Source :   David B. Perry, « Le coût de l’unité », Faits saillants en fiscalité canadienne, volume 7, n^o 3, 16 mars 1999.

Même si les examens périodiques du programme ont donné lieu à de nombreuses propositions en vue d’accroître l’efficacité ou l’équité du programme, le résultat final a toujours été une précision de la formule de base conçue en 1957.  La seule exception porte sur le traitement des revenus tirés des ressources naturelles non renouvelables.

LA PÉRÉQUATION ET LES RESSOURCES NATURELLES

Les revenus issus de ressources naturelles non renouvelables ont posé de nombreuses difficultés au fonctionnement du programme de péréquation.  La plus grande tient aux fluctuations des recettes provinciales tirées des ressources non renouvelables.  Les prix des produits de base peuvent varier considérablement avec de graves conséquences sur les droits de péréquation de certaines provinces.  Il peut en découler une réduction importante des droits d’une province ou une augmentation importante de ceux des autres provinces.  Cette deuxième possibilité s’est matérialisée dans les années 1970, lorsque la flambée des prix du pétrole a entraîné de fortes augmentations de l’ensemble des droits.  Cette hausse des droits menaçait aussi de hausser sensiblement un budget fédéral, déjà largement déficitaire.  Le gouvernement a réagi à l’augmentation des droits en établissant les dispositions plancher et plafond et en passant d’une norme nationale de dix provinces à une norme de cinq provinces.

Un autre problème survient lorsqu’il y a une forte concentration de ressources non renouvelables dans une province.  Cette concentration accroît la possibilité que la province adopte des mesures fiscales de nature à augmenter ses droits de péréquation.  À l’heure actuelle, le programme de péréquation est structuré de telle sorte que les droits d’une province déclinent lorsque les revenus propres à cette dernière augmentent. Lorsque la capacité fiscale d’une province augmente de 1 $, ses droits de péréquation diminuent d’autant.Cette mesure a pour but de faire en sorte que toutes les provinces bénéficiaires sont traitées équitablement.  Mais il est également possible qu’une province hésite à exploiter certaines ressources si elle ne tire pas de recettes supplémentaires de leur mise en valeur.  Afin de compenser cette possibilité, le programme contient depuis 1994 une disposition que l’on appelle la « solution générique » et qui vise à atténuer la réduction des paiements provoquée par une hausse rapide de la capacité fiscale découlant de la mise en valeur de ressources naturelles.  La solution générique atténue la réduction des droits de péréquation, de sorte qu’une augmentation de 1 $ des recettes tirées de l’exploitation de nouvelles ressources non renouvelables d’une province n’entraîne qu’une réduction de 70 cents de ses droits de péréquation.  La solution générique a été conçue afin que les provinces soient moins tentées d’établir des taux d’imposition des ressources qui visent à influer sur leurs droits de péréquation.

La capacité de générer des recettes d’une province est déterminée en partie en mesurant les recettes que la province pourrait obtenir si elle appliquait un taux d’imposition national moyen à des assiettes fiscales représentatives.  En règle générale, les droits de péréquation d’une province sont déterminés indépendamment des taux d’imposition provinciaux.  Les décisions fiscales des provinces ne sont donc pas faussées par d’éventuels paiements de péréquation.  Mais lorsque l’assiette fiscale se concentre surtout dans une seule province, le taux d’imposition de cette province exerce une influence démesurée sur le taux d’imposition moyen national utilisé pour calculer les droits.  Par conséquent, les droits de cette province ne sont plus indépendants du taux que la province choisit de fixer.  À l’extrême, le taux d’imposition provincial peut être la moyenne nationale.  Si les paiements de péréquation changent grandement lorsque la province modifie ses taux d’imposition, alors les décisions relatives au niveau des taux d’imposition peuvent devenir faussées. 

La solution générique s’est appliquée à Terre-Neuve et au Labrador (recettes des ressources extracôtières), à la Nouvelle-Écosse (recettes des ressources extracôtières), au Québec (amiante), et à la Saskatchewan (potasse).

LES ACCORDS ATLANTIQUES

La découverte de ressources pétrolières dans l’Atlantique, au large de la côte Est du Canada, a compliqué l’application du système de péréquation.  Les questions touchant la propriété de ces ressources, les revenus qu’elles génèrent et les droits à péréquation ont été résolues grâce à la signature d’accords relatifs aux ressources extracôtières entre le gouvernement fédéral et les provinces touchées. 

L’Accord Canada-Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, conclu en 1986, accorde à la Nouvelle-Écosse une protection transitoire selon laquelle un certain pourcentage des recettes provenant de l’exploitation de ses ressources pétrolières extracôtières est à l’abri des diminutions des paiements de péréquation.  L’accord prévoit une protection de dix ans, qui a débuté lors de l’exercice 1993-1994.  Bien que les ressources appartiennent au gouvernement fédéral, il a été convenu que la province pouvait les imposer comme si elle en était l’unique propriétaire.  Le gouvernement fédéral reconnaissait ainsi que les revenus de la province augmenteraient considérablement une fois ces ressources en exploitation et que ses paiements de péréquation diminueraient en conséquence.  Pour protéger la province contre un manque à gagner, le gouvernement fédéral a accepté de verser à la Nouvelle-Écosse une compensation équivalente à 90 p. 100 de la diminution de ses paiements de péréquation la première année, ce niveau de protection devant baisser de dix points de pourcentage chaque année jusqu’à ce qu’il atteigne celui que prévoit la solution générique (c.-à-d. 30 p. 100).  Actuellement, la Nouvelle-Écosse reçoit la totalité des recettes provenant de l’exploitation du pétrole au large de ses côtes, mais ses droits de péréquation ont été aussi réduits d’un dollar pour chaque dollar de nouvelles recettes.  Conformément à la solution générique, elle touche cependant une indemnité de 30 cents sur chaque dollar de réduction de ses droits aux paiements de péréquation par suite de l’augmentation des recettes d’exploitation de ses ressources extracôtières. 

