RAPPORT DU COMITÉ |
le mardi 12
juin 2001 |
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales
a l'honneur de déposer son
HUITIÈME RAPPORT
Votre Comité auquel a été déféré le Budget des dépenses 2001-2002, a, conformément à l’ordre de renvoi du 1 mars 2001, examiné ledit Budget et dépose ici son deuxième rapport intérimaire.
Le Budget des dépenses 2001-2002 a été déposé au Sénat le 1er mars 2001 et renvoyé pour examen au Comité sénatorial permanent des finances nationales. Comme à l’habitude, le Comité a consacré plusieurs séances à l’examen du Budget, lequel a commencé dans la soirée du 14 mars 2001 par l’audition des représentants du Conseil du Trésor venus décrire et expliquer les grandes lignes du nouveau budget. Ceux-ci ont répondu à plusieurs questions durant l’audience et aussi par écrit par la suite. Le projet de loi de crédits provisoires a été soumis au Comité avant la fin de mars et un rapport intérimaire (le troisième rapport du Comité) a été déposé au Sénat le 22 mars 2001. Le Comité a continué par la suite son examen du Budget des dépenses.
Le 24 avril 2001, des représentants du Bureau de la sécurité des transports ont aidé le Comité dans son examen des dépenses du gouvernement relatives à la catastrophe du vol 111 de Swissair.
Le 29 mai, le Comité a étudié les activités de la Commission de la fonction publique du Canada. Les représentants de la Commission ont fait le point des grands problèmes de l’heure et ont aussi conseillé les sénateurs sur un certain nombre de questions qui les préoccupaient.
Le 30 mai, le Comité a entendu la présidente du Conseil du Trésor, l’honorable Lucienne Robillard. Les sénateurs ont pu discuter avec elle des grandes orientations des politiques gouvernementales et aussi des aspects techniques des dépenses publiques figurant dans le Budget des dépenses. On a couvert pas mal de terrain durant cette réunion, mais le Comité a l’intention d’examiner plus à fond certains postes de dépenses ultérieurement et de faire rapport sur l’ensemble de son travail avant la fin de l’exercice 2001-2002.
LES AUDIENCES
A. La présidente du Conseil du Trésor
Le mercredi 30 mai 2001, la présidente du Conseil du Trésor, l’honorable Lucienne Robillard, a comparu devant le Comité pour discuter de divers éléments du Budget des dépenses. Dans sa déclaration préliminaire, Mme Robillard a souligné certains des changements notables apportés au plan des dépenses gouvernementales et a mis en relief plusieurs mesures prises par le gouvernement. Elle a signalé que le budget courant totalisait 165,2 milliards de dollars, ce qui représente une augmentation de 9,1 milliards de dollars par rapport à celui de 2000-2001.
Certains sénateurs étaient inquiets au sujet de la progression de 5,8 p. 100 des dépenses publiques, mais Mme Robillard a assuré le Comité que cela ne marquait pas un changement d’orientation. Elle a fait remarquer que les trois quarts de la variation du Budget par rapport au précédent tenait à une modification des prévisions relatives aux dépenses législatives. Par exemple, la majeure partie des 1,9 milliards de dollars alloués aux dépenses non budgétaires seront affectés aux prêts directs aux étudiants consentis aux termes de la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants qui remplace l’ancien programme autrefois administré par les banques. Les autres augmentations des dépenses législatives comprennent 1,4 milliards de dollars de transferts directs aux particuliers au titre de la Sécurité de la vieillesse, du Supplément de revenu garanti et des paiements d’allocations de l’assurance-emploi.
L’augmentation du budget tient aussi à la somme additionnelle de 3,8 milliards de dollars que le gouvernement s’est engagé à verser aux provinces dans le contexte du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux.
On a posé plusieurs questions à la Ministre au sujet de l’administration et de la réforme de la fonction publique, mais ce sont celles qui portaient sur les mesures visant à protéger les dénonciateurs qui ont dominé le début de l’audience. Plusieurs sénateurs estiment qu’on a besoin d’une loi qui protégerait les dénonciateurs et contiendrait à cet effet des dispositions analogues à celles du projet de loi S-6, Loi sur la dénonciation dans la fonction publique, au sujet duquel le Comité a fait rapport le 28 mars 2001. Pour sa part, la Ministre ne voit pas pour le moment la nécessité d’une loi pour protéger les fonctionnaires qui signaleraient des fautes dans l’administration publique, mais elle admet que la procédure actuelle a besoin d’être révisée. Elle a signalé à cet égard que le gouvernement était en train d’élaborer un énoncé plus clair des principes de déontologie et des valeurs dans la fonction publique et de la procédure à suivre quand une faute est découverte dans un ministère ou un organisme fédéral.
