait aux pages 49 à 54 comme contributeur net puisqu'il a renoncé à ce montant. Cependant, s'il cherche à obtenir par la suite dans le cadre d'un budget supplémentaire de nouvelles affectations de crédits pour une toute autre affaire, le Conseil du Trésor réduirait sa demande en puisant dans l'affectation bloquée. La demande de supplément serait alors nette de la somme auparavant bloquée. Le ministère ou l'organisme utiliserait les économies qu'il a identifiées, mais à d'autres fins.
Les sénateurs se sont interrogés sur l'impact de l'initiative de réaffectation des fonds de 2003 sur l'emploi dans la fonction publique fédérale. Ils trouvaient dommage que le Secrétariat du Conseil du Trésor n'aient pas données régionalisées sur l'emploi pour chacun des ministères et organismes. M. Joyce a dit au Comité qu'il croyait comprendre qu'il n'y avait pas eu de pertes d'emploi directement attribuables à la réaffectation du milliard de dollars. Il a souligné que l'initiative de réaffectation s'était déroulée dans le contexte du budget de 2003, lequel a conduit à une augmentation globale des dépenses du gouvernement fédéral, ce qui veut dire qu'une partie de cet argent a pu servir à créer des emplois.
Certains sénateurs se sont également déclarés préoccupés par l'impact de l'initiative de réaffectation sur les programmes de développement économique puisque l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec et Diversification de l'économie de l'Ouest ont dû réaffecter 9 millions, 5 millions et 6 millions respectivement. Le ministre Alcock a été prié de fournir de l'information sur ce que représentent ces montants en termes de pourcentage du budget total des organismes ainsi que sur les initiatives faiblement prioritaires qui ont été touchées par la réaffectation. Le ministre fournira une réponse écrite à ces questions.
F. Sous-comité du Conseil du Trésor sur l'examen des dépenses
Les sénateurs se sont intéressés au processus du Sous-comité du Conseil du Trésor sur l'examen des dépenses, qui va réaliser des économies de 12 milliards de dollars sur cinq ans. Le ministre Alcock a dit au Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor collaborait avec les ministères et les organismes pour repérer les éléments susceptibles de réaffectation soit par réduction des dépenses ou augmentation de l'efficience. Le Sous-comité dressera un rapport indiquant en détail quelles dépenses affectées à des initiatives faiblement prioritaires devraient être réaffectées. Le Cabinet décidera ensuite des initiatives fortement prioritaires qui seront financées. Le ministre a déclaré clairement au Comité que ce n'est ni à lui ni au Conseil du Trésor qu'il incombera de décider des priorités à financer. La décision appartiendra au gouvernement.
G. Questions stratégiques liées à l'amélioration du système de présentation de rapports au Parlement
Dans son introduction, le ministre Alcock a mis l'accent sur certaines des questions stratégiques concernant le budget supplémentaire des dépenses et la façon dont le Conseil du Trésor rend des comptes aux comités parlementaires. Il a reconnu que les parlementaires sont confrontés à d'importantes difficultés dans le cadre de l'exécution de leur mandat. Il a fait remarquer que le Parlement reçoit des centaines de rapports prévus par la loi, provenant de plus de 200 organismes gouvernementaux et portant sur des questions aussi variées que la protection des renseignements personnels, le développement durable, l'équité en matière d'emploi et les carburants de remplacement, pour ne nommer que celles-là. En effet, à elle seule, la liste de ces rapports fait plus de 100 pages. Même si de nombreux renseignements détaillés sont présentés au Parlement, rien ne garantit qu'ils sont clairs ou faciles à comprendre. Le ministre a reconnu que les parlementaires réclament depuis longtemps des renseignements plus simples et cohérents qui contiennent davantage de contextes explicatifs et donnent la possibilité d'obtenir des précisions. Il a répété l'intention du Conseil du Trésor de mettre en œuvre un programme de changement qui améliorera la reddition de comptes dans le secteur public et augmentera la transparence des décisions du gouvernement en matière de dépenses. Il s'est montré particulièrement intéressé à discuter de l'approche adoptée par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour apporter les changements nécessaires au système d'établissement de rapports de gouvernement.
