Propose que le projet de loi S-278, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger), soit lu pour la deuxième fois.

 — Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui au sujet du projet de loi S-278, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales. Le projet de loi dont vous êtes saisis vise à modifier la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de mettre en place un mécanisme juridique permettant de saisir et de réaffecter les biens appartenant à un État étranger qui trouble la paix et la sécurité internationales et de rediriger ces biens vers les victimes dont la vie a été brisée.

L’invasion de l’Ukraine par la Russie fournit un contexte clair pour cette proposition. La Russie a lancé une guerre inutile, illégale et brutale. Elle a détruit la vie et les moyens de subsistance de centaines de milliers de personnes — des pères, des frères, des mères, des sœurs et des enfants ont disparu. Des villes ont été réduites à l’état de ruines et des infrastructures ont été bombardées. Des gens ont été capturés et torturés, et on n’entrevoit toujours pas la fin du conflit.

Mais le pire des crimes est peut-être l’enlèvement de milliers d’enfants. Selon The Globe and Mail :

Au cours de l’été 2022, la Russie a lancé un programme coordonné visant à amener des enfants — en particulier ceux qui vivent dans des orphelinats et des foyers d’accueil — de l’ensemble des zones occupées d’Ukraine dans des camps d’été en Russie, à des centaines de kilomètres de là.

Ces enfants n’ont pas été rendus à leurs parents en Ukraine, mais ont plutôt été mis en adoption en Russie. Ce crime est si odieux que la Cour pénale internationale a lancé des mandats d’arrestation contre M. Poutine et sa commissaire aux droits des enfants, Mme Lvova-Belova.

La semaine dernière, nous avons assisté avec horreur à l’attaque brutale du Hamas en Israël. Bien qu’il n’y ait aucune preuve que la Russie a fourni des armes au Hamas, nous savons qu’elle soutient cette organisation. En mars dernier, par exemple, la Russie a accueilli à Moscou une délégation de dirigeants du Hamas et, par ailleurs, la Russie n’a toujours pas condamné le Hamas pour sa brutalité. Nous voyons donc, une fois de plus, que la Russie recherche le chaos. Elle souhaite déstabiliser le monde et l’ordre fondé sur des règles tel que nous le connaissons.

Pour toutes ces raisons et beaucoup d’autres, nous devons tenir les États voyous comme la Russie responsables de leurs actes, mais nous devons le faire en créant des moyens légaux. Il est difficile de quantifier la misère de l’Ukraine en argent, mais la Banque mondiale estime que le coût de la guerre s’élève à 600 milliards de dollars.

L’Ukraine elle-même estime qu’elle a besoin de 7 milliards de dollars d’aide par mois et ces chiffres continuent d’augmenter de manière exponentielle puisque la Russie refuse de mettre fin à ses opérations militaires et continue de cibler la population et les infrastructures civiles, ce qui enfreint les ordonnances de la Cour internationale de Justice et les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme qui ont été rendues en mars 2022.

Pendant que la guerre se poursuit, la communauté internationale condamne presque d’une seule voix l’agression de l’Ukraine par la Russie et souhaite la reconstruction de l’Ukraine. Le 14 novembre 2022, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution ES-11/5, reconnaissant que, aux termes du droit international, la Russie devra réparer les dommages qu’elle a infligés à l’Ukraine quand la guerre sera terminée.

Cependant, compte tenu du refus total de la Russie de se conformer aux ordonnances judiciaires internationales jusqu’à présent, il est peu probable qu’elle respecte les jugements futurs qui accorderaient une réparation des dommages à l’Ukraine. Même si des paiements étaient négociés un jour, c’est maintenant que l’Ukraine a besoin d’argent. C’est pour cela que le temps presse. Il faut trouver maintenant les fonds nécessaires pour réparer les dégâts actuels avant que les dommages causés à l’économie de l’Ukraine et de son peuple deviennent irréversibles. En pareil cas, la Russie gagnerait même en ayant perdu la guerre.

Je tiens à rappeler aux sénateurs mon projet de loi précédent, la loi sur la réaffectation des biens bloqués. L’esprit de ce projet de loi a été adopté par le gouvernement dans sa loi d’exécution du budget de 2022.

Ses principes et les principes du nouveau projet de loi sont les mêmes. Premièrement, la guerre menée par la Russie est illégale, et, par conséquent, la Russie doit rendre des comptes. Deuxièmement, la Russie doit payer le prix de la misère et des dommages qu’elle a volontairement infligés à l’Ukraine. Troisièmement, la Russie doit payer maintenant et non à un moment indéterminé dans le futur.

Grâce à la loi précédente, qui a été adoptée par le Canada, notre pays est désormais légalement en mesure de saisir les avoirs gelés de fonctionnaires étrangers corrompus ou d’entités non étatiques et de s’en servir pour alléger les souffrances des personnes qui ont été touchées. Le gouvernement utilise actuellement ce pouvoir pour saisir les biens des oligarques russes. En décembre dernier, conformément aux nouveaux pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, la ministre des Affaires étrangères a décidé de saisir et de demander qu’on confisque 26 millions de dollars appartenant à Granite Capital Holdings Ltd, une société de Roman Abramovich, et elle cherche à confisquer ses biens par le biais des sanctions prévues dans la Loi sur les mesures économiques spéciales.

En février de cette année, le gouvernement fédéral a décidé de confisquer l’Antonov-124, un avion-cargo russe appartenant à une filiale de Volga-Dnepr Airlines et au groupe Volga-Dnepr. Cet avion a été cloué au sol à l’aéroport international Pearson de Toronto au début de la guerre et il est encore stationné sur la piste.

Comme le visait la loi, ces dossiers sont maintenant devant les tribunaux afin d’assurer l’application régulière de la loi pour ces biens privés. S’ils sont confisqués, ces actifs pourront être utilisés pour fournir les fonds nécessaires pour aider les victimes de l’agression russe et demander des comptes aux agresseurs.

