TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION.. PAGEREF _Toc232331301 \h 1

AUDIENCES SUR LE BUDGET DES DÉPENSES 2009-2010. PAGEREF _Toc232331302 \h 1

1. Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) PAGEREF _Toc232331303 \h 1

2. La Loi sur le contrôle des dépenses et le renouvellement de la fonction publique. PAGEREF _Toc232331304 \h 5

3. Société canadienne d’hypothèques et de logement PAGEREF _Toc232331305 \h 6

4. Intégrité du secteur public Canada. PAGEREF _Toc232331306 \h 8

5. Énergie atomique du Canada limitée. PAGEREF _Toc232331307 \h 10

6. La Commission de la fonction publique. PAGEREF _Toc232331308 \h 12

OBSERVATIONS FINALES. PAGEREF _Toc232331309 \h 16

 
 

DEUXIÈME RAPPORT INTÉRIMAIRE SUR LE
BUDGET DES DÉPENSES 2009-2010

INTRODUCTION

Comme à son habitude, le comité a réservé plusieurs dates pour étudier le Budget des dépenses 2009-2010. L'examen initial a commencé le 4 mars 2009. A comparu pour le Secrétariat du Conseil du Trésor Alister Smith, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses. Il était accompagné de Gregory Smith, directeur exécutif, Division des opérations et prévisions de dépenses, également du Secteur de la gestion des dépenses. Après avoir fait leur exposé, qui précisait et expliquait les principaux éléments du Budget des dépenses 2009-2010, les représentants ont répondu aux premières demandes de renseignements du comité concernant les dépenses prévues par le gouvernement pour le nouvel exercice et ont fourni par la suite des réponses écrites. Après avoir examiné les détails du projet de loi de crédits provisoires au courant du mois de mars 2009, le comité a présenté au Sénat un rapport provisoire (son quatrième) en mars 2009. Il a poursuivi depuis son examen des documents relatifs au Budget des dépenses 2009-2010.

Le Budget principal des dépenses 2009-2010, de 236,1 milliards de dollars, présente des informations portant sur les autorisations de dépenses à la fois budgétaires et non budgétaires. Les dépenses budgétaires incluent les frais du service de la dette publique, les dépenses de fonctionnement et en immobilisations, les paiements de transfert aux autres ordres de gouvernement, aux organisations et aux particuliers, ainsi que les paiements aux sociétés d’État. Dans ce budget principal des dépenses, les dépenses budgétaires prévues sont de 235,8 milliards de dollars. Ces dépenses budgétaires se subdivisent en dépenses législatives de 150,2 milliards et crédits votés de 85,6 milliards. Les dépenses non budgétaires (prêts, investissements et avances) sont des opérations qui correspondent à des changements dans la composition des actifs financiers du gouvernement du Canada. Dans ce budget principal des dépenses, elles totalisent 0,35 milliard de dollars et sont constituées de 0,086 milliard de crédits votés et de 0,15 milliard de dollars de dépenses législatives. Comme par les années passées, les dépenses législatives constituent le gros (63,7 p. 100) des dépenses prévues.

AUDIENCES SUR LE BUDGET DES DÉPENSES 2009-2010

Bien que le comité se soit beaucoup consacré ce printemps à l’étude de deux projets de loi, le projet de loi C-10, Loi d’exécution du budget de 2009, qui met en œuvre le plan de relance et d’autres mesures budgétaires, et le projet de loi C-18, Loi modifiant la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, les sénateurs ont néanmoins pu examiner plusieurs aspects des plans de dépense du gouvernement. Le comité aimerait expliquer ces points dans le présent rapport.

1. Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA)

Le mardi 24 mars 2009, Cameron Prince, vice-président des Opérations à l’Agence canadienne d'inspection des aliments, a témoigné au nom de l’ACIA pour expliquer plusieurs aspects du fonctionnement de son agence.  Il a commencé par un survol général de l’Agence et du rôle de cette dernière.

L'ACIA est un organisme de réglementation à vocation scientifique chargé de protéger la salubrité des aliments, la santé des animaux et les végétaux dans le but d’assurer la santé et le bien‑être des Canadiens et de préserver l'environnement et l'économie. Ses politiques et activités sont régies par 13 lois et règlements d'application. L’ACIA est dirigée par une présidente qui relève du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. L'ACIA emploie près de 7 000 personnes au pays, réparties dans plus de 600 bureaux et laboratoires.  Sur le plan des ressources, l'ACIA dispose d'un budget annuel de 663 millions de dollars, ce qui comprend un budget approuvé par le Parlement, des budgets supplémentaires des dépenses, des reports d'exercices précédents et des fonds associés aux négociations collectives.

De nombreux secteurs de responsabilité de l'ACIA sont des domaines de compétence partagée entre les gouvernements provinciaux et territoriaux. L'industrie et les consommateurs s'avèrent également d'importants partenaires et intervenants dans tous les aspects du travail de l'ACIA.  M. Prince a expliqué que le travail de l'Agence s'inscrit dans un contexte international bien établi et amène des contacts fréquents avec des responsables de la réglementation étrangers. Il a insisté sur le fait qu’au Canada la salubrité des aliments est un domaine de compétence et une responsabilité partagés.

M. Prince a indiqué que l’une de leurs activités prioritaires est le rappel d'aliments. L’ACIA supervise les rappels d’aliments lorsqu'un produit alimentaire non sécuritaire n'est plus sous la surveillance du fabricant ou de l'importateur. Les activités de l'Agence dans ce domaine comprennent les enquêtes sur la salubrité des aliments, la diffusion des avis de rappel sur Internet et à l'agence de transmission ainsi que la vérification de l'efficacité des rappels. Les étapes qui mènent au rappel de certains aliments varient selon le mode de détection du risque.  Les risques peuvent être décelés à la suite de plaintes de consommateurs ou encore par les gens de l'industrie, par des responsables de la santé publique, par les autorités responsables de la salubrité alimentaire d'autres pays ou par le personnel de l'ACIA au cours de l'inspection d'usines de fabrication, d'usines de transformation ou de cargaisons d'aliments importés. Si une entreprise est incapable ou refuse de rappeler un produit présentant un risque, le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire est habilité par la loi à en ordonner le rappel. Cependant, les ordres de rappel obligatoire sont extrêmement rares. Généralement, les entreprises rappellent rapidement — et de leur propre chef — les produits présentant des risques. L'ACIA supervise ce processus.

