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Les jeunes Autochtones vivant en milieu urbain Plan d'action pour le changement

Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones

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PARTIE IV : PROGRAMMES ET SERVICES

Les services offerts à la population autochtone des villes canadiennes ne répondent pas aux besoins des jeunes Autochtones.  C’est ce que concluait la Commission royale sur les peuples autochtones, en 1996.  La Commission soulignait que « les organismes de services négligent souvent les besoins particuliers des jeunes Autochtones ou les sous-estiment au moment d’élaborer et de mettre en œuvre leurs programmes »([1]).  Cette affirmation correspond aux témoignages que nous avons entendus.  Rares sont les organisations autochtones qui ont pour mandat précis ou exclusif de combler les besoins des jeunes.  Ainsi, bien que les centres d’amitié offrent certains programmes aux jeunes des milieux urbains, ils disposent de ressources limitées qu’ils doivent consacrer à plusieurs domaines différents, d’où un éventail et un niveau de services insuffisants en ce qui a trait aux initiatives destinées aux jeunes.  Pourtant, les besoins des jeunes sont complexes, variés et croissants.  La plupart des autres fournisseurs de services autochtones doivent composer avec une situation semblable .

Les témoignages présentés au Comité suggèrent également que les jeunes Autochtones des villes sont réticents à recourir aux services destinés à la population en général.  Ils préfèrent s’adresser aux organisations communautaires autochtones, qu’ils considèrent comme les principaux fournisseurs de services et auxquelles ils demandent parfois de servir d’intermédiaires entre eux et les organismes qui desservent l’ensemble de la population.  Leur réticence s’explique en bonne part par la discrimination qui s’exerce traditionnellement à l’égard des peuples autochtones.

Dans la présente section, nous présentons les principaux défis à relever en matière d’élaboration de programmes et de prestation de services destinés à la jeunesse autochtone des villes, à savoir : la capacité des collectivités et des jeunes Autochtones des villes de tirer profit des programmes et services offerts; le besoin d’obtenir du financement à long terme afin de surmonter les problèmes engendrés par les cycles de financement à court terme; la nécessité d’adopter une approche holistique; l’offre de programmes adaptés à la culture des jeunes Autochtones vivant en milieu urbain; et la façon dont les fournisseurs de services destinés à la population en général peuvent cerner et combler les lacunes de leurs programmes afin de mieux rejoindre les jeunes Autochtones des villes.

 

Principes clés en vue d’une prestation de services efficace

1.1  Soutien des initiatives communautaires autochtones en milieu urbain

Les témoins s’entendent pour dire qu’on ne réussira pas à rejoindre la population autochtone urbaine, dont les jeunes, en recourant à une approche « universelle » en matière de prestation des services.  La meilleure façon d’atteindre les grands objectifs nationaux et provinciaux en matière de prestation des services consiste à fonder les décisions en la matière sur les conditions et les besoins régionaux et à soumettre ces décisions à l’approbation des collectivités.

Il peut toutefois être difficile de repérer les collectivités autochtones urbaines d’une région et d’établir des liens fructueux avec elles.  En milieu urbain, il n’est pas facile de savoir qui sont les porte-parole de la collectivité ni même de définir celle-ci.  Selon l’un des témoins :

Si les politiques et programmes sont déficients, c’est parce que les Autochtones des villes sont presque absents du milieu politique et de l’administration.  Dans de nombreuses villes, les Autochtones manquent de porte-parole capables de participer à la conception et à la mise en oeuvre des politiques et des programmes.  Cela est compréhensible dans une certaine mesure étant donné que les Autochtones des villes sont loin d’être homogènes.  Les Autochtones de toutes les grandes villes du Canada proviennent de groupes dont l’identité et le patrimoine sont divers.  Étant donné qu’un si grand nombre de cultures et d’identités autochtones seront représentées en milieu urbain, il n’est pas surprenant que leur représentation soit contestée ou absente([2]).