Toutefois, comme nous le savons tous au Sénat, ce sont toujours les détails d’une mesure législative qui posent problème. Donc, même si la nouvelle loi est en vigueur et qu’on l’applique aux biens des oligarques, elle s’empêtre dans d’autres lois lorsque vient le moment de confisquer et de saisir des biens appartenant à un État étranger, mais situés en territoire canadien.

Les biens appartenant à un État, en particulier les biens d’une banque centrale, représentent le gros des sommes en jeu, des sommes qui sont nécessaires à la reconstruction de l’Ukraine. Depuis le début de la guerre, environ 300 milliards de dollars de biens appartenant à l’État russe ont été gelés par les pays du G7. Vous voudrez sûrement connaître la valeur des biens de l’État russe détenus au Canada en ce moment. À la fin de 2021, juste avant que la Russie ne déclenche cette guerre, leur valeur totale s’élevait à 16 milliards de dollars, ce qui dépasse largement, soit dit en passant, la valeur totale des biens des oligarques russes au Canada. À titre préventif, je suppose, la Russie a transféré 16 milliards de dollars de biens du Canada vers la Belgique, où ils se trouvent gelés en ce moment.

Je suis incapable d’affirmer avec certitude la valeur des biens de l’État russe qui sont toujours au Canada. J’ai entendu dire qu’elle est probablement négligeable. Vous vous direz peut-être « pourquoi s’en faire, alors? ». Qu’il s’agisse de 1 dollar ou de 16 milliards de dollars, les principes et l’objectif de mon projet de loi s’appliquent, et sont les suivants : créer une voie légale afin que le Canada puisse saisir les biens d’un État et, plus important encore, créer un précédent juridique sur lequel d’autres pays aux vues similaires pourront s’appuyer.

Cette démarche est urgente. Comme vous le savez sans doute, la plus grande source de soutien à l’Ukraine en chiffres absolus — les États-Unis — se bute à un obstacle politique dans la poursuite de son soutien à l’Ukraine avec l’argent des contribuables. L’opposition à l’aide à l’Ukraine semble être devenue un coup de sonde pour certains de l’extrême droite. Comme l’indique le New York Times, les républicains purs et durs font valoir dans leurs arguments isolationnistes que :

[...] l’envoi de dizaines de milliards de dollars à Kiev [en Ukraine] risque d’entraîner les États-Unis dans un conflit frontal avec la Russie et de détourner l’argent des difficultés intérieures [...]

L’élection présidentielle aux États-Unis à la fin de 2024 sera un moment décisif, non seulement pour les États-Unis ou pour nous, mais surtout pour l’Ukraine.

Comme nous le savons également, ce sentiment ne se limite peut‑être pas aux États-Unis, car le nationalisme populiste connaît une résurgence dans de nombreuses régions du monde. Par conséquent, l’adoption du projet de loi, qui vise les riches actifs de l’État russe, sera surveillée de près par d’autres qui souhaiteraient continuer à soutenir l’Ukraine, mais qui pourraient faire face à des réalités nationales les obligeant à trouver de nouvelles sources de financement pour ce pays.

Les 300 milliards de dollars d’actifs gelés de la Russie constituent une source de financement, mais les actifs gelés ne sont techniquement utiles à personne parce qu’ils sont gelés. Ils sont immobilisés. En juin de cette année, le gouvernement britannique a annoncé qu’il maintiendrait les fonds russes immobilisés jusqu’à ce que la Russie indemnise l’Ukraine. L’Union européenne a également annoncé qu’elle ferait de même, mais qu’elle pourrait transférer à l’Ukraine les bénéfices réalisés sur les fonds russes.

Ce ne sont, au mieux, que des demi-mesures. Elles laissent simplement ces actifs dans une situation incertaine dans laquelle ils ne servent à personne. Ces actifs resteront probablement gelés longtemps après la fin de la guerre, à moins qu’une nation ait l’audace et le courage de faire le premier pas et de les saisir.

Comme le Canada a probablement sur son territoire peu d’actifs de l’État russe, il est bien placé pour saisir l’occasion d’adopter une approche peu risquée mais très efficace, et donner ainsi l’exemple que d’autres suivront. Être le premier pays à agir de la sorte nous assure un rôle de leader extraordinaire sur la scène mondiale, puisque nous aurons l’occasion d’expliquer les raisonnements qui sous-tendent cette approche à l’échelle internationale ainsi que la méthode permettant de la mener à bien à l’échelle nationale.

C’était le but visé par la première mesure sur la saisie et la confiscation que j’ai proposée, qui a depuis été adoptée. Depuis que le Canada a posé ce geste audacieux, d’autres se sont rassemblés autour de cette idée.

L’Ukraine a évidemment sa propre loi sur les actifs de l’État russe. Au Royaume-Uni, des mesures législatives ont été proposées dans les deux Chambres du Parlement. Pour sa part, l’Union européenne a formé un groupe de travail « gel et confiscation ». Quant au Parlement européen, il a adopté une résolution qui demande à la Russie de dédommager l’Ukraine en raison de la guerre, et il soutient que les actifs russes gelés pourraient être confisqués légalement, conformément au droit international.

Aux États-Unis, le Congrès a adopté des modifications à la loi visant à permettre la vente et le traitement des actifs des oligarques russes faisant l’objet de sanctions et des entités soutenant Poutine afin qu’ils soient utilisés au bénéfice du peuple ukrainien. L’Estonie est le premier membre de l’Union européenne à présenter une mesure législative nationale visant à saisir et à réaffecter les actifs des oligarques russes au bénéfice de l’Ukraine.

Comme je l’espérais, cette pierre canadienne qui roule amasse beaucoup de mousse. Il s’agit d’un exemple unique et d’actualité où le Canada, en tant que puissance moyenne, trace la voie à suivre aux autres.

