Journaux du Sénat
56 Elizabeth II, A.D. 2007, Canada
Journaux du Sénat
(non revisé)
1re session, 39e législature
Numéro 69 - Annexe
Le mardi 13 février 2007
14 heures
L'honorable Rose-Marie Losier-Cool, Présidente intérimaire
Le mardi 13 février 2007
Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l'honneur de présenter son
QUATRIÈME RAPPORT
(Rapport no 78 — Désaveu)
Aux termes de l'article 19.1(1) de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, modifiée par L.C. (2003), ch. 18, et ayant donné au ministre des Pêches et des Océans l'avis exigé au paragraphe 19.1(2) de cette Loi, le Comité mixte adopte une résolution portant abrogation de l'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989, tel qu'il est promulgué dans le DORS/89-93.
Le texte de la disposition qui serait abrogée figure à l'annexe A du présent rapport. L'annexe B contient l'avis au ministre des Pêches et des Océans exigé par la Loi. Les raisons pour lesquelles le Comité demande le désaveu sont exposées à l'annexe C.
Selon l'article 19.1(5) de la Loi sur les textes réglementaires, la résolution que comporte ce rapport est réputée être adoptée par le Sénat ou la Chambre des communes le quinzième jour de séance suivant la présentation du rapport devant cette chambre, à moins que, avant ce moment, une motion proposant son rejet n'ait été déposée par un ministre auprès du président de cette chambre.
Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages utiles (Fascicule no 8, 1re session, 39e Législature) est déposé à la Chambre des communes.
Respectueusement soumis.
Le coprésident,
J. TREVOR EYTON
ANNEXE A
36. (2) Il est interdit au titulaire d'un permis de pêche commerciale d'enfreindre les conditions de son permis.
ANNEXE C
L'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989 prévoit ce qui suit :
36. (2) Il est interdit au titulaire d'un permis de pêche commerciale d'enfreindre les conditions de son permis.
L'objet de cette disposition est de faire de la contravention aux conditions d'un permis une infraction à la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14. L'article 78 de la Loi prévoit ce qui suit :
78. Sauf disposition contraire de la présente loi, quiconque contrevient à celle-ci ou à ses règlements commet une infraction et encourt, sur déclaration de culpabilité :
a) par procédure sommaire, une amende maximale de cent mille dollars lors d'une première infraction ou, en cas de récidive, une amende maximale de cent mille dollars et un emprisonnement maximal d'un an, ou l'une de ces peines;
b) par mise en accusation, une amende maximale de cinq cent mille dollars lors d'une première infraction ou, en cas de récidive, une amende maximale de cinq cent mille dollars et un emprisonnement maximal de deux ans, ou l'une de ces peines.
Les conditions d'un permis ne sont des dispositions ni de la Loi ni du Règlement, et y contrevenir ne revient pas à enfreindre la Loi ou le Règlement au sens de l'article 78 de la Loi. L'interdiction générale que prévoit le Règlement de pêche de l'Ontario de 1989 de contrevenir aux conditions des permis a pour unique objet de déclencher l'application de l'article 78 de la Loi. Le titulaire qui contrevient aux conditions de son permis n'encourt pas les peines prévues dans la Loi sur les pêches, mais, depuis l'adoption de l'article 36(2) du Règlement, il est coupable d'une infraction à cet article. Ce dernier n'a donc pour seul objet que de faire un lien entre la contravention aux conditions du permis et les peines prévues dans la Loi. En fait, il ne vise qu'à faire indirectement ce qui ne pourrait être fait directement : imposer une responsabilité pénale à quiconque contrevient aux conditions de son permis.
Le Comité a traité de cette disposition dans son Deuxième rapport de la 2e session de la 36e Législature (Rapport no 66), ainsi que dans son Deuxième rapport de la 1re session de la 38e Législature (Rapport no 75), et il demeure convaincu non seulement qu'elle est dénuée de fondement juridique, mais qu'elle empiète indûment sur certains droits et libertés et qu'elle représente un exercice inhabituel et inattendu du pouvoir de réglementation, assujettissant ainsi indûment les droits et libertés à un pouvoir discrétionnaire administratif.
Tout règlement qui prévoit une peine ou crée une infraction doit être autorisé par le Parlement, soit expressément, soit par voie de conséquence nécessaire. Or, la Loi sur les pêches n'autorise pas expressément la prise de règlement créant des infractions, et on ne peut pas affirmer qu'elle l'autorise implicitement par voie de conséquence nécessaire non plus. En fait, elle suppose exactement le contraire. Premièrement, les actes qui constituent des infractions à la Loi sur les pêches sont décrits dans la Loi elle-même, et il faut présumer que, si le Parlement avait souhaité conférer à ses délégués le pouvoir d'en allonger la liste, il l'aurait fait expressément dans la Loi. Deuxièmement, la Loi confère le pouvoir de prendre des règlements pour suspendre ou révoquer les permis, ce qui indique clairement les peines dont le Parlement entendait punir quiconque enfreindrait les conditions de son permis.