Comme l’a expliqué M. Prince, au sein du système « l'industrie est responsable de la salubrité de ses produits alimentaires ». Elle y veille en décelant et en gérant les risques importants, et en se conformant à la réglementation. Le rôle de l'ACIA consiste à s'assurer du respect de ces règlements. Il incombe au gouvernement d'établir des normes strictes que l'industrie devra respecter. Pour gérer les risques et les menaces, l'Agence effectue des inspections et met en œuvre des mécanismes d'application dont le but est de vérifier que l'industrie respecte ces normes.

Des sénateurs ont mentionné que, dans un rapport qu'elle a publié l'automne 2008, la vérificatrice générale indiquait que les programmes de protection des végétaux ne faisaient pas suffisamment appel à la technologie de gestion de l'information. Même si le rapport précisait que l'Agence était d'accord avec ces recommandations, les sénateurs souhaitaient savoir si elle a donné suite aux recommandations de la vérificatrice générale.

Paul Mayers, vice-président associé par intérim des Programmes de l’ACIA, a expliqué que le rapport de la vérificatrice générale fait état des limites du système de gestion de l'information en ce qui concerne le suivi des incidents concernant la santé des végétaux  et que l'Agence est tout à fait d'accord avec cette constatation. Il a ajouté que, parmi les améliorations envisagées, l’Agence s’est concentrée sur ce qu’elle appelle le système de suivi de la santé des végétaux et que ces améliorations sont censées contribuer à améliorer sa capacité de surveillance des incidents.  L'Agence s'est engagée à donner suite à cette recommandation en apportant des améliorations au système de technologie de l'information qui est utilisé pour ses enquêtes sur les activités entourant la santé des végétaux et menaçant la santé des Canadiens.  Entre autres mesures qu’elle a prises pour être mieux en mesure de répondre aux menaces pour la santé de la population, l’Agence a embauché, depuis 2006, 200 personnes pour son personnel d'inspection, réparties dans tout le pays. Selon M. Prince :

L'objectif de ce recrutement était d'affecter plus de personnes aux premières lignes pour s'occuper des questions de salubrité des aliments et de rappels d'aliments. Ils travaillent principalement dans les grandes villes — plus particulièrement à Toronto et Vancouver ainsi qu'à Montréal, et je crois que certains sont à Winnipeg — mais dans l'ensemble ils ont été affectés dans les 18 bureaux régionaux que nous avons au pays.

Des sénateurs ont mentionné l’éclosion de cas de listériose en 2008.  Ils ont entendu dire que, pendant la crise, des restrictions ont été imposées aux inspecteurs sur le terrain, et que les inspecteurs en question ont dû se contenter d’examiner des documents et les rapports qu'ils recevaient des compagnies.

M. Prince a répondu que les changements n'avaient rien à voir avec des restrictions financières et n’ont pas empêché les inspecteurs d’aller sur le terrain pour enquêter.  Il a précisé :

En fait, le régime de vérification de la conformité prévoit seulement des tâches précises pour les inspecteurs. C'est un système rigoureux, dans le sens où il énonce très clairement ce qu'un inspecteur doit faire dans l'usine.

Il a ajouté qu’une partie du travail de l'inspecteur consiste à examiner les registres que tient l'usine — pour les tests microbiologiques, la désinfection, la formation des employés, etc. Selon lui 

Tous ces éléments sont importants pour obtenir une évaluation globale de ce qui se fait dans l'usine et permettent de déterminer s'il existe des dangers ou des risques concernant la salubrité des aliments. Ce système n'empêche pas les inspecteurs de faire leur travail.

Et il a précisé qu’«en fait, il les incite, dans le cadre de certaines tâches en particulier, à examiner certains éléments du régime de salubrité des aliments, dans les usines ». 

Des sénateurs se sont intéressés aux changements que la crise de la listériose a incité l’Agence à instaurer. M. Mayers a expliqué que les événements récents lui avaient donné l'occasion d'examiner les exigences en vigueur relativement aux contrôles. Par exemple, lorsque l'enquête a révélé la présence de matière organique sur l'équipement de tranchage, elle a immédiatement diffusé une nouvelle directive pour exiger le démontage de cet équipement et l’adoption de mesures d'hygiène supplémentaires dans toutes les usines agréées par le gouvernement fédéral. En février 2009, l’Agence a annoncé une nouvelle série de directives visant à contrôler l'éclosion de listériose, qui comprenaient l'établissement d'exigences supplémentaires concernant la réalisation d'analyses de l'environnement sur les surfaces de contact de l'usine en vue de détecter la présence de la bactérie, d'analyses du produit fini et d'analyses de l'environnement par l'Agence.

Certains sénateurs se sont dits préoccupés également par un éventuel chevauchement du travail effectué par les inspecteurs provinciaux et de celui des agences gouvernementales et de l’impossibilité pour les établissements qui sont soumis aux inspections provinciales et non fédérales d’exporter leurs produits hors de la province.

M. Mayers a expliqué que la Loi sur l'inspection des viandes et son règlement d'application prévoient qu'un établissement doit être agréé par le gouvernement fédéral pour avoir le droit d'expédier ses produits à l'étranger ou dans d'autres provinces :

Il faut se conformer à des exigences bien précises pour obtenir l'agrément accordé par le gouvernement fédéral. Quand un établissement décide — et c'est sa décision — de demander cet agrément, il doit satisfaire aux exigences prévues par le système fédéral. De nombreuses usines exercent leurs activités dans une seule province; par conséquent, elles décident de ne pas demander l'agrément du gouvernement fédéral et elles se conforment plutôt à la réglementation en vigueur dans la province où elles se trouvent. Leur objectif premier ne change pas : elles veulent fournir aux consommateurs un produit qui soit sain. Seulement, le système au sein duquel elles fonctionnent et la surveillance de l'inspection à laquelle elles sont soumises sont différents. Selon le système fédéral, c'est l'Agence canadienne d'inspection des aliments qui s'occupe de la surveillance de l'inspection, alors que dans les provinces, ce sont les autorités provinciales qui assurent cette surveillance dans les établissements agréés par la province.

