RAPPORT DU COMITÉ

Le mardi 8 avril 2008

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales

a l'honneur de présenter son

DOUZIÈME RAPPORT

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 Votre Comité auquel a été référé le Budget des dépenses 2008-2009, a, conformément à l’ordre de renvoi du jeudi 28 février 2008 examiné ledit Budget et présente ici son rapport sur La gestion des ressources humaines dans la Fonction Publique.

 Respectueusement soumis,

Le président
JOSEPH A. DAY

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RAPPORT SUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS LA FONCTION PUBLIQUE 

INTRODUCTION 

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a le mandat général de se pencher sur les dépenses effectuées par le gouvernement, soit directement dans un budget, soit indirectement en vertu de projets de loi portant pouvoir d’emprunt ou se rapportant aux dépenses prévues dans le budget.  Traditionnellement, le Comité s’est aussi intéressé aux questions qui touchent à la gestion de la fonction publique fédérale.  C’est pour ces raisons que les dirigeants de la Commission de la fonction publique (CFP) comparaissent régulièrement devant le Comité pour répondre aux questions sur les dépenses dont ils sont responsables et sur d’autres questions relatives à la gestion de la fonction publique. 

Au cours de la législature actuelle, la présidente de la Commission de la fonction publique, Mme Maria Barrados, a comparu devant le Comité pour expliquer le récent rapport annuel de la Commission et pour discuter des constatations de ce rapport concernant la gestion des ressources humaines de la fonction publique.  Les discussions animées qui en ont découlé ont incité les sénateurs à demander des renseignements supplémentaires.  Par la suite, deux autres réunions ont été prévues avec d’autres fonctionnaires afin de mieux comprendre la nature des problèmes soulevés dans le rapport de la CFP et de déterminer quelle sera la réponse du gouvernement. 

Le Comité espère que le présent rapport renseignera le Sénat sur quelques-unes des principales questions d’actualité concernant la gestion des ressources humaines dans la fonction publique fédérale.  Nous espérons également que nos recommandations guideront le gouvernement fédéral dans ses efforts en vue d’améliorer le fonctionnement de la fonction publique.  L’étude a été effectuée au cours de trois réunions. 

Premièrement, le 14 novembre 2007, Mme Barrados est venue au Comité pour discuter des constatations du Rapport annuel 2006-2007 de la Commission de la fonction publique et des résultats de quatre vérifications déposées au Parlement le 13 novembre 2007 ainsi que de deux études statistiques publiées le même jour.  Mme Barrados a rappelé au Comité que l’exercice 2006-2007 était la première année complète sous le régime de la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique. 

Deuxièmement, le 28 novembre 2007, le Comité a rencontré Mme Kami Ramcharan (directrice générale, Renouvellement de la main d’œuvre et du milieu de travail), de l’Agence de la fonction publique du Canada, et des fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor – M. Dan Danagher (directeur exécutif, Relations de travail et opérations de rémunération) et M. Tom Scott (directeur exécutif, Opérations et services gouvernementaux, Direction des ressources humaines) – afin de discuter de l’équité en matière d’emploi dans la fonction publique fédérale. 

L’Agence de la fonction publique du Canada (anciennement appelée l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) a pour mandat d’assurer la gestion des ressources humaines de la fonction publique, et aussi de surveiller l’application de la Loi sur l’équité en matière d’emploi dans les ministères et organismes pour lesquels le Conseil du Trésor est l’employeur.  Il est question ici d’environ 65 ministères et organismes qui emploient à peu près 175 000 employés.  

Troisièmement, le 29 janvier 2008, le Comité a rencontré Mme Karen Ellis, vice‑présidente principale, Renouvellement de la main-d’œuvre et du milieu de travail, à l’Agence de la fonction publique du Canada, afin d’obtenir des éclaircissements sur quelques questions soulevées dans le Rapport annuel de la Commission de la fonction publique. 

Mme Ellis a décrit brièvement le nouveau régime de gestion des ressources humaines qui a été lancé en 2003 et qui continue à se préciser dans toute la fonction publique.  Ce changement a suivi l’adoption par le Parlement de la Loi sur la modernisation de la fonction publique.  Mme Ellis a expliqué que, sous le nouveau régime, le principal changement concerne les administrateurs généraux et les gestionnaires hiérarchiques, qui ont désormais la responsabilité principale de la gestion des ressources humaines et jouissent d’une plus grande flexibilité pour ce faire.  Leur responsabilité comprend le recrutement, la dotation, l’équité en matière d’emploi, les langues officielles et la planification des ressources humaines.