Mais cela ne nous empêche pas d’encourager la population autochtone urbaine à se définir comme une collectivité ayant des besoins propres, en dépit des défis considérables que cela comporte.  De plus, nous croyons fermement que les divers paliers de gouvernement doivent aider la population autochtone urbaine à élaborer ses propres solutions, plutôt que de lui imposer les leurs.  Les gouvernements doivent reconnaître que les Autochtones des milieux urbains connaissent la nature de leurs problèmes, qu’ils sont les mieux placés pour y trouver des solutions pertinentes et qu’ils ont besoin de ressources suffisantes pour mettre en œuvre des initiatives issues de la collectivité et correspondant à leurs priorités.  Cela dit, les gouvernements ne doivent pas se contenter de jouer un rôle passif de bailleurs de fonds.  Et il ne faut pas s’attendre à ce que les collectivités autochtones urbaines trouvent des solutions à tous leurs problèmes, qui se retrouvent également dans le contexte plus large de l’ensemble de la société canadienne.  Par conséquent, nous demandons avec insistance aux gouvernements de reconnaître que les initiatives conçues par les collectivités sont souvent plus efficaces que les programmes élaborés par des instances gouvernementales centralisées.  D’un point de vue structurel, les ministères doivent donc déléguer aux fournisseurs de services autochtones le pouvoir d’adapter les services et de réagir avec souplesse au contexte local.

 

1.2  Intégrer les jeunes aux processus décisionnels

Les jeunes Autochtones veulent s’engager et participer de façon tangible au débat sur leur avenir et à l’élaboration de solutions.  Selon les témoins, il est essentiel que les jeunes aient une voix et un sentiment d’engagement et d’appartenance à l’égard des questions qui les touchent([3]).  Les jeunes qui se sont présentés devant le Comité ont insisté sur le fait qu’il est très important pour eux de participer à la conception, à l’élaboration et à l’exécution des programmes.

Les jeunes Autochtones veulent participer au débat; ils ne veulent pas en faire l’objet, mais bien en être des participants à part entière et égale.  Nous ne voulons pas que vous nous disiez ce que nous devrions faire.  Nous voulons que vous et nos propres leaders travaillent avec nous pour découvrir ce que nous pouvons faire exactement, jusqu’où nous pouvons aller, comment nous pouvons atteindre les sommets, quels murs nous pouvons abattre, quelles limites nous pouvons repousser, quelles visions nous pouvons surpasser, quelles merveilles nous pouvons accomplir.  C’est pour cette raison que nous sommes ici aujourd’hui([4]).

Nous croyons que le plus important changement que vous pouvez et devriez recommander serait la participation des jeunes à toutes les facettes de la conception et de l’offre des programmes.  Nous croyons que les projets qui connaissent actuellement du succès comptent sur la participation des jeunes du début à la fin([5]).

Quand les jeunes entendent parler d’une initiative gouvernementale, ils disent qu’ils auraient aimé être consultés.  Ils aimeraient se réunir quelque part pour discuter de la question et révéler leur point de vue([6]).

Voici quelques-unes des opinions exprimées par des organisations politiques et des organismes autochtones :

D’après un examen des documents de plus en plus nombreux sur les pratiques exemplaires, celles-ci sont fortement axées sur la régie, l’administration, les aspects systémiques des organisations et la reddition des comptes.  L’une est que les projets sont plus efficaces – et c’est le principal élément qu’ont fait ressortir les jeunes – lorsqu’ils sont générés et administrés par des jeunes.  C’est maintenant la plus grande priorité de la stratégie de notre conseil d’administration axée sur les jeunes: nous devons avoir des projets qui sont générés et administrés par les jeunes([7]).

Comme le recommandait le rapport du groupe de travail de l’APN sur les questions urbaines, les jeunes des Premières nations devraient concevoir et offrir leurs propres programmes.  Ils sont les mieux placés pour rendre ces programmes pertinents, durables et adaptés à leur culture([8]).

 

1.3  Favoriser le renforcement des capacités des collectivités et des jeunes

Il faut toutefois prendre des mesures pour aider les jeunes à réussir dans leur entreprise.  Les initiatives relatives aux programmes et aux politiques dirigées par des jeunes sont plus fructueuses lorsqu’elles sont associées ou intégrées à d’autres services communautaires et qu’ils bénéficient des conseils des anciens, de leurs parents et de leurs mentors.

On fait davantage pour inciter les jeunes à participer à l’élaboration de politiques et de programmes, mais il reste que leur participation doit être stabilisée et inscrite dans les structures organisationnelles et les processus gouvernementaux.  On observe actuellement certaines tendances nouvelles et positives.  De plus en plus, les organisations autochtones établissent des conseils et des organes consultatifs composés de jeunes.  En mai 1988, les ministres fédéraux-provinciaux-territoriaux responsables des questions autochtones et les dirigeants autochtones nationaux ont convenu d’élaborer une Stratégie nationale pour la jeunesse autochtone.  Cette Stratégie vise à fournir un cadre de travail qui aidera les gouvernements, les institutions et les organisations autochtones à élaborer des politiques et à concevoir et offrir des programmes et des services destinés aux jeunes Autochtones.  Ces derniers jouent un rôle essentiel au sein de la Stratégie.

