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RÉFORME DE 1997 DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES

ÉLIMINER LES OBSTACLES À L'ENTRÉE DES BANQUES ÉTRANGÈRES

Le comité sénatorial permanent des banques et du commerce

Le président: L'honorable Michael Kirby
Le vice-président: L'honorable W. David Angus

Octobre 1996

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LISTE DES RECOMMANDATIONS

PARTIE II : PROPOSITIONS DU LIVRE BLANC

Le Comité recommande que, si le gouvernement met en oeuvre le régime d'accès des banques étrangères proposé, les entreprises actuelles de sociétés financières étrangères établies au Canada avant l'adoption officielle d'une nouvelle politique bénéficient d'une protection de leurs droits acquis.

PARTIE IV : VUES DU COMITÉ SUR LA POLITIQUE RELATIVE AUX INSTITUTIONS FINANCIÈRES ÉTRANGÈRES

Le Comité recommande que le gouvernement adopte une politique sur les banques étrangères qui leur donnerait le choix de confier leurs activités au Canada à une succursale ou à une filiale, ou encore à ces deux types d'entités à la fois.

le Comité recommande que le gouvernement mette en oeuvre le plus tôt possible une politique sur l'établissement de succursales de banques étrangères au Canada.

Le Comité recommande que le BSIF ait le pouvoir d'exiger d'une banque étrangère exploitant une succursale au Canada qu'elle conserve des actifs d'un montant donné dans une institution financière canadienne répondant aux critères qu'il préciserait afin de couvrir les engagements de la succursale. À cette fin, il faudrait définir les paramètres qui entraîneraient l'intervention du BSIF et forceraient le maintien au Canada d'un actif supérieur au passif.

Pour des raisons de prudence, le Comité recommande que le gouvernement fixe la taille minimum d'une banque étrangère (l'actif minimum) nécessaire pour l'autoriser à exploiter des succursales au Canada. Ce seuil devrait être assez élevé.

Le Comité recommande que toutes les banques étrangères désireuses d'ouvrir des succursales en territoire canadien soient assujetties à une réglementation compatible avec les normes internationales, et ce, d'une façon acceptable pour le BSIF, avant qu'on les autorise effectivement à établir une succursale canadienne. La succursale elle-même devrait respecter toutes les conditions usuelles établies par règlement en matière de rapports, de vérification et de supervision.

Pour que les règles du jeu soient égales, le Comité recommande que les succursales de banques étrangères en territoire canadien soient soumises au même régime d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le capital que les banques canadiennes et que l'impôt retenu sur leurs paiements d'intérêts soit remplacé par ce régime.

Le Comité recommande que le gouvernement fasse le maximum pour élaborer une proposition globale sur l'établissement de succursales de banques étrangères au Canada à temps pour qu'elle soit incorporée aux modifications de 1997 à la Loi sur les banques.

S'il s'avérait impossible d'y arriver à temps pour les mesures législatives de 1997, le Comité recommande que l'on intègre aux modifications législatives devant être adoptées par le Parlement avant le 31 mars 1997 une modification de la Loi sur les banques affirmant le principe que les banques étrangères sont autorisées à établir des succursales au Canada si elles ont l'intention de se limiter au marché de gros. Les détails seraient précisés par règlement.

Le Comité recommande que les articles modifiés de la Loi sur les banques portant sur l'établissement de succursales des banques étrangères n'entrent pas en vigueur tant que les changements nécessaires n'auront pas été apportés à la Loi sur la liquidation. Cependant, ces changements devraient devenir loi d'ici la fin de 1998 si le gouvernement leur confère la priorité voulue.

Le Comité recommande que l'on donne par ailleurs au surintendant le pouvoir d'exempter, de l'application des règles concernant la capitalisation et la régie d'entreprise, les filiales canadiennes d'institutions financières étrangères bien capitalisées répondant à des critères précis. Le surintendant doit s'assurer que l'exemption ne compromet en rien les objectifs d'équité, de protection des consommateurs et de préservation de la solidité et de la sécurité du système financier.

CHAPITRE 3 : MIEUX PROTÉGER LES CONSOMMATEURS

Le Comité recommande que le projet de règlement sur les renseignements relatifs à la solvabilité soit rendu public le plus vite possible.

Le Comité recommande que l'on s'abstienne de modifier les règles forçant les institutions financières à confier leurs opérations de traitement de l'information à une filiale.

Le Comité recommande que le gouvernement adopte la modification du paragraphe 416(5) de la Loi sur les banques recommandée par les courtiers en valeurs mobilières indépendants et qu'il modifie les lois régissant les autres institutions financières de régie fédérale pour interdire à celles-ci d'exercer des pressions indues sur les consommateurs ou de recourir à la coercition dans le contexte des ventes liées.

CHAPITRE 4 : RÉGIE INTERNE DES INSTITUTIONS

Le Comité réitère vigoureusement la recommandation qu'il avait faite dans son rapport, Trouver le juste milieu :

que la majorité des membres du conseil d'administration d'une institution financière à charte fédérale contrôlée directement ou indirectement par une société de portefeuille cotée en bourse ou une autre institution financière cotée en bourse soient indépendants (selon la définition qu'en donne la Loi sur les banques) de la société de portefeuille ou de l'institution financière mère.

Le Comité est tout à fait d'accord avec les comptables agréés et fait sienne la recommandation de l'ICCA voulant que :

la législation traite expressément des intérêts des déposants et des titulaires de police sans participation dans la définition du modèle de régie d'entreprise et des devoirs qui incombent aux administrateurs.

De plus, le Comité ayant récemment effectué une étude en profondeur de la question de la régie des sociétés dans le contexte de la révision de la Loi sur les sociétés par actions, il considère essentiel que les recommandations qu'il a faites dans son rapport d'août 1996 intitulé La régie des sociétés, s'applique aux institutions financières à charte fédérale du Canada (à l'exception des associations coopératives de crédit). Il importe que les institutions financières soient assujetties à des règles de régie interne au moins aussi strictes que celles qui s'appliquent aux sociétés aux termes de la Loi sur les sociétés par actions.

CHAPITRE 5 : LES CAISSES DE CRÉDIT ET LE LIVRE BLANC

Le Comité recommande que la CCCC et les centrales provinciales soit autorisées à mettre en commun leurs participations individuelles dans une entreprise de services financiers pour obtenir la participation majoritaire requise aux termes de l'article 390.

Nous devrions commencer à ouvrir notre marché intérieur à la concurrence illimitée des banques de chacun des pays qui offrent aux banques canadiennes une égale réglementation. Permettez-moi de le répéter : ce qui était jadis une protection pour notre pays est devenu une prison pour nos banques. Je suis convaincu que nous devrions ouvrir les portes toutes grandes dans les deux directions. Matthew Barrett, président et chef de la direction du Groupe de la Banque de Montréal, Toronto, 2 octobre 1996

CHAPITRE 1

INTRODUCTION

Suite à la parution en juin dernier du Livre blanc intitulé L'examen de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce (le Comité) a entrepris un examen approfondi des questions soulevées dans ce document. Il a reçu de nombreux mémoires et autres documents; en outre, une quarantaine de témoins ont comparu aux audiences publiques qu'il a tenues, les 1er, 2 et 3 octobre.

Trois mois avant la parution du Livre blanc, le ministre des Finances avait déclaré :

... Nous examinons présentement la législation régissant les institutions financières afin d'améliorer le cadre établi en 1992. Nous avons conclu que le secteur financier ne s'était pas encore entièrement adapté à ce cadre. C'est pourquoi l'interdiction qui est actuellement faite aux banques de vendre de l'assurance sera maintenue<1>.

Le ministère des Finances a plus tard précisé que le gouvernement n'avait pas non plus l'intention de lever l'interdiction faite aux banques d'offrir du crédit-bail automobile.

La loi canadienne actuelle sur les institutions financières de régime fédéral a été promulguée en 1992. Elle prévoit une période de transition de cinq ans. En 1995, le Comité avait tenu des audiences sur le fonctionnement de cette loi, puis publié en août de cette année-là son Rapport intérimaire sur la législation de 1992 traitant des institutions financières. À l'époque, il n'avait réclamé aucun changement majeur, mais néanmoins souligné que :

Le but ultime de la déréglementation consiste à stimuler la concurrence, car celle-ci permet d'élargir la gamme des produits offerts aux consommateurs et, en dernière analyse, de rendre le secteur des services financiers plus efficient. De plus, la mondialisation des marchés financiers est si rapide que le Canada ne peut pas se permettre de prendre du retard dans l'exploitation du plein potentiel de ses services financiers - un secteur d'activité qui a toujours beaucoup contribué à la croissance économique du Canada<2>.

Le Livre blanc rendu public en juin 1996 était très général; le gouvernement y donnait essentiellement un aperçu des questions sur lesquelles il comptait élaborer des propositions ou procéder à des consultations. Ces questions sont censées faire l'objet de modifications de la législation sur les institutions financières réglementées par le gouvernement fédéral. (À cela s'ajoutaient bon nombre de propositions de modifications techniques conçues pour mettre la législation à jour; ces modifications doivent être adoptées d'ici au 31 mars 1997, parce que la législation visée cessera d'être en vigueur à cette date.)

Le Livre blanc contenait deux annonces importantes qui sont susceptibles de modifier le calendrier et la stratégie de la réforme législative des services financiers :

(1) Un Groupe de travail sur l'avenir du secteur financier canadien sera créé pour conseiller le gouvernement sur les questions d'intérêt public relatives à l'élaboration d'un cadre optimal du secteur des services financiers au XXIe siècle (p. 7 et 14).

(2) Le ministère des Finances créera un comité consultatif de spécialistes, chargé d'étudier des questions fondamentales portant sur le système canadien de paiements. Le Comité contribuera aux travaux du Groupe de travail chargé d'élaborer un cadre adéquat pour le secteur des services financiers.

La composition des membres du comité consultatif d'étude du système de paiements et les principales questions stratégiques sur lesquelles ils doivent se pencher ont été annoncées le 26 août 1996. La composition et le mandat du Groupe de travail ne sont pas encore connus.

Le Comité compte tenir des audiences publiques sur le

rapport du Groupe de travail.

Même si le Livre blanc ne devait en principe porter que sur des aspects «pratiques» (en laissant le Groupe de travail étudier la substance), il n'en contenait pas moins certaines propositions de changements du régime d'entrée des banques étrangères sur le marché canadien. Or, ces propositions soulèvent des questions fondamentales au sujet de la politique concernant les institutions financières étrangères désireuses de faire des affaires au Canada.

Suite aux questions soulevées dans les témoignages qu'il a entendus et les mémoires qu'il a reçus, le Comité est convaincu de la nécessité d'un examen approfondi de tout ce qui entoure le régime d'entrée des banques étrangères sur le marché canadien et de l'élaboration d'une politique nouvelle sur les banques étrangères désireuses de faire des affaires en territoire canadien. Le Groupe de travail aura fort probablement quelque chose à dire là-dessus dans son rapport, mais le système actuel doit être modifié maintenant pour encourager les institutions financières étrangères qui ont déjà des activités dans notre pays à les développer plutôt qu'à les abandonner, comme plusieurs d'entre elles l'ont fait, ainsi que pour attirer de nouvelles institutions financières chez nous.

Il est précisé dans l'avant-propos du Livre blanc, signé par le secrétaire d'État aux Institutions financières internationales, que :

Nous proposons, dans le présent document, une série de modifications législatives [...] Le gouvernement consultera les consommateurs, les milieux financiers et les autres intéressés afin de discuter des propositions exposées dans le présent document<3>.

Bref, il s'agissait manifestement d'un Livre blanc contenant simplement des propositions plutôt qu'une politique gouvernementale officielle.

C'est à la lumière de cette déclaration du Ministre que le Comité a abordé le Livre blanc.

CHAPITRE 2

POLITIQUE SUR LES INSTITUTIONS FINANCIÈRES éTRANGÈRES

PARTIE I : CONTEXTE

La question des banques étrangères : introduction

Après avoir soigneusement analysé les mémoires et les témoignages, le Comité a conclu que les recommandations stratégiques du Livre blanc sur le régime d'entrée des banques étrangères présentaient de sérieuses lacunes.

Qui plus est, les propositions particulières du Livre blanc au sujet des institutions financières étrangères ne semblent pas fondées sur des objectifs stratégiques explicites, de sorte qu'il est difficile de les évaluer en fonction d'autres stratégies.

En fait, une série d'objectifs stratégiques clairs - ayant une relation avec la politique proposée - s'impose pour qu'il y ait un débat valable sur l'orientation que les décideurs veulent imprimer au secteur des services financiers du Canada. C'est précisément ces objectifs et cette relation que nous établissons dans le présent rapport.

Dans ce rapport, le Comité présente quatre possibilités de stratégies applicables aux banques étrangères désireuses de s'établir au Canada. Il précise celle des quatre qu'il préfère - une stratégie qui facilitera l'entrée des banques étrangères au Canada -, en expliquant les raisons de son choix et en décrivant les étapes nécessaires à la mise en oeuvre de sa recommandation.

Dans le passé, le Comité a fait des recommandations précises qui ont été adoptées soit telles quelles, soit avec des modifications mineures par le gouvernement de l'heure, quel qu'ait été le parti au pouvoir. Par exemple, dans son rapport de 1996 intitulé Vers une plus grande compétitivité dans le secteur financier, le Comité avait recommandé que :

Lorsqu'une institution financière détient une participation majoritaire dans une autre institution financière engagée dans un secteur d'activités différent, cette institution, ou sa filiale, doit avoir 35 p. 100 de ses actions dans les mains du public<4> .

Dans ce même rapport, le Comité avait aussi recommandé que :

Les institutions non financières devraient pouvoir se livrer à des activités dans le secteur financier, à condition de le faire par l'intermédiaire d'une société de portefeuille financière. Cette société ou l'ensemble de ses filiales doit alors avoir 35 p. 100 de leurs actions dans les mains du public<5>.

Ces deux recommandations ont été adoptées telles quelles par le gouvernement pour les institutions ayant un capital de plus de 750 millions de dollars.

De même, la plupart des recommandations du Comité qui portaient sur la législation applicable à l'industrie de l'assurance, formulées à la suite des audiences sur l'effondrement de la Confederation Life, en 1994, ont été adoptées par le gouvernement d'alors.

Le Comité espère que les recommandations formulées dans ce rapport-ci seront également mises en application par le gouvernement.

Objectifs de la politique sur les

institutions financières étrangères

Si nous voulons comprendre pourquoi il est important que les institutions financières étrangères puissent avoir accès au marché canadien, nous devons nous demander ce que nous aimerions retrouver dans le système financier canadien, autrement dit les objectifs que nous fixerions pour la politique publique qui le régit.

Dans le Livre blanc, le gouvernement a fait état des caractéristiques du système financier canadien qu'il souhaite : l'efficience, l'efficacité et la stabilité. À son avis, le système actuel assure dans la plupart des cas l'équilibre entre la concurrence et la stabilité des institutions financières.

Les modifications du système actuel qui sont proposées dans le Livre blanc ont pour objet de renforcer la protection des consommateurs, d'alléger le fardeau de la réglementation pour les fournisseurs de services financiers et de maintenir la législation à jour. De toute évidence, les deux derniers ne sont pas des objectifs stratégiques proprement dits, mais plutôt des moyens d'atteindre les objectifs stratégiques que sont la protection des consommateurs, la stabilité systémique et la saine concurrence (y compris l'établissement des mêmes règles pour tous).

Qui plus est, en raison de la mondialisation des marchés financiers et du rôle critique que le secteur des services financiers joue dans la croissance économique, la politique applicable doit être conçue pour faire en sorte que le gouvernement fédéral joue un rôle législatif et réglementaire clé vis-à-vis de ce secteur.

Il est essentiel aussi que la politique sur les institutions financières favorise un climat qui permette à des institutions financières de niveau mondial d'établir leur siège social au Canada. Ces institutions sont indispensables pour favoriser la croissance économique et pour assurer aux consommateurs et aux entreprises canadiennes l'accès à une gamme complète de services financiers.

Les objectifs étant précisés, on peut discuter utilement de questions comme :

Faudrait-il encourager l'entrée des banques étrangères au Canada?

Faudrait-il éliminer les obstacles à cette entrée?

Faudrait-il encourager l'investissement étranger dans le secteur des services financiers non bancaires?

Encourager l'entrée des institutions étrangères dans le secteur des services financiers générerait-il de nouvelles liquidités ou intensifierait-il la concurrence?

Dans un cadre stratégique conçu pour atteindre des objectifs telles que la protection du consommateur, la stabilité et la concurrence, il y a plusieurs sous-objectifs qui, de l'avis du Comité, devraient être applicables au régime d'entrée des institutions financières étrangères au Canada, à savoir :

assurer la sécurité et la viabilité du régime;

protéger les consommateurs;

optimiser les services offerts;

soumettre les institutions étrangères aux mêmes règles du jeu que celles des fournisseurs canadiens de services financiers.

C'est en fonction de ces objectifs que le Comité estime qu'il faudrait évaluer à la fois les propositions stratégiques contenues dans le Livre blanc et ses propres propositions, que nous verrons plus loin.

La situation actuelle en ce qui concerne les banques étrangères

La Loi sur les banques de 1967 interdisait l'établissement au Canada de banques contrôlées par des intérêts étrangers. Toutefois, comme les provinces n'imposaient pas de restrictions de cet ordre, de nombreuses banques étrangères prêtaient de l'argent et se livraient au Canada à d'autres activités financières, par l'intermédiaire de filiales en propriété exclusive de régime provincial qui étaient des compagnies de fiducie, des compagnies de finance, et ainsi de suite.