Le ministère des Pêches et des Océans admet que la Loi sur les pêches n'autorise pas le gouverneur en conseil à créer des infractions par voie de règlement, mais il n'en maintient pas moins la validité de l'article 36(2) du Règlement. Après avoir d'abord dit que l'article 36(2) crée « [traduction] l'infraction consistant à enfreindre les conditions d'un permis », il a affirmé qu'il ne crée pas d'infraction, « [traduction] mais impose simplement une norme de conduite qu'on ne peut enfreindre sans s'exposer à des poursuites en vertu de l'article 78 de la Loi ». Dans une autre lettre, il dit que le paragraphe énonce une « interdiction ». La seule « norme de conduite » imposée par l'article 36(2) est l'obligation de respecter les conditions des permis. Quant à lui, l'article 78 de la Loi prévoit que quiconque enfreint le Règlement commet une infraction. Techniquement parlant, l'infraction consiste à enfreindre l'article 36(2) du Règlement plutôt que les conditions d'un permis.
Dans ses rapports antérieurs, le Comité s'est dit d'avis que l'argument selon lequel l'article 36(2) du Règlement impose simplement une « norme de conduite » est fallacieux. Sans cet article, le titulaire de permis qui en enfreindrait les conditions ne s'exposerait pas à des poursuites au pénal. De plus, dans les faits, les exigences auxquelles il faut satisfaire ne sont pas énoncées dans le Règlement, mais dans les conditions des permis. L'article 36(2) du Règlement n'a pour objet que de rendre la contravention aux conditions des permis, qui ne sont pas des exigences de la Loi, punissable comme si elles en étaient. Ne pas tenir compte de ce point revient à ignorer l'objet et l'effet clairement visés par l'article. Sous ce rapport, il est révélateur que, dans sa lettre du 14 avril 2005 au ministre des Pêches et des Océans, le ministre des Ressources naturelles de l'Ontario ait écrit que l'article 36(2) du Règlement est la disposition créant une infraction qui permet au gouvernement de l'Ontario de faire respecter les conditions des permis de pêche. Le Comité mixte continue d'être d'accord avec cette interprétation de l'article 36(2).
Quelle que soit l'interprétation de l'article 36(2) du Règlement, le pouvoir de le promulguer doit nécessairement se trouver à l'article 43 de la Loi sur les pêches. L'adoption par un délégué du Parlement d'une interdiction visant à rendre l'auteur de la contravention à des conditions imposées en vertu d'un pouvoir administratif passible de peines que le Parlement a prévues dans l'éventualité d'une infraction à des règles décrétées en vertu d'un pouvoir législatif équivaut à légiférer sur le fond, ce qu'on ne peut faire qu'en vertu d'un pouvoir habilitant clair et précis. Or, les dispositions de la Loi que le ministère invoque pour justifier la validité de l'article 36(2) ne confèrent absolument pas ce genre de pouvoir.
Les pouvoirs conférés au gouverneur en conseil en matière de permis par l'article 43 de la Loi sur les pêches sont de prendre des règlements «concernant la délivrance, la suspension et la révocation des licences, permis et baux» (article 43f)) et «concernant les conditions attachées aux licences, permis et baux» (article 43g)). Si, à première vue, l'article 43g) semble applicable, la version française clarifie le fait que cette disposition a trait à l'établissement des conditions du permis proprement dites. L'article 36(2) n'est cependant pas une condition de permis, mais bien une interdiction réglementaire. Enfin, l'article 43a) a également été invoqué par le ministre. Cette disposition habilitante donne au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements « concernant la gestion et la surveillance judicieuses des pêches en eaux côtières et internes ». Le Comité est d'avis que ce genre de pouvoir de réglementation général n'a pas la spécificité voulue pour appuyer une disposition comme l'article 36(2) du Règlement.
Il n'est tout simplement pas vrai que le pouvoir de prendre des règlements concernant la gestion et la surveillance judicieuse des pêches en eaux côtières et internes (article 43a)), concernant la délivrance, la suspension et la révocation des licences, permis et baux (article 43f)) et concernant les conditions attachées aux licences, permis et baux (article 43g)) doive nécessairement inclure le pouvoir de punir les auteurs de contravention aux conditions des permis à titre d'infractions à la Loi. Pour le ministère des Pêches et des Océans, on ne peut imposer de « norme de conduite » que si l'infraction à cette norme est punissable d'une amende ou d'un emprisonnement. Mais le fait que le Parlement ait conféré le pouvoir de prendre des règlements concernant la suspension et la révocation des permis n'indique-t-il pas clairement comment il prévoyait punir la contravention aux conditions des permis? Le ministère a déjà soutenu que le pouvoir de prendre des règlements concernant la suspension et la révocation des permis « [traduction] n'annule pas les dispositions de la Loi créant les infractions et énonçant les peines. Quiconque enfreint l'une des conditions de son permis peut le conserver et purger la peine prévue à l'égard de l'infraction ». Mais alors, pourquoi le Parlement aurait- t-il expressément prévu la suspension et la révocation des permis s'il ne jugeait pas ces peines adéquates en cas de contravention aux conditions des permis? Pourquoi n'a-t-il pas disposé lui-même dans la Loi que contrevenir aux conditions d'un permis constitue une infraction? L'article 78 de la Loi dispose que celui qui contrevient à la Loi ou à son Règlement commet une infraction, mais il ne fait nullement référence à la contravention aux conditions des permis. Le Comité soutient que c'est parce qu'un permis est un document administratif et que, à défaut de dispositions contraires dans la Loi, contrevenir à un document de ce genre expose à des sanctions administratives, comme la suspension ou la révocation du permis.