Ce genre de mesure est louable, mais d’une portée limitée.  Il faut intégrer les jeunes Autochtones de façon beaucoup plus étendue, au niveau communautaire.  Dans le cadre des initiatives communautaires destinées aux jeunes, il faut s’assurer d’obtenir leur avis et leurs suggestions, et faire en sorte qu’ils « participent au processus d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation »([9]).  Si les jeunes Autochtones sont encadrés et responsabilisés, dans des milieux sûrs et familiers, ils pourront plus facilement acquérir des qualités de chef.

Les gouvernements s’attendent à que les collectivités autochtones et les jeunes Autochtones participent de plus en plus aux processus liés aux programmes et aux politiques qui les concernent.  Ces attentes peuvent constituer un lourd fardeau pour le nombre relativement restreint de jeunes qui ont acquis les compétences et la confiance nécessaires pour participer à ces processus.  Les gouvernements doivent donc donner aux jeunes la capacité de concevoir et d’exécuter des programmes, ainsi que la formation et les ressources dont ils ont besoin pour s’acquitter de cette tâche.  Cette démarche est essentielle au renforcement des capacités des collectivités autochtones urbaines, et de leurs jeunes, de sorte qu’ils puissent gérer efficacement leurs relations avec les ministères et accéder à des sources de financement, plutôt que de systématiquement s’en remettre à une poignée de personnes surmenées.

Divers témoins ont souligné que, pour être efficaces, les modèles d’élaboration de programmes et de prestation de services devront encourager les jeunes à renforcer leurs capacités :

Comment peut-on avoir accès au financement si on est incapable de rédiger une proposition décente ou de tracer un profil des collectivités et si l’organisme pour lequel on travaille a déjà atteint la limite de ses possibilités?  Ces organismes sont un peu essoufflés parce qu’on leur demande déjà beaucoup en retour du financement qu’ils reçoivent([10]).

Nous ne répéterons jamais assez que les initiatives de mentorat et les stratégies favorisant l’acquisition de qualités de chef par les jeunes sont essentielles à la mise en valeur de leurs capacités.

 

1.4  Un financement sûr et souple

Plusieurs des témoins entendus par le Comité ont déploré que le financement des programmes soit de trop courte durée pour qu’ils puissent produire des résultats positifs.  Face aux besoins complexes des jeunes, les approches à court terme ne peuvent qu’échouer.  Pour que les organisations autochtones en milieu urbain puissent élaborer des solutions coordonnées et holistiques, elles doivent disposer d’un financement soutenu et suffisant.  Des témoins estiment que les cycles de financement de courte durée constituent une entrave matérielle à la capacité des organismes autochtones d’élaborer les stratégies à long terme nécessaires pour répondre aux besoins des jeunes :

Nous avons appris qu’il faut des années pour qu’un programme soit réellement efficace auprès des jeunes Autochtones de la rue.  Nos bâilleurs de fonds doivent comprendre que ces jeunes sont très traumatisés.  Robert était justement un de ces nombreux jeunes qui ont besoin qu’on s’occupe d’eux à long terme.  Les projets ponctuels qui durent à peine deux ans, ou même moins de cinq ans, sont de l’argent jeté par la fenêtre.  Il faut comprendre que plus la durée de vie d’un projet est brève, et moins il peut être efficace([11]).

La plupart du temps, les programmes pour jeunes ne reçoivent qu’un financement minimal à court terme et ne permettent pas aux jeunes de se concentrer sur des domaines très à risque comme le VIH/sida, l’abus de substances, la violence, l’itinérance et l’exploitation sexuelle.  Des fonds doivent être alloués aux programmes de sensibilisation et de prévention ayant trait à ces questions([12]).

Les projets qui sont ainsi financés sont des projets à court terme, ce qui ne nous permet pas de mettre à exécution quelque plan que ce soit à long terme([13]).

Tenter de survivre grâce à des subventions annuelles qu’il faut sans cesse solliciter impose un énorme fardeau administratif aux organisations autochtones.  Elles passent une bonne partie de l’année à remplir de complexes formulaires de demande de financement de programmes et à préparer les rapports exigés afin de rendre compte de l’utilisation des fonds.  Elles n’ont que peu de temps à consacrer aux initiatives elles-mêmes, qui ne durent pas assez longtemps pour en venir à fonctionner de façon autonome ou pour que la population autochtone urbaine accorde sa confiance aux services offerts.  Il n’est pas étonnant que les témoins se plaignent également du fait que le gouvernement fédéral finance bon nombre de projets pilotes mais qu’il n’ait pas suffisamment de fonds pour financer ceux qui s’avèrent efficaces.  Il faudrait aussi faire en sorte que les organismes reçoivent les fonds qui leur sont accordés, le cas échéant, sans subir d’inutiles délais bureaucratiques.