La Loi sur les banques de 1980 a levé l'interdiction dont les banques étrangères étaient frappées par celle de 1967, en les obligeant néanmoins à mener leurs activités financières au Canada par l'intermédiaire d'une banque de l'Annexe 2 constituée et réglementée en vertu de la Loi sur les banques.

Les banques canadiennes sont actuellement réparties dans deux grandes catégories, celle des banques de l'Annexe I, dans lesquelles aucun actionnaire ne peut détenir plus de 10 p. 100 des actions en circulation, et celles de l'Annexe II, qui peuvent avoir des actionnaires majoritaires.

Les «six grosses» banques canadiennes (Banque de Montréal, Banque de Nouvelle-Écosse, Banque Canadienne Impériale de Commerce - CIBC -, Banque Nationale, Banque Royale et Banque Toronto-Dominion) sont des banques de l'Annexe I. La Banque ABN AMRO du Canada, la Banque Hongkong du Canada, la Banque d'Amérique du Canada et la Deutsche Bank Canada sont des exemples des filiales de banques étrangères qui fonctionnent actuellement au Canada en tant que banques de l'Annexe II; la Banque Laurentienne et la Banque Manulife du Canada sont des exemples de banques canadiennes de l'Annexe II.

Il existe actuellement 45 banques étrangères de l'Annexe II au Canada, soit 14 de moins que le nombre record d'il y a neuf ans, 59.

Toutes les banques étrangères de l'Annexe II - sauf la Banque Hongkong du Canada - se concentrent sur les marchés des sociétés, et leur clientèle de base est habituellement composée d'entreprises établies dans leur pays d'origine. (La Banque Hongkong du Canada a décidé de rivaliser avec les institutions financières canadiennes en s'efforçant d'attirer les petits déposants.)

La définition que la Loi sur les banques donne de la notion de «banque étrangère» est très large, car elle englobe toutes les entités, quelles qu'elles soient (sans égard aux activités qu'elles exercent) qui contrôlent une banque étrangère ou sont contrôlées par une banque étrangère ou une entité quelconque dont les activités seraient considérées au Canada comme «des opérations bancaires». Et cette banque ou cette entité étrangère peut être située n'importe où dans le monde, sans restriction de taille.

Plus précisément, aux termes de l'article 2 de la Loi sur les banques, on entend par «banque étrangère» :

toute entité constituée en personne morale ou formée sous le régime de la législation d'un pays étranger, qui, selon le cas :

est une banque d'après la législation du pays étranger où elle exerce son activité;

exerce dans un pays étranger des activités qui, au Canada, seraient en totalité ou en majeure partie des opérations bancaires;

se livre, directement ou non, à la prestation de services financiers et adopte, pour désigner ou décrire son activité, une dénomination qui comprend l'un des mots «bank», «banque», «banking» ou «bancaire» [...];

effectue des opérations de prêt d'argent et accepte des dépôts cessibles par chèques ou autre effet;

se livre, directement ou non, à la prestation de services financiers et appartient au groupe d'une autre banque étrangère;

contrôle une autre banque étrangère;

est une institution étrangère, autre qu'une banque étrangère au sens d'un des alinéas a) à f), qui contrôle une banque figurant à l'Annexe II [mais pas une filiale d'une banque de l'Annexe I].

Aux termes de l'article 409 de la même Loi, les opérations bancaires comprennent :

la prestation de services financiers;

les actes accomplis à titre d'agent financier;

la prestation de services de conseil en placement et de gestion de portefeuille;

l'émission de cartes de paiement, de crédit ou de débit et, conjointement avec d'autres établissements, y compris les institutions financières, l'utilisation d'un système de telles cartes.

Ces définitions très larges des notions de «banque étrangère» et d'«opérations bancaires» préservent le pouvoir fédéral de surveillance des banques; le Comité estime qu'elles ne devraient pas être modifiées pour le moment.

Du point de vue stratégique, ce qui compte, c'est le mode de classement des différents types de banques et d'activités bancaires étrangères, la façon dont ce classement est fonction de la nature de la banque en question et des activités commerciales qu'elle veut exercer au Canada, ainsi que le régime réglementaire applicable, le cas échéant.

Dans la pratique, le gouvernement du Canada n'a accordé des chartes à des filiales de banques étrangères qu'à celles de banques commerciales réglementées dans leur pays d'origine (à une exception près, celle d'American Express, qui a obtenu une charte fédérale de banque de l'Annexe II en 1990).

La Loi sur les banques dispose que, lorsqu'une «banque étrangère» veut créer une filiale non bancaire au Canada (une compagnie de finance, par exemple), elle doit obtenir le consentement du gouverneur en conseil, conformément au paragraphe 521(1) de la même Loi; en réalité, cela signifie souvent qu'elle doit contracter des engagements précis auprès du BSIF.

L'article 521 prévoit que :

La banque étrangère ne peut, directement ou indirectement, sauf consentement du gouverneur en conseil donné par décret :

[...]

acquérir ou détenir un nombre d'actions ou de titres participation d'une entité canadienne ayant pour principale activité au Canada l'une de celles visées aux sous-alinéas 518(3)a)(i) à (v) tel que l'entité devienne un établissement affilié à une banque étrangère [...]

acquérir ou détenir la totalité ou quasi-totalité de l'actif d'une entité canadienne ayant pour activité principale au Canada l'une de celles visées par les sous-alinéas 518(3)a)(i) à (v).

Et voici les activités que prévoient ces sous-alinéas 518(3)a)(i) à (v) :

(i) soit à fournir des services que la présente loi autorise une banque à fournir au Canada,

(ii) soit à fournir des services de fiducie,

(iii)soit à exercer des fonctions d'agent de change, de courtier en valeurs, de conseiller en placement ou de portefeuilliste;

(iv) soit à effectuer des opérations d'assurance, notamment en exerçant des fonctions d'agent ou de courtier d'assurance...

Bref, cela signifie à toutes fins utiles que la «banque étrangère» doit obtenir l'appui du surintendant des institutions financières pour entrer sur le marché canadien, même si les activités qu'elle compte y avoir ne sont pas réglementées par le BSIF.

Il n'en va pas de même lorsqu'une entité étrangère qui ne correspond pas à la définition d'une «banque étrangère» de la Loi sur les banques (par exemple une entreprise comme Microsoft) désire établir au Canada une entreprise de services financiers non réglementée (telle qu'une compagnie de finance); alors, elle n'a pas besoin d'obtenir l'autorisation du gouverneur en conseil ou du BSIF, car il lui suffit de créer l'entreprise en se conformant aux lois fédérales ou provinciales applicables. Les dispositions législatives régissant les institutions financières à charte fédérale ne s'appliquent pas, puisque la compagnie mère n'est pas une «banque étrangère».

Les «banques étrangères» ont aussi un autre obstacle à franchir quand elles tentent d'établir une filiale non bancaire au Canada, lorsqu'elles ne veulent pas que celle-ci soit exploitée à titre d'institution financière de régime fédéral. Jusqu'à présent, pour que le BSIF appuie les demandes qu'elles présentent au Ministre - en application de l'article 521 - pour être autorisées à exploiter une telle filiale, les «banques étrangères» ont été tenues d'accepter une restriction du mode de financement : cette filiale non bancaire ne doit pas se financer en acceptant des dépôts ou en émettant des valeurs au Canada, sauf lorsque la souscription minimum pour ces valeurs n'est pas inférieure à 200 000 $CAN. En outre, lorsque les valeurs sont des titres de créance, elles doivent être en coupures d'au moins 100 000 $CAN. Ces restrictions - les seuils de 200 000 $ et de 100 000 $ - sont ce qu'on appelle les restrictions du financement sur le marché de détail.

On applique ces restrictions sous cette forme globale depuis le début des années 90. Toutefois, ce qui était naguère une distinction évidente (entre les dépôts et les valeurs négociables) tend de plus en plus à s'estomper, à mesure que ces entités émettent des titres négociables en petites coupures (parfois d'aussi peu que 2 000 $), par exemple.

Définition des termes employés dans le rapport

Avant d'entamer son analyse des propositions du Livre blanc, le Comité tient à s'assurer qu'on comprendra clairement la terminologie de son rapport.

Il est logique de commencer par la définition de la notion de «succursale». Aux termes de l'article 2 de la Loi sur les banques, elle s'entend d'une agence, du siège social ou de tout autre bureau d'une banque. Par contre, dans l'usage quotidien, les Canadiens considèrent une succursale comme l'un des nombreux bureaux locaux d'une banque à charte acceptant des dépôts, accordant des hypothèques, recevant des paiements de factures de services d'utilité publique, etc. Dans le rapport, c'est ce qu'on appelle un bureau , et pas une succursale d'une banque de détail.

Dans ce rapport, une succursale de banque étrangère s'entend de l'antenne canadienne d'une banque étrangère, et non pas d'une filiale (c.-à-d. une banque de l'annexe II). À l'exception de la Banque Hongkong du Canada, qui a choisi de rivaliser avec les banques canadiennes sur le marché de détail et qui a des bureaux dans de nombreux endroits, la plupart des banques étrangères ont très peu de bureaux au Canada.

Les banques qui se limitent aux marchés des sociétés sans chercher à rivaliser avec les banques canadiennes pour attirer des dépôts de détail sont des banques de gros. Presque toutes les banques de l'Annexe II établies au Canada et appartenant à des intérêts étrangers sont des banques de ce genre. (La définition américaine d'une banque de gros pourrait être adoptée au Canada. Aux États-Unis, la Federal Deposit Insurance Corporation et le Bureau du contrôleur des devises (Comptroller of the Currency) définissent les dépôts en gros comme des dépôts excédant 100 000 $<6>.)

La Loi sur les banques donne des «opérations bancaires» une définition très large qui s'applique manifestement à une vaste gamme d'institutions financières. Un des principaux ouvrages de référence sur le système financier canadien définit cette notion de la façon suivante :

[traduction]

Cela s'entend des opérations d'une quasi-banque en tant qu'intermédiaire financier qui n'a pas une charte comme une banque et qui tire une grande partie de ses fonds d'exploitation de capitaux empruntés dont la nature est assimilable sinon identique à celle des principaux capitaux empruntés des banques à charte, provenant de dépôts d'épargnes personnelles et de dépôts à terme<7> .

Cette définition s'appliquerait aux coopératives de crédit, aux compagnies de fiducie, aux compagnies de prêts hypothécaires et aux organismes de dépôt d'épargnes gouvernementaux.

À ces institutions financières s'ajoutent de nombreuses autres dont les activités sont limitées et qui n'acceptent pas de dépôts, comme les compagnies de finance et les compagnies de prêts fondés sur l'actif du débiteur. Dans le Livre blanc, ces institutions financières qui n'acceptent pas de dépôts sont appelées des «quasi-banques». La définition de cette notion est la même dans le présent rapport.

Enfin, le Comité emploie l'expression «vraies banques», qui s'entend d'après la plupart des économistes universitaires de la façon suivante :

[Traduction]

Au sens le plus général, toutes les institutions financières qui acceptent du public des dépôts payables sur demande ou à court terme sont des banques<8>.

Le Comité se refuse à donner des «vraies banques» une définition aussi large, car elle engloberait des institutions telles que les compagnies de fiducie. Il estime que les «vraies banques» sont des institutions qui acceptent du public des dépôts payables sur demande et qui sont réglementées en tant que banques.

PARTIE II : PROPOSITIONS DU LIVRE BLANC

Proposition de désaffiliation de l'assurance-dépôts

Dans le Livre blanc, le gouvernement a déclaré qu'il se proposait d'autoriser les institutions financières qui ne recueillent pas de dépôts de détail à se «désaffilier» de la SADC, pourvu qu'elles ne soient pas affiliées à un membre de cet organisme. Les critères envisagés dans le Livre blanc pour déterminer quelles institutions seraient admissibles à cette exemption seraient l'importance des dépôts et le genre des déposants, ou encore une combinaison de ces deux facteurs.

L'exemption vise les institutions qui se spécialisent dans les services aux grandes sociétés, dont les dépôts dépassent largement le maximum de 60 000 $ des dépôts assurables.

Le Comité exécutif des banques étrangères de l'Annexe II a proposé que :

[Traduction]

Le seuil au-delà duquel les dépôts devraient être considérés comme «en gros» soit de 100 000 $, ce qui serait compatible avec la définition des «dépôts en gros» aux États-Unis. Ces dépôts seraient suffisamment importants pour qu'il soit très probable que le déposant est un investisseur averti n'ayant pas besoin d'une protection aussi complète que le déposant «de détail» moyen.

En outre, les «institutions exemptées» seraient théoriquement en mesure d'accepter certains «dépôts de détail», pourvu que le total de ces dépôts ne dépasse pas un pourcentage préétabli de leurs dépôts moyens [de l'ordre

de 5 %]?<9>.

Ce plafond de 5 % permettrait aux «institutions exemptées» de fournir à une clientèle avertie des services bancaires privés qui existent déjà<10>.

Le Comité exécutif des banques étrangères de l'Annexe II propose en outre que le ministre des Finances dispose d'un droit de veto d'intérêt public pour interdire la délivrance d'un certificat d'exemption à une institution membre de la SADC<11>.

En outre, le Comité exécutif et l'Association des banquiers canadiens se sont prononcés sur plusieurs autres questions qu'il faudra trancher avant d'établir une procédure de désaffiliation.

Par exemple, la question de savoir quelle part du déficit accumulé de la SADC devra être assumée par les institutions qui se désaffilieront est extrêmement importante; il serait possible de calculer un «droit de retrait» en se fondant sur les cotisations reçues par la SADC comparativement à son déficit. La question de la participation à l'Association canadienne des paiements est elle aussi d'une très grande importance, car l'ACT exige que ses membres adhèrent à la SADC. Autrement dit, quel sera l'accès aux liquidités pour les institutions exemptées?

Le ministère des Finances va devoir préparer des propositions précises pour trancher ces questions et pour établir les procédures de transition qui s'imposent. Le Comité appuie le principe de la désaffiliation de l'assurance-dépôts (comme il l'a fait dans son rapport de novembre 1994, intitulé Les impératifs de la réglementation et de la protection des consommateurs dans l'industrie des services financiers réglementée par le gouvernement fédéral : Trouver le juste milieu), mais il tiendra à étudier les propositions gouvernementales lorsqu'elles auront été rendues publiques.

Propositions sur la politique relative aux banques étrangères

Le Livre blanc propose plusieurs modifications du régime applicable aux "banques étrangères" qui souhaitent avoir des activités au Canada. Certaines appellent une déréglementation bienvenue, mais d'autres sont une source de préoccupation pour le Comité.

Premièrement, une "banque étrangère" propriétaire d'une banque de l'annexe II n'aurait plus à détenir d'autres institutions financières par l'intermédiaire de sa banque de l'annexe II.

Deuxièmement, les "banques étrangères" qui exploitent une "banque de gros" au Canada pourraient se désaffilier de la SADC. Il n'existe actuellement aucune définition législative ou réglementaire d'une banque de gros. Le Livre blanc propose que l'on se fonde notamment sur le montant des dépôts (par exemple, dépôts de plus de 100 000 $) et sur le genre de déposant (par exemple, des sociétés ou des non-résidents).

Troisièmement, le Livre blanc définit aussi une nouvelle notion, celle des "quasi-banques", des "entités qui ne recueillent généralement pas de dépôts et ne sont pas soumises à la réglementation bancaire dans leur pays d'origine, mais fournissent un ou plusieurs services de nature bancaire (p. ex. prêts à la consommation)"<12>.

Les "quasi-banques" étrangères seraient autorisées à détenir des entités non bancaires affiliées qui ne seraient pas des institutions financières de régime fédéral et, une "fois qu'elles seraient autorisées aux termes de la Loi sur les banques à s'implanter sur le marché canadien, elles n'auraient pas besoin d'autre agrément, à condition qu'elles ne se financent pas sur le marché de détail dans le cadre de leurs activités non réglementées [titres d'une valeur de moins de 100 000 $]"<13>.

Enfin, quatrièmement, les banques étrangères réglementées, c'est-à-dire les "entités soumises à la réglementation bancaire dans leur pays d'origine et dont une bonne part des activités est constituée par la prestation de services bancaires", seront autorisées à fournir des services financiers au Canada uniquement par l'entremise de filiales étant des institutions financières de régime fédéral<14>. Ainsi, les banques étrangères ne sont plus autorisées à établir, aux termes de l'article 521, des entités non bancaires affiliées qui ne sont pas des filiales et dont les activités ne seraient pas réglementées par le gouvernement fédéral. Une exception serait consentie dans le cas des activités sur valeurs mobilières assujetties à la réglementation provinciale.

Le Comité souscrit aux propositions contenues dans le Livre blanc qui visent à alléger la réglementation des institutions financières étrangères en activité au Canada, mais il a des réserves au sujet des propositions relatives aux "quasi-banques".

Ces propositions ne sont pas bien étayées.

L'absence d'objectifs politiques clairs en regard desquels juger du bien-fondé des propositions contenues dans le Livre blanc a amené le Comité à élaborer lui-même une série d'objectifs généraux (voir ci-haut), pour ensuite apprécier les propositions du Livre blanc et ses propres recommandations en fonction de ceux-ci.