Le ministre Alcock a rappelé au Comité que le Secrétariat a commencé à fournir des renseignements plus détaillés dans le budget supplémentaire et dans les comptes publics. De plus, le Contrôleur général s'efforce d'augmenter le nombre de rapports contenant des états financiers vérifiables. À court terme, le Secrétariat du Conseil du Trésor prendra des mesures particulières pour améliorer la qualité des rapports. Par exemple, il fournira bientôt aux ministères un ensemble cohérent de lignes directrices sur la préparation du Rapport sur les plans et les priorités et du Rapport ministériel de rendement. Les lignes directrices préciseront que ces deux rapports doivent être mieux intégrés et fondés davantage sur des faits.
Le ministre a également attiré l'attention sur un certain nombre d'objectifs visés par l'exercice, notamment : l'application d'une approche intuitive, opportune et facile à utiliser pour l'établissement de rapports; la création d'un système d'information sur les coûts cohérent et accessible permettant le repérage de questions d'un rapport à l'autre; l'élaboration d'une structure d'établissement de rapports assurant un équilibre entre les traditionnels rapports imprimés et les mises à jour électroniques continues; la fourniture d'information reflétant le rendement réel et la façon dont le gouvernement est véritablement administré.
Le Secrétariat utilisera de nombreuses approches pour atteindre ces objectifs. L'une d'elles, que le ministre juge très prometteuse, consiste à fournir des rapports électroniques qui pourraient être mis à jour à tout moment pendant l'année, au fur et à mesure que de nouvelles vérifications ou évaluations sont faites ou que les données réelles sur les dépenses et le rendement sont mises à jour dans les systèmes ministériels. L'utilisation d'outils électroniques pourrait également faciliter l'accès à des données plus détaillées et le repérage des dépenses qui concernent des initiatives pangouvernementales (postes horizontaux).
L'instauration des rapports électroniques ne se fera toutefois pas sans problèmes. La mise en œuvre d'un système de rapports électroniques devrait se faire progressivement parce qu'elle pourrait perturber le fonctionnement de la fonction publique, qui n'a pas l'habitude de fournir de l'information à la fois actuelle et transparente. Le ministre Alcock a insisté sur le fait que les employés et les gestionnaires de la fonction publique auront besoin de temps pour acquérir la mentalité qui est compatible avec un modèle permanent et plus dynamique de rapport sur les dépenses publiques.
L'instauration des rapports électroniques et les possibilités accrues des parlementaires, et peut-être des citoyens, d'avoir accès à des plans de dépenses détaillés pourraient favoriser la tendance de chacun à vouloir gérer la fonction publique dans les moindres détails. Même si la fourniture de détails est une bonne chose en ce sens qu'elle assure la transparence des activités du gouvernement, il y aura toujours une tendance à vouloir gérer jusqu'au niveau le plus bas. Le ministre Alcock croit que cette tendance à la microgestion se manifestera chez les ministres, au Secrétariat du Conseil du Trésor et au sein des comités parlementaires. De nombreuses personnes, fortes de cette nouvelle information, voudront deviner les décisions des gestionnaires de la fonction publique en matière de dépenses. Il croit que les efforts déployés actuellement pour définir la responsabilité du gouvernement et de la fonction publique doivent comporter l'établissement d'objectifs clairs qui serviront à évaluer le rendement des sous-ministres et des cadres supérieurs.
H. Consultation avec le Parlement
Le ministre Alcock aimerait consulter les comités du Parlement dans le cadre de l'examen de la façon dont le gouvernement présente ses plans de dépenses au Parlement. Plutôt que de s'efforcer de concevoir un vaste plan de consultation, il espère élaborer de meilleures pratiques d'établissement de rapports grâce à un dialogue permanent avec les parlementaires. Il a mentionné au Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor examine actuellement les options qui offrent les moyens les plus efficaces de faire participer les parlementaires à la définition de besoins du Parlement en matière d'information.