Toutefois, un obstacle se dresse sur cette voie. Permettez-moi de le qualifier d’obstacle technique de nature juridique. Comme nous le savons, il existe des limites qui restreignent la façon dont le Canada et tout autre État peuvent traiter les biens d’un autre État, qu’il s’agisse d’actifs bancaires, de biens immobiliers ou d’autre chose. Le principe de l’immunité souveraine constitue un précédent au titre du droit international, qui prévoit qu’un État souverain ne peut être poursuivi devant les tribunaux d’un autre État souverain sans son consentement.

En ce qui concerne plus particulièrement le Canada, ce principe est établi dans la Loi sur l’immunité des États, qui dit que « [...] l’État étranger bénéficie de l’immunité de juridiction devant tout tribunal au Canada ». Par conséquent, si le gouvernement du Canada devait entamer des procédures judiciaires pour confisquer les biens d’un État étranger, ce dernier pourrait invoquer son immunité par rapport à de telles procédures au motif qu’aucun tribunal canadien n’a compétence pour instruire quelque procédure que ce soit concernant un État étranger, ce qui bloquerait toute tentative de la cour de rendre une ordonnance à l’égard des biens de cet État.

À première vue, on dirait que cela nous empêche de saisir et de réaffecter les biens de l’État russe parce qu’il s’agit d’un État souverain.

Selon le régime actuellement prévu par la Loi sur les mesures économiques spéciales, on peut saisir et réaffecter des biens par l’entremise des tribunaux. Je pense que nous convenons tous que, dans le cas des biens détenus par des particuliers ou des entités non étatiques, il faut respecter les procédures établies avant que l’État procède à la saisie. C’est un principe fondamental au Canada.

Cependant, étant donné que ce processus est administré par les tribunaux, les biens de l’État russe sont exclus des procédures de saisie et de réaffectation en raison des dispositions législatives sur l’immunité des États souverains.

Compte tenu de cet obstacle, des juristes au Canada, y compris Allan Rock, ancien procureur général, et Rob Currie, spécialiste réputé, ainsi que des juristes de l’extérieur du Canada, dont Jamison Firestone, Tetyana Nesterchuk, Laurence Tribe et Yuliya Ziskina, ont signalé une approche différente qui est incluse dans cette proposition.

Bien que la Loi sur l’immunité des États limite les poursuites judiciaires contre un autre État, sa portée ne s’étend pas aux actions du pouvoir exécutif, comme les décrets du Cabinet. Ainsi, les biens de l’État sont à l’abri des poursuites judiciaires, mais ils ne sont pas à l’abri des actions du pouvoir exécutif. Le projet de loi dont nous sommes saisis modifie la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre la confiscation des biens de l’État par le pouvoir exécutif, créant ainsi deux voies de saisie, l’une par les tribunaux pour les biens individuels et l’autre par le pouvoir exécutif du gouverneur en conseil. Voyez-le comme deux autoroutes ayant la même destination, mais suivant des tracés différents.

L’article 5.41 du projet de loi indique que le gouverneur en conseil peut, par décret, faire confisquer au profit de Sa Majesté du chef du Canada tout bien visé par décret pris en vertu de l’alinéa 4(1)b) qui appartient à un État étranger ou est détenu ou contrôlé, même indirectement, par lui.

L’ajout de cette disposition donne expressément au gouvernement le pouvoir de saisir et de confisquer des biens détenus par un État étranger. Pour que les mesures prévues dans la Loi sur les mesures économiques spéciales ne contreviennent pas à la Loi sur l’immunité des États, la loi est modifiée par adjonction, après le paragraphe 5.4(1), de ce qui suit :

(1.‍1) L’ordonnance rendue au titre du paragraphe (1) ne peut viser des biens appartenant à un État étranger ou détenus ou contrôlés par lui, même indirectement.

Chers collègues, cette disposition remplacerait le processus judiciaire par le pouvoir exécutif pour la saisie et la confiscation des biens d’un État seulement dans les cas où les conditions sous-jacentes aux termes de la Loi sur les mesures économiques spéciales ont été satisfaites. En d’autres mots, il doit y avoir une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales ou des violations graves des droits de la personne.

Soyons clairs : la Loi sur les mesures économiques spéciales permet déjà la saisie des biens d’un État, mais le mécanisme comporte des lacunes. Le projet de loi ne vise qu’à modifier le mécanisme juridique afin que la loi puisse atteindre ses objectifs déclarés si le Canada choisit de saisir et de réaffecter les biens d’un État souverain.

Certains feront valoir qu’une telle approche est contraire aux conventions internationales voulant qu’un État ne puisse pas tout simplement saisir les biens d’un autre État sur son territoire. Pourtant, le fait que la Russie a violé le droit international avec son invasion illégale de l’Ukraine n’est pas vraiment remis en question. Dans leur rapport intitulé Leading by Example, Allan Rock, Rob Currie et Fen Hampson soutiennent que les attaques armées d’un État contre un autre État arrivent en tête de la liste des manquements aux normes impératives et constituent une violation directe du droit international. S’abstenir de livrer une guerre d’agression est une grande règle du droit international. Ils précisent aussi ce qui suit :

[...] comme nous posons des questions sur les violations du droit international, il est essentiel de nous concentrer sur la violation directe du droit international qui a mené à la situation suivante : l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

Dans sa résolution ES-11/1 de mars 2022, l’Assemblée générale des Nations unies déplore « […] dans les termes les plus énergiques l’agression commise par la Fédération de Russie contre l’Ukraine en violation du paragraphe 4 de l’Article 2 de la Charte […] », soit l’article qui est considéré comme la pierre angulaire de la Charte de l’Organisation des Nations unies. La résolution a été appuyée par 141 pays. Seulement 5 ont voté contre. Vous l’aurez bien deviné, il s’agit de la Russie, du Bélarus, de la Corée du Nord, de la Syrie et de l’Érythrée.