L’Accord atlantique Canada-Terre-Neuve, signé en 1985, accorde à Terre-Neuve une protection provisoire contre toute réduction importante de ses paiements de péréquation par suite de l’exploitation du pétrole au large de ses côtes.  La formule de protection est légèrement plus complexe que celle que contient l’accord touchant la Nouvelle-Écosse, en ce sens qu’elle prévoit une compensation plancher, qui garantit que les paiements versés à Terre-Neuve équivaudront au moins à une proportion donnée des droits de péréquation établis pour l’année précédente.  Le programme, mis en place lors de l’exercice 1999-2000, s’échelonnera sur 12 ans.  Comme la Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve bénéficie de la solution générique, ce qui lui permet de soustraire 30 p. 100 à toute baisse de ses paiements de péréquation due à une hausse des recettes tirées de l’exploitation de ses ressources extracôtières. Malheureusement, la province ne touche pas des revenus aussi généreux que l’Accord le donne à entendre. Même si elle a droit à un pourcentage important des recettes les premières années, sa part est réduite parce que les entreprises de l’industrie des ressources peuvent d’abord recouvrer leurs frais d’exploitation et de mise en valeur. La province a donc reçu un pourcentage élevé de recettes nettes relativement modestes.

QUESTIONS PRINCIPALES

Étant donné les disparités importantes entre les économies des diverses provinces canadiennes, il n’est pas surprenant que la politique de péréquation soit constamment l’objet de critiques et de projets de remaniement.  La politique a créé des attentes qui n’ont pas toujours été comblées, surtout aux yeux des provinces bénéficiaires.  Par ailleurs, les gouvernements fédéral et provinciaux sont touchés différemment par le programme de péréquation et leurs intérêts sont parfois difficiles à concilier.  Des économistes et des politologues du secteur privé ont reproché au programme d’être injuste, inefficient, inefficace ou inopérant^([3]). Bien qu’un grand nombre de critiques aient été portées à l’attention du Comité, elles n’ont pas toutes résisté à l’examen.  Dans certains cas, des allégations précises n’ont pu être prouvées, tandis que dans d’autres le Comité n’a pu rejeter ou confirmer une proposition donnée. 

À l’instar de certains autres témoins, M. Boessenkool s’est dit d’avis que les provinces bénéficiaires sont devenues trop tributaires des paiements de péréquation et que le moment est propice « pour que les provinces maritimes réduisent leur dépendance à l’égard des transferts fédéraux et deviennent maîtresses chez elles ».  Il a souligné que le programme était gêné par la présence dans sa formule des ressources naturelles non renouvelables, ce qui « engendre des incitatifs pervers ».  Les effets indésirables de cet aspect du mécanisme sont si forts que « les paiements de péréquation peuvent nuire aux meilleurs intérêts économiques des provinces, lorsqu’ils punissent celles qui procèdent à une mise en valeur responsable de leurs ressources non renouvelables ».  Étant donné que les provinces n’ont d’autre choix que de prendre en compte les conséquences de leurs politiques de développement, selon M. Boessenkool, la péréquation risque d’amener les provinces bénéficiaires à être « fort peu incitées à réduire leur dépendance envers la péréquation au profit de l’exploitation de leurs ressources naturelles ».  

M. Boessenkool n’a pas été le seul témoin à souligner les lacunes du Programme de péréquation.  D’après le professeur Boucher, les incitatifs négatifs qu’il comporte pourraient en fait s’étendre à des secteurs de l’économie autres que celui des ressources non renouvelables. Même si les politiques sont conçues dans un but précis, a-t-il rappelé au Comité, elles entraînent souvent des conséquences non désirées.  Cela se produit lorsque les personnes touchées par les mesures modifient leur comportement de manière à tirer avantage des aspects positifs de celles‑ci.  Parmi les divers effets du Programme de péréquation, il a évoqué l’influence que celui-ci peut avoir sur le comportement des gouvernements provinciaux.  La péréquation « amène aussi les administrations provinciales à s’abstenir de modifier leurs propres politiques », dit-il, parce que les programmes leur permettent de se soustraire « aux conséquences coûteuses de celles-ci ».  À son avis, la péréquation « fait en sorte que le coût d’une mesure provinciale inefficace est refilé non seulement aux consommateurs et aux producteurs, mais aussi aux gens des autres régions ».  Il craint que « la péréquation ne conduise les gouvernements provinciaux à manipuler l’assiette fiscale et à tirer de la péréquation des sommes supplémentaires qu’ils ne pourraient pas obtenir autrement ». 

Bien que divers aspects du programme de péréquation soulèvent des interrogations et des débats, l’impression générale est que le programme est bien accueilli par les pouvoirs publics et les observateurs du secteur privé.   Le Comité a toutefois également établi qu’il était possible d’améliorer le fonctionnement du programme.  Il a dégagé certains thèmes récurrents dans les exposés qui lui ont été présentés, auxquels il convient d’attacher davantage d’importance.  Dans la présente section, le Comité se penche sur certaines questions soulevées pendant les audiences et formule des recommandations qui devraient contribuer à la mise sur pied d’une politique de péréquation plus efficace et de meilleure qualité. 

Parmi les nombreuses questions soulevées, le Comité s’est concentré sur celles qui semblent retenir l’attention de presque tous les témoins.  Il s’était appuyé sur les cinq grands principes suivants dans son examen de ces questions : 

1.         Le programme doit être équitable.  Le système doit prévoir une juste répartition des droits de péréquation entre les provinces.  

2.         Les paiements de péréquation doivent être suffisants pour permettre aux provinces bénéficiaires de fournir des services comparables aux autres sans avoir recours à des taux d’imposition déraisonnables.  