En réponse à la question d'un sénateur, le ministre a reconnu que les changements qu'il prévoit auront de grandes répercussions sur les relations entre les divers ministères fédéraux. Il sait plus particulièrement que l'application de la technologie de l'information aura une incidence majeure sur le gouvernement. Par exemple, le gouvernement a tellement de services opérationnels qu'il faut avant tout avoir un aperçu de l'ensemble des organisations. Selon le ministre, il revient au Secrétariat du Conseil du Trésor d'établir une certaine normalisation de l'entreposage de l'information et d'assurer l'accessibilité d'un ministère à l'autre. Par contre, les activités opérationnelles particulières comme l'approvisionnement sont mieux accomplies par des ministères comme Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. En attendant, le ministre Alcock croit que tous les ministères doivent acquérir les compétences que possède Industrie Canada en matière de gestion de l'information. Ainsi, la fonction publique passera à un nouvel environnement où les employés sont à l'aise et capables de travailler dans un contexte plus transparent. C'est pourquoi, quand le Secrétariat du Conseil du Trésor met en œuvre des initiatives comme la divulgation proactive, il ne concentre pas l'activité au Conseil du Trésor, mais crée plutôt le cadre et les structures permettant à chaque ministère de mener ses propres activités de divulgation proactive de l'information. Naturellement, tous ne seront pas en mesure d'entreprendre toutes les nouvelles initiatives. Dans le cas des petits organismes, il pourrait être nécessaire de centraliser certaines fonctions; dans le cas des organismes de plus grande taille, il importera non seulement qu'ils acquièrent les compétences, mais également qu'ils modifient la culture sous-jacente.
I. Vérifications internes et rôle des sous-ministres
La vérification interne est l'un des outils dont un organisme peut se servir pour évaluer et surveiller les pratiques de gestion et l'atteinte des objectifs. Au sein du gouvernement fédéral, elle constitue un élément important qui permet aux sous-ministres de veiller à ce que leur ministère dispose d'un système de contrôle interne efficace. Les vérificateurs internes effectuent des vérifications fondées sur les risques et déterminent au besoin les améliorations à apporter à la stratégie et aux pratiques de gestion des risques de l'organisation, à son cadre de contrôle de la gestion et aux systèmes d'information servant à la prise de décisions et à l'établissement de rapports.
Au cours des derniers mois, le gouvernement fédéral a entrepris de soutenir la vérification interne dans l'ensemble de ses ministères et organismes. Le 1er juin 2004, le Bureau du Contrôleur général du Canada a été rétabli. L'une de ses fonctions principales consiste à établir ou à examiner des normes et des politiques en matière de finances, de comptabilité et de vérification pour le gouvernement fédéral. Puis, le 18 novembre 2004, le président du Conseil du Trésor a annoncé une initiative pluriannuelle visant à renforcer la fonction de vérification interne dans l'ensemble du gouvernement fédéral. Cette initiative pluriannuelle, qui a été mise au point par le Contrôleur général, offrira des services de vérification interne à 63 ministères et organismes qui ont peu de ressources de vérification interne, voire aucune.
Le ministre Alcock a déclaré au Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor est déterminé à renforcer les capacités nécessaires pour offrir de meilleurs services de vérification interne indépendants et objectifs. Il a aussi mentionné que le Secrétariat consulte des intervenants clés, notamment l'Institut canadien des comptables agréés, au sujet des changements apportés aux politiques et aux pratiques de vérification interne.
Le Comité accueille favorablement l'initiative pluriannuelle visant à renforcer la fonction de vérification interne au sein des ministères et des organismes. Certains sénateurs restent toutefois préoccupés par le rôle du sous-ministre, qui n'est pas précisé en ce qui a trait à la nouvelle initiative. Ils ont posé des questions au sujet du rôle que joue le sous- ministre dans ces importantes activités de modification et de restructuration de la vérification. Le ministre Alcock a précisé au Comité que l'initiative pluriannuelle vise à obliger les sous-ministres à rendre plus de comptes au sujet des activités générales de leur ministère et à les tenir responsables des résultats.
J. Mandat des ministères
Certains sénateurs craignaient qu'au fil du temps, des ministères aient pu offrir des programmes et des services ne relevant pas clairement de leur mandat. Le ministre Alcock a appelé cette tendance « gonflement du mandat ». Il a expliqué que l'ampleur prise par le phénomène est peut-être due à un désir de répondre à des demandes légitimes. Néanmoins, les sénateurs croient qu'il vaut la peine de se demander si les ministères fonctionnent aussi efficacement qu'ils le pourraient, compte tenu du fait qu'on leur demande de faire beaucoup plus que ne le prévoyait leur mandat.
Le ministre Alcock a indiqué que le gonflement du mandat est peut-être aussi un moyen qu'a trouvé le Parlement pour financer des initiatives. Alors que les parlementaires ont relâché leur vigilance relative à certains des processus budgétaires, les ministères ont réussi à obtenir des ressources pour offrir plus de programmes et de services même si ceux-ci ne relèvent pas nécessairement de leur mandat. Il s'ensuit que la façon rigoureuse d'aborder le mandat et de l'appliquer aux activités d'un ministère s'est atténuée. Le ministre a soutenu que l'un des résultats de l'examen des dépenses entrepris par le ministre McCallum est un processus budgétaire renouvelé qui permet au gouvernement d'examiner plus rigoureusement certaines questions. Il a précisé que le changement de gestion en cours au Conseil du Trésor reconnaît que, si le gouvernement veut établir une structure de reddition de comptes selon laquelle les sous- ministres sont plus directement responsables, il doit définir clairement les programmes et les objectifs pour lesquels il faut rendre des comptes.