Incidence des propositions relatives à l'accès des banques étrangères sur les "quasi-banques"

La politique proposée dans le Livre blanc relativement aux banques étrangères aurait pour effet de créer quatre catégories de "quasi-banques".

Catégorie 1. Des "quasi-banques" canadiennes qui ne seraient pas assujetties à la réglementation fédérale découlant de la législation sur les institutions financières à charte fédérale. Le financement sur le marché de détail de ces "quasi-banques" ne ferait l'objet d'aucune restriction. En fait, ces "quasi-banques" ne seraient pas réglementées du point de vue du BSIF.

Catégorie 2. Des "quasi-banques" étrangères dont le propriétaire étranger correspondrait à la définition d'une "banque étrangère" de la Loi sur les banques et serait donc considéré comme une vraie banque par le BSIF; elles seraient tenues d'établir une banque de l'annexe II au Canada afin d'y exploiter une "quasi-banque" filiale (étant donné que les exemptions aux termes de l'article 521 ne seraient plus autorisées pour les "vraies" banques étrangères). Les restrictions relatives au financement sur le marché de détail ne s'appliqueraient pas à ces "quasi-banques".

Catégorie 3. Des "quasi-banques" étrangères dont le propriétaire étranger correspondrait à la définition d'une "banque étrangère" de la Loi sur les banques mais serait considéré comme une "quasi-banque"; elles seraient autorisées à détenir n'importe quelle institution financière non bancaire, y compris une "quasi-banque" canadienne, sans qu'il s'agisse forcément d'une institution financière réglementée par le gouvernement fédéral au Canada. Il leur faudrait obtenir au départ l'autorisation du gouverneur en conseil. Il y aurait dans ce cas-là aussi des restrictions du financement sur le marché de détail.

Catégorie 4. Des "quasi-banques" étrangères dont le propriétaire ne correspondrait pas à la définition d'une "banque étrangère" ou d'une "quasi-banque" étrangère. Dans ce cas, la "quasi-banque" étrangère pourrait exploiter une institution financière non bancaire ou une "quasi-banque" canadienne sans l'autorisation du gouverneur en conseil, et son financement sur le marché de détail ne ferait l'objet d'aucune restriction.

Incidence de la politique proposée pour les banques étrangères sur les autres institutions financières

Comme il est indiqué ci-dessous, il existe en fait tout un éventail d'institutions financières qui veulent venir au Canada, allant des banques étrangères réglementées à des entreprises étrangères de services financiers assez peu réglementées. N'importe laquelle de ces institutions financières peut vouloir avoir des activités au Canada depuis l'éventail complet des services bancaires de détail ou de gros jusqu'à des activités limitées, avec ou sans prise de dépôts au niveau du détail.

Cela veut dire que les décideurs doivent composer avec une foule de cas différents. La priorité qu'il importe d'attacher aux objectifs de la politique relative aux banques étrangères décrite ci-haut diffère selon chacun. Par exemple, la protection des consommateurs est relativement peu importante lorsqu'il s'agit d'entités à vocation limitée qui ne prennent pas de dépôts de détail. En revanche, la question de l'uniformité des règles vis-à-vis des banques canadiennes peut être elle d'une très grande importance lorsque les institutions financières étrangères appartiennent à des banques étrangères assujetties à la réglementation de leur pays d'origine.

À une extrémité de l'éventail se trouvent les "vraies" banques qui veulent exploiter des services bancaires de détail et de gros au Canada. On n'en parle pas dans le Livre blanc, et cette question n'a pas été abordée durant les audiences. Les "vraies" banques étrangères possédant des filiales bancaires de l'annexe II au Canada, mais qui n'acceptent pas de dépôts de détail (que l'on définit généralement comme tout dépôt de moins de 100 000 $) profiteront de la proposition du Livre blanc de les exempter de l'affiliation à la SADC et donc de l'application des règles connexes de la SADC (parce que leur activité se limite aux prêts de 100 000 $ et plus). Le Comité souscrit sans réserve à cette proposition (dont on a traité plus en détail ci-haut).

À l'autre extrémité de l'éventail émergent des cas où des banques étrangères ou d'autres institutions de services financiers pourraient envisager d'offrir des services financiers au Canada, mais avec très peu de bureaux sur le territoire. Le Comité a entendu une institution ayant de tels projets, qui soulèvent des questions qui vont au-delà des propositions contenues dans le Livre blanc et dont nous discuterons plus loin.

Une grande partie des témoignages entendus par le Comité concernaient le traitement d'une partie limitée de l'éventail des possibilités, à savoir les institutions qualifiées de "quasi-banques".

Incidence des propositions de politique sur certaines institutions financières

A. Les sociétés de financement

Nous parlerons d'abord du secteur canadien des sociétés de financement, lequel comprend des entreprises comme Trans Canada Credit, Associates Financial du Canada, Services financiers AVCO Canada Limitée, Beneficial Canada, la Compagnie de finance Household du Canada Limitée, Transamerica Financial Services et Superior Acceptance.

Pour celles de ces entreprises qui appartiennent à des sociétés étrangères au sens de "banque étrangère" de la Loi sur les banques, la décision d'obliger la société-mère à canaliser ses activités au Canada par l'intermédiaire d'une banque de l'annexe II semble arbitraire dans la mesure où, selon la proposition contenue dans le Livre blanc, des entreprises actives dans le même secteur au Canada seraient traitées différemment selon leur société mère.

Examinons les exemples suivants.

1. Norwest Financial, Inc., une compagnie de finance américaine offrant des prêts à la consommation, a acheté Trans Canada Credit Corporation au groupe insolvable Central Guaranty, en 1992. Norwest Financial a dû obtenir l'autorisation du gouverneur en conseil pour cet achat, parce que Norwest Corporation (sa compagnie mère) est enregistrée tout comme elle en vertu de la Bank Holding Company Act, 1956, des États-Unis; toutes deux sont réglementées en vertu de cette Loi. Or, Norwest Financial est propriétaire d'une banque aux États-Unis (où Norwest Corporation en possède plusieurs), de sorte qu'elle est réputée être une "banque étrangère" au sens de la Loi sur les banques.

Norwest Financial décrit les conséquences de cette situation de la façon suivante :

À la lumière de notre correspondance et nos discussions avec des représentants du ministère des Finances et [du BSIF], il appert que Norwest Financial serait classifiée en tant que "banque étrangère réglementée" plutôt qu'une "quasi-banque". Le résultat est que Trans Canada devrait devenir une institution financière fédérale réglementée, soit une banque de l'annexe II ou une société de fiducie ou de prêt en vertu de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt<15>.

Cela est un exemple de "quasi-banque" de la catégorie 2.

2. La Compagnie de finance Household du Canada Limitée (HFC) est au Canada depuis 1928. Elle appartient à une multinationale ouverte, Household International, Inc., laquelle est définie dans la Loi sur les banques comme une banque étrangère, largement en raison de ses activités dans le domaine des cartes de crédit, qui doivent être exécutées par l'intermédiaire d'une banque ayant une vocation limitée, conformément à la loi américaine.

Dans son mémoire, HFC a déclaré que, comme Household International ne se livre pas vraiment à des activités de banque commerciale, n'a pas d'importants réseaux de succursales et n'accepte pas de dépôts de clients sur le marché de détail [traduction] :

Elle devrait être définie comme une quasi-banque, de sorte que ses principales activités au Canada seraient assujetties aux propositions du Livre blanc à l'égard des quasi-banques<16> .

HFC est convaincue qu'elle devrait être considérée comme une "quasi-banque" de la catégorie 3 dans le cadre de la politique proposée, même s'il existe des arguments pour la faire ranger dans la catégorie 2, puisque Household International est une "banque étrangère".

3. Beneficial Canada est une filiale de Beneficial Corporation, une société qui correspond à la définition d'une "banque étrangère" de la Loi sur les banques. Beneficial International possède des banques au Royaume-Uni, en Allemagne et aux États-Unis. Dans le mémoire qu'elle a soumis au ministère des Finances, Beneficial dit s'attendre à être considérée comme une "quasi-banque", et, par conséquent, à ne pas être contrainte d'établir au Canada une banque étrangère réglementée.

Beneficial compte être considérée comme une "quasi-banque" de la catégorie 3 dans le cadre de la politique proposée, alors qu'on ne voit vraiment pas pourquoi elle ne serait pas considérée comme une "quasi-banque" de la deuxième catégorie.

4. Services Financiers AVCO Canada Limitée est active au Canada depuis 1954; depuis 1964, elle est contrôlée par Avco Financial Services, de Costa Mesa, en Californie, une filiale de Textron Inc., du Rhode Island. Textron est considérée comme une "banque étrangère" au sens de la Loi sur les banques, puisqu'elle possède une banque. Cela pourrait faire considérer AVCO Canada comme une "quasi-banque" de la catégorie 2, même s'il existe d'excellents arguments pour qu'elle soit rangée dans la catégorie 3.

AVCO s'attend à être considérée comme une "quasi-banque" de la catégorie 3 dans le cadre de la politique proposée.

B.Fournisseurs de services financiers autres que des sociétés de financement

1. General Electric Capital Canada est une filiale de General Electric Capital, une entreprise américaine qui est active au Canada depuis 1937. Elle offre des services financiers dans les domaines de la location et du financement de matériel, de la location d'automobiles et de wagons de chemin de fer, du financement des ventes au détail ainsi que de projets commerciaux et industriels, de même que de bâtiments commerciaux. Elle possède plusieurs institutions financières réglementées aux États-Unis et en Europe, notamment des banques. Sa filiale canadienne, GE Capital Canada, offre une vaste gamme de services financiers.

Dans son mémoire, Norwest Financial a toutefois déclaré que :

[...] puisque GE Capital est détenue par un conglomérat industriel, elle sera apparemment une "quasi-banque" et, en conséquence, n'aura pas à offrir ses services par l'entremise d'une institution financière réglementée au Canada<17>.

GE Capital s'attend à être considérée comme une "quasi-banque" de la catégorie 3 dans le cadre de la politique proposée.

2. Capital One Financial Corporation (Capital One) émet des cartes de crédit aux États-Unis et au Royaume-Uni. Elle possède une banque dans ces deux pays. En mars 1966, elle a obtenu l'autorisation du gouverneur en conseil d'exploiter une entreprise de cartes de crédit au Canada. On lui a délivré un certificat d'enregistrement en vertu de la Loi sur les sociétés d'investissement (Canada) afin de lui permettre de se qualifier comme membre de MasterCard. (Cette loi canadienne a été abrogée depuis, mais Capital One a conservé ses droits acquis.)

Néanmoins, Capital One a été informée à titre "préliminaire par les représentants [du BSIF] qu'elle pourrait constituer une «banque étrangère réglementée» aux fins des propositions de modification [du Livre blanc...] et en conséquence qu'il ne lui sera pas permis d'offrir des services de cartes de crédit par l'entremise d'une société affiliée qui n'est pas une banque. Elle sera obligée d'établir une banque de l'annexe II (ou une société de prêts ou fiducie sous la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt) si elle désire continuer à offrir de tels services au Canada"<18>.

Capital One a donc l'impression qu'elle sera considérée comme une "quasi-banque" de la catégorie 2 dans le cadre de la politique proposée. Pourtant, il y a des arguments qui justifient qu'elle soit classée dans la catégorie 3, comme elle était en droit de s'y attendre lorsqu'elle a été autorisée par décret au mois de mars de cette année à avoir des activités au Canada.

3. Corestates, un holding bancaire des États-Unis propriétaire de Corestates Bank, contrôle deux entreprises du secteur financier au Canada, Congress Canada et Cashflex.

Congress Canada, une entreprise de prêts sur l'actif, est une filiale directe en propriété exclusive de Congress Financial Corporation, une société californienne contrôlée par Corestates. Congress U.S. (qui fonctionne indépendamment de Corestates Bank) et Corestates elle-même ont obtenu en 1994 l'autorisation du gouverneur en conseil de créer Congress Canada.

Cette dernière société n'est pas une banque; elle prête de l'argent à des entreprises incapables d'obtenir suffisamment de crédit des prêteurs traditionnels. Il s'ensuit donc qu'elle est dans une situation analogue à celle d'AVCO vis-à-vis de sa société mère américaine.

Cashflex est une autre filiale en propriété exclusive de Corestates qui fonctionne elle aussi indépendamment de Corestates Bank. En décembre 1995, Corestates a obtenu l'autorisation du gouverneur en conseil d'établir Cashflex.

Cashflex traite des renseignements financiers mais n'a pas directement d'activités dans le domaine des services financiers. Par exemple, elle trie et enregistre les paiements aux entreprises de câblodistribution, de gaz et d'électricité versés dans une banque de l'annexe I et met à jour les dossiers des clients, mais ne fait pas de compensation de chèques.

Corestates est convaincue qu'elle va devoir établir une banque de l'annexe II au Canada si elle veut continuer d'y exploiter Congress Canada et Cashflex. Or, les principaux concurrents de Congress (GE Capital, Penfund, CCFL et First Treasury) ne seront pas obligés à en faire autant, autrement dit à supporter les mêmes frais que Corestates pour fonctionner au Canada comme entreprise de prêt sur l'actif. Il s'ensuit que Congress Canada sera désavantagée face à ses concurrents, tout comme Cashflex vis-à-vis de ses rivaux comme EDS et FiServe.

Congress Canada et Cashflex soutiennent que ces exigences sont incompatibles avec les obligations du Canada dans le cadre de l'ALENA; elles ont obtenu des avis juridiques qui étayent leur position. Le Comité n'a pas approfondi la question et n'est donc pas en mesure de se prononcer.

En outre, l'une et l'autre ont investi énormément pour s'établir au Canada, en se fondant sur la politique de réglementation en vigueur avant la publication du Livre blanc. Elles déclarent toutes deux avoir agi "de bonne foi" et ajoutent que le changement de politique envisagé dans le Livre blanc leur impose des frais déraisonnables. Par conséquent, elles soutiennent qu'elles devraient à tout le moins bénéficier d'une protection de leurs droits acquis. Par ailleurs, elles semblent estimer que, compte tenu de la nature de leurs activités et des règles régissant leurs concurrents, Cashflex devrait relever de la catégorie 4 et que Congress Canada devrait être rangée dans la catégorie 3.

Quoi qu'il en soit, Il semble bien que les deux seront considérées comme des "quasi-banques" de la catégorie 2 selon les propositions contenues dans le Livre blanc.

4. Valley National Bank est une banque américaine commerciale et de détail qui concentre essentiellement ses activités dans les prêts à la consommation, particulièrement dans le secteur automobile. Elle avait manifesté son intérêt pour les marchés de consommation canadiens, et le BSIF l'avait informée en 1994 qu'elle devrait "tout simplement considérer l'établissement d'une société de financement plutôt [que d'une] banque de l'annexe II, puisque [son] plan d'entreprise était très concentré sur le crédit à la consommation"<19>.

En novembre 1995, Valley National Bank a reçu l'autorisation nécessaire en application de l'article 521, et elle a immédiatement commencé ses activités au Canada. Le Livre blanc semble laisser entendre que l'autorisation qui lui avait récemment été accordée sera révoquée et qu'elle sera forcée de continuer à faire des "affaires au Canada par l'intermédiaire d'une banque de l'annexe II"<20>. Valley National Bank déclare avoir agi de bonne foi, compte tenu des conseils qui lui avaient été donnés. La révocation de l'autorisation pourrait avoir de graves conséquences pour elle.

Valley National Bank maintient elle aussi que, si la modification prévue dans la politique proposée se concrétise, ses activités actuelles devraient être protégées en tant que droits acquis; elle estime en outre qu'elle devrait être considérée comme une "quasi-banque" de la catégorie 3 plutôt que de la catégorie 2, où elle serait classée selon les propositions du Livre blanc.

5. Une grande banque américaine - Wells Fargo - veut présenter une demande fondée sur l'article 521 de la Loi sur les banques pour être autorisée à établir au Canada une petite entreprise de prêts commerciaux. Les activités de cette entreprise seraient menées presque entièrement à partir du siège social de Wells Fargo aux États-Unis, essentiellement par la poste et par télémarketing. (Il n'y aura ni succursale, ni présence physique de Wells Fargo au Canada.)

Dans sa réponse à la demande, le BSIF a déclaré :

[traduction]

Le Livre blanc de juin 1996 prévoit une modification de la politique d'entrée des banques étrangères désireuses d'exploiter des services financiers au Canada. La nouvelle politique autoriserait Wells Fargo à offrir au Canada les services financiers qu'elle envisage seulement par l'intermédiaire d'une filiale qui serait une institution financière de régime fédéral. Par conséquent, le BSIF n'est pas disposé à recommander que Wells Fargo soit autorisée à établir une filiale non bancaire en vertu de l'article 521 de la Loi sur les banques<21>.

Manifestement, dans le cadre aussi bien de la politique en vigueur que de la nouvelle politique proposée dans le Livre blanc, Wells Fargo est une "quasi-banque" de la catégorie 2.

Le Comité ne trouve pas que la politique proposée établit une distinction significative entre certaines des sociétés qui seraient classées dans la catégorie 2 (Norwest, Congress et Cashflex, Capital One) et d'autres qui appartiendraient à la catégorie 3 (AVCO, Beneficial, HFC, GE Capital) et estime donc que celle-ci entraînerait de ce fait un déséquilibre plutôt qu'un meilleur équilibre des règles du jeu que ce n'est le cas maintenant. En ceci, la politique proposée ne répond pas à l'un des objectifs de la politique relative aux institutions financières étrangères décrite précédemment.