3.         Il faut assurer la durabilité du programme

4.         Le programme doit être conçu de manière à ce que ses effets sur les autres politiques gouvernementales soient complètement neutres.  Les changements apportés au programme ne doivent pas modifier le comportement des gouvernements, et les politiques fiscales des provinces ne doivent pas influer sur leurs droits de péréquation.  

5.         Le fonctionnement du système de péréquation doit être transparent.  Les formules et les critères doivent être aussi clairs que possible.

Comme cela se produit souvent, ces lignes directrices ne seront pas toutes applicables également aux divers éléments du programme de péréquation. En cas de conflit entre deux ou plusieurs de ces principes directeurs, les décideurs devront chercher à établir un équilibre entre les éléments clés du programme. Les débats au sein du Comité lui-même au sujet des propositions qui lui ont été soumises reflètent cette réalité. Rappelons qu’il s’agit uniquement des questions que les témoins ont le plus souvent soulevées.  

A. La formule de péréquation actuelle  

La formule utilisée actuellement, appelée régime fiscal représentatif (RFR),  pour établir les droits des provinces est critiquée pour un certain nombre de raisons. 

Tout d’abord, elle est perçue comme étant si complexe que rares sont ceux qui comprennent le programme de péréquation.  On en est ainsi venu à estimer que le gouvernement fédéral pêche par manque de transparence et de responsabilité dans sa prise de décision et dans ses mesures relatives au programme de péréquation. Le RFR est complexe en raison du nombre de calculs exigés pour déduire les droits d’une province. Il tient compte de 33 sources de recettes provinciales. Il Elle consiste à calculer les recettes provenant de ces 33 sources, à les convertir pour obtenir un chiffre par habitant, à établir une moyenne et à faire une comparaison avec la norme nationale. L’écart enregistré pour chaque province par rapport à cette norme détermine ses droits aux paiements de péréquation. L’idée est simple, mais la mise en oeuvre est plus complexe, à telle enseigne que seuls quelques fonctionnaires et spécialistes indépendants en maîtrise les particularités. 

Une autre difficulté que présente la formule tient au fait que la liste des sources de recettes qui devraient être incluses et la façon dont ces sources devraient être définies et mesurées sont loin de faire l’unanimité.  L’inclusion des ressources naturelles non renouvelables en est un bon exemple. 

Une troisième difficulté tient aux effets fortuits du RFR sur l’établissement des politiques provinciales. Certains croient que l’inclusion de certaines sources de recettes pourrait avoir des effets indésirables sur les choix des gouvernements provinciaux. Par exemple, M. Boessenkool et le professeur Boucher ont fait remarquer que le niveau des transferts dans certaines provinces est si important que les décisions stratégiques sont parfois prises en tenant compte de leurs effets possibles sur les droits des provinces. Ces préoccupations les ont poussés, ainsi que plusieurs témoins, à affirmer qu’il pourrait être utile de simplifier la formule en supprimant certaines sources de recettes, comme celles provenant des ressources naturelles non renouvelables.

Si l’on ne corrige pas le nombre de sources de revenus, il semblerait n’y avoir qu’une seule autre façon de simplifier la formule de péréquation.  Les professeurs Booth et Usher ont expliqué au Comité que l’on s’était penché sur la possibilité de fonder le calcul des droits de péréquation sur une seule variable. C’est ce qu’on a appelé la « formule macro ».

1. La formule macro 

Selon cette approche une variable unique sert à déterminer les droits à péréquation.  Elle, rendrait le programme plus compréhensible et les interventions des pouvoirs publics plus transparentes, permettrait de réduire ou d’éliminer certains effets négatifs de la formule actuelle et apporterait également une plus grande stabilité dans la planification budgétaire parce qu’il serait plus facile de prévoir les droits de péréquation des provinces et, par conséquent, leurs revenus. 

Les témoins n’ont toutefois pas pu indiquer au Comité la variable particulière à utiliser. Au cours des audiences, une variante du revenu provincial a souvent été citée comme candidat potentiel, mais il y a eu trop peu d’études sur le sujet pour que l’on puisse prédire les effets de l’une ou l’autre variable, par rapport à ceux de la formule utilisée actuellement. La variable sélectionnée pour la formule est importante en raison des ses éventuels effets de distribution. Il est probable que certaines variables de revenu privilégieront certaines provinces au détriment d’autres. Des témoins ont dit craindre que ces lacunes soient finalement pires que celles de l’actuelle formule. De plus, ces lacunes peuvent mener à des ajustements pour rendre la formule aussi compliquée qu’elle est actuellement. 

Nous présentons deux séries de tableau à l’annexe B pour illustrer les problèmes que pourrait causer une formule macro.  La première montre l’écart entre les droits à péréquation en vertu d’une variable macro et en vertu du régime fiscal représentatif (RFR) à l’aide d’une norme établie pour cinq provinces entre les exercices 1992-1993 et 1998-1999.  Les cinq variables retenues pour l’examen étaient le produit intérieur brut aux prix du marché, le produit intérieur brut au coût des facteurs; le produit intérieur net aux prix du marché; le produit intérieur net au coût des facteurs; et le revenu des particuliers au palier provincial.  Dans ces calculs, le plancher et le plafond n’ont aucune incidence sur les résultats.  L’exercice est répété pour la série 2 à l’aide d’une norme établie pour dix provinces.  Nous ne cherchons pas ici à analyser tous les effets du recours à une formule macro pour calculer les droits à péréquation des provinces.  Un certain nombre d’observations s’imposent néanmoins : 

• Tout d’abord, dans les deux séries, le coût cumulatif du programme est inférieur à ce qu’il aurait été autrement si l’on avait utilisé la formule RFR.  Autrement dit, le gâteau est plus petit pour les cinq variables macros quelle que soit la norme utilisée pour établir les droits à péréquation.
  