Dans un article d’opinion publié par le Washington Post, trois éminents leaders d’opinion américains — Lawrence Summers, ancien secrétaire au Trésor américain et ancien président de l’Université Harvard; Philip Zelikow ainsi que Robert Zoellick, ancien président de la Banque mondiale — soutiennent que les quelque 300 milliards de dollars provenant des biens saisis de la banque centrale russe pourraient être réaffectés légitimement à la reconstruction de l’Ukraine. Voici comment ils justifient cette position :

Les détenteurs de biens russes sont autorisés, en vertu du droit international des contre-mesures étatiques en cas de violation grave du droit international, d’annuler leurs obligations à l’égard de l’État russe et d’utiliser les fonds de ce dernier pour payer la dette de la Russie.

Se basant là-dessus, les trois hommes vont encore plus loin et laissent entendre que le Canada et d’autres États aux vues similaires sont non seulement autorisés à agir pour contrer l’agression russe, mais sont en réalité tenus de le faire.

En outre, l’article 41 du texte Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite confirme que le Canada et d’autres pays peuvent invoquer les contre-mesures prévues dans le chapitre 11 de cet accord.

Le principe qui sous-tend les contre-mesures permet à un État, en l’occurrence le Canada, de suspendre une obligation qu’il a en vertu du droit international dans le but de forcer l’État contrevenant à respecter de nouveau ses obligations internationales légales. Dans ce cas-ci, la Russie a violé le droit international en envahissant l’Ukraine et en n’offrant aucune indemnisation pour la dévastation qu’elle a causée. S’il s’agit d’une contre-mesure valable, alors en soi, la saisie des actifs de l’État ne constitue pas une infraction au droit international. Au contraire : il s’agit d’une réponse valable et respectueuse des lois à la violation, par la Russie, des normes fondamentales interdisant à un État de monter une attaque armée contre un autre État.

Il existe un précédent pour ce genre d’intervention. Comme le soutiennent les avocats Jamison Firestone, Tetyana Nesterchuk et Yuliya Ziskina :

[...] le précédent de contre-mesures le plus applicable est le transfert des fonds de l’État irakien pendant la guerre du Golfe, en 1992. Après que les Irakiens aient envahi le Koweït en 1990, l’ancien président des États-Unis, George Bush, a publié, en octobre 1992, un décret ordonnant à toutes les banques américaines détenant des fonds appartenant à l’État irakien de transférer obligatoirement ces fonds à la Federal Reserve Bank de New York, conformément à une résolution des Nations unies demandant l’indemnisation des victimes de cette attaque. Non seulement le décret autorisait la Federal Reserve Bank de New York à recevoir ces fonds de même qu’à les garder, à les investir ou à les transférer de manière à satisfaire la résolution des Nations unies, il le lui ordonnait et l’y obligeait.

Le Canada a déjà appliqué des contre-mesures. Par exemple, après l’invasion de l’Afghanistan par l’URSS, le Canada a suspendu les droits de pêche accordés aux Soviétiques dans sa zone économique exclusive. Après qu’un avion de la compagnie Korean Air Lines eut été abattu, en 1983, le Canada a suspendu les droits d’atterrissage de la compagnie aérienne soviétique Aeroflot. Le Canada a encore eu recours à des contre-mesures pour protester contre le régime d’apartheid en Afrique du Sud, puis une nouvelle fois dans les années 1990, en réponse au conflit qui faisait rage en Serbie.

Il ne fait aucun doute que cette proposition établirait un précédent, mais il s’agit d’un précédent positif. Les normes de réponse aux agressions, aux crimes de guerre et aux génocides sont mises à l’épreuve à l’heure actuelle dans le monde comme rarement auparavant. Si des États qui songent à commettre de tels actes d’agression voient que leurs actes entraîneraient rapidement de graves conséquences, comme la saisie de leurs actifs souverains, ils sont beaucoup plus susceptibles d’y penser à deux fois avant d’agir.

En somme, si le Canada et d’autres États occidentaux veulent réduire le nombre de crises comme celle qui frappe l’Ukraine, il faut envoyer un message sans équivoque à la communauté internationale selon lequel les agissements de la Russie ne seront pas tolérés. L’hésitation et les tentatives d’apaisement ne font qu’envoyer des signaux qui encouragent les agressions. Je crois que les pays du monde ont eu tort de chercher l’apaisement après l’invasion de la Crimée par la Russie en 2014, comme nous le savons tous aujourd’hui.

Je reconnais que saisir les biens d’un État, notamment ceux d’une banque centrale, est une mesure extraordinaire. Cependant, nous vivons une époque extraordinaire. Si nous manquons de détermination, si nous n’agissons pas dans le cadre de la loi pour tenir la Russie responsable, nous risquons de permettre à d’autres États voyous ayant des ambitions territoriales d’agir en toute impunité.

Par conséquent, ce projet de loi fait appel au droit national, conformément aux mécanismes du droit international, comme moyen de dissuasion. Il vise à faire respecter la primauté du droit dans l’ordre juridique international.

La Russie ne peut invoquer le droit international, car elle en a violé tous les principes. Laurence Tribe, qui est probablement le plus éminent constitutionnaliste des États-Unis, a écrit ce qui suit à ce sujet :

Ce serait un cruel paradoxe de refuser à l’Ukraine les fonds dont elle a besoin au nom du respect de la « souveraineté » et des « droits de propriété » de la Russie, sachant que cette dernière a choisi de bafouer [ceux] du peuple ukrainien.

Pour en venir à ce que fait la Russie dans ce domaine, en avril 2023, Poutine a signé un décret autorisant la Russie à exproprier les biens de pays hostiles — c’est-à-dire tous les pays qui ont pris des sanctions contre elle, notamment, bien entendu, le Canada, les États-Unis, le Royaume-Uni, l’ensemble des pays de l’Union européenne, le Japon et la Corée du Sud.