Cependant, si la politique proposée dans le Livre blanc devait être mise en application, il faudrait que le BSIF définisse clairement les critères permettant de déterminer si une institution financière étrangère est une "vraie banque" ou une "quasi-banque". Il faudrait en outre que ces définitions apparaissent justes et raisonnables à toutes les parties concernées.

Si, en dépit des arguments présentés dans le présent rapport contre la proposition du Livre blanc concernant les institutions financières étrangères, le gouvernement décidait de l'adopter quand même, il faudrait se garder de donner un effet rétroactif à la politique. Le Comité a toujours été contre l'application rétroactive d'une politique. Les institutions qui s'établissent en toute bonne foi au Canada en respectant les règles en vigueur ne doivent pas être victimes ultérieurement d'un changement de règles qui les forcerait à assumer des coûts additionnels auxquels elles ne s'attendaient pas lorsqu'elles ont pris la décision de s'établir au Canada.

1. Le Comité recommande que, si le gouvernement met en oeuvre le régime d'accès des banques étrangères proposé, les entreprises actuelles de sociétés financières étrangères établies au Canada avant l'adoption officielle d'une nouvelle politique bénéficient d'une protection de leurs droits acquis.

Questions suscitées par les propositions au sujet des "quasi-banques" étrangères

Les neuf exemples qui précèdent montrent entre autres que les propositions contenues dans le Livre blanc ne répondent pas à l'objectif d'uniformité des règles et ont aussi pour effet de restreindre l'éventail des services financiers offerts aux entreprises canadiennes, ce qui compromet un deuxième objectif de la politique relative aux institutions financières étrangères établi par le Comité. C'est pour ces raisons, en sus de celles qui sont décrites ci-dessous, que le Comité rejette les propositions contenues dans le Livre blanc sur le régime d'accès des banques étrangères.

Les propositions contenues dans le Livre blanc soulèvent par ailleurs six questions importantes :

1. Est-il possible d'établir une véritable distinction entre des entreprises qui offrent les mêmes types de services financiers au Canada pour la seule et unique raison qu'elles appartiennent à des sociétés ayant des activités différentes?

La définition d'une "banque étrangère" de la Loi sur les banques englobe une vaste gamme d'institutions financières étrangères, des "vraies" banques (qui acceptent des dépôts sur lesquels leurs clients peuvent tirer des chèques) aux entreprises qui fournissent des services financiers non bancairesrelativement limités, selon les propositions du Livre blanc. La question de savoir si une "banque étrangère" sera contrainte d'établir une banque de l'annexe II au Canada afin de pouvoir y exploiter une entreprise non bancaire dépendra de la décision du BSIF de la considérer comme une "vraie banque" ou comme une "quasi-banque". Existe-t-il des critères logiques qui permettent de justifier une telle décision?

Trans Canada Credit, AVCO, Beneficial et HFC ont les mêmes activités au Canada, et pourtant, il semble que la société mère de Trans Canada Credit va devoir établir une banque de l'annexe II au Canada, pour que sa filiale puisse poursuivre ses activités, alors que les sociétés mères des trois autres entreprises ne seront pas tenues d'en faire autant.

Norwest Financial soutient que :

La source du problème de la distinction entre une vraie banque et une quasi-banque est qu'elle vise à imposer une classification institutionnelle préconçue sur des concurrents plutôt que de les réglementer sur la base des services qu'ils offrent dans leur marché respectif. Il est difficile de concevoir la pertinence de fonder une forme de réglementation au Canada sur le fait qu'une institution financière au Canada est détenue par une institution financière aux États-Unis plutôt que par une société industrielle. [...] Ce qui devrait compter est le type de services financiers que la société offre au Canada<22> .

2. La politique proposée, qui consisterait à imposer des conditions différentes aux propriétaires étrangers d'entreprises non bancaires offrant pourtant des services financiers analogues au Canada, va-t-elle créer des déséquilibres concurrentiels?

Dans le cas des institutions étrangères qui seront tenues d'établir une banque de l'annexe II même si elles veulent seulement offrir des services financiers limités sans accepter de dépôts, la politique entraînera des coûts importants (par ex., capitalisation initiale, dispositions de régie interne, etc.) qui limiteront nettement leur capacité de rivaliser avec des institutions offrant les mêmes services qui n'auront pas à supporter pareils coûts parce qu'elles ne sont pas tenues d'être des banques de l'annexe II. D'un autre côté, les institutions financières canadiennes réglementées au niveau fédéral doivent aussi soutenir la concurrence d'institutions non bancaires non réglementées. La réglementation uniforme de tous les secteurs du marché des services financiers est une question extrêmement complexe.

En fait, les coûts résultant de l'obligation réglementaire d'établir une banque de l'annexe II pourraient tout simplement rendre non concurrentielles les institutions qui seront tenues d'établir une institution financière de régime fédéral et dont la capacité de fonctionnement dépend largement de la possibilité de fournir des services à bas prix - comme Capital One ou la petite entreprise de Wells Fargo. Il faut alors se poser la question de savoir si les avantages de leur imposer l'obligation de passer par des institutions financières de régime fédéral l'emportent sur le coût potentiel qui résulterait de l'absence d'activité de ces sociétés au Canada.

Qui plus est, dans le cas de Capital One, on a autorisé des institutions comme Canadian Tire et GE Capital à émettre des cartes de crédit MasterCard au Canada sans pour autant les assujettir à la réglementation en tant qu'institutions financières, ce qui leur épargne des coûts auxquels Capital One ne peut pas échapper.

3. L'application de la politique proposée va-t-elle causer des difficultés à des entreprises qui ont agi de bonne foi et qui ont investi en se fondant sur des engagements que le gouvernement canadien a pris à leur égard? Les activités existantes devraient-elles être protégées, selon le principe des droits acquis?

Norwest Financial a déclaré avoir développé ses activités en se fondant de bonne foi sur une autorisation qui lui avait été accordée par le gouvernement du Canada. C'est tout récemment, en février 1996, qu'on l'a autorisée à élargir son champ d'activité : "En aucun moment le ministère des Finances ou le [BSIF] n'a [laissé entendre que les règles de base seraient modifiées] de la manière suggérée par le Régime d'accès des banques étrangères [proposé dans le Livre blanc] afin de créer une distinction énorme entre Trans Canada et tous ses principaux concurrents [, voire en fait de] réduire le fardeau réglementaire des concurrents tout en l'augmentant pour [elle]"<23>.

4. La politique proposée dans le Livre blanc est-elle compatible avec nos obligations en matière de commerce international?

Tant Norwest Financial que Capital One soutiennent au contraire que :

"Les propositions de modification violent [...] les obligations du Canada en vertu de l'Accord de libre-échange nord-américain [d'accorder] un traitement égal aux investisseurs [canadiens] et étrangers [dans le secteur des] services non réglementés"<24> .

Dans son mémoire, Capital One a même affirmé que :

Les banques canadiennes qui désirent fournir des services financiers [, y compris] l'émission de cartes de crédit dans l'un ou l'autre de ces pays feront face seulement à un niveau de réglementation similaire à celui imposé par les provinces canadiennes sur ce genre d'activités. Elles ne seraient pas obligées de faire [des] affaires sous une forme institutionnelle particulière<25>.

[...]

Puisque les changements proposés imposeront [à Capital One] un fardeau réglementaire auquel les institutions détenues par les ressortissants canadiens ne sont pas soumises, et que l'effet de ce fardeau est de diminuer de façon importante les [possibilités, pour] Capital One, de faire une concurrence ouverte au Canada, ils seront en violation des obligations de traitement national que le Canada a en vertu de l'ALENA<26> .

5. Comment pourrait-on justifier la restriction du financement sur le marché de détail (l'obligation pour une "quasi-banque" étrangère exploitée au Canada de ne pas se financer au Canada en acceptant des dépôts, ou en émettant des titres pour une souscription inférieure à 200 000 $ et une valeur individuelle de moins de 100 000 $ CAN)?

La restriction du financement sur le marché de détail

a été faite parce que, du point de vue du BSIF, les titres de créance émis par les "quasi-banques" risquent d'être perçus par le public comme des produits pouvant se substituer à des dépôts<27>.

[Or, le] domaine des titres a déjà mis en place des garanties pour protéger les investisseurs [les responsables de la réglementation des valeurs mobilières].

[...]

L'Association estime que les restrictions placées sur les activités des "quasi-banques" régies par la Loi sur les banques devraient être limitées à l'acceptation des dépôts. Le concept de financement sur le marché de détail, comme il a été expliqué à la communauté des "quasi-banques", ne semble pas être une solution à quelque problème que ce soit sur le marché et il n'est donc pas justifié<28>.

6. Quelles seront les conséquences de cette restriction du financement sur le marché de détail?

Les propositions feraient en sorte que les règles du jeu ne seraient pas les mêmes selon qu'il s'agit d'une "quasi-banque" à propriété étrangère régie par la Loi sur les banques ou d'une "quasi-banque" canadienne ou propriété d'une entité étrangère qui ne correspond pas à une définition très large d'une banque étrangère établie dans la Loi sur les banques<29>

Selon CIBC Wood Gundy, les quasi-banques étrangères (qui comprennent selon elle à la fois les entreprises de crédit à la consommation et les sociétés financières automobiles) représentent actuellement plus de 20 p. 100 du total des effets de commerce canadiens en cours et approximativement 50 p. 100 des titres de créance à moyen terme de sociétés en cours au Canada<30>.

Dans cette même lettre, CIBC Wood Gundy conclut que :

... La condition que l'on se propose d'imposer au financement sur le marché de détail risque fort d'avoir des conséquences importantes et néfastes sur tous les groupes suivants :

* les QBÉ [quasi-banques étrangères] émettrices de valeurs mobilières au Canada;

* les épargnants et les investisseurs institutionnels;

* les courtiers en valeurs inscrits qui négocient des valeurs mobilières émises par des QBÉ.

Nous sommes en outre d'avis que les organismes provinciaux de réglementation du commerce des valeurs mobilières du Canada ainsi que d'autres organismes de réglementation étrangers sont susceptibles d'exprimer des réserves à propos de ladite condition.

Étant donné l'importance globale et continue des QBÉ sur les marchés des nouvelles émissions de titres et sur les marchés secondaires, cette condition pourrait avoir une incidence encore plus grande dans la mesure où elle diminue la liquidité sur les marchés financiers canadiens, alors que des progrès marquants ont été réalisés en la matière<31>.

Dans son témoignage devant le comité, un témoin représentant l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières (ACCOVAM) a déclaré :

[traduction]

Nous estimons que le seuil de financement proposé de 200 000 $ aura une incidence marquée sur la liquidité et l'efficience des marchés monétaires intérieurs, qu'il perturbera les activités de prêt et de location de ces quasi-banques et qu'il aura des conséquences néfastes pour les investisseurs individuels et pour les emprunteurs<32> .

L'ACCOVAM est d'avis que les investisseurs sur le marché de détail sont protégés par les lois provinciales qui régissent le commerce des valeurs mobilières, de sorte que l'adoption de nouveaux règlements serait inutile.

La Société canadienne d'évaluation du crédit estime pour sa part qu'il faudrait prévoir une certaine souplesse d'application de la restriction du financement sur le marché de détail; elle propose qu'on tolère une exception dans le cas des quasi-banques qui sont considérées au moins comme de bons placements par deux organisations d'évaluation approuvées.

PARTIE III : FILIALES ET SUCCURSALES DE BANQUES ÉTRANGÈRES

Avant de présenter les propositions du Comité relatives aux institutions financières étrangères, il est utile de donner un aperçu des règles qui régissent les succursales et les filiales de banques étrangères au Canada, aux États-Unis et au Royaume-Uni.

Succursales et filiales de banques étrangères

Lorsqu'une "banque étrangère" veut exploiter une banque commerciale au Canada, notamment en acceptant des dépôts, elle doit respecter à quelques exceptions près les mêmes règles que les institutions de dépôt canadiennes, autrement dit avoir le capital intérieur requis (une capitalisation minimum de 10 millions de dollars et la capacité de respecter par ses propres moyens les normes de la Banque des règlements internationaux (BRI)). Elles doivent aussi respecter la règle de prudence applicable aux prêts (ne pas consentir à une société ou à un groupe de sociétés associées des prêts équivalant à plus de 100 p. 100 de son capital) et aux exigences de régie interne. Ces dernières obligations pourraient être très lourdes pour une filiale de banque étrangère relativement petite.

En outre, les banques étrangères ne sont pas autorisées à présenter des garanties de leurs sociétés mères pour se soustraire aux limites prudentielles des prêts imposées par la réglementation. Qui plus est, le Canada prélève l'impôt sur les paiements d'intérêts aux entreprises affiliées. En raison de ce prélèvement, il n'y a pour le moment virtuellement aucun financement de banques de l'annexe II par des sociétés mères, de sorte que ces filiales n'ont à toutes fins utiles aucun accès aux fonds accumulés à l'échelle internationale par ces sociétés<33>.

Par conséquent, les filiales de banques étrangères exploitées au Canada ont obtenu la plus grande partie de leur financement sur le marché commercial canadien, qui est plus onéreux. Il s'ensuit que l'impôt retenu sur les paiements d'intérêts rapporte très peu de recettes au gouvernement du Canada et que les filiales des banques étrangères doivent rivaliser avec des banques canadiennes pour lesquelles le loyer de l'argent est moins élevé. Le jeu est faussé. Il va falloir modifier la politique actuelle touchant les banques de l'annexe II si l'on veut doter le Canada d'un centre de services financiers de classe mondiale disposant de suffisamment de ressources et de liquidités sur les marchés clés.

Dans son rapport annuel de septembre 1995, intitulé Annual Global Survey of Regulatory Developments and Market Developments in Banking, l'Institute of International Bankers indique que, sur 40 pays répondants, seuls le Canada et le Mexique autorisent des filiales mais non des succursales en tant que telles de banques étrangères à offrir des services sur leur territoire; aucun des deux pays d'autorise l'établissement de succursales directes de banques étrangères<34>.

La situation des succursales et des filiales aux États-Unis<35>

Aux États-Unis, les banques étrangères peuvent exploiter soit une banque américaine à titre de filiale, soit de véritables succursales et agences qui sont des extensions légales et opérationnelles de la banque mère. En décembre 1994, 82 p. 100 de l'actif américain des banques étrangères était détenu dans de telles succursales et agences.

Les succursales et agences étrangères exploitées aux États-Unis concentrent presque exclusivement leurs activités sur les marchés bancaires de gros, en desservant essentiellement le pays de la banque mère et une clientèle américaine d'entreprises et en se livrant à des opérations avec des banques et d'autres institutions financières.

La réglementation bancaire américaine sur la capitalisation s'applique aux banques à charte américaines et aux holdings bancaires américains (ou appartenant à des banques étrangères), mais ni aux succursales des banques américaines, ni aux succursales et agences des banques étrangères, parce que ces entités n'ont aucun capital propre.

Néanmoins, la réglementation fédérale (et celle des États) s'efforce de combler cette lacune en obligeant les succursales et agences des banques étrangères à conserver des dépôts équivalant à cette capitalisation ou à obtenir des engagements d'actif de la part de leur institution mère pour assurer une protection supplémentaire aux déposants américains. (Par exemple, les succursales de régime fédéral sont tenues d'avoir des dépôts de capitalisation d'une valeur égale à la plus élevée des deux sommes suivantes, 5 p. 100 du passif de la succursale dû à des entreprises qui ne sont pas des filiales ou la capitalisation minimum exigée d'une banque nationale établie au même endroit. Les responsables de la réglementation des États exigent des ententes engageant une partie de l'actif dans lesquelles l'entité appartenant à des intérêts étrangers doit conserver des dépôts ou mettre des valeurs en garantie dans une institution de dépôt approuvée de l'État.)

En outre, les banques étrangères mères doivent respecter les exigences de capitalisation de leur pays d'origine, et les responsables de la réglementation fédérale et de celle des États suivent l'évolution de leur niveau de capitalisation.

Ainsi, si les succursales sont très réglementées aux États-Unis, elles ne sont pas assujetties à autant de lois et de règlements que les filiales. Par exemple, elles ne sont pas tenues d'avoir un capital distinct comme les filiales ni de devenir membres du Federal Reserve System. Les coûts d'établissement et d'exploitation d'une succursale sont sensiblement inférieurs aux coûts d'établissement et d'exploitation d'une filiale.

La situation des succursales et des filiales au Royaume-Uni

Les banques étrangères peuvent exploiter des succursales ou des filiales au Royaume-Uni. En février 1995, on comptait, à Londres seulement, 176 succursales de banques étrangères ayant des opérations de prise de dépôts et 73 filiales. La plupart des filiales avaient une participation dans une ou plusieurs succursales. Presque toutes les grandes banques américaines, japonaises et canadiennes ont des succursales à Londres.

La plupart des succursales de banques étrangères sont surtout des banques de gros qui mobilisent leurs dépôts sur le marché monétaire et consentent des prêts commerciaux.

La situation des succursales et des filiales au Canada

Il existe 45 banques de l'annexe II au Canada, soit 14 de moins qu'il y a seulement quelques années.

* Le total des actifs des filiales de banques étrangères, exprimé en pourcentage du total des actifs des banques canadiennes, a baissé de 8,1 p. 100 en 1990 à 7,3 p. 100 en 1994.

* Pour la période 1990-1994, les filiales des banques étrangères ont accusé des pertes cumulatives nettes de 176 millions de dollars.