Mme Robillard a aussi parlé d’autres aspects de la performance de l’économie et de la politique économique du gouvernement. Ses remarques ont suscité une longue discussion. Les sénateurs l’ont entre autres longuement interrogée sur l’importance de l’énoncé économique de mai du ministre des Finances et sur ses rapports avec celui d’octobre ainsi que sur la façon dont les deux sont reflétés dans le Budget des dépenses. Par exemple, dans la mise à jour budgétaire d’octobre, le ministre des Finances avait annoncé que les coûts de service de la dette publique fédérale s’élèveraient à 41,7 milliards de dollars, mais dans celle de mai, il a dit que ce coût pourrait être réduit de 800 millions de dollars selon le comportement de divers éléments de l’économie. Les sénateurs avaient conclu que cette baisse de 800 millions de dollars était un acquis, mais les représentants du Conseil du Trésor ont rappelé que ce montant n’était pas un chiffre définitif mais une simple prévision fondée sur les hypothèses courantes. Le chiffre final sera révélé dans un budget (supplémentaire) ultérieur qui sera déposé à l’automne. Pour les fins du présent rapport et des discussions futures sur le Budget des dépenses de 2001-2002, les coûts de service de la dette demeurent à 41,7 milliards de dollars.
Les sénateurs étaient curieux quant à procédure suivie pour la création de la Fondation du Canada pour l’appui technologique au développement durable. La première lecture du projet de loi portant création de la Fondation (C-4) a eu lieu le 2 février 2001. Ce projet de loi succédait au projet de loi C-46 qui avait été déposé le 4 octobre 2000 mais était mort au Feuilleton lors du déclenchement des élections générales. Pourtant, la Fondation était déjà créée et a reçu 100 millions de dollars avant l'adoption de la législation. Selon M. Lieff, Directeur, Direction des Opérations des dépenses et prévisions budgétaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, après que le projet de loi C-46 est mort au Feuilleton, la Fondation a été créée aux termes de la Loi canadienne sur les sociétés par actions parce que le gouvernement estimait cette initiative si importante qu’il a décidé d’avancer au moins une partie des fonds tout en cherchant en même temps à obtenir l’approbation du gouvernement pour inscrire cette société dans un cadre redditionnel analogue à celui du reste du gouvernement. Les sénateurs se sont demandé si c’était une façon convenable de créer des organismes et sociétés d’État de ce genre et si le gouvernement n’aurait pas dû adopter le projet de loi avant d’avancer les fonds promis. Les membres du Comité condamnent cette manœuvre par laquelle on a créé un organisme public et on lui a attribué 100 millions de dollars sans l'approbation préalable du Parlement.
B. Bureau de la sécurité des transports (BST)
Le directeur général du BST David Kinsman et le directeur général de la Coordination des enquêtes William Tucker ont répondu à des questions sur les coûts des opérations de recherche et de récupération lorsqu’un appareil s’écrase en territoire canadien. Le Comité craignait en particulier que le Canada ne soit forcé d’assumer une part disproportionnée des coûts des opérations de recherche et de récupération relatives à des vols internationaux. Compte tenu de la taille de notre pays et du grand nombre des appareils qui le survolent, il semble raisonnable de penser que le Canada pourrait être exposé à des coûts croissants liés à des catastrophes aériennes. Aux termes des accords internationaux courants, le pays dans lequel une catastrophe se produit doit assumer intégralement les coûts associés aux opérations de sauvetage et d’enquête sur l’accident. Par exemple, dans le cas du vol 111 de Swissair, ni la société aérienne (Swissair) ni les États-Unis ne peuvent être forcés de contribuer aux coûts de récupération et d’enquête. Cette pratique est conforme à un protocole international établi par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Cette dernière est un organisme des Nations Unies et a son siège à Montréal. Aucune des parties mentionnées n’est tenue par la loi de contribuer aux activités d’enquête et de récupération associées à l’écrasement du vol 111 de Swissair, mais le Comité a appris que chacune a aidé le BST par un apport en temps et en matériel.