Le 23 septembre, lors de la visite du président Zelenski au Canada, le Canada et l’Ukraine ont convenu de créer un groupe de travail du G7 sur la saisie et la confiscation des biens de l’État russe. Le projet de loi qui vous est présenté aujourd’hui permettra de faire avancer ces efforts. Le gouvernement ukrainien soutient cette mesure.

Iryna Mudra, vice-ministre de la Justice de l’Ukraine, écrit :

Le gouvernement ukrainien considère les biens souverains russes comme la principale source d’indemnisation des victimes de la guerre illégale menée par la Russie, et nous sommes très reconnaissants au Canada d’avoir pris l’initiative sur cette question importante et d’avoir créé un précédent clair dont d’autres pays pourront s’inspirer.

Chers collègues, le projet de loi qui vous est présenté aujourd’hui oblige la Russie à rendre des comptes. Il crée une voie juridique permettant au Canada et aux autres pays qui nous suivront d’utiliser les biens de l’État russe pour dédommager l’Ukraine. Il le fait d’une manière qui tient compte des besoins de l’Ukraine aujourd’hui et non à un moment ultérieur. Il traduit les sentiments exprimés par le président Zelenski devant notre Parlement le mois dernier, lorsqu’il a déclaré que le Canada était une lumière « brillante » pour le reste du monde. Soyons cette lumière et brillons non seulement par nos aspirations, mais aussi par nos actions.

C’est aussi un signal d’alarme pour d’autres acteurs malveillants. J’ai parlé principalement du contexte entourant la Russie et l’Ukraine, mais le projet de loi modifierait la Loi sur les mesures économiques spéciales en général, ce qui permettrait de prendre des mesures semblables contre d’autres acteurs étatiques malveillants qui commettent des crimes de masse. J’espère que c’est clair. La Russie et l’Ukraine ne sont pas mentionnées dans les modifications.

Avant de conclure, je souhaite remercier les nombreux conseillers qui m’ont aidé à naviguer dans ces eaux troubles. Il s’agit d’universitaires, d’experts en politique étrangère et de juristes internationaux originaires du Canada, des États-Unis, du Royaume‑Uni et de l’Ukraine. Je les appelle mon état-major parce que je sais qu’il faut un village pour élever un enfant législatif, surtout lorsque cet enfant est un projet de loi d’initiative parlementaire.

En leur nom et au nom des nombreuses victimes de la guerre russe en Ukraine, je vous demande votre soutien. Merci.

Sénatrice Omidvar, j’ai deux questions à vous poser. Tout d’abord, faisant partie des 1,4 million de Canadiens d’origine ukrainienne, je souhaite que ces actifs russes soient saisis rapidement et correctement afin qu’ils ne puissent pas être utilisés pour financer la guerre illégale et brutale de Poutine contre l’Ukraine. Pourriez-vous expliquer brièvement ce que ce projet de loi fait que la mesure législative gouvernementale dont vous avez parlé et qui a été adoptée dans la récente loi d’exécution du budget ne fait pas?

Sénatrice Batters, je vous remercie de votre question. Le projet de loi crée un mécanisme juridique qui permettrait au gouvernement du Canada de saisir des biens de l’État russe. Comme je l’ai dit, en principe, il existe désormais deux règles : une consiste à passer par les tribunaux pour saisir des biens individuels, alors que l’autre consiste à recourir à des actions du pouvoir exécutif. La Loi sur l’immunité des États actuelle confère à tous les États étrangers l’immunité devant les tribunaux canadiens.

Je dirais que le projet de loi précise la proposition qui a déjà été acceptée par le gouvernement du Canada.

Dans votre discours de ce soir, vous avez dit que la valeur des actifs russes au Canada était probablement « négligeable ». Je me demande simplement sur quoi vous vous fondez pour dire cela, car je ne pensais pas que c’était le cas. Lorsque nous entendons parler de temps à autre de biens appartenant à des oligarques qui pourraient se trouver au Canada, il semble que nous entendons dire que les mesures prises par le gouvernement canadien jusqu’à présent n’ont eu, concrètement, que des résultats relativement limités.

Je pensais qu’en fait, très peu de biens avaient été saisis jusqu’à présent au Canada. Pourquoi pensez-vous qu’il n’en reste qu’une quantité négligeable?

Je vous remercie, sénatrice Batters. En décembre 2021, juste avant que la Russie n’envahisse l’Ukraine, les comptes publics de la Russie indiquaient que 16 milliards de dollars d’actifs de la banque d’État russe se trouvaient au Canada. La Russie a ensuite transféré 16 milliards de dollars vers la Belgique, sans doute à titre préventif, comme je l’ai dit. Il s’agit d’informations publiques que j’ai glanées.

Ce que j’ignore, c’est si la Russie possède encore des biens au Canada, à l’exception, peut-être, de son ambassade.

Sénatrice Omidvar, accepteriez-vous de répondre à une autre question?

Certainement. Je vous remercie, sénateur.

Votre discours arrive à point nommé puisque nous venons tout juste de recevoir la réponse de la ministre des Affaires étrangères au sujet de l’étude sur les sanctions liées à la loi de Magnitski. Vous vous souvenez peut-être que l’une des conclusions du rapport, c’est que l’efficacité de notre régime de sanctions, particulièrement des sanctions autonomes — ce qui comprend la loi de Magnitski et d’autres éléments que vous avez mentionnés — reste à prouver. Nous ne savons pas avec certitude si les sanctions ont un effet, c’est-à-dire si elles atteignent les objectifs qui avaient été fixés, soit de changer les comportements et ainsi de suite.

Je soutiens fortement l’idée des réparations de guerre, dans la lignée de ce qui a suivi la Deuxième Guerre mondiale. J’ai toutefois quelques doutes au sujet de votre proposition.

Je commencerai par un préambule avant de poser ma question, car j’ai l’impression que nous parlons de l’importance de respecter le droit international, mais que ce que vous proposez serait, essentiellement, un pouvoir exécutif permettant d’outrepasser le droit international reconnu, ce qui me semble miner la position de principe selon laquelle il est important de respecter le droit international.