K. Frais d'utilisation
Depuis plusieurs années, le gouvernement fédéral perçoit des frais d'utilisation à l'égard d'un certain nombre de services et programmes gouvernementaux. Ces frais permettent de récupérer une partie de coûts (grâce aux recettes qu'ils génèrent) et contribuent à l'efficience économique (puisqu'ils permettent de mieux utiliser les fonds publics disponibles). Le président du Conseil du Trésor a affirmé au Comité que les mesures législatives régissant actuellement les frais d'utilisation au Canada (le projet de loi C-212 entré en vigueur en mars 2004) sont uniques à bien des égards comparativement à celles en vigueur dans d'autres pays. Ainsi, elles font ressortir la nécessité d'une surveillance parlementaire accrue lorsque des frais d'utilisation sont imposés ou modifiés. Elles établissent aussi des normes auxquelles doivent se conformer les ministères et organismes fédéraux, sous peine de voir les frais d'utilisation réduits d'un pourcentage équivalant à l'insuffisance de leur rendement. À propos de cette nouvelle loi sur les frais d'utilisation, le ministre Alcock a déclaré : « Même si elles sont à bien des égards radicales, ces mesures étaient depuis longtemps nécessaires pour resserrer un peu les règles d'établissement de ces frais et imposer une obligation de rendre compte des services offerts en échange de ces frais ».
Le ministre Alcock a indiqué au Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor s'affaire actuellement à élaborer une politique relative aux droits d'utilisation représentative de la nouvelle loi. Il a aussi fait savoir que le Secrétariat a entrepris de rationaliser le système, puisqu'il y a actuellement une multitude de frais imposés. De plus, M. Joyce a signalé que le Secrétariat fera prochainement une annonce concernant l'établissement de normes de service en fonction des frais d'utilisation.
Les sénateurs ont aussi évoqué la possibilité d'accroître encore davantage le recours aux frais d'utilisation; ils estiment qu'en plus de récompenser le rendement, une telle mesure permettrait aux ministères et organismes d'offrir un meilleur niveau de services. M. Joyce a expliqué qu'il existe deux catégories de ministères qui perçoivent des frais d'utilisation. Dans la première catégorie, les ministères sont autorisés à pratiquer ce qu'on appelle la « retenue des recettes », c'est-à-dire qu'ils peuvent porter le montant des recettes perçues en frais d'utilisation au crédit qui sous-tend leur affectation budgétaire (et il en est ensuite tenu compte dans les crédits nets). Dans ce genre de situation, cette activité de perception de frais d'utilisation particulière est perçue comme étant autonome; elle est nécessaire pour répondre à la demande et le ministère dispose de la marge de manoeuvre voulue pour ajouter ou retrancher des coûts selon la demande de services en échange desquels il impose des frais d'utilisation. Dans la deuxième catégorie, les recettes tirées des frais d'utilisation sont versées au Trésor, de sorte qu'il n'y a pas de lien direct pour le ministère entre le service rendu et les frais perçus. Dans ce genre de situation, le ministère n'a aucun avantage à accroître ou à améliorer ses services parce que cela n'a aucun effet sur le montant des fonds qui lui sont consentis.
M. Joyce reconnaît que le Secrétariat a tendance à être prudent et se montre peu enclin à prendre le risque de recourir aux frais d'utilisation, comme mesure incitative pour accroître le rendement. On craint que les ministères qui perçoivent des frais d'utilisation ne soient favorisés par rapport à ceux qui n'ont pas de capacité de perception de recettes et qui peuvent avoir besoin de fonds supplémentaires. On s'inquiète aussi de l'absence de restrictions imposées à l'égard de l'utilisation des frais perçus par certains ministères, parce qu'elle risque de faire en sorte que la répartition des activités gouvernementales s'écarte des priorités d'ensemble. Pour ces raisons, le Secrétariat préfère limiter en partie la liberté des ministères de tirer parti de leur capacité de perception de recettes. De l'avis de M. Joyce, cela contribue au sentiment d'équité interne entre les ministères et organismes gouvernementaux.