Et d’ajouter que, même si les inspecteurs des deux ordres de gouvernement travaillent en étroite collaboration, les contraintes associées à la législation et à la réglementation empêcheraient une usine qui n’a pas l'agrément fédéral d'expédier ses produits à l'étranger ou dans les autres provinces.  D’ailleurs, depuis plusieurs années, les discussions se poursuivent entre collègues fédéraux et provinciaux afin de favoriser l'uniformité de la réglementation sur l'inspection des viandes au Canada. M. Mayers note à ce sujet que, lors de la dernière rencontre des ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de l'Agriculture, on a demandé l'élaboration d'un plan en vue d’intensifier les travaux relatifs à la salubrité des aliments et manifesté de l’intérêt pour un projet commun visant à mettre sur pied une norme unique sur l'hygiène des viandes. Il a souligné que les autorités sont en train d'élaborer un plan destiné aux ministres qui fera fond sur les efforts conjoints des inspecteurs à cet égard.

Des sénateurs ont également soulevé la question du contrôle des aliments vendus aux Canadiens et noté que nous entendons souvent dire que le gouvernement du Canada s'en remet de plus en plus à l'industrie à ce sujet. M. Prince a reconnu que les médias avaient effectivement soulevé ce point au cours de la dernière année.  Il a expliqué que l'industrie a, d'abord et avant tout, la responsabilité de veiller à ce que les aliments qu'elle produit soient sûrs.  Quant à l’Agence, elle estime avoir pour rôle d'établir et d'appliquer la loi dans son domaine en visant une modernisation des techniques d'inspection afin d’optimiser les ressources disponibles.  Elle a d'ailleurs mis sur pied un système de gestion de la qualité de renommée internationale appelé Analyse des dangers et maîtrise des points critiques, d'application obligatoire dans le cas de la viande et du poisson, mais facultative dans le cas d'autres produits alimentaires. Ce système contraint les entreprises à avoir leur propre système de contrôle de la qualité. Celles-ci doivent déterminer les risques qui menacent leurs produits et prendre les mesures d'intervention et d'atténuation nécessaires aux points critiques de la production des aliments. L’Agence a pour rôle de voir à ce que leur système fonctionne, en effectuant des contrôles et en prélevant des échantillons afin de vérifier que l'aliment respecte toutes les exigences. Elle est convaincue qu'il s'agit d'une meilleure approche de la réglementation en matière de salubrité des aliments.

Comme c’est souvent le cas, l’Agence a répondu par écrit à bon nombre de questions qu’a soulevées le comité.  L’information présentée ici s’appuie à la fois sur des données et des documents appuyant leurs réponses.

2. La Loi sur le contrôle des dépenses et le renouvellement de la fonction publique

Lors de ses délibérations sur la Loi sur le contrôle des dépenses, le 6 mai 2009, le comité a entendu Marco Mendicino, président par intérim de l'Association des Juristes de Justice, et Nick Devlin, membre du conseil d'administration de l'Association. L'Association des Juristes de Justice représente les intérêts professionnels de plus de 2500 juristes employés par le gouvernement du Canada. L’Association s’oppose à cette Loi, car elle empêche que ne se comble le fossé grandissant entre les salaires des juristes du fédéral et ceux de leurs homologues des provinces ou de cabinets privés. M. Mendicino a précisé que les juristes du fédéral sont sous-payés par rapport à leurs homologues provinciaux et arrivent en septième position pour ce qui est des salaires des juristes à l’échelle nationale. Le gouvernement a donc beaucoup de difficultés à attirer et à retenir des avocats de talent. Et le danger, c’est une baisse de la qualité du travail effectué, que ce soit pour l’élaboration de politiques ou les plaidoiries.

L’effet du problème est manifeste à Toronto où M. Mendicino exerce. Entre 2006 et 2007, son cabinet a perdu plus de 15 p. 100 de ses employés, dont beaucoup, a-t-il ajouté, étaient d'éminents juristes. Avec leur départ, plus de 100 ans d'expertise juridique irremplaçable se sont évaporés. Et la plupart sont allés travailler pour le gouvernement ontarien, de l'autre côté de la rue.

Des sénateurs ont cependant rappelé au témoin que des arguments de même nature ont été avancés ces dernières années au sujet de l’écart entre les salaires des fonctionnaires provinciaux et ceux de leurs homologues fédéraux.  À l’époque, c’était les seconds qui étaient le mieux rémunérés.  Les écarts de salaires ne sont donc pas attribuables à la Loi.  M. Mendicino en a convenu, tout en maintenant que la Loi avait pour effet de freiner l’atténuation de ces écarts.

Des sénateurs ont cherché à savoir si l’on remédiait aux problèmes de recrutement et de maintien des effectifs auxquels M. Mendicino a fait allusion par un recours aux sous-traitants. À ce sujet, M. Poirier, président de l’Association canadienne des employés professionnels, a confié au comité que, dans certains secteurs, près de 70 p. 100 du travail de traduction, d’interprétation et de terminologie allait à des pigistes. M. Mendicino a déclaré, pour sa part, avoir l’impression que la somme de travail confiée à des sous-traitants avait augmenté au cours des trois dernières années, même s’il ne pouvait appuyer ses dires par des statistiques. Quelques sénateurs se sont inquiétés de l’incidence de cette tendance à la sous-traitance sur la qualité des services que le gouvernement fédéral fournit aux citoyens.

M. Mendicino et son organisme ont fourni un complément d’information par la voie de réponses écrites à des questions soulevées par les sénateurs.