* Pour cette même période, le rendement moyen de l'actif des filiales étrangères a été de -0,05 p. 100, alors que celui des banques de l'annexe I a été de 0,54 p. 100.

* Toujours pour la même période, le rendement moyen des capitaux propres des filiales de banques étrangères a été de -0,9 p. 100, tandis que celui des banques de l'annexe I a été de 9,6 p. 100.

* Le nombre de filiales de banques étrangères exploitées au Canada a plafonné à 59 en 1987; il n'était plus que de 46 au 31 décembre 1995<36>.

Les banques étrangères veulent pouvoir ouvrir au Canada une succursale, une filiale ou les deux, à condition de respecter une réglementation prudentielle. Essentiellement, elles veulent être traitées au Canada comme les banques canadiennes sont traitées à l'étranger.

Toutes les grandes places financières du monde possèdent un centre bancaire international qui sert de complément à un secteur bancaire intérieur fort. Dans tous ces centres, les banques peuvent choisir en toute liberté la forme d'institution ou d'activité qui leur convient. Le Canada est le seul pays développé qui ne permet pas aux banques étrangères d'exploiter des succursales sur son territoire.

[...]

...] l'obligation de passer par une filiale est l'une des principales raisons pour lesquelles il n'y a pas une forte présence de banques internationales actives au Canada et il n'y a pas plus de concurrence de la part des banques étrangères dans le secteur bancaire intérieur<37>.

PARTIE IV : VUES DU COMITÉ SUR LA POLITIQUE RELATIVE AUX INSTITUTIONS FINANCIÈRES ÉTRANGÈRES

Avant de présenter les vues du Comité sur les filiales et les succursales de banques étrangères et d'exposer en détail sa proposition et son plan de mise en oeuvre, voici d'abord ses vues sur la restriction proposée en ce qui concerne le financement sur le marché de détail.

A. Vues du Comité au sujet de la restriction proposée relativement au financement sur le marché de détail

Le Comité est d'avis que rien ne justifie la proposition de restriction du financement sur le marché de détail.

Les lois provinciales sur la projection du marché des valeurs mobilières ont précisément pour objet de protéger les investisseurs. Le gouvernement fédéral ne saurait donc invoquer son désir de protéger les consommateurs pour justifier cette politique, à moins d'être prêt à déclarer que les lois provinciales n'assurent pas une protection suffisante aux petits investisseurs (ce qu'il ne fait pas dans le Livre blanc).

Si le gouvernement soutient que les valeurs émises en coupures de moins de 100 000 $ sont des "dépôts", la restriction proposée quant au financement sur le marché de détail devrait s'appliquer également à toutes les institutions qui ne sont pas autorisées à accepter des dépôts, et pas seulement aux filiales non bancaires des "banques étrangères". D'ailleurs, la difficulté pourrait être surmontée par une "divulgation totale", c'est-à-dire en exigeant que l'émetteur déclare que les titres ne sont pas des dépôts, par exemple, qu'ils ne sont pas assurés par la SADC et que l'entité qui les émet n'est pas réglementée, au lieu de recourir à la restriction proposée du financement sur le marché de détail.

S'il s'agit d'uniformiser les règles auxquelles sont assujetties les entreprises de services financiers qui font concurrence aux "quasi-banques", en quoi la restriction proposée permet-elle d'atteindre cet objectif? Représente-t-elle la meilleure façon de faire?

Si le gouvernement vise un objectif particulier - par exemple protéger le consommateur ou uniformiser les règles - , il doit exprimer ses préoccupations clairement et décider en quoi l'engagement requis actuellement au sujet du financement sur le marché de détail règle le problème. En l'absence d'une telle déclaration et compte tenu des objectifs de la politique relative aux institutions financières étrangères énoncés précédemment, le Comité presse le gouvernement de renoncer à la politique actuelle en matière de financement sur le marché de détail.

B. Vues du Comité sur les succursales et les filiales de banques étrangères

Les quatre possibilités pour la politique relative aux banques étrangères au Canada

Nous envisagerons maintenant quatre possibilités qui s'offrent au gouvernement en ce qui concerne les banques étrangères désireuses d'offrir des services financiers au Canada.

(i) la banque étrangère pourrait fonctionner exclusivement par l'intermédiaire d'une filiale (statu quo);

(ii) la banque étrangère pourrait fonctionner par l'intermédiaire d'une succursale;

(iii) la banque étrangère pourrait fonctionner par l'intermédiaire d'une succursale ou d'une filiale, mais pas les deux; elle choisirait une de ces entités pour offrir des services financiers au Canada;

(iv) la banque étrangère pourrait fonctionner par l'intermédiaire d'une succursale ou d'une filiale, mais elle pourrait utiliser simultanément ces deux entités pour offrir des services financiers au Canada.

La solution retenue dépendra de ce que l'on cherche à accomplir. L'objectif fondamental de la politique canadienne à l'égard des banques étrangères doit être de garantir un maximum d'avantages au consommateur canadien. Favoriser l'entrée de nouvelles entreprises sur les marchés des services financiers accroîtra la concurrence et améliorera l'accès à des fonds bon marché pour les consommateurs et pour les petites et moyennes entreprises. La politique publique doit donc encourager l'arrivée de nouveaux joueurs.

Analyse des quatre possibilités

A. Le statu quo est la première possibilité. Il a abouti à une participation relativement limitée des banques étrangères à l'économie canadienne. Les obligations en matière de capital et de régie interne, combinées avec la retenue d'impôt sur le revenu d'intérêts versé aux filiales, a nettement ralenti les activités des banques étrangères au Canada. Le Comité rejette cette approche, car elle ne répond pas à l'objectif d'équité (du fait que les banques étrangères sont assujetties au Canada à un régime différent de celui auquel sont assujetties les banques canadiennes à l'étranger) ni à celui des avantages pour le consommateur (puisqu'elle réduirait considérablement le nombre des banques étrangères désireuses de s'installer au Canada).

B. L'établissement de succursales seulement est la seconde possibilité; elle réduirait les obstacles à l'entrée des banques étrangères au Canada, tout en garantissant que ces banques ne serviront jamais les déposants de détail, c'est-à-dire ceux qui ont moins de 100 000 $ à déposer du fait que ces succursales ne pourraient faire affaire qu'avec les déposants de gros, à savoir ceux qui ont plus de 100 000 $ à déposer. En outre, les succursales de banque étrangère seraient peu tentées par les transactions de taille petite et moyenne car les coûts de traitement des gros prêts et des petits prêts sont similaires, mais le rendement est beaucoup plus élevé sur un gros prêt. Le Comité considère superflue cette restriction à l'augmentation de la concurrence sur le marché des dépôts de détail et rejette donc cette possibilité puisqu'elle n'est pas avantageuse pour le consommateur.

C. La troisième possibilité, qui revient à donner aux banques étrangères le choix d'exploiter une succursale ou une filiale au Canada, mais non les deux, rend la tâche du surintendant des institutions financières plus facile que la quatrième, qui autoriserait les banques étrangères à exploiter à la fois des succursales et des filiales. Toutefois, cette possibilité oblige les banques étrangères à choisir le marché dans lequel elles veulent fonctionner, celui de détail ou celui de gros. Si elles optaient pour les succursales, elles seraient limitées au marché de gros; si elles choisissaient les filiales, elles ne seraient pas compétitives sur le marché de gros et ne seraient actives que sur le marché de détail.

Comme on l'a dit précédemment, en raison des exigences légales et réglementaires imposées aux filiales et de la retenue d'impôt sur les paiements d'intérêt aux sociétés affiliées, les filiales ont des coûts beaucoup plus élevés que les succursales, qui peuvent elles recourir directement au capital de leur société mère. Une filiale ne pourrait dont pas soutenir la concurrence d'une succursale.

Le consommateur canadien y perdrait, parce que la concurrence serait réduite sur l'un ou l'autre de ces marchés, selon que la banque étrangère décide d'exploiter des filiales sur le marché de détail ou des succursales sur le marché de gros. Cette solution ne répond donc pas à l'objectif des avantages pour le consommateur.

D. La quatrième possibilité, qui consisterait à donner aux banques étrangères le choix d'exploiter des succursales, des filiales ou les deux à la fois, offre le plus de latitude à celles qui voudraient entrer sur le marché canadien.

Les banques étrangères désireuses d'avoir des activités à la fois sur les marchés de détail et sur les marchés de gros au Canada ouvriraient des succursales pour avoir accès au marché de gros et des filiales pour avoir accès au marché de détail. Les règles et les règlements seraient conçus de façon à ce que le surintendant des institutions financières puisse facilement contrôler les activités des filiales et des succursales, en tant qu'entités distinctes.

Cette solution n'est pas un grand problème dans les pays où elle existe comme les États-Unis. En outre, le Comité est persuadé que le surintendant serait tout à fait capable de s'acquitter de ses fonctions dans ce nouveau régime d'accès des banques étrangères.

À l'heure actuelle, par exemple, le surintendant réglemente les activités des sociétés d'assurances et des banques de l'annexe I, dont les structures sont beaucoup plus complexes et variées que celles que les banques étrangères devraient normalement avoir. Cette approche favoriserait de toute évidence la concurrence sur les marchés de dépôts de détail et de gros, et c'est elle qui garantirait le plus d'avantages au consommateur canadien.

2. Le Comité recommande que le gouvernement adopte une politique sur les banques étrangères qui leur donnerait le choix de confier leurs activités au Canada à une succursale ou à une filiale, ou encore à ces deux types d'entités à la fois.

L'établissement de succursales étrangères répond aux objectifs de la politique relative aux institutions financières étrangères

L'établissement de succursales étrangères et les conditions auxquelles les "quasi-banques" étrangères peuvent offrir des services au Canada sont des questions indissociables liées aussi à celles de la fusion de banques de l'annexe I.

Comme on l'a expliqué, l'établissement de telles succursales s'entend d'une situation dans laquelle une banque étrangère peut offrir des services au Canada sans créer d'entités qui y soient constituées (c'est-à-dire sans établir au préalable une banque de l'annexe II). L'entité canadienne de la banque étrangère n'en est alors qu'une succursale, et elle est capable d'utiliser le capital et de se fonder sur la structure de régie interne de sa banque mère. On peut donc s'attendre à ce que les coûts initiaux de lancement d'une succursale soient nettement inférieurs à ceux de l'établissement d'une filiale, qui doit disposer d'un capital suffisant, avoir une structure de régie interne distincte de celle de sa société mère et répondre à d'autres exigences.

Aucun de nos partenaires commerciaux - sauf le Mexique - n'oblige les banques étrangères à établir des filiales et non des succursales.

Dans le passé, on a invoqué des considérations de prudence pour justifier l'obligation imposée aux banques étrangères désireuses d'avoir des activités au Canada d'établir des filiales canadiennes pour le faire. Cependant, l'organisme de réglementation - le BSIF - a déclaré publiquement que ces considérations ne posaient plus de problème dans le cas des banques de gros. L'ancien surintendant a exprimé son opinion sur l'établissement de succursales étrangère en ces termes :

Je constate [...] que le monde a changé, en particulier aux États-Unis où les banques canadiennes et les autres banques étrangères qui sont autorisées à ouvrir des succursales ont à subir un régime identique, voire même plus sévère que celui que nous imposerions à une filiale distincte. [...] Je n'aurais aucune difficulté à passer au système des succursales<38>.

En continuant de créer des obstacles à l'accès des banques étrangères, le gouvernement rend plus difficile l'accroissement de la concurrence parmi les banques de l'annexe I.

L'Association des banquiers canadiens a dit au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce et au Comité des finances de la Chambre des communes qu'elle souscrit à une politique autorisant l'ouverture de succursales de banques étrangères au Canada et qu'elle accueille favorablement la concurrence.

En outre, si la fusion de certaines banques de l'annexe I doit se réaliser, comme le réclament les p.-d.g. de certaines grandes banques canadiennes, il est inconcevable d'autoriser ces fusions sans instituer au préalable des conditions permettant au moins de préserver le niveau actuel de concurrence entre les banques. Autrement dit, si la concurrence entre les banques de l'annexe I doit être réduite du fait de la fusion de certaines banques, il faut que la concurrence perdue soit compensée par un accroissement de l'activité des banques étrangères sur le marché canadien, ce qui peut se faire uniquement en autorisant les banques étrangères à exploiter des succursales qui offriraient des services bancaires de gros au Canada.

Étant donné (1) qu'un régime d'établissement de succursales de banques étrangères sur le marché de gros au Canada ne fait pas intervenir de considérations de prudence et (2) que des discussions sont en cours sur la fusion éventuelle de banques de l'annexe I et, le cas échéant, sur la façon de préserver un niveau de concurrence suffisant dans le secteur des services financiers,

3. le Comité recommande que le gouvernement mette en oeuvre le plus tôt possible une politique sur l'établissement de succursales de banques étrangères au Canada.

Une politique sur l'établissement de succursales étrangères répond manifestement aux quatre objectifs de la politique relative aux institutions financières étrangères décrits plus haut :

- le BSIF a dit que l'option des succursales permet de préserver la sûreté et l'intégrité du système financier;

- les consommateurs sont protégés puisque les succursales se limiteraient au marché de gros;

- les services se trouveraient accrus du fait de la présence de nouvelles succursales sur le marché;

- on favoriserait l'équité sur le marché canadien des services financiers en veillant à ce que tous les fournisseurs de services financiers assument un fardeau équivalent en matière de réglementation (comme on l'explique plus loin).

Ainsi, une politique sur l'établissement de succursales étrangères répond aux objectifs établis par le Comité, ce qui n'est pas le cas des propositions énoncées dans le Livre blanc.

Succursales étrangères : considérations de prudence

Cela dit, la prudence exige des mécanismes de protection si l'on décide de laisser les banques étrangères ouvrir des succursales au Canada. Le secteur financier canadien a une fiche de stabilité enviable, qu'il faut se garder de compromettre. Le gardien et le contrôleur du secteur des services financiers de régime fédéral est le surintendant des institutions financières.

Comme on l'a dit plus haut, le BSIF a déclaré publiquement que l'application d'une politique d'autorisation des succursales de banques étrangères au Canada ne posait aucun problème de réglementation, pas plus qu'elle ne cause de difficultés dans d'autres pays comme les États-Unis.

Cependant, la possibilité retenue pour l'établissement de succursales des banques étrangères au Canada doit évidemment pouvoir être assortie d'un ensemble de règles (légiférées) et de règlements qui permettront au surintendant des institutions financières d'exercer le contrôle attendu de sa charge. Comme tous les grands partenaires commerciaux du Canada appliquent déjà de telles règles, on pourrait sans doute assez rapidement les adapter au Canada, surtout dans le cas des règles américaines.

D'ailleurs, les règles régissant les succursales ne seraient pas nécessairement très différentes de celles auxquelles sont actuellement assujetties les filiales canadiennes de banques étrangères. Toutefois, les succursales des banques étrangères devraient être limitées aux dépôts en gros (c'est-à-dire des dépôts de plus de 100 000 $).

Le Comité recommande instamment cette restriction pour assurer une protection intégrale aux petits déposants non avertis; il faudrait absolument éviter tout risque qu'un déposant de détail doive se tourner vers les tribunaux étrangers s'il devait éprouver des difficultés avec une institution de dépôts appartenant à des intérêts étrangers. C'est de cette façon que la plupart des autres pays, y compris les États-Unis, traitent les succursales de banque étrangère établies sur leur territoire.

Les décideurs canadiens pourraient s'inspirer des règles imposées par les États-Unis relativement à l'exploitation de succursales de banques étrangères. Les lois américaines exigent notamment que ces succursales conservent en permanence dans une institution financière approuvée non apparentée des dépôts équivalant au capital exigible (un pourcentage donné de son actif). Cela garantit la présence aux États-Unis d'un actif suffisant pour répondre aux engagements de la succursale de banque étrangère. Il n'y a pas de raison qu'un régime analogue ne fonctionne pas au Canada.

4. Le Comité recommande que le BSIF ait le pouvoir d'exiger d'une banque étrangère exploitant une succursale au Canada qu'elle conserve des actifs d'un montant donné dans une institution financière canadienne répondant aux critères qu'il préciserait afin de couvrir les engagements de la succursale. À cette fin, il faudrait définir les paramètres qui entraîneraient l'intervention du BSIF et forceraient le maintien au Canada d'un actif supérieur au passif.

5. Pour des raisons de prudence, le Comité recommande que le gouvernement fixe la taille minimum d'une banque étrangère (l'actif minimum) nécessaire pour l'autoriser à exploiter des succursales au Canada. Ce seuil devrait être assez élevé.

6. Le Comité recommande que toutes les banques étrangères désireuses d'ouvrir des succursales en territoire canadien soient assujetties à une réglementation compatible avec les normes internationales, et ce, d'une façon acceptable pour le BSIF, avant qu'on les autorise effectivement à établir une succursale canadienne. La succursale elle-même devrait respecter toutes les conditions usuelles établies par règlement en matière de rapports, de vérification et de supervision.

7. Pour que les règles du jeu soient égales, le Comité recommande que les succursales de banques étrangères en territoire canadien soient soumises au même régime d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le capital que les banques canadiennes et que l'impôt retenu sur leurs paiements d'intérêts soit remplacé par ce régime.