Le ministère des Pêches et des Océans a aussi invoqué l'article 9 de la Loi, qui empêche le ministre de suspendre ou de révoquer un permis si une procédure prévue dans la Loi a été engagée à l'égard des opérations visées par le permis, y voyant le signe que, pour le Parlement, la contravention aux conditions d'un permis expose le contrevenant à des poursuites pour infraction à la Loi. En fait, l'article 9 indique tout le contraire. Il peut bien sûr arriver qu'un acte contraire aux conditions d'un permis enfreigne aussi la Loi ou ses règlements; c'est en prévision de ces cas-là que l'article 9 de la Loi a été adopté. Mais il faut lire cet article dans le contexte de l'article 79.1 de la Loi, lequel prévoit que lorsqu'un titulaire de permis est déclaré coupable d'une infraction à la Loi commise dans l'exercice d'activités visées par son permis, le tribunal peut, en sus de toute autre peine infligée, annuler ou suspendre le permis et interdire à son titulaire de présenter une nouvelle demande de permis sous le régime de la Loi pendant la période qu'il estime indiquée. Lorsque l'infraction aux conditions du permis constitue aussi une infraction à la Loi ou à ses règlements, l'article 9 oblige le ministre à choisir entre, d'une part, suspendre ou révoquer le permis et, d'autre part, poursuivre le titulaire en justice. S'il opte pour la seconde formule, seul le tribunal peut révoquer ou suspendre le permis, à titre de peine supplémentaire. Dans les faits, ces dispositions indiquent que le Parlement entendait faire une distinction entre contrevenir aux conditions d'un permis et enfreindre la Loi ou ses règlements, et la disposition contestée a pour objet d'éliminer cette distinction.
En résumé, l'objet de l'article 36(2) du Règlement est de considérer comme une infraction à la Loi le fait de contrevenir aux conditions d'un permis. En adoptant l'article 78, le Parlement a prévu que seules les infractions à la Loi et au Règlement doivent être considérées comme telles. Si le Parlement avait voulu que les contraventions aux conditions d'un permis soient considérées comme des infractions à la Loi, il l'aurait sans nul doute prévu. L'article 36(2) n'est rien d'autre qu'une tentative pour traiter les contraventions aux conditions d'un permis, qui sont des exigences administratives, comme s'il s'agissait d'infractions à des exigences législatives. Que l'on estime que cela constitue une infraction ou non, l'autorisation claire et explicite d'adopter une disposition de cet ordre ne se trouve pas dans la Loi sur les pêches.
Si la non-conformité à certaines exigences doit donner lieu à des sanctions sous forme d'amendes ou de peines de prison, ces exigences doivent être dûment adoptées par voie législative, de préférence par le Parlement lui-même. Si l'on estime nécessaire de déléguer le pouvoir de prendre des règlements permettant de considérer comme une infraction toute contravention aux conditions d'un permis sous peine d'amende ou d'emprison-nement, cette délégation de pouvoir doit être accordée en termes explicites dans la loi habilitante. Le simple fait que ceux qui s'occupent de l'administration d'une loi l'estiment nécessaire ne saurait remplacer le pouvoir législatif à cet effet. Cela est d'autant plus vrai lorsque la liberté du sujet est en jeu.
Le Parlement, de fait, a promulgué à plus d'une reprise des dispositions visant explicitement à considérer comme une infraction la contravention aux conditions d'un permis. Que l'on songe, par exemple, à l'article 24(3) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, à l'article 33 de la Loi sur la radiodiffusion, à l'article 110 de la Loi sur les armes à feu ou à l'article 40 de la Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest. On peut également trouver des dispositions de ce genre dans la Loi sur les terres territoriales ainsi que dans plusieurs autres lois. Le Comité ne prend pas position sur la question de savoir s'il serait souhaitable d'adopter une disposition de ce genre en vertu de la Loi sur les pêches, mais ces précédents prouvent manifestement le type de pouvoir habilitant qui est juridiquement exigible pour considérer les contraventions à des règles administratives comme des infractions pénales.
Récemment, le gouvernement a cherché à s'appuyer sur plusieurs décisions judiciaires pour étayer sa position. Le Comité a examiné ces décisions et conclu qu'elles ne règlent pas la question.