3. Société canadienne d’hypothèques et de logement

Deux mesures importantes du cadre de financement exceptionnel (CFE) qui sont annoncées dans le budget 2009 concernent la Société canadienne d’hypothèque et de logement (SCHL).  Il y a tout d’abord le programme d’achat de prêts hypothécaires assurés (PAPHA), d’une valeur de 125 milliards de dollars. Ensuite, il y a le programme de prêts à faible coût aux municipalités, d’une valeur de 2 milliards de dollars. Ces deux mesures, comme toutes celles du CFE, ont pour but de faciliter l’accès aux capitaux pour les entreprises et les ménages canadiens afin de stimuler la demande pour les biens et services produits au pays. Afin de discuter de ces mesures et de l’institution en général, le comité a entendu, le 24 mars 2009, M^me Karen Kinsley, présidente et première dirigeante de la SCHL. Elle était accompagnée de M.  Michel Tremblay, le chef des services financiers.

Dans le cadre du programme d’achat de prêts hypothécaires assurés, la SCHL achète des hypothèques assurées contre le défaut de paiement qui lui sont vendues par des institutions financières. En retour, il est espéré que les institutions financières utilisent le produit de la vente pour octroyer de nouveaux prêts hypothécaires aux Canadiens. Durant la discussion, M^me Kinsley a indiqué au comité que les hypothèques achetées pouvaient être assurées contre le défaut de paiement soit par la SCHL elle-même, soit par ses deux concurrents actifs dans le marché, Genworth Financial Canada et AIG United Guaranty du Canada. La mention d’AIG a surpris certains sénateurs, compte tenu de la situation financière précaire de l’entreprise américaine, mais M^me Kinsley a informé le comité que la filiale canadienne de AIG était très bien capitalisée. De plus, elle a indiqué aux sénateurs qu’advenant une faillite d’un assureur privé, la SCHL n’aurait pas à couvrir les pertes et que les assurances vendues par AIG Canada aux prêteurs hypothécaires étaient de toute façon déjà garanties par le gouvernement du Canada à hauteur de 90 pour cent.

En ce qui a trait au PAPHA comme tel, M^me  Kinsley a indiqué au comité qu’en date du 24 mars 2009, la SCHL avait acheté pour quelque 53,4 milliards de dollars d’hypothèques assurées. Elle a aussi convenu que si les institutions financières avaient tiré pleinement profit du programme à ses débuts, leur intérêt semblait moindre au moment de son témoignage. De ce fait, elle ne pouvait affirmer hors de tout doute que l’ensemble des 125 milliards de dollars alloués au programme serait dépensé. De ce fait, elle a convenu que la situation des institutions financières semblait meilleure que ce qui était anticipé au moment du déclenchement de la crise financière au quatrième trimestre de 2008.

En ce qui a trait au programme de prêts à faible coût aux municipalités, le comité a souhaité en connaître les modalités, en particulier aux conditions de participation, au type d’infrastructure autorisé, le taux d’intérêt applicable aux prêts et les conditions de remboursement ainsi que la date à laquelle le programme entrera en vigueur. Au moment de son témoignage, les détails quant aux conditions de taux d’intérêt et de remboursement étaient encore en phase d’élaboration. Elle pouvait par contre affirmer que le programme débuterait en avril 2009 et que les prêts devaient être utilisés pour construire ou améliorer des infrastructures résidentielles. Les infrastructures sociales, telles un complexe sportif, sont exclues des projets pour lesquels des prêts seront autorisés. Finalement, en ce qui a trait aux conditions de participation, M^me  Kinsley en parlait en ces termes :

Les municipalités devront montrer qu'elles ont obtenu toutes les approbations nécessaires pour le projet qu'elles ont proposé, quel qu'il soit. Puisque c'est nous qui prêtons l'argent pour le projet en question, nous exigerons entre autres une évaluation environnementale. Il incombe aux municipalités de faire toutes les démarches nécessaires pour faire approuver son projet, y compris se conformer aux évaluations environnementales.

Deux autres sujets ont été abordés durant les délibérations du comité sur la SCHL. Premièrement, en lien avec la garantie de 90 pour cent offerte par le gouvernement fédéral aux assureurs privés, le comité s’est interrogé sur le risque agrégé supporté par la SCHL et la proportion des prêts hypothécaires en difficulté au Canada. M^me Kinsley a indiqué au comité qu’à la fin de 2007, le montant total des polices d’assurance prêt hypothécaire supportées par la SCHL s’élevait à 334 milliards de dollars. Quant aux prêts en difficulté, elle indique que la SCHL suit les chiffres publiés par l’Association des banquiers canadiens, qui révèlent un taux d’un peu moins d’un tiers d’un pour cent. Ce taux est inférieur à celui observé au Canada durant la récession de 1990-1992 et bien inférieur au taux de 10 pour cent enregistré aux États-Unis. Ensuite, le comité a cherché à savoir quel rôle pouvait avoir le ministre responsable de l’entreprise dans les opérations de la SCHL. M^me  Kinsley a indiqué que tout ce qui relève du domaine opérationnel, comme les nouveaux produits d’assurance ou l’allongement des périodes d’amortissement, ne requiert pas l’approbation du ministre responsable. Dans le cas d’initiatives gouvernementales qui sont mises de l’avant à l’aide de la SCHL, comme le programme d’achat de prêts hypothécaires garantis, il faut alors une approbation et une annonce du ministre.

4. Intégrité du secteur public Canada

Dans le cadre de ses délibérations, le comité a accueilli M^me  Christiane Ouimet, commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada. Elle était accompagnée par M.  Henry Molot, sous-commissaire, et M.  Joe Friday, avocat général. Le bureau de la commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada a été créé par la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles, qui est entrée en vigueur le 15 avril 2007. S’agissant d’un organisme récent, les discussions ont principalement servi à approfondir les connaissances du comité quant au rôle de l’organisme, ses accomplissements et son mode de fonctionnement. 

Dans son survol de l’organisme, M^me  Ouimet a dit que l’objectif premier d’Intégrité du secteur public Canada est

d'améliorer la confiance dans nos institutions publiques et dans l'intégrité des fonctionnaires. De fait, dans le préambule de notre loi, on reconnaît expressément que l'administration publique fédérale est essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne. Il est dans l'intérêt public de maintenir et d'accroître la confiance du public dans l'intégrité des fonctionnaires au moyen d'un mécanisme de divulgation des actes répréhensibles et de protection des divulgateurs.