Pour être en mesure de mettre en oeuvre la politique relative aux succursales de banques étrangères, il faudra régler d'autres questions, notamment celle de l'accès que celles-ci pourraient avoir au système de paiements. Cette question devrait être analysée par le comité consultatif du ministère des Finances qui étudie ce système. L'accès direct ou indirect au système de paiements devrait être autorisé seulement de façon à ne jamais en compromettre l'intégrité. Comme l'adhésion au régime d'assurance-dépôts est actuellement une condition obligatoire d'accès au système de paiements et que ces institutions pourraient obtenir le droit de s'en "désaffilier", il ne serait pas juste de permettre aux succursales de banques étrangères d'y avoir directement accès.

Le Comité est persuadé qu'il est possible de concevoir une politique sur l'établissement de succursales de banques étrangères au Canada qui stimule la concurrence sur les marchés canadiens des services financiers sans pour autant saper la sécurité du système bancaire canadien.

Étapes nécessaires à la mise en oeuvre des propositions du Comité

Le Comité reconnaît que ce qu'il propose est un important changement à la politique. En effet, qu'est-ce qu'implique une politique sur l'établissement de succursales des banques étrangères?

1. La Loi sur les banques devra être modifiée pour qu'il soit possible de concrétiser les possibilités d'établissement de succursales des banques étrangères;

2. La Loi sur les liquidations (qui régit l'insolvabilité des institutions financières) devra être modifiée pour rendre possible des procédures telles que la liquidation séparée d'une succursale;

3. Il faudra élaborer une réglementation des activités des succursales des banques étrangères prises en tant qu'entités distinctes de leurs filiales, et le fonctionnement quotidien du BSIF devra lui aussi être modifié pour qu'il puisse assumer ses responsabilités à l'endroit de ces succursales et de leurs sociétés mères.

8. Le Comité recommande que le gouvernement fasse le maximum pour élaborer une proposition globale sur l'établissement de succursales de banques étrangères au Canada à temps pour qu'elle soit incorporée aux modifications de 1997 à la Loi sur les banques.

Il existe un certain nombre de modèles, notamment celui des États-Unis, dont le gouvernement pourrait s'inspirer pour définir sa politique sur les succursales de banques étrangères. Ces règles existent dans d'autres pays; la tâche des décideurs canadiens consiste à les adapter au contexte canadien.

D'ailleurs, lorsque qu'il a comparu devant le Comité, le Groupe de travail sur la réforme législative des filiales de banques étrangères de l'annexe II a affirmé que :

[...] les changements [nécessaires] seraient pour la plupart relativement mineurs et découleraient naturellement de la décision d'autoriser l'établissement de succursales directes. Nous avons simplement besoin d'une plus grande souplesse pour exercer nos pouvoirs directs. Si le gouvernement fédéral est disposé à envisager l'établissement de succursales directes dans le contexte de la réforme de 1997, nous serions prêts à collaborer avec les fonctionnaires de manière que les travaux sur cette question ne retardent pas d'autres changements déjà en cours<39>.

9. S'il s'avérait impossible d'y arriver à temps pour les mesures législatives de 1997, le Comité recommande que l'on intègre aux modifications législatives devant être adoptées par le Parlement avant le 31 mars 1997 une modification de la Loi sur les banques affirmant le principe que les banques étrangères sont autorisées à établir des succursales au Canada si elles ont l'intention de se limiter au marché de gros. Les détails seraient précisés par règlement.

Cette approche est analogue à celle qui a été retenue en 1992 pour la démutualisation, dans le contexte de la Loi sur les sociétés d'assurances. En 1991, lorsqu'on a soumis au Parlement la loi régissant les institutions financières à charte fédérale, il n'y avait aucun consensus sur les modalités de démutualisation des sociétés d'assurances permettant à une mutuelle d'assurances de se transformer en une société par actions. La Loi sur les sociétés d'assurances qui est entrée en vigueur le 1er avril 1992 entérinait le principe de la démutualisation, mais portait que les détails seraient fixés par règlement.

Une démarche similaire permettrait d'élaborer une réglementation détaillée permettant aux succursales de banques étrangères de contribuer à l'efficacité et à l'efficience du système canadien tout en préservant la stabilité du système financier canadien.

Il n'y a aucune raison que les changements dans la Loi sur les banques qui s'imposent pour rendre possible l'établissement au Canada de succursales des banques étrangères ne puissent pas être apportés en temps opportun pour qu'on puisse les intégrer aux modifications de 1997. La réglementation pourrait être élaborée plus tard cette année-là.

Le Comité tiendra des audiences sur les dispositions réglementaires proposées avant leur proclamation. Ce processus devrait avoir été mené à bien d'ici à la fin de 1997.

Le Comité reconnaît qu'il faudra peut-être plus de temps pour modifier la Loi sur la liquidation.

10. Le Comité recommande que les articles modifiés de la Loi sur les banques portant sur l'établissement de succursales des banques étrangères n'entrent pas en vigueur tant que les changements nécessaires n'auront pas été apportés à la Loi sur la liquidation. Cependant, ces changements devraient devenir loi d'ici la fin de 1998 si le gouvernement leur confère la priorité voulue.

Même si elles peuvent ouvrir des succursales, certaines "vraies" banques étrangères voudront établir au Canada une filiale financière (comme une banque de l'annexe II) en dépit du fait qu'elles exploitent une "quasi-banque" à vocation limitée au Canada. Le Comité craint que certaines exigences réglementaires, notamment en ce qui concerne la capitalisation initiale de 10 millions de dollars et les exigences relatives à la régie d'entreprise, ne conviennent pas à ces institutions. En conséquence :

11. Le Comité recommande que l'on donne par ailleurs au surintendant le pouvoir d'exempter, de l'application des règles concernant la capitalisation et la régie d'entreprise, les filiales canadiennes d'institutions financières étrangères bien capitalisées répondant à des critères précis. Le surintendant doit s'assurer que l'exemption ne compromet en rien les objectifs d'équité, de protection des consommateurs et de préservation de la solidité et de la sécurité du système financier.

Conclusions sur la question des banques étrangères

Le Comité reconnaît que la distinction entre «banque» et «quasi-banque» est un art et non une science. Il sait aussi que ce sont les institutions et non les fonctions qui font défaut. Par conséquent, le BSIF doit faire en sorte que les demandes des institutions financières étrangères désireuses d'établir des entités quelconques au Canada soient passées au peigne fin, pour veiller à ce que la solidité du système financier canadien et les intérêts du consommateur canadien ne soient pas compromis.

Une fois que les articles relatifs à l'établissement au Canada de succursales des banques étrangères entreront en vigueur, celles de ces banques qui voudront établir des filiales non bancaires au Canada n'auront plus à assumer le fardeau réglementaire qu'on leur impose actuellement.

D'ici là, toutefois, avant que ces articles ne prennent effet, les "vraies" banques étrangères feront face à autant de contraintes qu'aujourd'hui. Néanmoins, pour les institutions financières étrangères qui tombent dans la zone grise (et qui veulent établir au Canada des institutions financières à vocation limitée n'acceptant pas de dépôts), il faudrait recourir à l'assouplissement des règles que recommande le Comité en ce qui concerne la capitalisation initiale et la structure de régie interne, pour alléger le fardeau de la réglementation jusqu'à ce que la politique relative aux succursales de banques étrangères entre en vigueur.

Conséquences des propositions du Comité pour les neuf cas ci-dessus

La politique recommandée par le Comité à l'égard des succursales de banques étrangères n'aura aucun effet sur ceux des cas précités où l'institution financière étrangère s'attend d'être considérée comme une "quasi-banque" (c'est-à-dire que la société de financement à vocation limitée qu'elles possèdent serait une "quasi-banque" de la catégorie 3 selon la définition donnée plus haut). Cela comprend AVCO, Beneficial, HFC et GE Capital.

Cependant, pour les institutions qui seraient actuellement tenues d'établir une banque de l'annexe II (Norwest, Capital One, Corestates, Valley National et Wells Fargo), la politique diminuerait les coûts d'établissement au Canada puisqu'elles auraient la possibilité de faire des activités au Canada par la voie d'une succursale.

Bien que la Norwest tombe dans une catégorie qui l'oblige à établir une institution financière de régie fédérale au Canada, elle n'a aucune intention d'exploiter une succursale canadienne, même si la réglementation était minime. Étant donné que la filiale canadienne non bancaire de Norwest, Trans Canada, est active au Canada depuis de nombreuses années dans le domaine du financement des ventes et qu'elle possède un vaste réseau de bureaux, il faudrait élaborer des dispositions transitoires spéciales.

La proposition de Wells Fargo soulève des questions intéressantes. En effet, il ne fait aucun doute que Wells Fargo est une vraie banque dans son pays d'origine, mais elle n'a pas l'intention d'établir des bureaux au Canada, puisqu'elle veut y traiter toutes ses affaires exclusivement par la poste.

Dans ce cas précis, il est difficile de savoir si Wells Fargo serait assujettie à la législation canadienne sur les institutions financières puisque, aux termes de la loi, une institution financière est assujettie à la réglementation seulement si elle est exploitée au Canada.

Wells Fargo va-t-elle vraiment faire des affaires au Canada si elle réalise ses projets? Chercher activement à obtenir des clients au Canada équivaut-il à y faire des affaires? Qu'arriverait-il si des agents autres que Wells Fargo intervenaient?

Wells Fargo va-t-elle sortir des fonds du Canada? Faut-il envisager des mesures pour protéger les déposants ou les créanciers canadiens?

Les activités des petites entreprises qui décideront de faire des affaires avec Wells Fargo soulèvent-elles des problèmes de protection de la vie privée? Si c'est le cas, comment faudrait-il les régler?

Enfin, les conditions du crédit accordé par Wells Fargo soulèvent-elles des questions de communication de renseignements personnels?

Si Wells Fargo adopte des procédures pour faire en sorte que sa clientèle canadienne traite avec une institution financière réglementée au Canada, comment pourra-t-on s'assurer que cette clientèle ne conclura pas qu'elle fait affaire avec l'institution financière canadienne elle-même et non avec Wells Fargo?

Dans le contexte des règles actuelles, pour échapper à la définition de faire des affaires au Canada, Wells Fargo pourrait être contrainte à prendre des mesures telles que le programme de prêts qu'elle envisage ne serait plus rentable. Or, si elle devait être mise en oeuvre, la recommandation sur l'établissement au Canada de succursales des banques étrangères faciliterait la prestation de services innovateurs aux consommateurs canadiens, comme ceux que Wells Fargo se propose d'offrir.

Des cas comme celui de Wells Fargo font ressortir toute la nécessité de changements dans la politique actuelle à l'égard des banques étrangères. Les initiatives novatrices qui, comme le programme de petits prêts commerciaux de Wells Fargo, ont toutes les chances d'être avantageuses pour les Canadiens, présentent certes des défis nouveaux d'un point de vue réglementaire, mais elles vont favoriser la concurrence sur le marché des services financiers et, partant, offrir des avantages manifestes aux consommateurs canadiens. Il importe donc de les encourager. C'est la politique canadienne et non la proposition de l'institution étrangère qui a surtout besoin d'être modifiée.

CHAPITRE 3

MIEUX PROTéGER LES cONSOMMATEURS

Le gouvernement a abordé cinq sujets relatifs à la protection des consommateurs : la protection des renseignements personnels, le coût des services financiers, la disponibilité de services financiers de base, les ventes liées et le droit de rembourser les emprunts hypothécaires par anticipation. Le Comité a entendu des témoignages sur toutes ces questions, mais qui sont demeurés à un niveau général en raison de l'absence de détail des propositions du gouvernement.

1. PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS

En ce qui concerne la protection des renseignements personnels, par exemple, l'Association des banquiers canadiens (ABC) et l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes (ACCAP) affirment qu'elles ont fait des progrès considérables. La première signale que les pratiques actuelles des banques sont conformes aux propositions contenues dans le Livre blanc. Elle a cependant indiqué que :

Les banques sont favorables à un cadre législatif qui est propice à l'autoréglementation et évite l'instauration de nombreux régimes publics de surveillance coûteux<40>.

L'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes estime que :

[...] La proposition du Livre blanc selon laquelle les institutions financières fédérales seraient assujetties à des règlements sur la protection des renseignements personnels suscite de graves inquiétudes en ce qui concerne l'harmonisation et ce à deux niveaux :

1) il pourrait y avoir des conflits d'autorité entre le gouvernement fédéral et les provinces jouissant d'une compétence exclusive sur les contrats et sur les renseignements personnels inhérents au domaine de l'assurance;

2) l'application simultanée de règlements sur la protection des renseignements personnels aux institutions financières fédérales et d'une loi fédérale en la matière au secteur privé en général (comme l'a proposé récemment l'honorable John Manley, ministre de l'Industrie) pourrait entraîner des chevauchements et des dédoublements au sein même du régime fédéral<41>.

D'autres en revanche, comme l'Association des assureurs-vie du Canada (AAVC), l'Association des consommateurs du Canada, l'Association coopérative d'économie familiale du Centre de Montréal (ACEF Centre) et la Corporation financière Power estiment que le gouvernement doit intervenir, par voie de réglementation, en raison de l'importance du risque d'utilisation impropre des renseignements personnels détenus par les grandes institutions financières et des avantages concurrentiels importants que ces informations pourraient procurer aux institutions qui s'en serviraient. Le Comité ne conteste pas le bien-fondé de la position de ces groupes, mais il trouve exagérés certains des arguments concernant les risques d'utilisation impropre des renseignements personnels par les grandes institutions financières.

L'Association des consommateurs du Canada est d'avis que l'on devrait faire du modèle de code de protection des renseignements personnels de l'Association canadienne de normalisation une norme minimale obligatoire, adopter un mécanisme de vérification de la conformité aux règlements sur la protection des renseignements personnels et prévoir des sanctions en cas de contravention.

L'ACEF Centre a exprimé l'opinion suivante :

Les efforts d'autoréglementation déployés par l'industrie bancaire depuis quelques années ne sont [...] pas tout à fait convaincants. Entre autres, le modèle de code de confidentialité publié en mars 1996 par l'Association des banquiers canadiens ne se conforme pas au code type sur la protection des renseignements personnels établi sous l'égide de l'ACNOR : par exemple, les fins pour lesquelles des renseignements peuvent être recueillis sont décrites en termes assez vagues, on admet la collecte pratiquement illimitée de renseignements auprès de tiers sans le consentement de la personne concernée<42>.

L'ACEF Centre réclame une réglementation stricte des méthodes de collecte, d'utilisation et de transmission des renseignements personnels par les institutions financières. Elle demande aussi que soient institués des recours efficaces pour les personnes concernées.

Elle estime que l'adoption facultative d'un code de conduite ne suffit pas. Le Comité est du même avis.

Enfin, la Corporation financière Power est pour une plus grande réglementation des mesures de protection des renseignements personnels et a formulé le commentaire suivant au sujet de l'intention du gouvernement d'exiger des institutions financières qu'elles obtiennent au préalable le consentement de leurs clients avant d'utiliser les renseignements les concernant à des fins nouvelles ou de les divulguer à des tiers de l'extérieur :

[...] on doute qu'un client donné faisant affaire avec un grand établissement financier puisse véritablement autoriser le traitement de renseignements le concernant ou leur utilisation à des fins autres que celles pour lesquelles ils ont été divulgués à l'origine<43>.

La Corporation financière Power recommande que le gouvernement soumette au Comité sénatorial des banques son projet de règlement avant de l'adopter. Le Comité est d'accord.

Le Comité souscrit à la proposition du gouvernement, exposée dans le Livre blanc, d'adopter des mesures réglementaires sur la collecte, l'utilisation, la conservation et la communication, par toutes les institutions financières de régie fédérale, des renseignements sur leurs clients, en suivant le modèle du code type pour la protection des renseignements personnels de l'Association canadienne de normalisation.

De plus, le Comité a l'intention de tenir des audiences sur le projet de règlement avant que celui-ci ne soit adopté.

L'AAVC a abordé la question du projet de règlement sur les renseignements relatifs à la solvabilité aux termes de la Loi sur les sociétés d'assurances. L'AAVC a participé à la rédaction de ce projet de règlement conçu pour éviter l'utilisation impropre des renseignements personnels que fournit un consommateur à une société d'assurances lorsqu'il fait une demande de prêt hypothécaire ou d'autre type de prêt. L'AAVC a reçu du ministère des Finances une lettre datée du 16 avril 1996 l'informant que les travaux sur ce projet de règlement allaient reprendre, mais n'a pas eu d'autres nouvelles à ce sujet depuis.

12. Le Comité recommande que le projet de règlement sur les renseignements relatifs à la solvabilité soit rendu public le plus vite possible.

Le Comité a l'intention de tenir des audiences sur le règlement sur les renseignements à la solvabilité avant que celui-ci n'entre en vigueur.

La Corporation financière Power a attiré l'attention du Comité sur une proposition contenue dans le Livre blanc conçue pour alléger le fardeau de la réglementation sur les institutions financières, à savoir autoriser celles-ci à effectuer à l'interne les activités de traitement de l'information (actuellement ces activités doivent être confiées à une filiale). Cette proposition aurait de graves répercussions sur la protection des renseignements personnels par les institutions financières.

On peut se demander si [la proposition contenue dans le Livre blanc] vise la définition plus large des "services de traitement des renseignements" -- qui, en vertu de la Loi, comprennent "la collecte, le traitement et la transmission de données financières ou économiques" -- ou encore la gamme encore plus large d'activités autorisées par une "société spécialisée dans les services de renseignements" -- ce qui comprend la prestation de services consultatifs liés à la conception et à la mise en oeuvre de systèmes de gestion de l'information et la conception, l'élaboration et la mise en oeuvre de logiciels et de matériels connexes<44>.