La première d'entre elles, l'affaire Barnett c. Canada (Ministre de l'Agriculture et de l'agroalimentaire), concernait l'importation au Canada d'alpagas du Chili. Tandis que les animaux étaient encore en quarantaine au Canada, on a découvert que des mesures prises par des fonctionnaires chiliens avaient empêché l'importateur de respecter les conditions du permis d'importation. Une ordonnance exigeant que les animaux soient renvoyés du Canada a été délivrée en vertu de dispositions de la Loi sur la santé des animaux prévoyant la saisie ou le renvoi des animaux importés au Canada « en contravention de la présente loi ou de ses règlements ». Au procès ([1996] F.C.J. no 946, DRS 96-16472, dossier no T-1039-96 (non publié)), l'ordonnance a été annulée au motif que le fonctionnaire qui l'avait délivrée avait mal usé de son pouvoir discrétionnaire en négligeant de voir s'il y avait d'autres solutions que la saisie et le renvoi et que, de toute façon, l'ordonnance avait été délivrée non par le fonctionnaire qui l'avait signée, mais par un autre qui n'y était pas habilité. Mais avant d'en arriver à ces conclusions, la Cour a dû déterminer si la contravention aux conditions du permis d'importation constituait une infraction à la Loi sur la santé des animaux ou son Règlement qui était de nature à entraîner l'application des dispositions de la Loi prévoyant la saisie ou le renvoi des animaux.
La juge de première instance a d'abord posé le principe selon lequel « l'infraction à une condition d'un permis ne constitue pas automatiquement une transgression de la Loi ou du Règlement en vertu desquels le permis a été délivré. Elle peut cependant être assimilée à un manquement de cette nature par une disposition explicite de la Loi ou du règlement en question » (les italiques sont de nous). Elle a signalé que les articles 10(1)a) et 160.1 du Règlement sur la santé des animaux « font de l'omission de respecter les conditions dont un permis est assorti une contravention au Règlement ». Les passages des dispositions qui nous intéressent se lisent comme suit :
10. (1) (...), il est interdit d'importer d'un pays autre que les États-Unis tout oiseau, abeille à miel, tortue de mer ou de terre ou ses œufs, ou tout mammifère sauf les rongeurs, les cétacés, les pinnipèdes et les siréniens, à moins :
a) de détenir un permis délivré par le ministre en vertu de l'article 160 et de s'y conformer;
(...)
160.1 La personne à qui est délivré un permis ou une licence en vertu du présent règlement doit se conformer aux conditions qui y sont contenues.
La juge de première instance a conclu que le fait de faire entrer au Canada des alpagas à des conditions autres que celles énoncées dans le permis constituait une violation du Règlement et que cela justifiait le recours aux dispositions de la Loi prévoyant la saisie ou le renvoi. Elle a ensuite annulé l'ordonnance de renvoi pour les raisons susmentionnées. C'est de la décision d'annuler l'ordre de renvoi que le ministre a appelé.
En appel ([1996] F.C.J. no 1686, DRS 97-07370, dossier no A-618-96 (non publié)), la Cour d'appel fédérale a infirmé la décision rendue par la juge de première instance et rétabli l'ordre de renvoi, déclarant que le libellé de Loi sur la santé des animaux ne prévoyait d'autre solution à la saisie des animaux importés illégalement que leur renvoi. Quant à savoir si contrevenir aux conditions d'un permis revenait à enfreindre le Règlement, la Cour s'est contentée de souligner que tel était l'effet des articles 10(1)a) et 160.1 du Règlement sur la santé des animaux.
La juge de première instance et la Cour d'appel ont toutes deux signalé qu'enfreindre les conditions d'un permis constituait une infraction au Règlement sur la santé des animaux en vertu des articles 10(1)a) et 160.1, mais il convient de souligner que ni l'une ni l'autre ne s'est demandée si la Loi sur la santé des animaux permettait de prendre une disposition réglementaire présumant que la contravention aux conditions d'un permis est une infraction au Règlement. Dans l'affaire Barnett, les deux cours ont tenu pour acquis que, si le Règlement comportait une disposition précisant que contrevenir aux conditions d'un permis était une infraction au Règlement, il devait bien y avoir dans la Loi une habilitation permettant de prendre une telle disposition. Cela tient sans doute au fait que le demandeur n'avait pas contesté la validité des articles 10(1)a) et 160.1 du Règlement sur la santé des animaux.