L. Réparation des dommages causés à l'environnement
Des questions ont été soulevées au sujet des dépenses gouvernementales au titre de l'évaluation, de la gestion et de l'assainissement des sites fédéraux contaminés. Certaines ont porté plus précisément sur le temps mis à entreprendre le nettoyage des étangs de goudron et des sites de fours à coke de Sydney. M. Joyce a expliqué que des dépenses de fonctionnement de 580 millions de dollars ainsi qu'un montant de 4,2 millions de dollars en subventions et contributions avaient été prévus pour ce projet. Malheureusement, sa réalisation n'a pas été aussi rapide que prévu et l'argent affecté à cette fin au cours de la dernière année n'a pas été dépensé. Toutefois, le projet a encore besoin des fonds en question, de sorte que le Conseil du Trésor a procédé à un « réaménagement » du financement et reporté les fonds inutilisés au prochain exercice. Ce réaménagement est l'une des principales raisons pour lesquelles ces fonds sont demandés dans le Budget supplémentaire (A) 2004-2005. Il tient compte du fait que les progrès ont été plus lents que prévu et que les crédits accordés à ce titre pour la dernière année n'ont pas été utilisés par le ministère de l'Environnement. D'après l'examen qu'il a fait des propositions de dépenses, le Secrétariat du Conseil du Trésor croit savoir que ce projet se réalisera au cours de l'exercice 2004-2005, sans quoi il n'aurait pas proposé ce crédit supplémentaire au Conseil du Trésor.
Certains sénateurs ont voulu savoir quelle proportion des fonds affectés à la gestion, à l'évaluation et à l'assainissement de l'environnement sert expressément à financer le travail d'assainissement, par rapport à celle utilisée pour financer la planification et l'organisation des projets. Même si M. Joyce ne pouvait les renseigner au sujet de la répartition précise des dépenses entre les frais d'administration et les coûts du programme, il a reconnu que cette question était préoccupante à deux égards. D'abord, le Secrétariat craint que dans certains cas, les fonds affectés à l'administration puissent ne pas être suffisants pour appliquer les programmes avec la diligence voulue. Par exemple, y a-t-il suffisamment de fonds pour soutenir les fonctions de vérification au niveau ministériel? Ensuite, on craint que les frais d'administration puissent être exagérés. C'est le rôle des Secteurs des programmes au Secrétariat du Conseil du Trésor d'examiner les plans de dépenses pour veiller à ce qu'il y ait un équilibre entre les frais d'administration et les dépenses de programme.
Toujours au sujet des projets d'assainissement environnemental, certains sénateurs ont remarqué qu'à la page 95 du Budget supplémentaire (A) 2004-2005, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien demande une somme d'environ 45 millions de dollars au poste « évaluation, gestion et assainissement des sites fédéraux contaminés ». Ce montant s'ajoute aux 115 millions de dollars déjà dépensés au cours des dix dernières années pour assainir des sites situés sur des terres de réserve. M. Joyce a expliqué que les fonds en question sont nécessaires pour effectuer des travaux sur 15 sites fédéraux contaminés, essentiellement des mines abandonnées dans le nord du Canada. L'argent servira aussi à mener des projets d'assainissement dans des réserves où 12 autres sites potentiellement contaminés ont été recensés. Les fonds seront répartis entre les travaux nécessaires pour évaluer un site afin de déterminer s'il est ou non contaminé et d'établir son degré de contamination et la nature de la contamination. Cette évaluation doit être faite avant qu'une décision ne puisse être prise concernant la priorité relative chaque cas et le montant d'argent effectivement nécessaire pour procéder au travail d'assainissement lui-même. Par conséquent, une partie des fonds servira à financer le travail d'assainissement une fois que l'évaluation aura été faite, et une partie servira à évaluer les nouveaux sites dont l'assainissement pourrait s'avérer nécessaire.
M. Obstacles géographiques à l'emploi
Certains sénateurs ont posé des questions au sujet des progrès accomplis par le gouvernement fédéral en ce qui concerne la suppression des obstacles géographiques au recrutement dans la fonction publique. Le ministre Alcock a dit au Comité qu'il avait rencontré récemment la présidente de la Commission de la fonction publique, Mme Maria Barrados, qui travaille actuellement à un projet visant à remédier à la difficulté de recruter des fonctionnaires à l'extérieur de la région d'Ottawa. Ce projet devrait permettre une présélection plus efficace des candidats, sans égard à leur lieu de résidence.