Mme Ellis a expliqué que le renouvellement de la fonction publique repose sur quatre piliers : 

·         La planification intégrée est la base et la force du renouvellement qui établit des liens entre la planification des activités et la planification des ressources humaines.  Elle consiste en fait à permettre la pleine utilisation de la marge de manœuvre offerte par la Loi sur la modernisation de la fonction publique et à faciliter l’atteinte des objectifs liés à l’équité en matière d’emploi et aux langues officielles.   

·         Le recrutement est essentiel au renouvellement afin de renouveler et de maintenir la capacité de production à tous les niveaux.   

·         Le perfectionnement des employés consiste à favoriser le leadership à tous les niveaux et à assurer que les employés font un travail stimulant dans un milieu favorable.   

·         L’infrastructure habilitante permet d’avoir les bons systèmes et procédés en place pour assurer une planification, un recrutement et un perfectionnement efficaces. 

 

LES QUESTIONS 

De façon générale, a déclaré Mme Barrados, la Commission a confiance en l’intégrité du système de dotation.  Les ministères et organismes ont fait des progrès dans la mise en œuvre de nouvelles méthodes de dotation en personnel.  La plupart des institutions fédérales (88 p. 100) ont élaboré des plans de ressources humaines qui visent une grande partie de leur effectif.  Cependant, elles doivent renforcer le lien entre leurs plans et leurs mesures de dotation.  

Malgré les progrès accomplis, la Commission demeure préoccupée par certaines lacunes qui minent la modernisation de la gestion des ressources humaines, en ce qui concerne en particulier la capacité de la communauté des ressources humaines et l’importance d’obtenir de meilleures données à l’appui de la planification et de la reddition de comptes.  Le rapport annuel de 2006-2007 expose certains problèmes que l’on aborde ci‑dessous.  

  

A.  L’embauche de personnel temporaire 

La Commission a constaté que le recrutement dans la fonction publique dépend lourdement du personnel temporaire.  Sur une période de huit ans, plus de 80 p. 100 des 86 000 nouveaux employés nommés pour une période indéterminée (permanents) avaient déjà acquis de l’expérience au sein de la fonction publique, et 75 p. 100 d’entre eux l’avaient acquise en occupant un poste occasionnel ou d’une durée déterminée (temporaire).  

La Commission s’inquiète de ces pratiques de recrutement.  Elle estime qu’embaucher pour répondre à des besoins à court terme n’est pas le meilleur moyen de répondre aux besoins à long terme, et ce n’est pas non plus une bonne façon d’attirer des travailleurs qualifiés qui ont déjà un emploi permanent.  La Commission a fait observer que les ministères et organismes fédéraux devront améliorer leurs systèmes et procédures de planification des ressources humaines, en particulier la façon dont ils embauchent des employés permanents.  

Les sénateurs partagent les préoccupations de Mme Barrados au sujet de la prépondérance du personnel temporaire ou occasionnel parmi les employés recrutés.  Mme Barrados y voit un grave problème et considère que ce n’est pas la meilleure façon de bâtir un effectif permanent.  Elle croit néanmoins qu’il n’est pas opportun d’imposer d’autres règles et conditions, étant donné que des directives précises ont déjà été adressées aux ministères et organismes pour qu’ils améliorent leurs pratiques de dotation.  Mme Barrados a dit que la Commission de la fonction publique continuera de surveiller l’évolution de la situation et de présenter des rapports à ce sujet.  

L’embauche d’employés occasionnels est une question importante que l’AFPC aussi examine.  Mme Ellis a rappelé au Comité que les employés occasionnels ne peuvent pas devenir automatiquement des employés nommés pour une période indéterminée.  Ils doivent se soumettre à un concours ouvert au public.  L’Agence a une politique sur l’emploi pour une période déterminée, qui stipule que les ministères doivent avoir recours à des employés nommés pour une période déterminée pour répondre à des besoins à court terme.  D’après Mme Ellis, ce qui importe c’est si les gens utilisent cette politique comme un outil de gestion pour gérer le rendement et s’assurer de garder les meilleurs éléments dans la fonction publique. 