Dans les faits, la plupart des actifs de la banque centrale — environ 70 % — sont en dollars américains, quelque 20 ou 30 % sont en euros, le reste est en yens japonais et peut-être en d’autres petites devises, et une petite somme est conservée en or. C’est donc dire que la grande partie des actifs étrangers de toute banque centrale sera détenue aux États-Unis.

Cela me fait réfléchir lorsque vous dites que nous devrions donner l’exemple. Pas pour nous, parce qu’il y a vraiment très peu d’actifs de banques centrales détenus au Canada. Je m’interroge sur le type de message et de leçon, pour reprendre votre expression, que nous transmettons aux États-Unis, qui ont utilisé leur pouvoir de saisie des actifs des banques centrales d’une manière qui est peut‑être moins édifiante que vous l’affirmez.

L’exemple de l’Irak n’est pas particulièrement encourageant quand on pense à la suite des événements en Irak et à la façon dont l’argent aurait pu être utilisé pour la reconstruction. L’exemple de l’Afghanistan est particulièrement décourageant, car les actifs de la banque ont été saisis essentiellement pour payer les Américains à la suite de l’événement au World Trade Center.

Qu’est-ce qui vous permet de penser que cet exemple, qui visera surtout les Américains, sera utilisé d’une manière qui, en fait, respecte le droit international et qui favorise la paix et la courtoisie dans le monde plutôt que la multiplication des conflits?

Merci, sénateur Woo. J’essaie de répondre à la question. Permettez-moi de tenter d’y répondre.

Votre première question est de savoir si la mesure va à l’encontre des normes internationales. Je vais simplement répéter ce que des personnes bien plus sages que moi ont dit. Encore une fois, Laurence Tribe, un célèbre avocat constitutionnaliste américain a déclaré que la Russie ne peut pas se cacher derrière les normes internationales alors qu’elle enfreint elle-même chacune de ces normes.

En ce qui concerne la question de savoir si nous faisons cela afin que les États-Unis nous imitent, nous savons tous que le système américain est un système « friand de décrets présidentiels », si je peux employer ce terme. Les Américains ont tendance à utiliser régulièrement ce genre de mesure.

Notre proposition est différente, car même s’il s’agit d’un pouvoir exécutif qui entraîne la saisie d’actifs, il doit s’inscrire dans le cadre de la Loi sur les mesures économiques spéciales. Ces deux conditions doivent être respectées. Il doit y avoir une atteinte à la paix et à la sécurité internationales et des violations flagrantes des droits de la personne.

La proposition envisagée aux États-Unis reflète en fait cette proposition et inscrit le pouvoir exécutif, soit la saisie des biens d’un État, dans le droit interne. Nous avons une longueur d’avance sur eux, si je puis dire, car c’est précisément ce que nous faisons. Il ne s’agit pas d’un pouvoir exécutif de cow-boys, fait n’importe comment. Il s’agit d’un pouvoir exécutif qui repose sur certaines conditions et certains critères.

J’espère avoir répondu à votre question.

Je pense que la question que j’ai posée à la toute fin de mon intervention était claire, mais j’aimerais savoir plus précisément ce qui vous donne l’assurance que nos amis américains, qui seront le principal pays à utiliser cette initiative que vous proposez, s’en serviront en suivant l’exemple donné par le Canada. En effet, nous ne serons pas les principaux visés par l’initiative.

Qu’est-ce qui vous donne l’assurance que les États-Unis ne l’utiliseront pas d’une manière qui viole le droit international et compromet les perspectives d’un pays simplement à cause d’un désaccord politique?

J’espère que ma question était très claire cette fois-ci.

Oui, très claire. Si les États-Unis suivent notre exemple en inscrivant dans le droit national leur mesure législative sur la saisie des biens de l’État, comme nous le faisons, nous les aurons mis sur la bonne voie.

Comment pouvez-vous imaginer que les États-Unis suivront notre exemple en adoptant une loi semblable alors qu’ils sont la première puissance mondiale ?

Les États-Unis participeront aux activités de ce groupe de travail que la vice-première ministre a mis sur pied. Des juristes, des universitaires et d’anciens fonctionnaires en feront également partie. Je ne vais pas présumer de ce que feront les États-Unis.

Par ailleurs, sénateur Woo, je crois que ce projet de loi ne s’applique pas qu’aux États-Unis. D’autres pays ont gelé des avoirs bancaires de l’État russe, y compris le Royaume-Uni et le Japon. La situation des pays européens n’est certainement pas facile, compte tenu de leur position dans la région et de leur dépendance envers la Russie pour toutes sortes de choses. Je ne crois pas vraiment que cela s’applique seulement aux États-Unis. D’autres pays sont également concernés.

Comme je l’ai dit, une pierre canadienne qui roule peut amasser de la mousse.

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui pour appuyer le projet de loi S-278, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger). Étant donné que la sénatrice Omidvar a fait un excellent travail pour expliquer les aspects juridiques, y compris en répondant à des questions intéressantes sur ce projet de loi, je vais concentrer mes observations sur certains coûts qui découlent de la guerre illégale, non provoquée et génocidaire déclenchée contre l’Ukraine par la Russie. J’aborderai plus précisément comment les biens de l’État russe actuellement gelés et disponibles pourraient déjà servir à compenser les coûts de cette guerre.

Le 24 février 2022, la Russie a envahi l’Ukraine. Il s’agit d’une agression non provoquée, illégale et génocidaire contre un pays souverain. C’est la pire attaque contre un pays européen depuis la Seconde Guerre mondiale. La résistance du peuple ukrainien a été immédiate et héroïque. Contre toute attente, et à la surprise de nombreux pays, l’avancée de l’armée russe — si vantée par la Russie — a été interrompue par les Ukrainiens, qui refusaient d’accepter la défaite et ont utilisé tous les moyens dont ils disposaient pour se mobiliser et se défendre. Nous avons tous en tête les images saisissantes des tracteurs ukrainiens qui tiraient des chars russes capturés.

