Journaux du Sénat
56 Elizabeth II, A.D. 2007, Canada
Journaux du Sénat
(non revisé)
1re session, 39e législature
Numéro 104 - Annexe « B »
Le mercredi 6 juin 2007
13 h 30
L'honorable Noël A. Kinsella, Président
Le mercredi 6 juin 2007
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a l'honneur de présenter son
SEIZIÈME RAPPORT
Votre Comité, auquel a été référé le Budget des dépenses 2007-2008, a, conformément à l'ordre de renvoi du mercredi 28 février 2007, examiné ledit Budget et présente ici son deuxième rapport intérimaire.
Respectueusement soumis,
La vice-présidente,
NANCY RUTH
DEUXIÈME RAPPORT INTÉRIMAIRE SUR LE
BUDGET DES DÉPENSES 2007-2008
Conformément à son ordre de renvoi du 27 février 2007, le Comité a examiné le Budget des dépenses 2007-2008 et présente son deuxième rapport intérimaire.
INTRODUCTION
Comme à son habitude, le Comité a réservé plusieurs dates pour étudier le Budget des dépenses 2007-2008. L'examen a débuté le 20 mars 2007, lorsque l'honorable Vic Toews, président du Conseil du Trésor du Canada, a témoigné devant le Comité sénatorial au sujet du Budget des dépenses 2007-2008 en compagnie de deux fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : M. David Moloney, premier sous-secrétaire, Secteur de la gestion des dépenses, et Mme Laura Danagher, directrice exécutive, Division des opérations et prévisions de dépenses, Secteur de la gestion des dépenses. Le président et ses fonctionnaires ont décrit et expliqué les principales caractéristiques du Budget des dépenses 2007-2008. Ils ont aussi répondu oralement à plusieurs questions à ce moment-là et ont fourni des réponses écrites par la suite. Un rapport intérimaire (le Treizième du Comité) a été déposé au Sénat le 22 mars 2007. Depuis cette date, le Comité a poursuivi son examen du Budget des dépenses 2007-2008.
AUDIENCES SUR LE BUDGET DES DÉPENSES 2007-2008
Le Comité a consacré une grande partie de ses travaux ce printemps à l'étude des projets de loi suivants :
Projet de loi S-217, Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur la Banque du Canada (rapports financiers trimestriels);
Projet de loi S-215, Loi modifiant la Loi de l'impôt sur le revenu afin d'accorder des allégements fiscaux;
Projet de loi C-294, Loi modifiant la Loi de l'impôt sur le revenu (programmes sportifs et récréatifs).
Comme à son habitude, le Comité a aussi entendu la vérificatrice générale du Canada, qui a parlé du budget du Bureau du vérificateur général, donné un aperçu de son rapport de mai 2007 et abordé d'autres sujets relevant de son mandat qui intéressent le Comité.
En outre, conformément à l'ordre de renvoi du 27 septembre 2006, le Comité a poursuivi son examen des questions relatives à l'équilibre fiscal vertical et horizontal entre les divers ordres de gouvernement au Canada. Il compte présenter son deuxième rapport intérimaire sur cette question au plus tard le 30 juin 2007.
Pendant que le Comité menait ses travaux, les sénateurs ont pu obtenir des renseignements supplémentaires sur les dépenses du gouvernement et sur le Budget des dépenses 2007-2008, dont nous sommes maintenant heureux de faire rapport. Le Comité voudrait insister sur trois aspects.
A. Rapports financiers
Une occasion d'examiner les exigences du gouvernement en matière de rapports financiers s'est présentée lorsque le Comité a examiné le projet de loi S-217, Loi modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur la Banque du Canada (rapports financiers trimestriels). Le projet de loi S-217 propose des modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Loi sur la Banque du Canada qui exigeraient que la plupart des ministères et organismes fédéraux présentent des rapports financiers trimestriels aux deux chambres du Parlement. Le projet de loi cherche ainsi à renforcer la transparence et à réaffirmer le contrôle parlementaire sur les dépenses de la Couronne.