Pourtant, si, comme la juge de première instance l'a signalé, la contravention aux conditions d'un permis ne constitue une infraction à la mesure législative en vertu de laquelle le permis a été délivré que lorsque celle-ci le prévoit expressément, il s'ensuit logiquement que, pour qu'un règlement puisse avoir cet effet, la loi habilitante doit le prévoir expressément. Si contrevenir aux conditions d'un permis n'enfreint la mesure législative en vertu de laquelle le permis a été délivré que lorsque le Parlement lui-même l'a précisé dans la loi habilitante, comment peut-on penser que le délégué du Parlement peut décréter que contrevenir aux conditions d'un permis constitue une infraction au règlement sans que le Parlement lui en ait conféré le pouvoir en termes clairs? Les dispositions habilitantes de la Loi sur la santé des animaux ressemblent beaucoup à celles de la Loi sur les pêches, mais on ne retrouve ni dans l'une ni dans l'autre loi de disposition permettant expressément de prendre des règlements prévoyant que le manquement aux conditions de documents administratifs, comme des permis, est considéré comme une infraction à la loi. Le fait de ne pas avoir vérifié en premier lieu s'il existait une disposition habilitante pour les articles 10(1)a) et 160.1 du Règlement sur la santé des animaux jette un sérieux doute sur la valeur de l'affaire Barnett comme précédent.
Le ministère a qualifié les dispositions examinées dans Barnett d'« essentiellement identiques » à l'article 36(2) du Règlement et à l'article 78 de la Loi sur les pêches, mais cela n'est pas tout à fait exact. Il convient de souligner que, dans Barnett, il n'était pas question de la perpétration d'une infraction. Le Règlement sur la santé des animaux prévoit la saisie d'animaux dont l'importation ne respecte pas les conditions de la Loi sur la santé des animaux ou de son Règlement et leur renvoi du Canada lorsqu'un inspecteur ou un agent a des motifs raisonnables de croire que c'est le cas ou que les animaux sont porteurs d'une maladie. Il peut y avoir saisie ou renvoi sans qu'il y ait eu condamnation pour infraction à la Loi ou à son Règlement. On peut voir dans ces mesures des mécanismes de réglementation visant à empêcher l'introduction et la propagation de maladies au Canada plutôt que des sanctions pour infraction à la Loi. Dans l'affaire Barnett, la Cour n'a pas été invitée à déterminer si la contravention aux conditions d'un permis pouvait être punie à titre d'infraction. La situation relative à l'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989 est passablement différente. Ici, le seul but est d'instaurer un moyen d'imposer une amende ou une peine d'emprisonnement à quiconque déroge aux conditions d'un permis. On est en droit de se demander si les tribunaux, dans l'affaire Barnett, n'auraient pas statué différemment s'il avait été question que M. Barnett soit emprisonné pour ne pas avoir respecté les conditions de son permis. Cela les aurait peut-être incités, à tout le moins, à examiner plus attentivement le fondement des dispositions réglementaires en cause.
Dans la mesure où elles soutiennent le principe selon lequel un libellé explicite est requis pour que le manquement aux conditions d'un permis constitue une infraction à la loi ou au règlement en vertu duquel le permis a été délivré, les décisions rendues dans Barnett vont tout à fait dans le sens de l'opinion du Comité mixte. Le problème, dans cette cause, c'est que les deux tribunaux n'ont appliqué ce principe que partiellement. Comme nous l'avons déjà expliqué, s'il faut, dans la loi ou dans son règlement, une autorisation expresse pour que l'infraction aux conditions d'un permis constitue une infraction à la loi ou au règlement en vertu duquel le permis a été délivré, il s'ensuit logiquement qu'il doit y avoir, dans la loi habilitante, une disposition permettant expressément de prendre un règlement en ce sens. En n'examinant pas la question du fondement juridique des articles 10(1)a) et 160.1 du Règlement sur la santé des animaux, la Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d'appel fédérale ont omis de traiter ce deuxième aspect du principe.
On a aussi signalé au Comité deux jugements non publiés de la Cour provinciale de la Colombie-Britannique. L'un et l'autre concernaient une disposition du Règlement de pêche (dispositions générales) correspondant à l'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989.
In R. v. Norum (2004, BCPC 0609), le défendeur voulait introduire en preuve des délibérations du Comité. Le juge a cependant estimé que cette documentation ne pourrait servir que « d'aide-mémoire » pour aider le défendeur à formuler son argumentation selon laquelle la disposition en question était ultra vires. Il a conclu que la contravention aux conditions d'un permis constitue une infraction au règlement établissant ce permis. Pour justifier son interprétation, il s'est appuyé sur les décisions de la section de première instance de la Cour fédérale et de la Cour d'appel fédérale dans Barnett. Mais, comme nous l'avons vu, le Comité nourrit des doutes quant à la valeur de Barnett comme précédent.
Dans R. v. Murray (2005 BCPC 511), le juge a conclu qu'une disposition prévoyant que le non-respect des conditions d'un permis constitue une infraction était autorisée par l'article 43a) de la Loi sur les pêches pour réglementer « la gestion et la surveillance judicieuses » des pêches. L'attribution de permis étant au cœur de la surveillance et de la gestion des pêches, le pouvoir de prendre un règlement exigeant la conformité aux conditions de ces permis s'ensuivrait nécessairement. Le juge a également conclu que rien dans la Loi n'indiquait que le Parlement ait eu l'intention de ne prévoir que la suspension ou l'annulation du permis en cas de non-respect de ces conditions. Cela est contraire à la conclusion du Comité, comme on l'a vu plus haut.