• En second lieu, avec une norme établie sur cinq provinces, les paiements cumulatifs au Québec, au Manitoba et au Nouveau-Brunswick sont inférieurs s’ils sont calculés avec chaque formule macro qui ne l’auraient été si on avait utilisé la formule RFR.
  

• En troisième lieu, si l’on utilise la norme établie sur dix provinces, les paiements cumulatifs pour le Québec, le Manitoba, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick et l’Île-du-Prince-Édouard sont inférieurs si l’on utilise chaque formule macro à ce qu’ils auraient été si l’on avait utilisé la formule RFR.
  

• En quatrième lieu, dans tous les cas sauf deux si l’on utilise la formule macro, la Saskatchewan reçoit des paiements de péréquation excessivement élevés, sauf si l’on utilise une norme établie pour dix provinces et une formule macro fondée sur l’une ou l’autre forme de PIB.

La plupart des observateurs se rendront compte que les effets de distribution des cinq variables utilisées à l’annexe B rendront le concept difficile à faire accepter aux provinces.  On peut prétendre qu’une autre variable pour une formule macro pourrait donner des résultats plus acceptables, mais le Comité ignore de quelle variable il pourrait bien s’agir.  Ce qui est manifeste, c’est que l’incidence d’une formule macro peut être très différente de celle d’une formule RFR sur les droits à péréquation des provinces.  Il faut bien comprendre ces effets avant de choisir une variable macro particulière pour remplacer la formule RFR dans le programme de péréquation. 

C’est peut-être en raison des effets incertains de la formule sur la péréquation qu’aucune province entendue n’a été disposée à appuyer l’utilisation d’une telle formule. De plus, trois des provinces bénéficiaires ne voulaient voir aucune assiette fiscale retirée du processus de péréquation. Elles estiment, en effet, que la formule globale est la seule qui permette de comparer équitablement la capacité des provinces à offrir des programmes. À leur avis, toutes les sources de recettes doivent entrer dans le calcul de la péréquation. 

Enfin, le gouvernement a commencé à analyser les éventuelles conséquences de l’adoption d’une formule macro. Le ministère des Finances tient depuis un certain temps des discussions avec les intéressés sur la nature de cette formule macro et étudie actuellement les répercussions de différentes options sur les droits de péréquation. Comme le ministère n’a pas terminé ce travail, il n’a pas pu commenter les avantages et les inconvénients du concept. Le Comité est conscient qu’il est nécessaire de rendre le programme de péréquation plus simple et plus transparent et encourage donc les deux ordres de gouvernement à continuer d’examiner diverses formules de calcul des paiements de péréquation. 

Le peu d’indications disponibles donne à penser que la formule macro serait injuste pour de trop nombreuses provinces.  Les provinces ne seraient donc probablement pas favorables à un changement si profond du régime de péréquation.  Les différentes variantes de la formule macro présentent tout simplement trop de problèmes pratiques.  En conséquence le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement fédéral n’adopte pas de formule macro  actuellement pour déterminer les droits des provinces dans le cadre du Programme de péréquation.

B. Le plafond applicable au total des paiements

Le plafond applicable au total des paiements limite le taux d’augmentation des dépenses fédérales au titre du programme.  Les gouvernements provinciaux et certains universitaires y voient une limitation déraisonnable de la hausse des paiements de péréquation, qui est contraire à l’esprit du programme. Le gouvernement fédéral est d’avis que le plafond fait partie intégrante du programme de péréquation puisqu’il garantit sa viabilité à long terme et fait en sorte que le fédéral continue d’en avoir les moyens. Ce programme étant conçu pour tenir compte de la situation économique de chaque province et des disparités fiscales qui en résultent, le gouvernement fédéral maintient qu’il est difficile d’évaluer quels seraient les coûts supplémentaires futurs de la suppression du plafond. Certaines provinces ont souligné que les risques sont minimes pour le Trésor fédéral puisque les obligations du gouvernement fédéral au chapitre de la péréquation ne peuvent augmenter que si les revenus fédéraux font de même. En fait, le plafond a été appliqué à six reprises depuis sa création en 1982 : pour les exercices 1988-1989 à 1991-1992, 1993-1994 et 2000-2001. Selon le ministère des Finances, cela a permis de réduire le montant total des transferts de péréquation de 3,2 milliards de dollars en 20 ans. C’est un chiffre important en termes absolus, mais ces économies semblent moins considérables si on les place dans le contexte des dépenses fédérales au cours de la période. 

Toutefois, les provinces estiment que limiter la progression des paiements lors des périodes de croissance économique empêche  des provinces récipiendaires à maintenir le niveau des services disponibles dans les provinces plus riches.  Il en résulte une disparité accrue entre les régions.  La suppression du plafond amenuiserait ces disparités parce qu’elle permettrait de verser plus d’argent aux provinces bénéficiaires qui pourraient ainsi offrir des services comparables à ceux des autres provinces.  Sans ce financement supplémentaire, il devient difficile pour les provinces bénéficiaires de maintenir le niveau de service dont jouissent les autres provinces. 

Bien que le Comité comprenne les préoccupations d’ordre budgétaire du gouvernement fédéral, il convient avec les provinces que le fédéral est en mesure d’honorer ses obligations au chapitre de la péréquation, ses revenus ayant suffisamment progressé. En fait, comme l’illustre le tableau II ci-après, depuis que le plafond a été instauré, lors de l’exercice 1982-1983, les revenus de l’État ont crû plus rapidement que les droits à péréquation.

En conséquence, le Comité recommande :   

RECOMMANDATION 2  

Que lle gouvernement fédéral supprime le plafond applicable aux paiements de péréquation versés aux provinces.   