L’organisme offre des mesures et un mécanisme aux fonctionnaires pour qu'ils puissent divulguer des actes répréhensibles potentiels dans leur milieu de travail et être protégés contre des mesures de représailles à la suite de telles divulgations. Il a compétence sur l'ensemble du secteur public, y compris sur les agences séparées et les sociétés d'État, à l’exception du Service canadien du renseignement de sécurité, du Centre de la sécurité des télécommunications et des Forces canadiennes, lesquels ont l'obligation d'établir leurs propres procédures internes de divulgation des actes répréhensibles et de protection contre les représailles. Le mandat de la commissaire vise environ 400 000 employés. En outre, la Loi précise que les membres du public peuvent donner des renseignements concernant un possible acte répréhensible et, par conséquent, le nombre de personnes intéressées est d'autant plus grand. Trois principes directeurs constituent les piliers qui permettent à l’organisme de réaliser son mandat : informer, protéger, prévenir.

Durant les délibérations du comité, M^me  Ouimet est régulièrement revenue sur le besoin d’informer la population sur le rôle spécifique d’Intégrité du secteur public Canada. Comme elle le mentionnait durant son témoignage

Nous avons des défis à relever pour nous assurer que les fonctionnaires soient au courant de la loi et du rôle du commissariat. Il nous reste beaucoup à faire. Nos activités de sensibilisation se poursuivent à plein régime et nous comptons sur le soutien des collègues du secteur public, les médias, les membres du comité pour faire en sorte que tous connaissent notre existence, notre mandat et que tous soient confiants en notre capacité de réaliser ce mandat.

Ce besoin d’information apparaît clairement dans les statistiques présentées devant le comité. En effet, M^me  Ouimet a indiqué au comité que durant l’année 2008-2009, le commissariat a reçu 76 dossiers de divulgation et 23 dossiers de représailles. Des 76 dossiers de divulgation, 23 ont été fermés car il y avait un motif valable de ne pas traiter de l’objet de divulgation, 22 ont été fermés car ils pouvaient être traités plus efficacement par les procédures prévues par une autre loi fédérale et 9 ont été fermés car ils dépassaient le champ de compétence de la commissaire. En fait, des 99 cas rapportés au commissariat, 4 cas ont reçu une attention toute particulière de la part de l’organisme et aucun n’a fait l’objet de poursuites judiciaires.

Ce petit nombre apparent à suscité une inquiétude évidente chez certains sénateurs, inquiétude reliée à la perception que cela pourrait créer que le commissariat n’est pas vraiment en mesure d’agir pour protéger le public et les fonctionnaires et inquiétude reliée au coût de chaque plainte en relation aux bénéfices retirés de la résolution. M^me Ouimet a rapidement reconnue que ces craintes étaient justifiées, mentionnant au passage qu’il existe toujours une peur bien réelle chez les fonctionnaires de divulguer des actes répréhensibles. Par exemple, des divulgateurs ont volontairement choisi de se retirer du processus, préférant passer à autre chose. Au cours de ses investigations, le commissariat a aussi découvert que préférablement, les employés qui divulguent des actes répréhensibles veulent simplement faire cesser ces actes rapidement et de manière informelle.  Il y a une crainte réelle des processus longs et des enquêtes formelles.

Certains sénateurs ont aussi exprimé l’inquiétude que la création même du commissariat ne donne l’impression qu’il existe un sérieux problème au niveau des actes répréhensibles dans la fonction publique fédérale et que cela n’entraîne une certaine paralysie chez les fonctionnaires, alors qu’en fait le niveau d’éthique dans la fonction publique est excellent. À cette question, M^me  Ouimet affirme au comité qu’effectivement, elle croit que le secteur public canadien est un des meilleurs de la planète. Elle ajoute de plus que

J’ai posé la même question à un leader syndical. Il m’a répondu que beaucoup de gens estiment qu’il y a des problèmes importants dans la fonction publique. Il a toutefois poursuivi en précisant que, à son avis, la fonction publique canadienne est l’une des meilleures au monde.

M^me  Ouimet profite de son passage devant le comité pour indiquer aux sénateurs que son organisme a identifié les petits organismes, conseils et commissions comme étant particulièrement susceptibles de commettre des erreurs graves en raison de leur manque de capacité interne relativement aux exigences du gouvernement. Elle suggère que des mesures devraient être apportées de façon urgente. De plus, comme le commissariat n’a présentement pas compétence sur les filiales de sociétés d’État, elle recommande que le mandat du commissariat soit élargit afin d’inclure ces dernières.

5. Énergie atomique du Canada limitée

Dans le cadre de ses délibérations, le comité a reçu, le mardi 29 mai 2009, M.  Michael F. Robins, vice-président principal et directeur général des finances de Énergie atomique du Canada limitée (EACL) afin de discuter de l'évolution récente de l'institution. Incidemment, la rencontre se déroule 15 jours après que EACL eut dû mettre temporairement hors service son réacteur NRU de Chalk River à la suite de la découverte d'une petite fuite d'eau lourde, menaçant par le fait même l'approvisionnement mondial d'isotopes à des fins médicales.

D'entrée de jeu, M.  Robins a indiqué au comité qu'il est important de se rappeler qu'EACL s'est vu confier un double mandat de la part du Parlement: exploiter une entreprise commerciale chargée de mettre en valeur la technologie nucléaire canadienne CANDU et   opérer un laboratoire national supportant la recherche nucléaire appliquée. Ce laboratoire est situé à Chalk River, Ontario.  En plus de faciliter la recherche sur la sureté nucléaire, le développement de nouveaux réacteurs et la recherche sur la gestion des déchets nucléaires, ce laboratoire de recherche est aussi responsable de la production d'isotopes à usage médical et industriel. Habituellement, le réacteur NRU fournit environ 33 p.cent de la production mondiale d'isotopes. Le reste de la production est assuré par quatre autres réacteurs de recherche.