À cause des énormes risques d'utilisation impropre des renseignements personnels, il importe que le Groupe de travail ou le Comité sénatorial des banques examine cette question en profondeur et que l'on s'abstienne de modifier les règles dans l'intervalle.

Le Comité ne comprend pas pourquoi on propose dans le Livre blanc d'autoriser les institutions financières à effectuer le traitement de l'information à l'interne au lieu de le confier à une filiale. Aucun des témoins n'a dit que cette proposition permettrait aux institutions financières de réaliser des économies. Par conséquent, en l'absence d'argument probant militant en faveur d'un tel changement,

13. Le Comité recommande que l'on s'abstienne de modifier les règles forçant les institutions financières à confier leurs opérations de traitement de l'information à une filiale.

2. COÛT ET DISPONIBILITÉ DES SERVICES FINANCIERS

Comme on pouvait s'y attendre, tous ceux qui ont abordé les questions du coût des services financiers et de la disponibilité de services financiers de base souscrivent aux mesures qui sont avantageuses pour les consommateurs canadiens et qui rendent l'information sur les frais et services des institutions financières le plus claire possible. Le Comité est d'accord avec les témoins et avec les propositions formulées dans le Livre blanc.

Le Comité presse le gouvernement d'agir sans tarder et de rédiger des propositions précises. Il est pour sa part disposé à effectuer des consultations publiques pour contribuer à la réalisation de cet important objectif.

3. VENTES LIÉES

Le gouvernement a aussi proposé des consultations au sujet des ventes liées. Il y a vente liée lorsqu'un consommateur doit acheter un produit donné pour pouvoir s'en procurer un autre (par exemple, lorsqu'on doit souscrire une assurance-vie pour obtenir un prêt hypothécaire). S'il y a coercition ou si la vente liée a pour effet d'amoindrir la concurrence, le Tribunal de la concurrence peut intervenir pour rétablir la concurrence. Personne n'a demandé qu'on autorise les ventes liées non concurrentielles, mais les avis sont partagés sur la question de savoir si les ventes liées constituent vraiment un problème.

L'Association des banquiers canadiens est d'avis que la différence entre la vente croisée de produits et services et les ventes liées non concurrentielles est mal comprise. Par vente croisée de produits et services, on entend le fait d'offrir à un consommateur des forfaits de produits et services variés, chacun des éléments étant assorti d'un prix différent selon la combinaison retenue. Cependant, si le client ajoute des produits ou services au forfait, il arrive souvent que l'institution financière réduise le prix de certains des éléments, ce qui est alors de la vente liée : pour jouir d'un prix inférieur sur un produit ou un service donné, le consommateur doit en prendre d'autres, mais il n'y a aucune coercition.

L'ABC est fermement convaincue que de nouvelles mesures ne sont pas nécessaires. Les banques accordent la priorité à leurs relations avec leurs clients et ne voudraient certes pas les mettre en péril. Qui plus est, il est difficile d'imaginer comment la coercition peut s'exercer dans un marché aussi concurrentiel que celui des services financiers du Canada<45>.

Les courtiers en valeurs mobilières indépendants ne sont pas du même avis, estimant que les ventes liées des banques à charte constituent un réel problème. Ils exposent en détail trois exemples d'incidents qu'ils présentent comme des "cas vécus". Le Comité ne trouve pas ces exemples très convaincants, mais comprend le point de vue des courtiers. Ceux-ci affirment :

Nous ne cherchons pas à faire interdire l'interdistribution avantageuse ou l'établissement de prix sur mesure. Nous voulons faire interdire la coercition en empêchant le recours au pouvoir d'octroi de crédit pour amener ou forcer les consommateurs à acheter un produit ou un service auprès d'un fournisseur que le consommateur n'a pas librement choisi<46>.

Ils disent aussi :

Le paragraphe 416(5) actuel a pour objet d'empêcher une banque de recourir à la coercition pour vendre des produits d'assurances. Aux termes de cette disposition, il est interdit à une banque d'exiger d'un emprunteur qu'il souscrive l'assurance requise auprès d'une compagnie en particulier. [...] Maintenant que les banques peuvent être actives dans tous les secteurs des services financiers, la disposition doit être élargie pour interdire aux banques de recourir à la coercition pour vendre quelque produit ou service financier que ce soit<47>.

Ils recommandent que l'on modifie le paragraphe 416(5) comme suit :

La banque ne peut exercer de pression sur un emprunteur pour lui faire acheter ou obtenir un produit ou un service financier d'un fournisseur particulier. Advenant toutefois qu'un produit ou un service financier soit requis en rapport avec un prêt, la banque peut exiger que le fournisseur choisi par l'emprunteur soit agréé par elle, la banque ne pouvant refuser son agrément sans motif valable<48> .

Le Comité sait que certaines personnes ont des réserves au sujet de l'emploi du mot "pression" dans cette disposition de la Loi sur les banques, parce qu'il n'a pas de définition précise. C'est d'ailleurs pour cela qu'il demande instamment au gouvernement de bien préciser, lorsqu'il mettra en oeuvre la recommandation précitée, que ce que l'on entend interdire, ce sont les pressions indues et non pas la vente croisée tout à fait légitime de produits, puisque cette dernière est avantageuse pour les consommateurs.

Le Comité est aussi conscient du fait que cette disposition de la Loi sur les banques peut soulever la question du partage des compétences entre le gouvernement fédéral et les provinces.

14. Le Comité recommande que le gouvernement adopte la modification du paragraphe 416(5) de la Loi sur les banques recommandée par les courtiers en valeurs mobilières indépendants et qu'il modifie les lois régissant les autres institutions financières de régie fédérale pour interdire à celles-ci d'exercer des pressions indues sur les consommateurs ou de recourir à la coercition dans le contexte des ventes liées.

Le Comité s'attend que, avant d'agir, le gouvernement réglera les problèmes de partage des compétences entre le gouvernement fédéral et les provinces et la question de la définition du mot "pression".

Le Comité note par ailleurs le lien entre la question des ventes liées et celle de la communication intégrale des choix qui s'offrent au consommateur. Il ne s'agit pas simplement de coercition ou de pression. Lorsque les consommateurs sont forcés d'acheter un produit ou un service pour s'en procurer un autre (par exemple acheter de l'assurance-vie pour obtenir un prêt hypothécaire), ils ne savent pas toujours qu'ils peuvent se procurer le produit obligatoire ailleurs qu'auprès de l'institution financière qui leur impose l'obligation. Or, ils doivent savoir que cette possibilité existe. Le Comité s'attend que cette question soit abordée dans les propositions portant sur le coût des services financiers.

4. REMBOURSEMENT ANTICIPÉ DES EMPRUNTS HYPOTHÉCAIRES

Le Comité attend des détails complémentaires au sujet des propositions relatives au remboursement anticipé des emprunts hypothécaires.

Selon l'ACCAP,

[L'industrie] craint [...] que toute modification fondamentale du système actuel ne vienne bouleverser un secteur qui est déjà très concurrentiel. À l'heure actuelle, les consommateurs ont un vaste choix quant à l'échéance de leur prêt hypothécaire, laquelle va de six mois à cinq ans<49>.

Il est possible que si les institutions financières sont insatisfaites des résultats, des changements imprévus se produisent.

Il est intéressant de noter que l'Association des consommateurs du Canada estime que

le droit de rembourser un emprunt hypothécaire par anticipation et les conditions d'exercice de ce droit ne doivent pas dépendre de la durée de l'hypothèque<50>.

Pourtant, l'Association des consommateurs fait par ailleurs remarquer que

le régime actuel, qui limite à un montant correspondant à trois mois de versements la pénalité pour remboursement anticipé d'un emprunt hypothécaire d'une échéance de plus de cinq ans, a abouti à la disparition des prêts hypothécaires à échéance de plus de cinq ans<51>.

Il est certes important d'élaborer des politiques qui confèrent aux consommateurs la souplesse dont ils ont besoin, mais les institutions financières doivent pouvoir tirer un profit des prêts hypothécaires qu'on leur demande d'offrir. Elles seront réticentes à signer un contrat dans lequel la pénalité maximale pour remboursement anticipé ne leur permet pas de récupérer la valeur actualisée de la perte potentielle résultant du remboursement anticipé. Un tel contrat

exposerait le prêteur à un important risque d'intérêt découlant d'une non-concordance de l'actif et du passif. Le coût de ce risque additionnel se répercuterait éventuellement sur le consommateur, qui devrait assumer des taux hypothécaires plus élevés<52> .

Il faut se garder d'apporter des changements aux règles relatives au remboursement anticipé qui auraient pour effet inattendu de réduire les choix offerts aux consommateurs, par exemple qui amèneraient les institutions à offrir des prêts hypothécaires d'au plus, disons, trois ans, voire même un an.

Idéalement, un marché hypothécaire vraiment concurrentiel offrirait aux consommateurs le plus vaste éventail de choix possible. Le gouvernement doit donc instituer des conditions propres à encourager les prêteurs à entrer sur le marché hypothécaire. Il faut favoriser la concurrence.

Cependant, si le gouvernement décidait de modifier la politique fédérale en matière de remboursement anticipé des emprunts,

le Comité est d'avis que ces changements doivent être élaborés de manière mûrement réfléchie. Il importe en effet de trouver le juste milieu entre les besoins des consommateurs et le droit des institutions de tirer un profit des prêts hypothécaires. Les propositions contenues dans le Livre blanc laissent à désirer à cet égard.

CHAPITRE 4

RéGIE INTERNE DES INSTITUTIONS

La partie du Livre blanc portant sur la régie interne des institutions a elle aussi suscité de nombreux commentaires exprimés dans les mémoires et lors de l'audition des témoins, notamment une vive opposition de la part de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes.

Compte tenu de l'étude approfondie et des changements importants qui ont été faits à cette époque [en 1992], ainsi que des coûts liés à ces modifications, il y aurait lieu, pour le moment, de laisser le régime actuel intact<53>.

L'ACCAP est notamment insatisfaite des mesures envisagées au sujet des souscripteurs et de la proposition du gouvernement "de changer tout le processus de sollicitation de procurations et d'autoriser les souscripteurs à présenter des propositions portant sur la gestion de l'activité courante et des affaires internes de la société". L'ACCAP estime que les souscripteurs ne sont pas des actionnaires et que les modalités de la régie interne des sociétés qui concernent les actionnaires ne concernent pas les souscripteurs.

L'ACCAP a des réserves au sujet des propositions visant à élargir les circonstances dans lesquelles une personne est réputée affiliée à une institution financière. Elle est contre la proposition voulant qu'on limite le recours à des conseils d'administration jumeaux (lorsque les conseils d'administration de la société mère et de la filiale sont identiques).

L'Association des banquiers canadiens souscrit à la préparation, par le BSIF, d'un document sur les "meilleures pratiques" de régie interne, mais estime que, en "règle générale, les organisations devraient avoir la liberté de choisir le type de régie interne qui répond le mieux à leurs besoins"<54>. L'ABC a par ailleurs certaines inquiétudes quant à l'éventualité, soulevée dans le Livre blanc, d'une évaluation réglementaire accrue de l'efficacité des conseils d'administration. Elle attend de plus amples détails.

En ce qui concerne l'élargissement de la définition d'administrateur affilié et les restrictions relatives aux conseils d'administration jumeaux, l'ABC a les mêmes réserves que l'ACCAP.

L'Association des sociétés de fiducie est contre la proposition relative aux conseils d'administration jumeaux et attend d'avoir plus de précisions sur la proposition concernant les "personnes affiliées" pour la commenter.

Le Comité est depuis longtemps contre le recours à des conseils d'administration jumeaux par les institutions financières. Qui, des créanciers ou des déposants, le conseil d'administration représente-t-il lorsqu'il procède au transfert d'éléments d'actifs entre la société mère et la filiale? C'est une question qui ne devrait même pas se poser. Le conseil d'administration de chaque institution devrait être composé de membres dont la majorité servent exclusivement les intérêts de l'institution en question. Il ne devrait y avoir aucune ambiguïté au sujet des responsabilités du conseil d'administration.

Dans son rapport de 1994, intitulé Trouver le juste milieu, le Comité a dit :

Une des lois régissant les institutions financières stipule que : "Ne peuvent être du groupe de la société [...] plus des deux tiers des administrateurs". (Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, par. 167(1)) Cela permet un trop grand chevauchement des conseils d'administration des institutions financières et des sociétés de portefeuille, ainsi que de la direction d'une société financière de portefeuille et du conseil d'administration de l'institution financière qui lui appartient. Ce n'est souhaitable ni dans un cas ni dans l'autre <55>.

15. Le Comité réitère vigoureusement la recommandation qu'il avait faite dans son rapport, Trouver le juste milieu :

que la majorité des membres du conseil d'administration d'une institution financière à charte fédérale contrôlée directement ou indirectement par une société de portefeuille cotée en bourse ou une autre institution financière cotée en bourse soient indépendants (selon la définition qu'en donne la Loi sur les banques) de la société de portefeuille ou de l'institution financière mère.

Le Comité presse le gouvernement d'interdire le recours aux conseils d'administration jumeaux par les institutions financières et leur société mère et par les institutions financières et leurs filiales.

En ce qui concerne le document sur les "meilleures pratiques" de régie interne des institutions, l'Association dit avoir des inquiétudes "quant à la tendance vers la "micro-gestion" et la conformité à la réglementation au niveau du conseil d'administration du secteur des services financiers"<56>.

Le Comité tiendra des audiences sur la version préliminaire du document sur les meilleures pratiques de régie interne lorsqu'elle paraîtra.

Certains réclament que l'on affine la législation. L'Institut canadien des comptables agréés signale ce qui suit :

Le modèle classique de gouvernement d'entreprise est actuellement axé sur la protection des droits des propriétaires de la société [...] Cependant, le degré de protection des déposants et des titulaires de police sans participation est moins clairement défini. L'ICCA estime qu'il est important que la législation traite expressément des intérêts des déposants et des titulaires de police sans participation pour les raisons suivantes :

- la protection des intérêts de ces groupes est un objectif avoué de la politique officielle;

- cette mesure garantira que les parties qui interviennent dans le gouvernement d'entreprise comprennent clairement leurs responsabilités;

- cette mesure fournira un cadre de référence important pour l'adoption de modifications législatives additionnelles relativement aux besoins d'information des diverses parties intéressées et pour la détermination de la mesure dans laquelle ces besoins devraient être satisfaits;

- cette mesure facilitera la mise en oeuvre d'initiatives du secteur privé en matière de gouvernement d'entreprise, comme celles qui sont suggérées dans le rapport du comité de la Bourse de Toronto sur le gouvernement d'entreprise<57>.

16. Le Comité est tout à fait d'accord avec les comptables agréés et fait sienne la recommandation de l'ICCA voulant que :

la législation traite expressément des intérêts des déposants et des titulaires de police sans participation dans la définition du modèle de régie d'entreprise et des devoirs qui incombent aux administrateurs.

17. De plus, le Comité ayant récemment effectué une étude en profondeur de la question de la régie des sociétés dans le contexte de la révision de la Loi sur les sociétés par actions, il considère essentiel que les recommandations qu'il a faites dans son rapport d'août 1996 intitulé La régie des sociétés, s'applique aux institutions financières à charte fédérale du Canada (à l'exception des associations coopératives de crédit). Il importe que les institutions financières soient assujetties à des règles de régie interne au moins aussi strictes que celles qui s'appliquent aux sociétés aux termes de la Loi sur les sociétés par actions.

CHAPITRE 5

LES CAISSES DE CRéDIT ET LE LIVRE BLANC

Une caisse de crédit est une institution financière appartenant aux consommateurs dont les pouvoirs sont régis par les lois de la province où elle est constituée. La centrale des caisses de crédit de chaque province (Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et Nouvelle-Écosse) est une société coopérative de crédit centrale assujettie aux dispositions de la Loi (fédérale) sur les associations coopératives de crédit (LACC). La Centrale des coopératives de crédit du Canada (CCCC) est l'organisation nationale du système coopératif. Ce sont les caisses de crédit qui offrent des services de détail aux consommateurs, tandis que

le principal objet de la CCCC consiste à offrir des services financiers et des services de soutien financier aux centrales et, par leur intermédiaire et en leur nom, aux caisses de crédit. Le rôle des centrales consiste à offrir des services financiers et des services de soutien financier à et pour leurs caisses de crédit membres. [...] Il arrive de plus en plus souvent que l'on demande à la CCCC et aux centrales de participer à la prestation de services financiers de détail, soit directement, soit en association avec des caisses de crédit<58>.

Ces services comprennent notamment la prestation de services de placement dans des fonds communs de placement et dans des valeurs mobilières.

La position du BSIF vis-à-vis de la CCCC et des centrales est que l'activité de celles-ci doit se borner à la prestation de services de gros (à l'intérieur du milieu défini des caisses de crédit et des coopératives de crédit), ce qui veut dire qu'elles traitent uniquement avec les caisses de crédit locales et non avec leurs membres. Les sociétés auxiliaires sont soumises aux mêmes restrictions.

Dans le Livre blanc, il est proposé de modifier l'alinéa 390(1)m) de la Loi sur les associations coopératives de crédit pour limiter spécifiquement les services pouvant être offerts par une société auxiliaire dans laquelle la CCCC ou une centrale provinciale ont une participation.