 

C. Leplancher applicable aux paiements de péréquation  

De l’avis de certains, la suppression du plafond devrait s’accompagner d’une suppression du plancher. Selon eux, l’augmentation potentielle des obligations fédérales par suite de la suppression du plafond devrait être compensée par une suppression du plancher, ce qui pourrait réduire à long terme les coûts du programme pour le gouvernement fédéral. Toutefois, le surcroît de dépenses fédérales associé aux dispositions relatives au plancher est faible par comparaison aux dépenses qui découleraient d’une suppression du plafond. En outre, ce serait surtout un risque pour les provinces, et non pour le gouvernement fédéral, si le plancher était éliminé. Une baisse marquée des paiements de péréquation pourrait avoir de sérieuses répercussions sur le niveau et la qualité des services offerts par les provinces touchées. Le programme de péréquation étant conçu pour aider les provinces à fournir des services nécessaires à leurs citoyens, il est raisonnable de conserver le plancher pour que le niveau et la qualité des services ne soient pas indûment touchés par l’instabilité du système. 

Le plancher a des répercussions sur les paiements de péréquation quand les droits de péréquation d’une province tombent au-dessous du seuil établi, ce qui peut se produire quand sa capacité fiscale augmente ou que sa population diminue.  Ce plancher permet d’éviter qu’une chute  substantielle et soudaine des transferts fédéraux ne nuise pas à la situation économique des provinces.  À l’heure actuelle, le plancher limite les baisses par habitant à 1,6 p. 100 de la norme, soit à environ 95 $ par personne.  Depuis leur mise en place, les dispositions relatives au plancher ont été appliquées à cinq reprises, une fois pour le Nouveau-Brunswick et quatre pour la Saskatchewan.  Le ministère des Finances évalue à 538,6 millions de dollars le coût additionnel pour le gouvernement fédéral pour la période.  Cela ne semble pas représenter une dépense fédérale exorbitante pour assurer pendant 20 ans une certaine stabilité des services provinciaux.  De l’avis du Comité, il ne faut pas modifier les dispositions relatives au plancher.  En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que le gouvernement maintienne le plancher du programme de péréquation.

1.  Changements de méthodologie  

Même si le plancher a pour objet d’éviter aux provinces toute chute importante de leurs paiements de péréquation, cela risque toujours de se produire par suite des redressements des droits à péréquation décidés chaque année, quand le montant qu’une province aurait dû recevoir ne concorde pas avec celui reçu au cours de l’une quelconque des trois années antérieures. Cela est arrivé récemment au Québec, dont les droits à péréquation pour 2002-2003 ont accusé un recul imprévu de 800 millions de dollars. Il a été établi qu’au cours des exercices 1999-2000, 2000-2001 et 2001-2002, cette province avait reçu 800 millions de dollars de trop (un peu plus de 200 millions de dollars au cours de chacune des deux premières années et un peu moins de 400 millions de dollars la dernière année). Le plancher n’est pas entré en ligne de compte, car il ne s’applique qu’au recul d’une année sur l’autre. Pour les exercices en question, le plancher pour le Québec s’élevait à 694,8 millions de dollars. Même si le montant total du redressement est supérieur à ce chiffre, la chute des droits à péréquation du Québec n’a jamais atteint ce seuil au cours d’une seule année.  

Les modifications des droits à péréquation de cette province tiennent à deux facteurs. Tout d’abord, étant donné que l’économie québécoise s’est comportée relativement mieux que l’économie nationale, la part des paiements de péréquation que reçoit le Québec a chuté. Cela représente un recul de 334 millions de dollars. Ensuite, le nouveau mode de calcul par Statistique Canada des valeurs globales des propriétés résidentielles coûtera au Québec 466 millions de dollars. Étant donné que la valeur des propriétés résidentielles constitue l’une des 33 bases de revenu à partir desquelles sont déterminés les droits à péréquation d’une province, tout changement de son mode de calcul se répercute sur le programme de péréquation. En septembre, Statistique Canada a abandonné le système qui consistait à évaluer les valeurs des propriétés foncières dans chaque province en fonction d’un indice national des prix, pour passer à un indice des prix province par province. Le nouveau système, reconnu à l’échelle internationale, est considéré comme plus précis. Une fois ces nouvelles données adoptées par Statistique Canada, selon le règlement relatif au Programme de péréquation, seules les données les plus exactes doivent être utilisées pour établir les droits de péréquation.

Le Québec est la province qui souffre le plus de ce changement, mais celui-ci se répercute aussi sur les autres provinces. La province de Terre-Neuve-et-Labrador perdra 6 millions de dollars, tandis que toutes les autres y gagneront, notamment la Colombie-Britannique, qui touchera 226 millions de dollars.  

La baisse de 800 millions de dollars des paiements de péréquation versés au Québec représente un manque à gagner substantiel dans les finances de la province. Pour répondre aux commentaires reçus de cette dernière, le ministre des Finances a annoncé que l’application de la nouvelle méthode serait reportée d’un an lorsqu’elle a des conséquences préjudiciables pour une province. Cette annonce ne s’applique qu’aux 466 millions de dollars touchés par le changement de méthode d’estimation des valeurs foncières. Les droits à péréquation du Québec reculeront de 344 millions de dollars.  

Les prévisions économiques sont difficiles dans le meilleur des cas, mais elles sont véritablement impossibles si les règles changent sans préavis. Toutes les provinces, comme le gouvernement fédéral, peuvent appliquer la formule de péréquation. On peut donc avancer que le Québec aurait pu prévoir la réduction de 344 millions de dollars de ses droits à péréquation due à des raisons économiques. Toutefois, faute d’une consultation préalable concernant l’introduction d’une nouvelle formule d’évaluation des propriétés foncières, le Québec ne pouvait pas savoir qu’il perdrait 466 millions de dollars en une année. De toute évidence, il est nécessaire d’opérer certains changements pour que les provinces puissent prévoir avec plus de certitude le niveau de leurs droits à péréquation. Pour ce faire, il faudrait un dialogue plus ouvert entre Statistique Canada et les provinces avant l’adoption de toute nouvelle méthodologie. De fait, le ministre des Finances s’attend à ce que le report des changements permette aux provinces et à Statistique Canada d’en revoir la teneur de façon plus précise. À la suite de cet examen, toute répercussion préjudiciable découlant du changement de méthode sera échelonnée sur cinq ans.  