Les témoins ont aussi souligné que l’obligation d’adapter leurs demandes de financement à des critères préétablis constitue un autre problème, qui empêche souvent les organismes et les organisations de demander du financement pour des projets adaptés aux besoins particuliers de leur collectivité :

Si l’objectif consiste à éviter les obstacles futurs et à venir en aide aux jeunes Autochtones, nous recommandons vivement que les organismes de financement soient plus souples au niveau des conditions qu’ils imposent afin que les programmes puissent être novateurs et davantage axés sur les vrais besoins du groupe cible – en l’occurrence, les jeunes – et non uniquement sur les exigences de l’organisme subventionnaire([14]).

Nous sommes particulièrement sensibles à cette question et nous croyons que les programmes doivent être adaptés aux besoins.  Les organismes subventionnaires – qu’ils soient fédéraux, territoriaux ou provinciaux – doivent mettre en œuvre des processus à la fois souples et durables.  De plus, le processus de demande de subventions doit être simplifié, afin de s’assurer que les organismes de moindre envergure puissent eux aussi avoir accès au financement de leurs programmes([15]).

1.5  Une approche coordonnée et holistique

Les jeunes Autochtones sont mal servis par les modèles d’exécution de programmes gouvernementaux en place, qui mettent l’accent sur les services individuels plutôt que sur les services holistiques offerts à la collectivité.  L’adoption d’une approche holistique permet d’axer l’intervention sur la personne dans son ensemble plutôt que sur le problème.  C’est une façon de reconnaître que le bien-être des jeunes ne peut être dissocié de l’état de santé de leur collectivité et de leur famille.  C’est pourquoi il est essentiel d’établir une solide relation avec la collectivité et la culture des jeunes – ce qui leur permettra d’acquérir un sentiment d’appartenance et d’identité culturelle – pour obtenir de bons résultats.  À plusieurs reprises, on nous a dit que les besoins des jeunes Autochtones des villes ne doivent pas être considérés séparément des besoins de leur famille et de leur collectivité, mais qu’il faut les aborder de façon holistique et les intégrer aux programmes destinés à soutenir les familles.  Les gouvernements doivent donc combattre la fragmentation des services, une approche qui n’a guère connu de succès dans le passé.  À l’opposé, les stratégies visant à renforcer.

Idéalement, dans le cadre d’une approche holistique, les gouvernements et les ministères mettraient leurs ressources en commun au lieu de simplement les coordonner.  Il serait alors possible de répondre aux besoins interreliés, en matière de santé, d’éducation, de logement et d’emploi, non seulement des personnes mais aussi des familles et des collectivités, de façon planifiée, structurée et holistique.  Les initiatives gouvernementales horizontales permettraient aux fournisseurs de services autochtones de mieux planifier et coordonner les services offerts aux jeunes.  Comme les programmes des divers secteurs sont peu ou mal intégrés, il est difficile de répondre globalement à l’éventail des besoins des collectivités :

La plupart des programmes fédéraux portent sur un aspect particulier d’un ensemble de conditions très complexe et nos programmes sont rarement assez souples pour qu’on puisse les adapter aux défis et aux possibilités propres aux diverses collectivités([16]).

Cette situation condamne les prestataires de services à utiliser un « modèle d’intervention d’urgence » et diminue la capacité de la collectivité autochtone à fournir à ses jeunes un environnement dans lequel ils peuvent s’épanouir :

Il arrive très souvent au sein de la collectivité autochtone qu’une foule d’organisations se disputent des ressources limitées, si bien qu’une organisation donnée ne peut pratiquement pas offrir de programmes holistiques([17]).

On a déploré que les programmes fédéraux et provinciaux, qui se concentrent sur une facette unique ou particulière d’une question donnée, fonctionnent en vase clos, ce qui donne lieu à une multitude de programmes semblables, à différents paliers de prestation de services et à une gamme complexe de services de financement.

Il n’est donc pas étonnant que les organisations autochtones à la recherche de fonds pour leurs programmes d’aide aux jeunes subissent un stress aigu.  Remplir les demandes de financement exige parfois un temps fou.  La fragmentation des sources de financement et des programmes gouvernementaux oblige les organismes autochtones à consacrer une grande part de leur temps et de leur énergie à remplir une multitude de demandes de subventions, dans leur course aux fonds affectés aux divers programmes gouvernementaux.  En fin de compte, les subventions sont souvent accordées aux organismes les plus habiles à préparer des demandes plutôt qu’aux organismes qui en ont le plus besoin.