Les membres du Comité étaient inquiets des conséquences pour le gouvernement fédéral de la prépondérance de l’embauche d’employés occasionnels ou de contrats à terme déterminés pour combler les postes vacants dans la fonction publique.  Par conséquent, le Comité recommande : 

RECOMMANDATION  1  

Que la Commission de la fonction publique fournisse au Comité sénatorial des finances nationales des rapports d’étape réguliers sur l’embauche d’employés occasionnels et d’employés nommés pour une période déterminée au gouvernement fédéral.   

 

   B.  L’équité en matière d’emploi 

Les sénateurs ont été troublés d’apprendre l’existence de certaines tendances quant à l’équité en matière d’emploi dans la fonction publique.  Aux termes de la loi, quatre groupes sont visés par l’équité en matière d’emploi, à savoir les femmes, les personnes handicapées, les Autochtones et les minorités visibles; leur représentation dans la fonction publique doit être égale ou supérieure à leur proportion dans la population active à l’échelle nationale.  Trois groupes sont bien représentés : leur proportion est même supérieure à la norme. En revanche, les minorités visibles demeurent proportionnellement moins bien représentées dans la fonction publique fédérale qu’elles le sont dans la population active, nous a dit Mme Barrados. Il est également troublant de constater que si, globalement, le recrutement s’est accru dans la fonction publique[1], l’embauche de membres d’une minorité visible a sensiblement reculé, passant de 9.8 % en 2005-2006 dans l’ensemble du recrutement total à la fonction publique à 8.7 % en 2006-2007.  Comme l’a expliqué Mme Barrados, si le taux de recrutement des minorités visibles n’augmente pas, leur déficit de représentation dans la fonction publique sera de plus en plus prononcé. 

Mme Barrados a expliqué que la Loi sur l’emploi dans la fonction publique contient des dispositions permettant aux organisations de prendre des mesures pour améliorer la représentation de certains groupes, par exemple en incluant l’équité en matière d’emploi dans les critères de mérite, en faisant de l’équité en matière d’emploi un des besoins actuels ou futurs de l’organisation et en élargissant ou en limitant la zone de sélection pour les groupes visés par l’équité en matière d’emploi. La CFP a constaté que les organisations gouvernementales n’avaient pas pleinement exploité ces dispositions en 2006-2007.  

En conséquence, la CFP a approfondi ses recherches et analyses pour tenter de mieux comprendre pourquoi la proportion de minorités visibles parmi les personnes nommées est si inférieure à la proportion de ces personnes parmi les candidats. Elle n’a rien trouvé pour le moment à l’étape de la pré-sélection qui puisse expliquer pourquoi on n’embauche pas plus de représentants des minorités visibles. La CFP a dit au Comité qu’elle ferait d’autres travaux en 2007-2008 pour suivre les résultats des groupes visés par l’équité salariale aux stades ultérieurs du processus de recrutement (sélection, évaluation et classement) des ministères et organismes. 

La CFP a fait par ailleurs un constat intéressant, à savoir une augmentation de 70 % sur l’année précédente du nombre des membres d’une minorité visible accédant pour la première fois à un poste dans le groupe de la direction. Cela montre selon elle que les efforts concertés de la CFP et des ministères au niveau du contrôle et de l’emploi de stratégies de recrutement spéciales, comme le répertoire de candidats préqualifiés établi en 2005-2006 peuvent donner des résultats sensibles.

Les sénateurs ont exprimé de vives inquiétudes au sujet de la sous-représentation des minorités visibles dans la fonction publique et ont interrogé Mme Barrados sur ses causes probables.  Celle-ci a évoqué certaines explications possibles, mais rien de concluant.  Elle a convenu que la Commission de la fonction publique doit insister davantage pour que le gouvernement fédéral embauche plus de membres des minorités.  À son avis, la diminution du taux d’embauche des minorités visibles est probablement imputable à de mauvaises habitudes et à un manque d’effort pour changer.  Elle a ajouté que, quand on voit des efforts concertés, on voit une amélioration.  Mme Barrados a indiqué que plusieurs mesures pourraient être prises pour accroître la représentation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale, notamment accroître le nombre de membres des minorités visibles dans des postes de dirigeants dans la fonction publique, car c’est cela qui donne véritablement l’exemple et contribue à changer les attitudes.  