Le Comité estime que les provinces ne devraient pas avoir à subir ce type de surprise budgétaire. Étant donné les éventuelles répercussions sur les droits à péréquation des changements apportés à la méthode utilisée pour évaluer les composantes de la formule de péréquation, il faudrait mettre en place un processus de consultation préalable des provinces. Le Comité n’a pas l’intention de s’ingérer dans les affaires de Statistique Canada pour ce qui est de choisir la méthodologie la plus appropriée ou les données à utiliser pour établir les droits à péréquation. Il est toutefois nécessaire de veiller à réduire au minimum la confusion et la discorde. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que le gouvernement fédéral établisse un processus de consultation avec les provinces et Statistique Canada, de manière à ce que les gouvernements provinciaux aient la possibilité d’évaluer et de commenter les changements du mode de calcul des variables entrant dans la formule de péréquation.

D. La norme englobant cinq provinces    

La norme actuelle, établie en fonction de cinq provinces, élimine l’incidence des quatre provinces atlantiques, qui sont pauvres, et l’Alberta, province riche, dans le calcul des droits à péréquation. Cela est injuste aux yeux des provinces bénéficiaires parce que cela ne permet pas de comparer vraiment la capacité fiscale de toutes les provinces. Elles estiment que l’on ne peut parler de comparabilité que si toutes les provinces sont prises ne compte dans l’établissement de la norme, faute de quoi les droits sont moindres.  Il est ainsi beaucoup plus difficile pour une provinces bénéficiaires de continuer à offrir des services comparables à ceux assurés par les provinces économiquement plus fortes. Par ailleurs, la situation pourra se dégrader parce que le sous-financement du programme signifiera que les provinces bénéficiaires devront soit puiser à même les investissements réservés au développement économique, soit réduire la qualité générale des services qu’elles fournissent. Dans l’un comme dans l’autre cas, ces provinces seront moins attrayantes pour les investisseurs. L’élargissement de l’écart entre la capacité des diverses provinces à fournir des services comparables est peu compatible avec l’esprit des dispositions constitutionnelles sur la péréquation. 

Le tableau III ci-après établit une comparaison entre les droits à péréquation des provinces entre 1994-1995 et 2001-2002 selon la norme actuelle établit sur cinq provinces et selon une norme établie sur dix provinces.  Pour toutes les provinces qui sont actuellement bénéficiaires de paiements de péréquation, les sommes reçues auraient été plus importantes.  La Colombie-Britannique aurait également eu droit à des paiements.  Le surcroît va de 156 millions de dollar s pour l’Île-du-Prince-Édouard à 8,4 milliards de dollars pour le Québec. 

Source : Ministère des Finances 

La norme sert de point de comparaison de la capacité fiscale des différentes provinces. Le Comité reconnaît qu'une norme englobant les dix provinces entraînerait probablement des droits de péréquation plus élevés que la norme établie en fonction de cinq provinces. Le ministère des Finances estime que l'application d'une norme englobant les dix provinces depuis l'exercice 1982-1983 aurait coûté près de 31 milliards de dollars de plus au gouvernement fédéral. Le Comité reconnaît qu'une telle norme serait plus volatile et qu'elle pourrait entraîner des fluctuations importantes dans les droits de péréquation des provinces. Il estime néanmoins qu'une norme établie en fonction de cinq provinces ne répond pas à l'objet du programme, qui est d'assurer un financement adéquat aux provinces pour que leurs résidents jouissent de services comparables. La stabilité du niveau des paiements de péréquation est souhaitable, mais elle ne doit pas se faire en ramenant les paiements à un niveau insuffisant. Par exemple, la norme établie en fonction de cinq provinces a certes permis au gouvernement fédéral d'économiser 31 milliards de dollars depuis 20 ans, mais elle a imposé un fardeau plus lourd aux provinces bénéficiaires, ce qui s'est traduit par une réduction des services offerts à certains Canadiens. En conséquence, le Comité recommande :


RECOMMANDATION 5 

Que le gouvernement fédéral rétablisse la norme englobant dix provinces pour établir les droits de péréquation des provinces. 

E. Recettes provenant des ressources non renouvelables et calcul de la péréquation

Il s'agit probablement de la question la plus controversée concernant le programme de péréquation. Le traitement à réserver aux recettes provenant des ressources naturelles non renouvelables suscite en effet de profonds désaccords entre les provinces et chez les observateurs. La proposition d'exclusion des ressources non renouvelables dans le calcul de la péréquation a reçu l'appui, à des degrés divers, de plusieurs témoins et des gouvernements provinciaux de Terre-Neuve et Labrador et de la Nouvelle-Écosse. Certains font remarquer que, d'un point de vue strictement comptable, ces recettes provinciales devraient être considérées comme le produit de la vente d'un bien, et non comme un revenu devant être inclus dans le calcul de la péréquation. D'autres ont fait valoir que le retrait des recettes provenant des ressources non renouvelables, dans la formule de calcul, assurerait une plus grande stabilité dans le total des paiements et réduirait par conséquent la nécessité de conserver un plafond ou un plancher. En outre, il serait alors possible de revenir à une norme incluant 10 provinces pour calculer les droits de péréquation.