Le Canada a immédiatement condamné cette attaque injustifiée et scandaleuse de l’Ukraine par la Russie. C’est une violation de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine et une violation des obligations de la Russie en vertu du droit international et de la Charte des Nations unies. D’autres pays, pour qui le respect de la primauté du droit international est également primordial, ont aussi condamné cette attaque illégale.

Comme la sénatrice Omidvar l’a souligné, les droits de la personne et le droit international sont les pierres d’assise de son projet de loi. Passons donc aux droits de la personne.

La résolution ES-11/3 adoptée le 7 avril 2022 par les Nations unies a suspendu le droit de la Russie de siéger au Conseil des droits de l’homme parce que l’Assemblée générale était :

Gravement préoccupée par la crise des droits de l’homme et la crise humanitaire en cours en Ukraine [...] y compris des violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme et des atteintes à ces droits [...]

Elle a exigé que la Russie retire ses troupes de l’Ukraine. Toujours en ce qui concerne les droits de la personne et le droit international, le 12 octobre 2022, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution ES-11/4, notant que l’annexion des oblasts de Donetsk, de Kherson, de Louhansk et de Zaporijia par la Russie était « invalide et illégale en vertu des lois internationales » et exigeant que la Russie « retire immédiatement, complètement et sans condition toutes ses forces militaires du territoire de l’Ukraine », dont elle violait l’intégrité et la souveraineté territoriale.

Dans le cadre de la réponse des pays occidentaux à l’invasion génocidaire de la Russie et à la résistance ukrainienne qui se poursuit encore aujourd’hui, les pays du G7 ont imposé de nombreuses sanctions à la Russie et, conformément au droit international, ils ont décidé de geler les biens russes se trouvant sur leur territoire. En octobre de cette année, les pays du G7 ont annoncé que ces biens — évalués jusqu’à présent à environ 300 milliards de dollars américains — resteront gelés jusqu’à ce que Moscou verse des réparations de guerre à l’Ukraine.

Cette nouvelle est parvenue peu après que la Belgique eut annoncé qu’elle allait récupérer environ 2,3 milliards d’euros d’impôts sur les biens russes gelés sur son territoire en 2023 et 2024, et qu’elle allait utiliser cet argent pour aider l’Ukraine autant sur le plan militaire qu’humanitaire. La Belgique a fait bande à part par rapport à l’Union européenne avec cette initiative, car elle applique son propre code fiscal aux biens gelés.

Voici ce qu’on peut lire dans Bloomberg à ce sujet :

[...] l’Union européenne et les pays du Groupe des Sept sont encore en train de discuter d’un plan visant à imposer les bénéfices générés par les actifs souverains russes immobilisés et à acheminer les revenus vers Kiev.

Mercredi, la secrétaire du trésor des États-Unis, Janet Yellen, a appuyé l’idée, la qualifiant de « proposition raisonnable » qui diffère de la saisie de l’argent.

Commentant cette mesure, le président Zelenski a noté que « la Belgique est devenue le premier pays à commencer à utiliser les actifs russes immobilisés pour soutenir la protection contre le terrorisme russe. »

Le 12 octobre, peu après l’annonce de la Belgique, le gouvernement estonien a approuvé un projet de loi qui, s’il est adopté par le Parlement, permettrait le transfert à l’Ukraine de nombreux actifs russes immobilisés.

Chers collègues, c’est un rappel pour le monde occidental du coût abominable du terrorisme à l’échelle mondiale et de la nécessité d’agir vigoureusement pour défendre les valeurs qui sous-tendent la primauté du droit international. En Ukraine, nous avons vu une puissance impérialiste — la Russie — lancer une guerre non provoquée, illégale et génocidaire contre un État souverain et pacifique.

Plus récemment, nous avons vu avec horreur une organisation terroriste massacrer des centaines de civils innocents, puis utiliser son propre peuple comme bouclier humain contre les représailles. Au cours de l’histoire, on a souvent constaté que le mal, lorsqu’on n’y réagit pas, entraîne la tragédie. Nous avons la responsabilité de contribuer à une réaction vigoureuse et de faire de notre mieux pour éviter les conséquences tragiques de l’inaction.

Je remercie la sénatrice Omidvar de nous donner l’occasion de fournir notre part d’efforts grâce à ce projet de loi.

Honorables sénateurs, pour l’Ukraine et les Ukrainiens, les coûts humains, sociaux et financiers de la guerre sont énormes. Ils comprennent les coûts qu’impliquent les combats, les coûts sociaux et humanitaires, et les coûts liés aux infrastructures essentielles au maintien de la vie et de l’économie. En outre, il y aura des coûts pour la reconstruction.

On s’attend à ce que la reconstruction de l’Ukraine et l’aide à sa population coûtent des centaines de milliards de dollars, peut-être même plus de 1 billion de dollars américains, selon la durée de la guerre, son intensité et son étendue géographique.

Il y a également un coût pour la santé mentale des enfants, des familles et des combattants qui ne pourra jamais être calculé avec précision. Chers collègues, comment estimer le montant d’argent nécessaire pour compenser la perte de proches que d’innocentes personnes ont subie et qu’elles continueront de subir, même après la guerre?

Quand on dit « après la guerre », on suppose que c’est l’Ukraine qui l’aura gagnée parce que si c’est l’Ukraine qui gagne la guerre, il n’y aura plus de guerre, mais si c’est la Russie qui gagne la guerre, il n’y aura plus d’Ukraine. L’Ukraine a urgemment besoin de plus d’armes, pas seulement pour provoquer une impasse, mais bien pour remporter la victoire. De plus, il faut rebâtir de toute urgence les infrastructures essentielles détruites par la Russie : les hôpitaux, les routes, les ponts, les écoles, les logements, les services d’approvisionnement en énergie, le réseau d’alimentation en eau, etc. Le gouvernement ukrainien dit que, seulement cette année, il a besoin d’environ 14 milliards de dollars pour financer les projets de reconstruction d’infrastructures essentielles.