À cause de son intérêt pour les questions relatives aux dépenses du gouvernement et de l'importance de la responsabilité publique, le Comité a consacré plusieurs séances à l'examen de ce projet de loi. Il a commencé ses audiences le mardi 30 janvier 2007, lorsque l'honorable sénateur Hugh Segal, parrain du projet de loi, est venu expliquer divers aspects du projet de loi S-217. Le mardi 6 février 2007, le Comité a entendu M. Charles-Antoine St- Jean, contrôleur général du Canada, et M. David Moloney, secrétaire adjoint principal, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le mardi 20 février 2007, il a entendu MM. Ken Kember, vice- président et contrôleur général d'Exportation et développement Canada; Paul Buron, vice-président exécutif et chef de la direction financière, Finance, Systèmes et technologie, Trésorerie et Gestion des risques de l'entreprise, et Stefano Lucarelli, vice-président, Finance, de la Banque de développement du Canada; John Wiersema, sous-vérificateur général, et Doug Timmins, vérificateur général adjoint, du Bureau du vérificateur général du Canada; et Paul Jenkins, premier sous-gouverneur de la Banque du Canada.
Durant ses audiences, le Comité a pu se familiariser avec la comptabilité d'exercice appliquée à la budgétisation et à la présentation des crédits dans le secteur public et avec la préparation et la vérification des états financiers des ministères et des sociétés d'État.
Le contrôleur général du Canada, M. St-Jean, a d'abord présenté ce qui est en place actuellement et les initiatives en cours. Comme il l'a expliqué, le gouvernement du Canada est reconnu comme un chef de file mondial en matière de rapports financiers en raison des nombreuses opinions sans réserve des vérificateurs sur ses états financiers consolidés; de plus, le Canada est le seul pays du G8 à présenter des états financiers consolidés vérifiés. Ces états financiers sont inclus dans les Comptes publics du Canada qui, de concert avec d'autres informations financières, fournissent des renseignements financiers détaillés sur chaque ministère et organisme et la façon dont ceux- ci exercent les pouvoirs en matière de dépenses qui leur sont conférés par le Parlement. Le contrôleur général a aussi expliqué que le budget fédéral et les états financiers généraux du gouvernement du Canada sont désormais établis selon la comptabilité d'exercice1.
En ce qui concerne les initiatives en cours, il a fait remarquer que le gouvernement du Canada prend de nombreuses mesures afin de renforcer la responsabilité. Ainsi, la Loi fédérale sur la responsabilité et le plan d'action connexe ont défini de nombreuses initiatives visant à renforcer la gestion, la responsabilité et la transparence financières. Ces mesures consistent à clarifier les rôles et les responsabilités, renforcer les fonctions de vérification interne au sein des ministères, établir des comités de vérification indépendants et certifier les contrôles internes. M. St-Jean a souligné que, même si le gouvernement attribue une priorité considérable à ces initiatives, leur étendue et leur ampleur sont telles que leur implantation s'étendra sur plusieurs années.
Comme l'a expliqué M. St-Jean, la comptabilisation des crédits ne repose pas sur les principes comptables généralement reconnus : à l'heure actuelle, le gouvernement du Canada utilise une méthode pour les crédits, soit la quasi-caisse, et une autre pour les rapports financiers, la véritable comptabilité d'exercice. Étant donné que les ministères fonctionnent largement en comptabilité de quasi-caisse tout au long de l'année, ils auraient du mal à préparer des états financiers selon la comptabilité d'exercice. M. John Wiersema, sous-vérificateur général, Bureau du vérificateur général du Canada, a expliqué que, même si le gouvernement examine la question de la comptabilité d'exercice et des crédits depuis 1998, il n'a encore pris aucun engagement à ce sujet. Il a fait remarquer que la vérificatrice générale du Canada a constaté dans son rapport Le point, de mai 2006 que les ministères et organismes n'utilisent pas l'information financière préparée selon la méthode de la comptabilité d'exercice de manière efficace, car leurs budgets et leurs crédits sont en grande partie établis selon la méthode de comptabilité de caisse2. M. St-Jean a indiqué que, tant que le gouvernement n'aura pas établi les budgets et les crédits des ministères selon la comptabilité d'exercice, et tant que le gouvernement ne pourra pas préparer des états financiers ministériels vérifiés, les ministères auront du mal à préparer des rapports financiers trimestriels fiables.
Les sénateurs ont été ravis d'apprendre que le gouvernement a annoncé que les 22 plus gros ministères, qui représentent 90 p. 100 des dépenses du gouvernement du Canada, devront préparer des états financiers prêts à être vérifiés au plus tard le 31 mars 2009. Ils partagent les préoccupations de M. St-Jean, qui a fait remarquer qu'il s'agit d'une entreprise de grande envergure, difficile à réaliser dans les délais, en particulier parce qu'il faudra recruter et former les professionnels financiers qualifiés et spécialisés en vérification.