Les détracteurs d'une telle proposition soulignent pour leur part que les recettes provenant des ressources sont incluses dans le programme, sous une forme ou sous une autre, depuis 1962. L'Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick et le Manitoba ne sont pas en faveur de la réduction du nombre de sources de recettes devant entrer dans le calcul de la péréquation. À leurs yeux, pour mesurer équitablement les besoins de chaque province au chapitre de la péréquation, il faut mesurer sa capacité de tirer des revenus de toutes les sources susceptibles d'entraîner des disparités. Selon le ministère des Finances, le retrait des recettes provenant de l'exploitation des ressources naturelles abaisserait la capacité fiscale établie pour les provinces riches en ressources, qui auraient ainsi droit à des paiements plus élevés. Le ministère estime que, si ces ressources n'avaient pas été incluses dans le calcul de la péréquation, le gouvernement fédéral aurait dû assumer un coût supplémentaire de 270 millions de dollars pour l'exercice 2001-2002. Et ce montant risquerait d'augmenter avec le temps, avec l'intensification des activités d'exploitation gazière et pétrolière au large des côtes. 

Sur le plan de la répartition des paiements, par suite de cette proposition la Saskatchewan recevrait des sommes plus élevées, la Colombie-Britannique commencerait probablement à recevoir des paiements, tandis que toutes les autres provinces bénéficiaires toucheraient des sommes moindres. Le tableau IV ci-après porte sur l'effet qu'a sur l'ensemble des droits à péréquation le fait que les ressources naturelles non renouvelables sont exclues de la formule RFR entre 1994-1995 et 2001-2002. Cette exclusion a pour principal effet de réduire les droits à péréquation de toutes les provinces actuellement bénéficiaires autres que la Saskatchewan. Même si les paiements fédéraux au titre de la péréquation auraient augmenté de 1,6 milliards de dollars, l'effet de distribution se serait traduit par un recul des droits à péréquation des provinces, se chiffrant entre 63 millions de dollars pour Terre-Neuve et 3,5 milliards de dollars pour le Québec. Du même coup, les droits de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan auraient augmenté de 754 millions et de 5,6 milliards de dollars respectivement.

Comme il est mentionné au début du présent rapport, l'instabilité des revenus issus des ressources naturellement non renouvelables peut donner lieu à de fortes fluctuations des droits des provinces et, partant, soulever des préoccupations quant aux influences négatives sur les décisions en matière de fiscalité et de développement provincial. Même si le Comité n'est pas convaincu que les provinces menaceraient les investissements au chapitre de la création d'emploi dans le simple but de préserver leurs paiements de péréquation, certains estiment que cela pourrait se produire, ce qui a motivé l'insertion de dispositions spéciales dans des accords comme l'Accord atlantique et la solution générique, qui protègent les provinces bénéficiaires contre toute dégringolade de leurs droits à péréquation causée par des hausses des revenus provenant de leurs ressources non renouvelables. Si l'on élimine ce type de revenu du programme de péréquation, ces dispositions ne se justifieraient plus.

Les deux provinces atlantiques qui exploitent actuellement le pétrole et le gaz au large de leurs côtes ont souligné que, si elles pouvaient garder une plus grosse part de ces paiements, elles pourraient entreprendre des activités de développement économique qui leur permettraient de rattraper leur retard par rapport au reste du Canada. À leur avis, le retrait des ressources non renouvelables, dans le calcul de la péréquation, permettrait d'atteindre cet objectif. Elles pourraient ainsi recevoir des fonds provenant de la vente de ressources non renouvelables, sans réduction de leurs droits. Ces fonds " supplémentaires " pourraient alors être investis dans le développement économique des diverses provinces. Même s'il se répercute sur le développement économique, le programme de péréquation n'est pas conçu pour stimuler la croissance de l'économie. 

De plus, le Comité est d'avis qu'il est dans l'intérêt du pays de conserver un programme fidèle à son esprit, à savoir aider les provinces à fournir des services comparables pour un coût analogue. Après mûr examen de ce qui précède, le Comité croit que les revenus des ressources naturelles provinciales non renouvelables font partie du programme de péréquation. Par conséquent, le Comité recommande que :

RECOMMANDATION 6

Le gouvernement fédéral continue à inclure les ressources naturelles provinciales non renouvelables dans la base du revenu pour les paiements de péréquation.

Quoiqu'il en soit, le Comité a pris conscience, à la faveur de ses audiences, des difficultés constantes que certaines provinces bénéficiaires rencontrent pour promouvoir le développement économique de leur région. Ces provinces sont mécontentes du fait que tout gain au chapitre du développement se traduit par une perte au chapitre des paiements de péréquation, si bien que leur situation globale piétine. Le Comité est conscient que les deux provinces de l'Est estiment ne pas pouvoir réaliser tous les bénéfices attendus de l'exploitation de leurs ressources au large des côtes, par suite de l'effet combiné de certaines dispositions des accords relatifs à la côte Est, des règles du Programme de péréquation et de certains changements apportés à d'autres programmes économiques fédéraux. Cette situation, affirment-elles, continue de les empêcher d'améliorer leurs conditions économiques et d'atteindre le statut de province non bénéficiaire. Le Comité estime qu'il est justifié actuellement au moins de réexaminer la façon dont le programme traite des réussites des provinces en matière de développement économique et d'augmentation des capacités fiscales. Plus précisément, le Comité craint que la solution générique ne permette pas aux régions en développement de conserver assez de leurs droits à péréquation lorsque leurs recettes tirées de ressources non renouvelables augmentent. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 7

Que le gouvernement modifie la solution générique de manière à accroître la part des droits à péréquation d'une province qui est protégée lorsque ses recettes tirées de ressources naturelles non renouvelables augmentent.