La CCCC affirme qu'un tel changement

pourrait sérieusement compromettre l'aptitude de la CCCC et des centrales [provinciales] à aider les caisses de crédit à offrir des services efficaces et concurrentiels à leurs membres. [...] Une bonne partie des services financiers offerts par les caisses de crédit exigent des programmes nationaux, par exemple la délivrance de cartes de crédit aux membres des caisses de crédit<59>.

Ce sont les sociétés auxiliaires qui assurent la prestation de ces services. En outre, dans certains cas, la prestation de services de détail par la CCCC ou par les centrales provinciales peut être la manière la plus rationnelle d'offrir un programme national efficace.

La CCCC affirme par ailleurs qu'elle devrait être autorisée à offrir des services connexes à des organisations autres que des caisses de crédit en raison des économies d'échelle prouvées que cela lui permettrait de réaliser, ce qui l'aiderait à offrir aux caisses de crédit des services à des prix concurrentiels.

L'élaboration de programmes de services financiers coûte cher à la CCCC et aux centrales. Le fait que la CCCC ne puisse pas offrir de services, même au niveau de gros, à des entités autres que des caisses populaires ou des caisses de crédit est un autre facteur de coût qui décourage l'élaboration de services financiers ou la participation à de tels nouveaux services<60>.

Aux termes de l'article 390,

si une association veut investir dans une entreprise de services financiers en vue de fournir des services aux caisses de crédit, la CCCC ou une centrale doit détenir une participation majoritaire dans cette entité, même si celle-ci doit fournir des services dans le cadre d'un programme national [... En outre,] la CCCC ou une centrale doit fournir la participation majoritaire<61>.

La CCCC et les centrales veulent pouvoir mettre en commun leurs participations pour obtenir la participation majoritaire exigée à l'article 390. Le ministère des Finances a proposé que la CCCC et les centrales créent une association constituée en vertu de la LACC qui détiendrait les participations de la CCCC et des centrales. Celles-ci n'ont pas réussi à

élaborer une structure satisfaisante tenant compte des participations de la CCCC et des centrales dans les sociétés sous-jacentes appartenant à l'association de portefeuille<62>.

18. Le Comité recommande que la CCCC et les centrales provinciales soit autorisées à mettre en commun leurs participations individuelles dans une entreprise de services financiers pour obtenir la participation majoritaire requise aux termes de l'article 390.

Le Livre blanc montre aussi que le gouvernement fédéral est prêt à envisager de renoncer à la réglementation des centrales provinciales de caisses de crédit. Selon le représentant de la CCCC :

nous croyons que l'abrogation proposée de la réglementation fédérale visant les centrales régionales qui figure dans le Livre blanc serait un pas dans la mauvaise voie. Après avoir examiné la réglementation fédérale, nous sommes persuadés qu'il faut que les centrales provinciales et la centrale canadienne continuent d'être assujetties à la réglementation fédérale. En effet, celle-ci introduit des règles et des conventions communes dans l'ensemble du système<63>.

Le Comité souscrit au principe du maintien de la présence du gouvernement fédéral dans la réglementation des centrales provinciales de caisses de crédit.

La CCCC a fait savoir que le mouvement des caisses de crédit entendait jouer un rôle important dans l'évolution du marché des services financiers. Le Comité appuie fortement le mouvement des caisses de crédit parce qu'il sert les petites entreprises et les petits déposants, particulièrement dans les petites agglomérations rurales, et il souscrit par conséquent aux opinions exprimées par la CCCC dans son mémoire.

Cependant, le Comité est aussi conscient du fait que, pour préserver l'équité entre tous les fournisseurs de services financiers, il faudra peut-être revoir les privilèges dont jouissent les caisses de crédit (par un régime fiscal préférentiel dans certaines provinces) lorsque celles-ci auront pris de l'expansion et qu'elles offriront des services plus nombreux à des catégories de personnes plus variées.

ANNEXE A

TÉMOINS

No DE FASC.	DATE	TÉMOINS
9	1er octobre 1996	De la Centrale des caisses de crédit du Canada : M. William Knight, Chef de la Direction. De l'Association des banquiers canadiens : M. Gordon J. Feeney, président, Conseil exécutif et vice-président du Directoire, Banque Royale du Canada; M. Raymond J. Protti, président et chef de la direction; M. Douglas W. Melville, directeur, Affaires commerciales et réglementaires; et M. David E. Phillips, vice-président, avocat-conseil et secrétaire. De l'Association des courtiers d'assurances du Canada : M. Rod Jones, président; M. Rick Frost, président du comité des institutions financières; Mme Joanne C. Brown,directeur général; et M. André Bois. De "Norwest Financial Inc." : M. John van Leeuwen, président, Trans Canada Credit Corporation; M. Nick Scarfo, vice-président adjoint et conseil général, Trans Canada Credit Corporation; M. Steve Wagner, conseil général adjoint, Norwest Financial, Inc.; et M. Richard C. Owens, associé, Smith Lyons. De "Capital One Financial Corporation" : M. David M. Willey, vice-président et trésorier; M. Christopher T. Curtis, conseil général associé; et M. Richard C. Owens, associé, Smith Lyons. De l'Association des intermédiaires en assurance de personnes : M. Denis Savard, président du conseil; Mme Anne-Marie Beaudoin, conseillère principale à la direction générale; et M. Alain Poirier, 1er vice-président. De l'Institut canadien des actuaires : M. Harry H. Panjer, président désigné; Mme Claudette Cantin, vice-présidente; et M. Morris W. Chambers, président, Groupe de travail sur la loi sur les assurances. De "Beneficial Canada Inc." : M. Jean Bédard, vice-président, avocat-conseil et secrétaire. Des Services financiers Avco Canada Limitée : Mme Diane Wolfenden, directrice, Communications et relations communautaires; et M. Scott Furlonger, vice-président et contrôleur. De " Household Financial Corporation" : M. Terry Cretney, trésorier. De l'Association canadienne des personnes retraitées : Mme Lillian Morgenthau, présidente; et M. Rolf Calhoun, chef de section. De " One Voice - The Canadian Seniors Network" : M. Robert Armstrong, membre, Issues Committee. De Corporation Financière Power : M. James W. Burns, président délégué du conseil de Power Corporation du Canada et administrateur de Corporation Financière Power; et M. Edward Johnson, vice-président, avocat-conseil et secrétaire. .

10	2 octobre 1996	Du Bureau d'assurance du Canada : M. George Anderson, président; et M. Alex Kennedy, vice-président, conseiller général et secrétaire. De l'Institut canadien des comptables agréés : M. Graeme Rutledge, président, Groupe d'étude sur la réforme des institutions financières; et Mme Diane R. Hillier, directrice, Normes de vérification. De l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières : M. Andrew G. Scace, vice-président et directeur, RBC Dominion Securities Inc.; M. Peter K. Marchant, vice-président et directeur, CIBC Wood Gundy Inc.; et M. Ian C. Russell, vice-président, Marchés financiers. De la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante : Mme Catherine Swift, présidente; et M. Garth White, vice-président, Affaires canadiennes, Recherche. De l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes inc. : M. Mark Daniels, président; et M. Bob Astley, président et directeur général de la Mutuelle du Canada. De "Beacon Securities Limited" : M. Lonsdale W. Holland, président. De "Independent Investment Dealers" : M. Robert Schultz, président du Conseil et chef de la direction, Midland Walwyn Capital Inc.; M. Peter Bailey, chef de la direction, Gordon Capital Corporation ; et M. Lorie Waisberg, partenaire, Goodman Phillips and Vineberg. De l'Association canadienne des sociétés fraternelles : M. Richard May, directeur et président du comité législatif; et M. Ralf Hensel, membre du comité législatif. Du "Congress Financial Corporation Canada" : M. William R. Davis, président et président de Congress Financial Corporation; M. Albert Mandia, président de Cashflex L.P. et Cashflex Inc.; Mme Ruth Brader, conseillère juridique de CoreStates Financial Corp.; et Mme Jean Anderson, de McMillan Binch. De l'Association des consommateurs du Canada : Dr Robert Kerton, président, Comité des services financiers et professeur des sciences économiques, Département de sciences économiques, Université de Waterloo; et Mme Marnie McCall, directrice, recherche sur les politiques. De la Démocratie en surveillance : M. Duff Conacher, coordinateur. Du Service d'aide au consommateur : Mme Madeleine Plamondon.
11	3 octobre 1996	De "General Electric Capital Canada Inc." : M. Michael Davies, vice-président et avocat-conseil; M. Bob Weese, vice-président, Affaires gouvernementales; Mme J. Diane Hébert, vice-présidente, Affaires juridiques, Financement d'équipement; M. David S. Brennan, vice-président et directeur général; M. Leslie J. Battrick, vice-président et conseiller: et M. Armin Sachse, vice-président, Marketing, Financement d'équipement. De "Wells Fargo Bank, NA" : M. Gadi Meir, chef de projet et conseiller principal en finance; et Mme Louise S. Pelly, conseillère de Gowlings, Strathy & Henderson. De "The Co-operators Group Limited" : M. Terry Squire, président et chef de la direction de The Co-operators Group Limited, Co-operators Financial Services Limited, Co-operators General Insurance Company et Co-operators Life Insurance Company; M. Lorne Motton, vice-président du service des finances et contrôleur, Co-operators General; et M. Frank Lowery, vice-président, avocat général et secrétaire. De l'Association canadienne de l'immeuble : M. Pierre Beauchamp, chef de la direction; Mme Shirley A. Taylor, directrice, Relations extérieures; et M. Martin Laplante, consultant, RES Policy Research Inc. De l'Association des assureurs-vie du Canada : M. Hal D. Couillard, président sortant du Conseil; M. David J. Thibaudeau, président; et M. William T. Babcock, vice-président des Affaires publiques. De "Task Force of Schedule II Foreign Banks" : M. Fred Buhler, président, Groupe de travail sur la réforme législative des banques étrangères de l'annexe II et président du Conseil et chef de la direction de la Banque d'Amérique du Canada; M. Willem Veger, président et chef de la direction de la Banque ABN AMBRO du Canada; et M. Kenichiro Tanaka, président et chef de la direction, Fuji Bank Canada. De "Deutsche Bank Canada" : M. Stephen Frhr. von Romberg Droste zu Senden, président-directeur général; et M. Barry Munholland, vice-président senior et directeur général. De l'Association coopérative d'économie familiale : Mme Louise Rozon, directrice générale; M. Eric Fraser, responsable du service d'aide aux consommateurs; M. Jacques St-Amant, avocat-recherchiste; et M. Sidney Ribaux, coordonnateur de projet. Du Comité Inter-Églises sur les Responsabilités des Corporations : M. Bill Davis, directeur de l'équipe de travail sur l'accès aux services financiers pour les groupes à faible revenu; Rev. Dalton Jantzi, ministre ordonné de l'Église mennonite de l'Est du Canada; et M. Bernard Dufresne, codirecteur, Bureau des affaires sociales, Conférence des évêques catholiques du Canada. De l'Organisation nationale anti-pauvreté : Mme Lynne Toupin, directrice générale. Du Conseil canadien du commerce de détail : Mme Diane Brisebois, présidente et chef de la direction; M. Ken Morrison, conseiller sur les banques et président, Ken Morrison Consulting Inc.; et M. Ray Bird, président, comité des banques et vice-président, Sears Canada Inc. De "Trimark Investment Management Inc." : M. Brad Badeau, vice-président principal et chef des services financiers.

ANNEXE B

MÉMOIRES

Mémoires reçus d'organismes n'ayant pas témoigné devant le Comité :

Association des compagnies de fiducie du Canada

Association des compagnies financières canadiennes

Association du Barreau canadien

Automotive Finance Affiliates

Canada Trust

Canadian Bond Rating Service

CIBC Wood Gundy Securities Inc.

Commissaire à la protection de la vie privée du Canada

National Trust

The Mutual Group

Valley National Bank

NOTES

<1>() M. Paul Martin, ministre des Finances, Débats de la Chambre des communes, 6 mars 1996, p. 379.

<2>() Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, Rapport intérimaire sur la législation de 1992 traitant des institutions financières, p. 13.

<3>() L'examen de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications, juin 1996, Avant-propos.

<4>() Comité sénatorial des banques et du commerce, Vers une plus grande compétitivité dans le secteur financier, 16e rapport, mai 1986, rec. 43.

<5>()Ibid., rec. 46.

<6>()U.S. General Accounting Office, Foreign Banks , février 1966, p. 17.

<7>() R.A. Shearer, J.F. Chant et D.E. Bond, Economics of the Canadian Financial Systems, 3e édition, Scarborough: Prentice Hall Canada, 1995, p. 343.

<8>()Ibid., p. 294.

<9>() Lettre du Comité exécutif des banques étrangères de l'Annexe II de l'Association des banquiers canadiens au ministère des Finances, 30 avril 1996, p. 2.

<10>() Ibid., p. 3.

<11>() Ibid.

<12>() Livre blanc, p. 24.

<13>() Ibid.

<14>() Ibid.

<15>() Norwest Financial Inc., mémoire au ministère des Finances, 29 août 1996, p. 7.

<16>() La Compagnie de finance Household du Canada Limitée, mémoire au ministère des Finances, 23 septembre 1996, p. 2.

<17>() Norwest Financial Corporation, mémoire, 29 août 1996, p. 15.

<18>() Capital One Financial Corporation, mémoire, 29 août 1996, p. 4 et 5.

<19>() Valley National Bank, mémoire au Comité sénatorial des banques, 30 septembre 1996, p. 2.

<20>() Ibid., p. 1.

<21>() Wells Fargo, lettre du BSIF, 24 septembre 1996.

<22>() Norwest Financial Corporation, mémoire au ministère des Finances, 29 août 1996, p. 16.

<23>() Ibid., p. 17.

<24>() Capital One, mémoire, 29 août 1996, p. 2.

<25>() Ibid. p. 14.

<26>() Ibid., p. 15.

<27>() Beneficial Finance Corporation, lettre au ministère des Finances, 29 août 1996, p. 3.

<28>() Association des compagnies financières canadiennes, mémoire au ministère des Finances, 30 août 1996, p. 3 et 4.

<29>() Ibid., p. 4.

<30>() CIBC Wood Gundy, mémoire au ministère des Finances, 29 août 1996, p. 8.

<31>() Ibid., p. 3 et 4.

<32>() Andrew Scace, Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières, 2 octobre 1996.

<33>() Comité exécutif des banques étrangères de l'annexe II, mémoire au ministère des Finances, 29 janvier 1966, p. 7.

<34>() M. Alfred P. Buhler, président du Groupe de travail sur la réforme législative du Comité exécutif des banques étrangères, lettre à M. Doug Peters, 9 septembre 1996, p. 1.

<35>() United States General Accounting Office, Foreign Banks, Assessing Their Role in the U.S. Banking System, février 1996.

<36>() Comité exécutif des banques étrangères de l'annexe II, mémoire au ministère des Finances, 29 janvier 1996, p. 2.

<37>() Groupe de travail sur la réforme législative des filiales des banques étrangères de l'annexe II, Allocution d'ouverture devant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, 3 octobre 1996, p. 7, 8.

<38>() Michael Mackenzie, surintendant des institutions financières, Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent de l'industrie, fascicule no 25, 31 mai 1994, p. 41.

<39>() Groupe de travail sur la réforme législative des banques étrangères de l'annexe II, Allocution d'ouverture devant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, 3 octobre 1996, p. 10.

<40>() Association des banquiers canadiens, Réponse au Livre blanc, août 1996, p. 6.

<41>() Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes, Mémoire au Comité sénatorial des banques, septembre 1996, p. 25.

<42>() Association coopérative d'économie familiale du Centre de Montréal, Observations présentées au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, octobre 1996, p. 7.

<43>() Power Financial Corporation, Mémoire présenté au Comité sénatorial des banques, 1er octobre 1996, p. 7.

<44>() Ibid., p. 8.

<45>() Association des banquiers canadiens, Réponse au Livre blanc, août 1996, p. 15.

<46>() Courtiers en valeurs mobilières indépendants, Présentation au Comité sénatorial des banques, octobre 1996, p. 4.

<47>() Ibid., p. 5.

<48>() Ibid., p. 5.

<49>() ACCAP, Mémoire au Comité sénatorial des banques, p. 30.

<50>() Association des consommateurs du Canada, Mémoire au Comité des banques, septembre 1996, p. 5.

<51>() Ibid., p. 5.

<52>() ACCAP, Mémoire au Comité des banques, p. 30.

<53>(53) ACCAP, Mémoire au Comité des banques, septembre 1996, p. 8.

<54>() Association des banquiers canadiens, Réponse au Livre blanc, août 1996.

<55>() Les impératifs de la réglementation et de la protection des consommateurs dans l'industrie des services financiers réglementée par le gouvernement fédéral : Trouver le juste milieu, p. 82.

<56>(56) Association des compagnies de fiducie du Canada, Commentaires sur le Livre blanc, août 1996, p. 12.

<57>() ICCA, Mémoire présenté au Comité des banques, 2 octobre 1996, p. 2-3.

<58>() Centrale des coopératives de crédit du Canada, Mémoire au ministère des Finances, août 1996, p. 3.

<59>() Ibid., p. 6.

<60>() Ibid., p. 7.

<61>() Ibid., p. 8.

<62>() Ibid., p. 8.

<63>() M. William Knight, p.-d.g., Centrale des caisses de crédit du Canada, Témoignages, Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, 1er octobre 1996, p. 2.

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