Les sénateurs ont également appris que, depuis le début des années 1980, la loi oblige les sociétés d'État à produire leurs états financiers selon les principes comptables généralement reconnus; certaines des plus grandes produisent actuellement des états financiers trimestriels à l'intention de leur haute direction, de leur conseil d'administration et du ministre responsable. Même si, bien souvent, ces états financiers ne sont pas rendus publics, en règle générale, les sociétés d'État qui ont comparu devant le Comité au sujet du projet de loi S-217 estimaient qu'il ne serait pas très difficile de fournir l'information au Parlement, s'il le demandait.
Les sénateurs ont apprécié la discussion, car elle a permis non seulement de dissiper certaines de leurs inquiétudes au sujet de la responsabilité et de la transparence des dépenses du gouvernement, mais aussi de se faire une meilleure idée des progrès qu'accomplit le gouvernement pour renforcer la gestion, la responsabilité et la transparence financières.
B. La vérificatrice générale du Canada
Une autre occasion d'examiner les plans de dépenses du gouvernement s'est présentée quand le Comité a entendu la vérificatrice générale. Celle-ci a expliqué que, en sa qualité de vérificateur législatif, son Bureau fournit aux parlementaires de l'information, des conseils et des assurances objectifs qui les aident dans l'examen des dépenses et des résultats du gouvernement. Son Bureau effectue deux types de vérifications législatives : des vérifications des états financiers pour déterminer si le gouvernement présente ses informations financières conformément aux conventions comptables et des vérifications de l'optimisation des ressources pour déterminer si les programmes publics sont administrés en accordant toute l'importance voulue à l'économie, à l'efficience et aux effets sur l'environnement, et si des mesures sont prises pour déterminer l'efficacité de ces programmes.
La vérificatrice générale a dit au Comité que, pour l'exercice 2007-2008, son Bureau bénéficie d'une affectation de crédits de 80,6 millions de dollars par la voie du Budget principal des dépenses et d'un personnel de 625 équivalents temps plein. Le Comité a noté que le Bureau du commissaire à l'environnement et au développement durable, logé au Bureau du vérificateur général, emploie une équipe de vérificateurs affectés spécifiquement aux dossiers environnementaux qui totalise 45 équivalents temps plein et dispose d'un budget annuel d'environ 4,5 millions de dollars. Le Comité a appris avec intérêt que le rapport Le Point de 2008 du Bureau du vérificateur général sera entièrement consacré au suivi des vérifications du commissaire à l'environnement et au développement durable.
Le Comité s'est intéressé au chapitre du rapport Le Point de mai 2006 portant sur la gestion des programmes de subventions et de contributions. Il a été surpris d'apprendre que les divers programmes de subventions et contributions que le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien administre pour les 630 Premières Nations entraînaient la production de 60 000 rapports par année. Le Comité note que le Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions a récemment formulé des recommandations à ce sujet, et il pourrait éventuellement étudier la question.
La vérificatrice générale note dans son rapport de mai 2007 que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) est mal préparé pour faire face au problème que va bientôt poser le renouvellement de ses ressources humaines. En effet, la vérificatrice générale constate que plus de la moitié du personnel du Ministère appartenant à la catégorie de la gestion sera admissible à la retraite d'ici quelques années. Les sénateurs et la vérificatrice générale ont discuté de la planification des ressources humaines dans l'administration fédérale et du fait que le manque de planification ne touche pas uniquement le MAECI, mais l'ensemble de la fonction publique fédérale. La vérificatrice générale encourage les comités parlementaires à rencontrer les ministères et organismes chargés de la gestion des ressources humaines comme l'Agence de la fonction publique du Canada, pour les interroger sur la manière dont ils comptent faire face à la situation.
Le Comité a aussi abordé d'autres questions comme la vérification de suivi critique de la Garde côtière du Canada en mai 2007, le Groupe consultatif sur le financement et la surveillance des hauts fonctionnaires du Parlement et le respect des politiques d'équité en matière d'emploi dans les ministères. Il a l'intention d'explorer ces questions plus avant et d'autres encore qui concernent les divers ministères responsables. Il recommande que la vérificatrice générale examine les dossiers suivants : le transfert de terrains et la Société immobilière du Canada; et les politiques d'équité en matière d'emploi du gouvernement fédéral, y compris les obligations du Canada aux termes de conventions internationales.
C. Renseignements supplémentaires sur le Budget principal des dépenses 2007-2008
Le Comité a également pu obtenir du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada des renseignements supplémentaires sur le plan de dépenses du gouvernement pour l'exercice 2007-2008. Le Comité aimerait aborder deux questions en particulier : la mise en œuvre continue de l'initiative visant à réduire les dépenses annoncée en septembre 2006; et la réponse du gouvernement au rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions.