Le protocole concernant les enquêtes sur les accidents et les incidents d’aviation est énoncé à l’annexe 13 de la Convention relative à l’aviation civile internationale (Chicago – 1944). Conformément à l’article 26 de la Convention, l’annexe 13 décrit l’obligation de l’État d’occurrence (celui où se produit l’accident) de faire enquête à des fins de sécurité. Cette annexe énonce aussi les normes internationales et les pratiques recommandées relativement à ces enquêtes. Selon M. Kinsman, depuis l’adoption du texte original en 1951, l’annexe 13 est révisée périodiquement à la suite de rencontres et de groupes de travail internationaux organisés à cette fin. Une de ces rencontres a eu lieu à Montréal en septembre 1999. On a notamment parlé à cette occasion de la responsabilité d’organisation des enquêtes et des dispositions quant à l’allocation de ressources pour les fins des enquêtes sur les accidents d’aviation, sujets qui touchent tous deux les questions soulevées par le Comité. Des discussions ont eu lieu, mais rien n’a encore été fait en vue de modifier les responsabilités vis-à-vis du coût des enquêtes sur les accidents.
C. Commission de la fonction publique du Canada (CFP)
Le président de la Commission de la fonction publique, M. Scott Serson, et les commissaires Michelle Chartrand et Nurjehan Mawani ont répondu aux questions des sénateurs et expliqué diverses caractéristiques du fonctionnement de la CFP et les coûts associés à ses activités. Ils ont aussi parlé de plusieurs aspects de la gestion d’une fonction publique moderne et des réformes qui pourraient être nécessaires.
Le gouvernement envisage actuellement une réforme de la fonction publique, mais selon M. Serson, on peut quand même faire beaucoup sous le régime de la législation actuelle. Dans son exposé préliminaire, il a décrit certaines des activités de la Commission visant à remédier au problème de recrutement et de rétention des effectifs à tous les niveaux de la fonction publique. Il a aussi expliqué comment la Commission collabore avec les ministères pour veiller à ce que l’on atteigne les objectifs qu’elle s’est fixés.
Les sénateurs avaient des réserves au sujet de la pratique qui consiste à limiter le champ des concours de recrutement à certaines régions du pays. M. Serson a expliqué que cette pratique visait essentiellement à limiter les coûts du recrutement, en particulier dans le cas des concours où les conditions sont relativement peu exigeantes et où le nombre de candidats est par conséquent très élevé. Comme le gouvernement est tenu d’examiner et de classer chaque candidature, les coûts de recrutement seraient autrement excessifs par rapport au poste que l’on cherche à combler. M. Serson a assuré au Comité que l’on n’a recours à cette formule que lorsqu’on est certain d’avoir un très grand nombre de candidats et que, au demeurant, cette pratique était actuellement repensée.
Le Comité a aussi discuté du mandat et du rôle de la Commission relativement aux langues officielles et à l’équité en matière d’emploi. Les commissaires ont assuré au Comité que l’on faisait des efforts au sein du gouvernement pour veiller à ce que les employés des deux groupes linguistiques officiels soient bien représentées à tous les niveaux de la fonction publique. La CFP participe en outre à l’établissement des normes linguistiques dans la fonction publique et à la prestation des cours de langue. Sur le plan de l’équité en matière d’emploi, la CFP est chargée de sensibiliser la haute direction aux besoins des minorités visibles dans le contexte du processus de recrutement. Elle suit aussi les programmes de perfectionnement professionnels destinés aux minorités visibles.
Les sénateurs craignent qu’on abandonne le principe du mérite dans la sélection et la promotion des fonctionnaires. Ils sont particulièrement alarmés par la création de nouveaux organismes fédéraux comme Parcs Canada, l’Agence canadienne d’inspection des aliments et l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC). Ces organismes relèvent de lois distinctes et ne sont pas assujettis aux dispositions de la Loi sur la fonction publique. Aucune des lois habilitantes les concernant ne fait mention de l’adoption du principe du mérite dans la gestion des ressources humaines. M. Serson a admis qu’une bonne partie des effectifs fédéraux ne relève plus des lois qui régissent la fonction publique, mais il signale cependant que, lors de la création de l’ADRC, la CFP a obtenu que la loi habilitante lui permette de contrôler les opérations de gestion du personnel de l’Agence. Ces dispositions ont été intégrées à la loi portant à la création de l’ADRC pour veiller à ce que les politiques de recrutement et d’avancement des employés de l’Agence donnent les mêmes résultats que si l’on appliquait explicitement le principe du mérite. La CFP a commencé à examiner les pratiques de l’Agence en la matière, mais M. Serson estime que la création de l’ADRC est encore trop récente pour que l’on puisse poser un jugement valable sur les effets de ses pratiques de recrutement et promotion.
CONCLUSION
Comme à son habitude, le Comité a l’intention d’examiner ces questions plus en détail ultérieurement de même que d’autres aspects des plans de dépenses du gouvernement.
Respectueusement soumis,
Le président,
Lowell Murray