Les sénateurs ont aussi demandé si des fonds avaient été prévus pour supprimer les obstacles géographiques au recrutement dans la fonction publique fédérale. M. Joyce a expliqué que la situation du financement demeure la même, au sens où la Commission de la fonction publique a reçu des fonds à la suite de la mise en oeuvre du projet de loi C-25. Il a rappelé au Comité que l'examen des obstacles géographiques au recrutement dans la fonction publique demeure une priorité du gouvernement et que celle-ci fait maintenant partie du portefeuille du président du Conseil du Trésor. M. Joyce a aussi souligné au Comité qu'il n'était pas au courant de changements précis en ce qui a trait au financement et qu'à son avis, le projet demeurait une priorité de la Commission de la fonction publique.
N. Financement au titre de l'ESB
Certains sénateurs se demandent si les fonds provenant des programmes de redressement de l'industrie dans le sillage de l'ESB aident suffisamment les éleveurs. Ils craignent que ce programme de 928 millions de dollars ne profite finalement à des personnes qui n'en sont pas les bénéficiaires visés.
O. Financement du développement dans le domaine du sport
Certains sénateurs ont posé des questions au sujet du montant de 59,6 millions de dollars inscrit dans les prévisions de Patrimoine canadien pour venir en aide aux athlètes canadiens. M. Joyce a indiqué que ce montant représentait la somme supplémentaire prévue pour améliorer la participation et l'excellence dans le domaine du sport en prévision des Jeux olympiques de 2010 à Vancouver. Cette somme supplémentaire servira à faire passer l'allocation mensuelle non imposable des athlètes de niveau supérieur de 1 100 à 1 500$. Cette hausse portera le montant du soutien annuel de 13 200 à 18 000 $. L'allocation mensuelle non imposable versée aux athlètes encore en développement passera de 500 à 900 $.
P. Congressional Budget Office des États-Unis
Certains sénateurs se sont demandés si la quantité et la qualité des renseignements accessibles aux parlementaires au moment d'exercer leurs fonctions d'examen des prévisions budgétaires ne pourraient pas être améliorées si le Parlement adoptait un processus différent. En l'occurrence, ils ont voulu savoir si le Canada n'aurait pas avantage à examiner le système américain qui mandate un organisme spécial — le Congressional Budget Office (CBO) — pour examiner le budget, analyser les autres scénarios budgétaires possibles et aider de façon générale les membres du Congrès, les sénateurs et les comités du Congrès à s'acquitter de leurs fonctions d'examen budgétaire. Le CBO fonctionne de façon tout à fait indépendante de l'agence gouvernementale officielle, à savoir l'Office of Management and the Budget. M. Alcock a répondu qu'il serait favorable à n'importe quel changement susceptible d'améliorer la capacité de surveillance de la Chambre des communes et du Sénat. Il croit que le problème s'apparente à certains égards à celui des rapports au Parlement : les parlementaires disposent de beaucoup de renseignements mais de peu de ressources pour en faire le tri, et les modèles en vigueur ailleurs, notamment le CBO, sont souvent considérés comme des solutions possibles. Il estime aussi que le Parlement dispose d'un riche éventail de compétences au Service d'information et de recherche parlementaires (SIRP) de la Bibliothèque du Parlement, lequel est au service de l'ensemble des parlementaires. Il sait que certaines discussions ont eu lieu à la Chambre des communes sur la façon d'améliorer la capacité des analystes du SIRP, en particulier en ce qui a trait à l'acquisition d'une expertise dans les domaines de l'analyse budgétaire. Il croit toutefois que toute modification importante de la capacité de recherche du Parlement devra être initiée par les parlementaires eux-mêmes. Ce n'est pas au gouvernement de dire au Parlement comment se financer. À son avis, les députés et les sénateurs peuvent déjà obtenir l'aide nécessaire en s'adressant au Service d'information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque du Parlement. Avec un petit investissement de fonds et peut-être l'adoption d'un système de gestion différent, le Parlement pourrait effectivement se doter du type de système d'analyse budgétaire nécessaire pour offrir aux parlementaires le soutien dont ils ont besoin pour effectuer l'examen des prévisions budgétaires. Le ministre a insisté encore une fois sur le fait que cette initiative doit venir de la Chambre des communes et du Sénat et non du gouvernement.