Comme l'a appris le Comité durant son examen du Budget des dépenses 2007-2008, des représentants du gouvernement ont annoncé qu'ils avaient dégagé des économies de 1 milliard de dollars à investir dans de nouvelles dépenses. À l'époque, M. Moloney a expliqué que le gouvernement en avait déjà épargné 223 millions de dollars en faisant des économies dans des documents budgétaires précédents et que le reste proviendra de réductions effectuées dans les cadres financiers des exercices 2006-2007 et 2007-2008. De plus, le cadre financier affecte des fonds à certains programmes dont le Cabinet a déjà approuvé le budget. Un certain nombre de ces programmes ont été démantelés dans le cadre de l'initiative de réduction des dépenses. Les économies ainsi réalisées ne sont donc pas mentionnées dans les documents budgétaires à l'étude et ne le seront pas non plus dans les documents à venir. À l'époque, les sénateurs estimaient que cette façon de faire n'était pas parfaitement transparente et ils ont demandé des renseignements supplémentaires au Secrétariat du Conseil du Trésor.
Dans sa réponse, le Secrétariat du Conseil du Trésor a indiqué que, sur le montant de 1 milliard de dollars épargné au titre des programmes, 228 millions de dollars représentent un gel des niveaux de référence des ministères pour 2006- 2007, et 225 millions de dollars ont compensé les nouvelles demandes de dépenses supplémentaires et ont été reflétés dans le budget supplémentaire des dépenses de 2006-2007. Un montant de 305 millions de dollars a été retranché des niveaux de référence des ministères et reflété dans le budget principal des dépenses de 2007-2008. Les autres 465 millions de dollars représentent des baisses des dépenses prévues dans le cadre budgétaire et ne sont plus à la disposition des ministères.
En ce qui concerne le plan d'action que le gouvernement élabore en réponse au rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions3, le gouvernement a annoncé une série de mesures immédiates en vue d'améliorer la gestion des programmes de subventions et de contributions. Comme l'a expliqué le Secrétariat du Conseil du Trésor, la première étape consistera à examiner, en collaboration avec certains ministères, les processus administratifs en vue d'améliorer le service et d'accroître l'efficience. Selon les résultats de cet examen, les ministères établiront leur propre plan d'action afin de simplifier leurs pratiques internes et de réduire les lourdeurs administratives. De plus, le gouvernement créera un centre d'expertise sur les subventions et les contributions, afin de partager les pratiques exemplaires et pour promouvoir l'innovation dans l'administration des programmes.
Le Comité apprécie l'information qui lui a été fournie et attend des comptes rendus à mesure que progressera la mise en œuvre du plan d'action.
CONCLUSION
Voilà quelques-unes des questions qui ont été abordées durant l'examen du Budget des dépenses 2007-2008 par le Comité. Dans les mois qui viennent, le Comité a l'intention de revenir sur certaines d'entre elles et sur d'autres aspects du budget actuel afin d'examiner plus en profondeur les plans de dépenses du gouvernement pour l'exercice 2007-2008 et de faire rapport sur ses travaux à une date ultérieure.
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales présente respectueusement son deuxième rapport intérimaire sur le Budget des dépenses 2007-2008.
(1) Les finances publiques sont comptabilisées de diverses façons. Selon la comptabilité de caisse, on constate essentiellement les opérations en espèces au moment où les sommes sont reçues ou versées, si bien que les comptes débiteurs et créditeurs du gouvernement ou certains éléments hors trésorerie ne sont pas comptabilisés. À l'autre extrême, selon la comptabilité d'exercice intégrale, les opérations sont inscrites lorsqu'elles ont été gagnées ou engagées sans égard à la date de réception ou de versement des espèces. Entre ces deux extrêmes, il existe toutes sortes de formes hybrides comme la comptabilité de caisse modifiée, qui permet de constater en fin d'exercice certains éléments hors trésorerie comme les comptes débiteurs et les comptes créditeurs. La comptabilité d'exercice modifiée, quant à elle, suit les principes de la comptabilité d'exercice intégrale à une grande exception près, puisqu'elle ne permet pas d'inscrire les immobilisations dans l'état de la situation financière.
(2) Rapport Le point 2006 de la vérificatrice générale du Canada, chapitre 1. Affiché à : http ://www.oag-bvg.gc.ca/ domino/rapports.nsf/html/20060501cf.html.
(3) Le rapport du Groupe d'experts, intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs, est affiché sur le site du Groupe de travail à : http ://www.brp-gde.ca/fr/report.cfm