Bien que le volet commercial soit financièrement auto-suffisant, l'entreprise reçoit des fonds publics du gouvernement canadien pour supporter son volet recherche. Une partie de ces fonds est utilisée pour poursuivre le développement du réacteur CANDU avancé, le ACR 1000. Il s'agit en quelque sorte de la nouvelle génération de réacteurs CANDU. M.  Robins informe d'ailleurs le comité qu'il est de l'avis de AECL que le développement du ACR 1000 est fondamental dans la survie de l'entreprise en tant qu'entité financièrement auto-suffisante. Les répercussions pour l'économie canadienne sont aussi significatives. En effet, le volet commercial de AECL emploie 2000 personnes, alors que le volet recherche emploie 3000 personnes. Dans une perspective plus globale, l'industrie CANDU, qui comprend quelques 150 entreprises canadiennes, emploie quelques 30000 travailleurs hautement qualifiés.

Compte tenu de la récente mise hors service du réacteur de recherche NRU, les délibérations du comité se sont rapidement orientées vers la question de la sécurité de l’approvisionnement des isotopes pour fins médicales. En particulier, le comité s’est interrogé sur la durée de la mise hors services du réacteur NRU. M.  Robins a indiqué qu’il lui est impossible de donner une réponse précise, compte tenu que EACL était présentement en train de procéder à une inspection en profondeur du réacteur. Monsieur Robins indique également au comité qu’un problème important auquel fait face AECL est la difficulté de coordonner avec les autres producteurs d’isotopes des mises hors service temporaires afin d’assurer l’inspection et l’entretien des réacteurs sans interrompre l’approvisionnement d’isotopes. De l’avis de M.  Robins, il ne s’agit pas ici d’un problème de financement mais bien d’un problème opérationnel. Certains sénateurs se sont interrogés sur les options considérées par EACL pour pallier à la baisse de production d’isotopes. EACL examine effectivement des pistes de solutions mais ces dernières n’incluent pas un nouveau site de production au Canada. EACL travaillait depuis plusieurs années à la conception de réacteurs MAPLE qui auraient été dédiés à la production d’isotopes mais ce projet a été annulé en mai 2008 pour des raisons techniques et financières.

Certains sénateurs se sont aussi inquiétés du fait que les contribuables canadiens doivent constamment investir des fonds dans EACL alors qu’elle est une société d’État commerciale. Ils  se demandent aussi à quel moment la société deviendra financièrement auto-suffisante. À ces inquiétude, M.  Robins répond que EACL en tant qu’entreprise commerciale est particulière puisqu’elle a aussi un mandat gouvernemental d’exploiter un laboratoire de recherche. De ce fait, EACL devra toujours recevoir des crédits parlementaires pour opérer le volet recherche de l’entreprise. Il mentionne que c’est également ce qui se produit avec ses concurrents comme la française AREVA ou General Electric. M.  Robins estime que les besoins de EACL en matière de financement gouvernemental pour les opérations de recherche seront de l’ordre de 150 à 200 millions de dollars par année dans le futur.

Certains sénateurs ont cependant rappelé que EACL avait tout récemment demandé des crédits parlementaires supplémentaires de 100 millions de dollars pour les projets de remise en état des réacteurs CANDU à Bruce Power en Ontario et Point Lepreau au Nouveau-Brunswick, projets qui relèvent pourtant du volet commercial de EACL. De plus, EACL prévoit entreprendre une vingtaine de projets de remise en état similaires dans les années à venir. Il y a danger d’une escalade de coûts pour les contribuables canadiens. M.  Robins s’est efforcé de rassurer les membres du comité en rappelant que ces projets de remise en état sont des contrats commerciaux pour lesquels le client doit défrayer l’entièreté des coûts. Comme dans tout contrat commercial, le montant du contrat est basé sur une estimation des coûts. Dans le cas des réacteurs de Bruce Power et Point Lepreau, il s’agissait de premières expériences de remise en état par EACL et l’organisme a sous-estimés la difficulté de certaines opérations, ce qui a mené à une importante sous-estimation des coûts. Dans les futurs contrats de remise en état, ces coûts supplémentaires seront inclus dans le contrat et seront donc défrayés par les clients.

M.  Robins profite des délibérations sur le sujet des crédits parlementaires octroyés à AECL pour indiquer au comité que contrairement aux autres sociétés d’états comme EDC, la BDC, ou la Société canadienne d’hypothèques et de logement, le gouvernement fédéral n’a pas autorisé EACL à emprunter de l’argent sur les marchés financiers. De ce fait, dès qu’il y a des fluctuations adverses et imprévues dans le fond de roulement de l’entreprise, cette dernière doit se tourner vers le gouvernement pour combler même les manques temporaires. Ainsi, lorsque le comité à demandé à M.  Robins si AECL aimerait avoir l’autorisation d’emprunter des fonds sur les marchés financiers, sa réponse fut

Je pense que nous serions ainsi une entité commerciale beaucoup plus viable et que ça nous aiderait à prendre de l’expansion, ce qui serait profitable pour Énergie atomique du Canada limitée.

6. La Commission de la fonction publique

La Commission de la fonction publique du Canada (CFPC) est un organisme indépendant chargé de sauvegarder les valeurs qui caractérisent une fonction publique professionnelle : la compétence, l’impartialité et la représentativité. Elle s’emploie à établir une fonction publique en quête d’excellence. Elle fait la promotion du principe du mérite, de l’impartialité, de la représentativité et de l’usage des deux langues officielles. Elle assure l’intégrité du processus de dotation dans la fonction publique et l’impartialité politique des fonctionnaires. Elle élabore des politiques et des lignes directrices à l’intention des gestionnaires de la fonction publique et tient ceux-ci responsables de leurs décisions en matière de dotation. Pour remplir ce rôle, elle procède à des vérifications et à des enquêtes afin de confirmer l’efficacité du système de dotation et d’y apporter des améliorations. En tant qu’organisme indépendant, elle rend compte de ses résultats au Parlement.