Enfin, dans R. v. Ivey Fisheries Ltd., (2006 NSPC 5), la Cour provinciale de la Nouvelle-Écosse a traité la même question. En l'espèce, le juge a estimé que l'argumentation du défendeur était « [traduction] largement fondée sur le fait qu'un projet de loi avait été introduit au Parlement en juin 2005 pour modifier la Loi sur les pêches dans le but de faire de la contravention aux conditions d'un permis, d'une autorisation ou d'un bail une infraction. Il s'agissait, semble-t- il, de régler le problème soulevé par une disposition semblable dans le Règlement de pêche de l'Ontario, qui, de l'avis du Comité parlementaire permanent chargé d'examiner le Règlement était ultra vires». (Il s'agissait du projet de loi C-52 : nous y reviendrons un peu plus loin.) Le juge n'a pas reconnu la pertinence de la loi proposée comme élément de preuve, faisant observer que « [traduction] le devoir de la Cour est d'interpréter les lois et règlements existants ».
Dans Ivey Fisheries Ltd., le juge a conclu dans les termes suivants :
Soutenir que le Parlement avait l'intention d'instaurer un système de permis et de surveillance de la pêche sans prévoir de mécanisme d'exécution valable en dehors de la suspension du permis serait se moquer de lui. Son intention manifeste (...) était de prévoir l'exécution de tous les règlements dûment adoptés en vertu de la Loi. Comme personne n'a suggéré que le règlement en question ne relève pas du pouvoir de fixer les conditions des permis, je conclus que ce règlement n'est pas ultra vires. »
Quant à la remarque selon laquelle l'absence de moyens d'exécution en dehors de la suspension (sans parler de l'annulation) serait une insulte au Parlement, rappelons qu'il n'est nullement inusité que des systèmes de délivrance de permis soient établis par des lois fédérales en vertu desquelles les seules sanctions sont la suspension et l'annulation. De fait, dans plusieurs cas, l'ajout de dispositions semblables à l'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989 est une mesure relativement récente. Cela étant et compte tenu de l'adoption présumée du Rapport no 75 du Comité par le Sénat, il semblerait qu'au moins certains parlementaires aient un point de vue différent.
En fin de compte, le Comité conclut qu'il n'y a pas grand-chose dans les décisions de ces tribunaux inférieurs qui puisse justifier un changement de position. Notamment, dans aucun de ces jugements le tribunal n'a abordé la distinction fondamentale en droit entre l'exercice d'un pouvoir législatif et l'exercice d'un pouvoir administratif. Selon notre système de droit et de gouvernement, il est généralement reconnu que des sanctions pénales ne s'attachent qu'à une infraction à une exigence établie par une loi. Un permis, par contre, est un document administratif et non pas un texte de loi. Cela signifie que les conditions qui y sont énoncées sont d'ordre administratif et qu'elles sont imposées au cas par cas par le fonctionnaire qui délivre le permis. Ainsi, les exigences effectives que doit remplir le titulaire d'un permis sont énoncées dans le permis et non dans la loi. Et pourtant, le non-respect de ces conditions donneraient lieu à des poursuites pénales. En bref, le contrôle d'application du pouvoir administratif discrétionnaire des fonctionnaires est exercé comme comme s'il s'agissait d'un pouvoir législatif.
Par ailleurs, les décisions Norum, Murray et Ivy Fisheries Ltd. illustrent la difficulté qu'il y a à identifier une disposition habilitante précise qui autoriserait ces types de mesures. Dans Murray, le juge ne s'est appuyé que sur l'article 43a) de la Loi, tandis que le juge de l'affaire Norum a aussi invoqué l'article 43b), qui autorise la prise de règlement concernant la conservation et la protection du poisson. Quant au juge de l'affaire Ivy Fisheries Ltd., il a plutôt estimé que les articles 43f) (concernant la délivrance, la suspension et l'annulation de permis et de baux) et 43g) (concernant les conditions d'attribution de permis et de baux) incluaient nécessairement le pouvoir de sanctionner les contraventions aux conditions des permis en tant qu'infractions à la Loi. Mise à part la question de la validité, tout cela prouve que le Parlement doit régler la question en termes clairs et définitifs.
Des fonctionnaires du Ministère ont également renvoyé à un passage de l'ouvrage d'Elmer Driedger intitulé The Composition of Legislation — Legislative Forms and Precedents, publié en 1976 par le ministère de la Justice. Comme son titre l'indique, cet ouvrage rédigé par M. Driedger, autorité reconnue en matière de droit législatif et ex-sous- ministre de la Justice, se veut une compilation d'exemples de rédaction législative plutôt qu'un texte d'interprétation législative (sujet d'un autre ouvrage du même auteur). Comme il l'explique dans l'avant-propos à la première édition (1963), il s'agit « [traduction] d'un compte rendu de certaines des choses que je fais ou ne fais pas, selon ma propre idée de ce qui est bien ou juste ou ne l'est pas ». L'auteur fait également une mise en garde : les exemples proposés « [traduction] ont pour objet d'illustrer le propos et ne doivent pas nécessairement être considérés comme des exemples de bonne rédaction législative ou de bon droit ».