Qui plus est, le Comité croit que le moment est venu de réévaluer les portions pertinentes des Accords atlantiques qui portent sur la péréquation pour déterminer si elles ont atteint les objectifs pour lesquelles elles ont été conçues. Au cours des années qui ont suivi l'entrée en vigueur des accords, alors que les provinces avaient le droit de protéger la majeure partie de leurs droits à péréquation contre les effets de nouvelles recettes, le niveau réel des recettes dont disposaient les provinces était très bas, à cause de la nécessité pour elles de fournir un financement aux sociétés d'exploitation des ressources. Il se peut que les Accords aient été appliqués de façon techniquement adéquate sans concrétiser le mandat dont ils étaient dotés. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 8

Que le gouvernement procède à l'évaluation des dispositions concernant la péréquation contenues dans les Accords atlantiques, afin d'établir si ceux-ci ont atteint l'objectif pour lequel ils ont été créés.

F. Paiements de péréquation et besoins de développement des provinces

D'après certains, les paiements de péréquation ne seraient pas satisfaisants parce qu'ils ne tiennent pas compte des besoins de développement différents de chacune des provinces. En gros, pour eux le coût de la prestation de services diffère selon les provinces et les provinces qui connaissent des difficultés particulières pour ce qui est de la prestation de services à la population devraient recevoir plus de fonds. Ainsi, les droits de péréquation augmenteraient et le niveau de services s'améliorerait. Les tenants de cette proposition estiment qu'elle atténuerait les disparités économiques entre les provinces. On n'a pas prouvé cette prétention à la satisfaction du Comité.

Le Comité est d'avis que l'adoption d'une proposition comme celle-là ne ferait que compliquer encore davantage un programme déjà compliqué, sans apporter nécessairement d'avantages additionnels. Le Comité reconnaît qu'il serait théoriquement possible de tenir compte des différents besoins de développement dans le calcul des droits de péréquation, mais il a rejeté cette idée parce qu'il la juge peu pratique et peut-être même contraire aux besoins apparents des provinces qui bénéficient actuellement de la péréquation. En définitive, le Comité n'a pas pu établir quelles seraient les provinces qui bénéficieraient de cette proposition et celles qui pourraient en souffrir. Certains ont également suggéré que le coût global du programme serait plus élevé ou que, s'il y avait un plafond applicable au total des paiements, la répartition des paiements serait modifiée de façon difficilement prévisible pour le moment. Par conséquent, le Comité :

Ne peut recommander actuellement un système de paiements de péréquation qui viserait à aligner les droits à la péréquation sur le coût local de la prestation des services.

CONCLUSION

Au Canada, la péréquation est devenue un élément essentiel des accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces. Son importance s'est accrue au fil des ans, de sorte qu'elle fait dorénavant partie intégrante du tissu économique et social de notre pays. De fait, son intégration dans la Constitution, en 1982, montre combien elle compte dans la fédération canadienne. Aujourd'hui, les Canadiens non seulement en acceptent le principe mais ils y souscrivent pleinement, car la péréquation leur garantit que, quelle que soit la province où ils sont domiciliés, ils peuvent s'attendre à recevoir des services publics comparables. C'est là un facteur incontestable de l'équité et de l'efficacité de notre société.

Certains critiquent le programme. Les uns considèrent qu'il influe négativement sur le comportement des provinces. Il est vrai qu'il comporte des inconvénients, le Comité le reconnaît, mais il a aussi des avantages qui compensent largement ses points faibles. Le Comité est conscient que certaines améliorations s'imposent. Comme le premier ministre et les ministres des Finances des provinces qui ont comparu devant lui, il est d'avis que le programme a besoin d'être renforcé, sans toutefois être complètement refondu. C'est précisément ce qui pourra être réalisé, estime-t-il, si ses recommandations sont adoptées. 

Un programme de péréquation efficace doit atténuer les disparités fiscales au sein de la fédération, mais d'importantes différences économiques entre les provinces demeureront néanmoins. Le Comité sait que de nombreux observateurs souhaiteraient l'adjonction d'un volet " développement régional " au mandat du programme, mais il ne souscrit pas à cette suggestion. Comme nous l'avons dit, l'objectif premier de la péréquation est de réduire les disparités fiscales, et non les disparités économiques entre les provinces. Toutefois, si les disparités économiques pouvaient être atténuées davantage, le Programme de péréquation serait mieux à même de satisfaire à l'intention de la Constitution. Le Comité estime qu'une coopération plus poussée des deux ordres de gouvernement en faveur de la croissance économique réduira les disparités économiques entre les régions et les provinces, ce qui entraînera du même coup une diminution du besoin des paiements de péréquation.

Liste des recommandations 

RECOMMANDATION 1 
Que le gouvernement fédéral n’adopte pas de formule macro actuellement pour déterminer les droits des provinces dans le cadre du Programme de péréquation. 

RECOMMANDATION 2
Que le gouvernement fédéral supprime le plafond applicable aux paiements de péréquation versés aux provinces.

RECOMMANDATION 3
Que le gouvernement maintienne le plancher du programme de péréquation.

RECOMMANDATION 4
Que le gouvernement fédéral établisse un processus de consultation avec les provinces et Statistique Canada, de manière à ce que les gouvernements provinciaux aient la possibilité d’évaluer et de commenter les changements du mode de calcul des variables entrant dans la formule de péréquation.

RECOMMANDATION 5 
Que le gouvernement fédéral rétablisse la norme englobant dix provinces pour établir les droits de péréquation des provinces.

RECOMMANDATION 6
Le gouvernement fédéral continue à inclure les ressources naturelles provinciales non renouvelables dans la base du revenu pour les paiements de péréquation.

RECOMMANDATION 7
Que le gouvernement modifie la solution générique de manière à accroître la part des droits à péréquation d’une province qui est protégée lorsque ses recettes tirées de ressources naturelles non renouvelables augmentent.

RECOMMANDATION 8
Que le gouvernement procède à l’évaluation des dispositions concernant la péréquation contenues dans les Accords atlantiques, afin d’établir si ceux-ci ont atteint l’objectif pour lequel ils ont été créés.