La guerre a d’autres coûts, notamment sur le plan environnemental. Selon un article du Washington Post publié le 13 mars 2023, jusqu’à présent, la guerre en Ukraine a causé des dommages à l’environnement évalués à plus de 51 milliards de dollars. Selon ce que je comprends de ces chiffres, le coût de ces dommages à l’environnement vient s’ajouter aux coûts presque incommensurables que je viens de vous indiquer.

Nous savons que de nombreux pays ont réservé des sommes considérables pour aider l’Ukraine. En septembre 2023, le Council on Foreign Relations a indiqué que, depuis le début de la guerre, l’administration Biden et le Congrès des États-Unis ont affecté plus de 75 milliards de dollars américains à l’aide à l’Ukraine.

L’Europe y a consacré une somme similaire, soit environ 72 milliards de dollars américains.

Le 11 juillet 2023, CBC a révélé que, depuis l’invasion de l’Ukraine en février par la Russie, le Canada avait affecté plus de 8 milliards de dollars pour l’Ukraine, y compris une aide militaire de plus de 1,5 milliard de dollars.

D’où vient cet argent dont on a désespérément besoin pour repousser une force qui menace la primauté même du droit international? Il vient des contribuables des pays qui s’efforcent de maintenir la primauté du droit et les valeurs sur lesquelles repose l’ordre international. Bien que la demande ne soit pas déraisonnable, elle alimente des sentiments anti-Ukraine négatifs comme ceux que certains groupes de notre société manifestent ouvertement chez nos cousins du Sud et qui commencent malheureusement à se répandre aussi au Canada.

N’est-il pas raisonnable de demander à la Russie, l’agresseur dans ce conflit, de payer? Pourquoi ne devrait-elle pas commencer à payer dès maintenant?

Les gouvernements des États-Unis, de l’Australie, du Canada, de la France, de l’Allemagne, de l’Italie, du Japon, du Royaume-Uni et de la Commission européenne ont saisi pour environ 300 milliards de dollars d’actifs de la banque centrale russe peu après l’invasion de l’Ukraine par la Russie. L’essentiel de cet argent, plus de 200 milliards de dollars, est gelé dans des comptes en Europe. Ces gouvernements ont également saisi pour des dizaines de milliards de dollars d’actifs appartenant à des entités privées et à des oligarques russes.

Les gouvernements du G7 s’entendent avec les Nations unies pour dire que la Russie perpétue une guerre d’agression illégale et que Moscou devrait assumer la facture de la reconstruction. Les experts en droit international et en relations internationales sont du même avis.

Dans un article publié dans Foreign Affairs, l’ancien secrétaire au Trésor des États-Unis Lawrence Summers, l’ancien diplomate américain Philip Zelikow et l’ancien président de la Banque mondiale Robert Zoellick notent ce qui suit :

Parce que [les Nations unies ont] établi que la Russie a gravement enfreint les normes du droit international et que cette violation interpelle la communauté internationale, l’organisation a reconnu aux États membres la légitimité nécessaire pour agir. Elle a aussi établi que la Russie a le devoir de dédommager les États auxquels son agression a causé un préjudice.

Lloyd Axworthy, un nom que tous les sénateurs connaissent, l’a récemment expliqué de façon très simple. Je vais citer un article du Globe and Mail où il dit :

C’est une proposition à la Robin des Bois [...] On prend les avoirs du shérif de Nottingham, qui envoie les gens en prison, et on les redistribue aux gens qui sont affligés par la situation.

Ce même article, qui a paru dans le Globe and Mail en juin 2023, signalait que selon la GRC, en date de février, quelque 135 millions de dollars d’actifs avaient été gelés au Canada en application des sanctions imposées à la Russie. Ne devrait-on pas libérer cet argent pour l’ajouter aux 8 milliards de dollars que le Canada a déjà promis? Ne devrait-on pas se servir de cet argent sur-le-champ pour aider l’armée ukrainienne dans son combat et faire en sorte que la population ukrainienne ait accès à des hôpitaux, à de l’eau potable, à du chauffage et à de l’électricité?

Chers collègues, pour ma part, c’est ce que je crois.

En adoptant le projet de loi S-278, le Canada ira même plus loin que la Belgique. Il fera plus qu’utiliser les intérêts réalisés sur ces fonds pour soutenir l’Ukraine, comme il a été suggéré. Au lieu de nous contenter des profits réalisés sur ces actifs russes, pourquoi ne pas prendre le principal également?

Tous les montants en principal actuellement gelés reviennent déjà de droit à l’Ukraine en vertu du droit international. Ne pas utiliser cet argent maintenant prive l’Ukraine des fonds dont elle a besoin pour survivre à l’hiver qui approche, au cours duquel la Russie attaquera probablement violemment les infrastructures nécessaires pour soutenir la vie des civils.

L’Ukraine a également besoin de ces fonds pour acheter l’armement dont elle a désespérément besoin pour mettre fin à cette guerre le plus rapidement possible et sauver ainsi la vie et le gagne‑pain d’un nombre incalculable de ses citoyens.

Chers collègues, n’oublions pas que l’aide que nous fournissons à l’Ukraine dépasse de loin l’investissement dans sa liberté et la réparation des ravages de la guerre. Il s’agit également d’une déclaration et d’un investissement dans la préservation nécessaire de la primauté du droit international, car le conflit en Ukraine ne concerne pas seulement ce pays. Il concerne la façon dont le monde évoluera pour devenir un espace de liberté et de justice ou un espace de violence et de peur absolues.

C’est pourquoi j’appuierai le projet de loi de la sénatrice Omidvar, et je vous exhorte à faire de même. Renvoyons-le au comité, étudions-le bien, puis renvoyons-le à l’autre endroit dès que possible. D’akuju. Merci. Wela’lioq.