En 2008, le gouvernement a lancé un examen horizontal de la gestion des ressources humaines. La CFPC faisait partie des six organismes qui ont pris part à l’examen. Des questions ont été soulevées à propos de la pertinence des activités de surveillance de la CFPC. Cela a mené cette dernière à former un comité d’examen indépendant dirigé par Larry Murray pour déterminer la pertinence de sa démarche de surveillance et les secteurs nécessitant des améliorations. M^me Barrados, la présidente de la CFPC, et M. Murray ont tous deux répondu à des questions sur les constatations du comité d’examen indépendant.

Le Comité d’examen a constaté que les deux Chambres du Parlement appuient fermement le rôle de la CFPC et la nécessité d’une surveillance efficace. Tous les parlementaires interrogés ont centré leur attention sur des questions importantes comme la zone nationale de sélection, la nécessité pour tous les Canadiens d’avoir accès aux concours gouvernementaux et la préoccupation relative au pourcentage élevé d’employés temporaires et occasionnels devenant employés permanents.

Cependant, les administrateurs généraux des ministères et des organismes centraux ont essentiellement précisé qu’il y avait trop de surveillance ou de surveillance faisant double emploi. Ils semblaient surtout être submergés de questions liées à la surveillance ou emmêlés dans un écheveau de règles, dont celles de la CFPC. Il y avait aussi de la confusion au sein des administrateurs généraux des ministères à propos du rôle de la CFPC et de la façon dont l’obligation de rendre compte s’inscrira dans le cadre de la récente Loi sur la responsabilité.

En examinant la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, le Comité d’examen a souligné que la portée de la surveillance de la CFPC doit être aussi vaste que l’éventail des pouvoirs délégués. Autrement dit, elle doit englober l’efficacité du système de dotation et ne peut se limiter à l’impartialité ou à tout autre élément pris séparément. À cet égard, le Comité d’examen estimait que si un certain calibrage du nombre d’activités de surveillance et de leur qualité était nécessaire et qu’il fallait aussi renforcer les capacités en augmentant les ressources humaines, en revanche, le niveau global d’efforts consacrés à la surveillance était suffisant. Le Comité d’examen était d’avis qu’il était raisonnable pour les ministères et les organismes de s’attendre à une vérification, par la CFPC, de leurs activités de gestion des ressources humaines tous les cinq ou sept ans.

 Ils s’entendaient tous pour dire également que la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, qui est entrée en vigueur en décembre 2005, n’avait pas encore été pleinement mise en œuvre. Ils estimaient que des efforts supplémentaires devaient être déployés pour atteindre cet objectif :

Les gens ont exprimé divers points de vue à propos des progrès réalisés, mais ils s’entendaient pour dire que la loi n’était pas encore tout à fait appliquée. Nous avons conclu qu’il y a des points positifs entourant le renouvellement des RH, qui selon nous est essentiel. La pleine mise en œuvre de la LEFP est l’un des fondements essentiels du renouvellement de la fonction publique. Se contenter d’améliorer la surveillance de la CFP de façon isolée ne suffira pas pour atteindre une pleine mise en œuvre. Pour y arriver, il faut que toutes les personnes concernées fournissent des efforts concertés en équipe.

On trouve, en tout, dix-huit recommandations dans le rapport : quatre sur les communications et la collaboration; deux sur la réduction des chevauchements avec les deux autres principaux organismes de vérification; deux sur la politique et le Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation, qui vise à répondre aux attentes; quatre sur la surveillance et autant sur la vérification; enfin, deux sur la surveillance du rendement et la production de rapports.

Certains sénateurs ont appris avec inquiétude qu’il est possible que le recours accru au processus de nomination non annoncé mine la « politique de la zone de sélection nationale », qui vise à permettre à tous les Canadiens de profiter des possibilités d’emploi. Le comité a été informé que cela est attribuable au fait que les ministères emploient une formule appelée répertoire de préqualification pour doter des postes. Il faut clarifier l’utilisation des postes annoncés et non annoncés dans cette formule. Par exemple, une option de dotation qu’utilisent les ministères consiste à constituer un répertoire pour des postes de divers niveaux afin de maximiser l’efficacité du processus et à choisir des candidats dans ce répertoire. Il y a de la confusion dans le système. En fait, si le répertoire est annoncé, les nominations le sont aussi. Le fait est que la définition de nomination annoncée et de nomination non annoncée n’est pas bien comprise par tous.

Certains ont en outre exprimé des préoccupations au sujet du genre de mesures de suivi qui sont prises après une vérification afin de garantir que les ministères donnent suite aux observations faites à la CFPC. M^me Barrados a expliqué que l’objectif de la vérification consiste à prendre le pouls du régime de dotation. Si la CFPC détermine que des mesures correctives sont requises, celles-ci peuvent prendre diverses formes, allant de la surveillance active à l’accompagnement par un de ses employés, jusqu’à la demande de retrait d’un certain pouvoir. La Commission continue de superviser et de mener des vérifications de suivi, qui ont habituellement lieu après deux ans. La vérification se fait de manière à coïncider avec le moment où la Commission estime que la situation est mûre pour que soit prise une décision à propos des conditions liées à la délégation.

Dans la deuxième partie de la réunion, M^me Barrados a passé en revue les constatations qui sont énoncées dans son rapport annuel au Parlement. Elle a souligné que, dans l’ensemble, le rendement du système de dotation durant l’exercice 2007-2008 a été acceptable, donnant quelques exemples d’excellente gestion et signalant des secteurs nécessitant une plus grande attention. De façon générale, elle a constaté, dans son rapport, que les valeurs de base que sont le mérite et l’impartialité sont respectées, mais qu’une vigilance continue est de mise :

Il reste des améliorations à apporter pour accroître la justice, l’accessibilité, la transparence et la représentativité du système.