D’après Mme Ramcharan et Mme Ellis, l’Agence de la fonction publique du Canada, l’organisation fédérale chargée des politiques d’emploi au gouvernement fédéral,  est en train de revoir la politique sur l’équité en matière d’emploi, afin de la rendre plus simple et plus claire.  Axée sur les résultats, elle permettra d’intégrer les objectifs d’équité en matière d’emploi à toutes les facettes des activités de gestion et de planification des ressources humaines, et aussi de faciliter la reddition de comptes.  La politique révisée, qui devrait entrer en vigueur en avril 2008, va définir les objectifs de représentation que devront atteindre les sous-ministres au sein de leur ministère ou organisme.  

Les sénateurs s’interrogeaient sur l’incidence possible des exigences fédérales en matière de bilinguisme sur l’embauche de minorités visibles.  D’après Mme Ellis, le bilinguisme ne pose pas de problème particulier aux minorités visibles dans la fonction publique.  Les éléments qui lui paraissent importants valent tout autant pour les fonctionnaires appartenant à une minorité visible que pour tous les autres. Selon elle, les cours de langue doivent faire partie du plan d’ensemble de la gestion des ressources humaines.  Elle a reconnu que, dans certaines régions, l’un des plus grands problèmes, c’est l’accès limité aux établissements et aux programmes de formation linguistique. 

Les sénateurs sont insatisfaits dans l’ensemble de la réponse des porte-parole de l’Agence quant à la manière dont le gouvernement s’occupe de l’équité en matière d’emploi relativement aux minorités visibles.  Le Comité a demandé des renseignements complémentaires à ce sujet, qu’il n’a malheureusement pas encore reçus.  Suivant la nature et le contenu de la réponse de l’Agence à ces questions, le Comité pourrait éventuellement revenir sur le problème de la sous-représentation des minorités visibles dans la fonction publique. Il estime que la situation demeure inquiétante et que des efforts sérieux doivent être faits pour régler cette question.  En conséquence, il recommande : 

RECOMMANDATION  2  

Que le gouvernement fédéral prenne des mesures pour promouvoir et faciliter l’embauche d’un plus grand nombre de membres de minorités visibles dans la fonction publique fédérale, en proportion avec leur représentation dans l’ensemble de la population active, et que le  gouvernement fédéral remette au Comité sénatorial des finances nationales un plan de mise en œuvre de ces mesures. 

 

   C.  L’impartialité de la fonction publique  

La Commission a aussi le mandat de maintenir l’impartialité de la fonction publique.  Cette exigence oblige les fonctionnaires à demander à la Commission l’autorisation de se présenter comme candidats à des élections.  Quatre-vingt-quinze fonctionnaires ont demandé la permission de se porter candidats à des élections fédérales, provinciales ou municipales.  Il s’agit d’une nouvelle disposition.  Un certain nombre de fonctionnaires n’étaient pas au courant de cette exigence et un tiers des demandes n’ont pas été présentées avant la date limite prévue.  

 

   D.  Les pratiques de gestion des ressources humaines 

Dans le cadre de son mandat, la Commission effectue des vérifications des pratiques et des procédures des ministères et organismes en matière de ressources humaines.  Elle a présenté les résultats de quatre vérifications menées en 2007-2008.  Dans trois cas, les pratiques d’embauche étaient satisfaisantes.  En revanche, dans un cas, celui du Bureau de l’enquêteur correctionnel, la Commission a constaté que neuf nominations sur dix contrevenaient à l’entente de délégation conclue avec elle. Elle en a conclu que les tendances en dotation du Bureau de l’enquêteur correctionnel portaient atteinte aux principes de justice, de transparence et d’accessibilité.  Les sénateurs voulaient savoir quelle procédure la Commission applique dans ces cas-là et quelles sanctions sont prévues.  Mme Barrados a dit que la Commission avait constaté que les politiques en matière de ressources humaines comportaient des lacunes qu’il importe de combler. La CFP a donc recommandé que l’employeur, le Conseil du Trésor, apporte les correctifs voulus et que le Secrétariat du Conseil du Trésor surveille de plus près les opérations de dotation du Bureau de l’enquêteur correctionnel.  Mme Barrados a dit aussi au Comité que la Commission avait assujetti le Bureau à un niveau de surveillance accru.  Enfin, la Commission a demandé que le Bureau lui remette des rapports trimestriels et elle suit la situation de près.  La Commission va revoir les nominations en cause et décidera plus tard si les restrictions doivent être maintenues ou levées. 