Du point de vue des clients, l’éventail des programmes porte à confusion, et il peut devenir à la fois un irritant et un obstacle pour les personnes qui tentent de s’y retrouver parmi les différents services disponibles.  Lorsqu’ils y parviennent, il arrive qu’ils reçoivent des services incohérents et mal coordonnés.  Nous nous inquiétons particulièrement du fait que certains jeunes n’accèdent pas aux services parce qu’ils ne savent pas très bien lesquels leur sont offerts, dans le cadre du « labyrinthe complexe » des programmes gouvernementaux.  Un témoin a affirmé :

Un système opérationnel et fonctionnel plus structuré pourrait aider les jeunes à mieux connaître les services, à mieux les utiliser et à en obtenir le soutien nécessaire([18]).

Du point de vue gouvernemental, le manque de coordination des programmes donne souvent lieu à des chevauchements coûteux et inutiles.  Il est urgent de réaliser une étude contextuelle afin d’inventorier les programmes actuels, de cerner les chevauchements entre les ministères et les organisations, de repérer les principales lacunes des programmes et de mieux utiliser les ressources.

Le Comité fait donc les recommandations suivantes :

 

Mesures recommandées

·        Que le gouvernement fédéral réalise obligatoirement un examen exhaustif des programmes offerts aux jeunes Autochtones, afin d’y repérer les lacunes et les chevauchements possibles.

·        Que le gouvernement fédéral établisse et finance adéquatement la création d’une base de données pouvant servir de « carrefour d’échange » où l’on pourra recueillir, partager, surveiller et diffuser l’information sur les programmes, les initiatives, les activités modèles et les modèles d’identification qui fonctionnent bien auprès des jeunes.

·        Que les gouvernements, les fournisseurs de services, les organismes communautaires et les jeunes aient accès au « carrefour d’échange ».

·        Qu’à partir de l’information recueillie, des rapports annuels soient préparés pour aider les gouvernements et les fournisseurs de services à mettre sur pied et à soutenir plus efficacement les programmes destinés aux jeunes Autochtones des régions urbaines.

 

1.6  Prestation de services par des Autochtones

On nous a dit à de multiples reprises que les organisations autochtones sont les mieux placées pour fournir des services à la population autochtone des villes.  Plusieurs jeunes Autochtones préfèrent, pour des raisons culturelles, s’adresser à des organismes et à un personnel autochtones pour obtenir les services dont ils ont besoin.  Plusieurs témoins nous ont dit se sentir mal à l’aise lorsqu’ils recourent aux services destinés à l’ensemble de la population.  Ils ont l’impression que le personnel non autochtone est souvent ignorant ou irrespectueux des cultures et des pratiques autochtones, qu’il ne comprend pas parfaitement leurs besoins, et qu’il entretient des stéréotypes négatifs.  L’un des témoins a affirmé :

Nous allons aborder ce soir un thème qui vous est bien connu.  Le fait est qu’il est préférable que ces services – l’éducation, les ressources humaines et la santé – soient assurés à la population autochtone citadine dans un environnement autochtone.  Le Centre canadien des Autochtones de Toronto ainsi que d’autres centres d’amitié et organismes autochtones de tout le Canada ont connu énormément de succès dans ce domaine parce que nous comprenons bien la situation des jeunes Autochtones^([19]).

Il n’y a rien d’étonnant à ce que les jeunes Autochtones préfèrent recourir aux services d’organismes autochtones qui embauchent du personnel issu de la même collectivité qu’eux, dont le passé est similaire au leur et qui comprend bien leurs besoins.  Dans certains cas, les jeunes Autochtones préfèrent que ce soit leurs pairs qui offrent les programmes, surtout ceux qui ont trait à la santé sexuelle, aux loisirs et à l’itinérance.

1.7  Des programmes adaptés à la culture et des services offerts sans égard au statut

Certains des témoins qui se sont présentés devant le Comité maintiennent que les services offerts aux Autochtones doivent absolument être adaptés à leur culture.  Le Comité est d’accord avec eux.  Les témoignages que nous avons entendus nous ont convaincus que les jeunes Autochtones sont mieux servis par des organismes qui partagent leur culture et qui offrent des programmes adaptés à cette culture.  Il est particulièrement important de proposer de tels programmes en milieu urbain, là où les jeunes risquent le plus de se sentir coupés de leur famille, de leurs traditions et de leur culture.