Certaines des questions soulevées dans le rapport méritent une attention particulière selon certains sénateurs. Il est fait état dans le rapport d’un taux élevé de mobilité dans la fonction publique. Ainsi, le taux a augmenté globalement, passant de 30 p. 100 en 2004‑ 2005 à 42 p. 100 en 2007‑2008. M^me Barrados a également relevé un taux de mouvement très élevé au sein du groupe des RH ainsi qu’une diminution considérable du nombre d’années passées à un échelon avant la promotion à l’échelon suivant. Les spécialistes des RH appartiennent au groupe de gestion du personnel — les PE —, dont le taux de mobilité a atteint 74 p. 100 en 2007‑2008. Il s’agit là du taux de mouvement le plus élevé observé au cours de la période de 11 ans visée par l’étude. Le groupe de la direction — les EX —, qui comprend les directeurs, les directeurs généraux et les sous-ministres adjoints, affichait également l’un des taux de mobilité les plus élevés en 2007‑2008, soit 55 p. 100.

Selon M^me Barrados :

Un taux de mobilité élevé peut avoir des répercussions négatives sur l’efficacité et l’efficience opérationnelles. Il fait ressortir la nécessité d’intégrer dans la planification des RH la nature et l’étendue du mouvement des employés. Il souligne également l’importance d’élaborer des stratégies de recrutement, de maintien en poste et de planification de la relève pour certains groupes professionnels et collectivités fonctionnelles.

La Commission a fait rapport sur la mise en œuvre de la politique de la zone nationale de sélection. En décembre 2008, la Commission de la fonction publique a étendu l’application de la zone nationale de sélection à pratiquement tous les postes autres que ceux de niveau d’agent annoncés dans le cadre de processus externes, y compris les emplois de bureau et le secrétariat. Les emplois dans la fonction publique suscitent beaucoup d’intérêt. Le nombre de demandes reçues de l’extérieur en réponse à des emplois annoncés varie de 90 p. 100 dans le Nord à 25 p. 100 au Québec. Pour ce qui est de la région de la capitale nationale, 38 p. 100 des demandes reçues proviennent d’autres régions. Selon les données dont nous disposons, 12 p. 100 des personnes nommées à des postes dans la RCN au cours des deux dernières années provenaient d’une autre région.

Quant à la question de la représentativité des groupes spéciaux, le rapport de 2007‑2008 ne renfermait pas de données sur la nomination de membres de minorités visibles parce que la CFPC se préoccupait de la validité des données à sa disposition. M^me Barrados a expliqué avoir conclu, à partir des nouveaux renseignements obtenus, que le taux de recrutement des membres de minorités visibles dans le cadre des processus annoncés était beaucoup plus important que ne l’indiquaient les rapports précédents :

Les données, qui figurent dans la deuxième fiche d’information, indiquent que le taux de recrutement était de 15,6 p. 100 en 2006‑2007 et de 17,3 p. 100 en 2007‑2008. Ces statistiques, qui témoignent d’une augmentation marquée par rapport aux calculs précédents, nous semblent beaucoup plus fiables.

Elle a souligné que l’analyse et les données ne concernent que les processus d’embauche annoncés, qui représentent 72 p. 100 de toutes les nominations à la fonction publique. Ces nouvelles données sont tirées du Système de ressourcement de la fonction publique (SRFP), un outil électronique de recrutement et de présélection utilisé pour les processus d’embauche externes annoncés. En 2005, l’utilisation du système a été étendue à l’ensemble du pays. La Commission continuera à y apporter des améliorations, car il joue un rôle de soutien essentiel à la modernisation de la dotation et à la mise en œuvre de la zone nationale de sélection. Depuis son lancement en 2001, le système a, selon les estimations, profité d’un investissement total de 52 millions de dollars.

Des sénateurs se sont intéressés à l’accès à des mesures de recouvrement des coûts par la CFPC. Dans sa déclaration préliminaire, M^me Barrados a parlé d’une réduction annuelle de 3,1 millions de dollars du budget de la Commission et, ensuite, d’une hausse du recouvrement de coûts de 1 million de dollars. Les sénateurs lui ont demandé d’expliquer le lien entre les deux séries de chiffres. M^me Barrados a précisé que la Commission avait accepté une réduction de son budget, croyant qu’elle pourrait récupérer les fonds à l’aide de mesures de recouvrement des coûts dans les services qu’elle fournit aux ministères et aux organismes. Elle a reconnu que c’est le risque à courir lorsqu’on offre un service optionnel aux ministères, comme toute autre entreprise privée.

M. Gerry Thom, vice-président, Direction générale des services de dotation et d’évaluation, Commission de la fonction publique du Canada, s’est dit confiant quant à la capacité de la Commission d’obtenir le financement nécessaire à l’aide de mesures de recouvrement des coûts :

Nous pouvons donc recouvrer jusqu’à 14 millions de dollars de coûts actuellement et, cette année, nous en avons recouvré 11 millions de dollars. C’est en réalité comme si nous étions une entreprise, mais elle est limitée parce qu’elle dispose de peu de marge de manœuvre.

À titre d’exemple, le Centre de psychologie du personnel fonctionne selon le principe de recouvrement des coûts depuis quelques années déjà. Nous connaissons le volume d’activités que cette activité génère. Ainsi, sur les 11 millions de dollars, elle en a généré 8 millions à peu près. Le reste consiste en nouveaux services qui sont optionnels.

Des sénateurs craignaient toujours que la CFPC ne doive se contenter d’un financement moindre que celui de l’exercice précédent. M^me Barrados a admis que la Commission disposerait de moins de crédits, mais qu’elle avait maintenant le pouvoir d’obtenir de l’argent des autres ministères. M^me Barrados estime donc que les dépenses de la Commission demeuraient assez constantes, la grande variable étant le projet de TI, c’est‑à‑dire le système de recrutement de la fonction publique.

OBSERVATIONS FINALES

Ces questions, entre autres, ont été discutées durant l’examen réalisé par le comité sur le Budget principal des dépenses de 2009-2010 jusqu’au mois de juin 2009. Dans les prochains mois, le comité projette de poursuivre son étude du Budget des dépenses afin d’examiner la totalité des plans de dépenses du gouvernement pour l’exercice 2009‑2010 et de faire rapport de son travail à une date ultérieure.

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