Le passage en question est le suivant :
« [traduction] Il peut se produire des difficultés lorsque des ordonnances subsidiaires sont prévues au règlement. Supposons que la loi autorise le ministre à prendre un règlement et qu'elle prescrive également la peine applicable au non-respect du règlement, puis qu'un règlement soit pris pour autoriser un fonctionnaire subalterne à produire des directives. Comment se fera le contrôle d'application de ces directives? La loi prévoit la peine applicable au non-respect du règlement, mais pas de la directive. Et le ministre n'a pas le pouvoir de prescrire de sanctions. On peut régler ce problème en insérant un autre règlement prévoyant que toute personne assujettie à une directive sera tenue de la respecter. Il en découle que toute contravention à la directive représente une infraction au règlement et peut être sanctionnée par la peine prévue par la loi.
Aucune autorité approuvant ce point de vue n'est citée, pas plus qu'il n'y a d'analyse des principes dont se préoccupe le Comité. Cela ne doit pas surprendre, car l'objet de l'ouvrage est bien d'illustrer la façon dont un problème peut être réglé en matière de rédaction législative et non pas d'analyser des principes juridiques. Malheureusement, cela signifie également qu'il n'y a pas moyen de savoir avec certitude si l'auteur considérait le mécanisme ainsi décrit comme ne donnant pas lieu à des questions de droit ou de principe ni si, compte tenu de l'orientation de l'ouvrage, il ne s'est tout simplement jamais posé ce genre de questions. L'exemple ci-dessus pourrait également donner à penser que l'auteur a présumé qu'il existait une autorisation législative suffisante pour adopter les dispositions décrites, tout comme il a présumé qu'il existait une autorisation législative permettant de déléguer le pouvoir de produire des directives. Bien entendu, il reste à déterminer dans chaque cas s'il en est effectivement ainsi. Il faut également rappeler que l'exemple proposé par Driedger diffère à un égard important de la situation relative à l'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989. Dans cet exemple, il n'existe aucun moyen d'exécuter la directive (cela n'aurait évidemment aucun sens de suspendre ou d'annuler une directive). Alors que la suspension ou l'annulation du permis peut sanctionner le non-respect de ses conditions.
En mai 2005, le Comité a déposé son Rapport no 75, qui proposait le désaveu de l'article 36(2). Le gouvernement a répondu en introduisant le projet de loi C-52, qui aurait permis d'ajouter une disposition semblable à l'article 36(2) du Règlement à la Loi sur les pêches. L'article 36(2) serait ainsi devenu inutile et le souci du Comité serait ainsi levé. L'hypothèse étant que le projet de loi serait adopté, on a proposé de ne pas adopter le rapport de désaveu du Comité et de renvoyer l'affaire au Comité pour étude plus approfondie. La motion a été adoptée par la Chambre des communes. (Le Rapport est réputé avoir été adopté par le Sénat.)
Le projet de loi C-52 n'a pas été adopté avant la dissolution du Parlement, entre autres parce que certains parlemen- taires se sont opposés en principe au fait de sanctionner une contravention aux conditions d'un document administratif comme un permis de la même façon que s'il s'agissait d'une infraction à une disposition législative ou réglementaire, quel que soit le moyen employé.
Donc, tout en continuant d'affirmer la validité de l'article 36(2), le gouvernement a décidé de modifier la Loi sur les pêches pour la « clarifier » en précisant que toute personne qui contrevient aux conditions d'un permis délivré en vertu de la Loi commet une infraction. En fait, il y a eu pas moins de cinq tentatives infructueuses pour régler l'objection du Comité en modifiant la Loi sur les pêches. En décembre 1995, des dispositions créant l'infraction de contrevenir aux conditions d'un permis ont été proposées dans le cadre du projet de loi C-115, qui était une nouvelle version de la Loi sur les pêches. Le projet de loi n'a pas été au-delà de la première lecture. En octobre 1996, il a été réintroduit sous le numéro C-62. Ce projet-là non plus n'a pas été adopté. Une série plus modeste de modifications a été proposée dans le cadre du projet de loi C-33, introduit en avril 2004, mais celui-ci n'a pas été adopté non plus. Le 5 mai 2005, le projet de loi C-52 était introduit en réponse au Rapport no 75 du Comité. Il s'agissait de la réintroduction d'un autre projet de loi (C-43), qui n'avait pas été au-delà de la première lecture.
En réponse à l'avis de désaveu adressé par le Comité le 1er juin 2006, le ministre des Pêches et des Océans a informé celui-ci qu'un prochain projet de loi visant à refondre entièrement la Loi sur les pêches comporterait une modification « [traduction] énonçant expressément l'exigence du respect des conditions des permis ». Cette garantie a été réitérée durant la comparution du ministre devant le Comité le 23 novembre 2006. Comme promis, le projet de loi C-45 a été introduit à la Chambre des communes le 13 décembre 2006. L'article 33(5) proposé y prévoit que « le titulaire et toute autre personne autorisée à pêcher en vertu du permis sont tenus de se conformer aux conditions du permis ». Le projet de loi permettrait d'instaurer un système de sanctions pour les infractions à la Loi, y compris les contraventions aux conditions des permis, qui seraient appliquées par un nouvel Office des pêches du Canada.