Le Comité, conscient de l’importance de saines pratiques d’embauche dans la fonction publique fédérale, est préoccupé par la situation au Bureau de l’enquêteur correctionnel et recommande en conséquence :   

RECOMMANDATION  3 

Que la Commission de la fonction publique présente au Comité sénatorial des finances nationales d’ici la fin de l’exercice 2008-2009 un rapport sur les nominations au Bureau de l’enquêteur correctionnel.

 

   E.  La zone de sélection nationale 

La Commission a renseigné le Comité sur les progrès de l’établissement et de la mise en place d’une zone de sélection nationale pour le recrutement externe.  La Commission poursuit ses efforts pour élargir l’accès aux emplois dans la fonction publique au Canada.  Elle a déclaré au Comité qu’elle prévoit que la mise en œuvre complète se fera d’ici décembre 2008.  

Les sénateurs voulaient un compte rendu sur la mise en place de la zone de sélection nationale, maintenant prévue d’ici décembre 2008.  Mme Barrados a déclaré au Comité que la mise en œuvre complète avait été retardée d’un an parce que la Commission voulait effectuer un projet pilote dans la région de la capitale nationale afin de s’assurer qu’elle possédait la capacité en ressources humaines nécessaire pour faire face à une forte hausse éventuelle du nombre de candidats découlant de cette nouvelle politique.  

 

   F.  Les difficultés budgétaires de la CFP 

La Commission de la fonction publique du Canada a déclaré au Comité qu’elle s’efforce de mettre en œuvre les dispositions de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, qu’elle a accru sa capacité de vérification et de surveillance et qu’elle continue à investir dans la modernisation et la transformation de ses services.  

En outre, parce que les dispositions de la nouvelle loi prévoient des responsabilités accrues pour la Commission de la fonction publique, la Commission cherche d’autres mécanismes de financement afin de continuer à mener toutes ses activités législatives et de soutenir le système fédéral des ressources humaines selon les besoins. 

M. Tom Scott, du Secrétariat du Conseil du Trésor, a apporté des précisions sur le mode de financement de la Commission de la fonction publique, à la lumière des déclarations de Mme Barrados au sujet de la recherche de nouveaux mécanismes de financement, notamment le recouvrement des coûts de certains produits et services fournis par la Commission aux ministères et organismes.  

M. Scott a indiqué que la Commission a deux responsabilités : l’une est obligatoire pour la vérification et la surveillance du gouvernement en ce qui concerne le principe du mérite et l’autre, c’est qu’elle fait partie de l’exécutif pour ce qui est de fournir des services et des produits à un grand nombre de ministères. Certains services sont offerts par affectation de crédits et d’autres, par recouvrement des coûts.

Les services obligatoires comme la surveillance et la vérification sont financés par des crédits, tandis que les services facultatifs offerts à certains clients des ministères, comme les évaluations et les dépistages sont financés par recouvrement des coûts.  Au cours des dernières années, la Commission de la fonction publique a étendu la gamme de services facultatifs offerts aux ministères et, par conséquent, Mme Barrados a demandé au Conseil du Trésor d’accroître le pouvoir de recouvrement des coûts de la Commission.

M. Scott a dit que Mme Barrados devait d’abord régulariser les pouvoirs accordés à titre temporaire il y a deux ou trois ans en matière de recouvrement des coûts et ensuite les augmenter pour composer avec l’augmentation de la demande de services facultatifs.  Mme Barrados a dit que la Commission de la fonction publique jouit d’un pouvoir de dépenser de 8 millions de dollars et que celle-ci était en train de négocier avec le Secrétariat du Conseil du Trésor une augmentation de 6 millions de dollars de son pouvoir de dépenser pour être mieux en mesure de répondre à la demande de services facultatifs.

 

CONCLUSION 

Ces questions ont été abordées durant l’examen, par le Comité, du Budget principal des dépenses de 2007-2008.  Le Comité a l’intention de continuer de suivre ces questions et d’autres encore dans le contexte plus vaste de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique fédérale.

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales soumet respectueusement son rapport sur la gestion des ressources humaines dans la fonction publique.

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