Quoi qu'il en soit, compte tenu des tentatives infructueuses qui ont précédé à cet égard, on peut nourrir un certain scepticisme à l'égard du fait que l'introduction d'une nouvelle loi sur les pêches règle effectivement sous peu l'objection du Comité. Il va sans dire qu'une révision approfondie de la Loi représente une mesure législative importante et qu'elle fera l'objet d'un examen attentif et réfléchi non seulement de la part du Parlement, mais de la part du secteur d'activité concerné, des groupes environnementaux et d'autres parties intéressées.
Entre-temps, l'article 36(2) du Règlement demeure. On peut imaginer que les pêcheurs continueront d'être sanctionnés pour non-respect des conditions de leurs permis d'une façon que le Comité juge impropre, pour ne pas dire illégale. Le recours à un mécanisme de réglementation que le Comité rejette se trouve également dans un certain nombre d'autres règlements adoptés en vertu de la Loi sur les pêches ainsi que dans d'autres règlements afférents à d'autres lois.
Conscient des problèmes et difficultés que suppose l'obtention d'un consensus sur la refonte de la Loi sur les pêches et compte tenu du fait que ce règlement peut avoir des répercussions directes sur les libertés des Canadiens, le Comité considère qu'il ne faut plus tarder et il s'estime justifié de proposer de nouveau le désaveu de l'article 36(2) du Règlement de pêche de l'Ontario de 1989. Au cas où les Chambres accepteraient la révocation de cette disposition, le Comité s'attend à ce que cette décision constitue un précédent pour l'abrogation immédiate de dispositions semblables dans d'autres règlements pris en vertu de la Loi sur les pêches.
Pour terminer, le Comité souhaite aborder brièvement certaines inquiétudes exprimées par les fonctionnaires du ministère des Pêches et des Océans et par le gouvernement de l'Ontario concernant le fait que l'article 36(2) serait un mécanisme d'exécution nécessaire, sans lequel les contraventions aux conditions des permis ne pourraient être sanctionnées. Le désaveu de l'article 36(2) peut modifier la façon de faire respecter les conditions des permis, mais il ne change strictement rien à la possibilité d'imposer de telles conditions. Par ailleurs, que la disposition reste ou non partie du Règlement, le pouvoir de délivrer des permis et d'y attacher des conditions reste intact, de même que la possibilité de faire respecter ces conditions. Le fait d'imposer une amende ou une peine d'emprisonnement au lieu d'une suspension ou d'une annulation du permis n'a rien à voir avec la pérennité des ressources halieutiques.
Le Comité comprend que les ministres fédéral et provincial favorisent l'utilisation d'amendes et de peines d'emprisonnement plutôt que des mécanismes de suspension ou d'annulation de permis pour assurer le respect des conditions d'un permis, mais il manquerait à ses obligations légales s'il permettait que ce choix prenne le pas sur le principe voulant que le pouvoir exécutif ne peut créer des infractions assorties de sanctions pénales sans autorisation claire du Parlement. Il appartient à l'exécutif de demander aux Chambres de lui conférer cette autorité.
Le Comité est d'avis que les conclusions de ses rapports précédents demeurent valables. Les conditions d'un permis ne sont pas une disposition de loi, et leur contravention n'est pas une infraction à la loi ou au règlement au sens de l'article 78 de la Loi. L'objet de l'article 36(2) du Règlement est d'imposer une responsabilité pénale à l'auteur d'une contravention aux conditions d'un permis. Mais rien dans la Loi sur les pêches n'autorise, expressément ou par voie de conséquence nécessaire, une telle disposition. Même si l'on ne tient pas compte de la question de la légalité, ce genre de disposition peut être considérée comme enfreignant les critères d'examen du Comité, en ce qu'elle porte atteinte aux droits et libertés, représente un usage inattendu et inhabituel du pouvoir habilitant et assujettit indûment les droits et libertés à un pouvoir administratif discrétionnaire.
Il se peut que l'adoption d'une nouvelle loi sur les pêches règle la question, mais, compte tenu du caractère fondamental de l'objection à l'égard de cette disposition et de dispositions semblables dans d'autres règlements et considérant le fait qu'elles mettent en cause le droit à la liberté et à la sécurité, le Comité estime que la résolution de ce problème doit être une priorité et ne devrait pas être reportée plus longtemps. Il n'est certainement pas acceptable que les exigences auxquelles un citoyen doit se plier sous peine de poursuites pénales soient déterminées par un seul fonctionnaire qui décide ce qui sera ou ne sera pas inclus dans les conditions d'un permis.