Projet de loi sur l’évaluation d’impact—La Loi sur la protection de la navigation—Projet de loi sur la Régie canadienne de l’énergie
Projet de loi modificatif--Troisième lecture--Débat
4 juin 2019
Honorables sénateurs, je suis heureux de prendre part au débat sur le projet de loi C-69, que vous connaissez bien. Le contexte des évaluations d’impact et de la réglementation des secteurs de l’énergie et des ressources naturelles a évolué au cours des dernières années. À mon avis, il y a eu des changements profonds. Qu’est-ce que je veux dire par cela? Les changements climatiques, les changements technologiques, les complexités du marché, les enjeux sociaux et les questions autochtones sont de plus en plus au cœur des discussions.
Néanmoins, le projet de loi, modifié par le rapport du Comité de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles, représente un effort de bonne foi en vue de répondre aux innombrables requêtes que les sénateurs ont reçues leur demandant de modifier le projet de loi C-69.
Je veux complimenter le comité spécial dont j’étais membre, non pour cette raison, mais pour le travail que nous y avons fait. Je pense aux autres membres du comité : les sénateurs Tkachuk, Patterson et Carignan, ainsi que notre bonne amie qui siège du côté gauche, la sénatrice Cordy. Je pense aussi, bien sûr, au travail remarquable effectué par notre facilitateur, le sénateur Woo.
Je ne pense pas que nous... J’ai oublié de mentionner le sénateur Mitchell.
Ce sont des choses qui arrivent.
Je savais que j’avais une explication, et la voilà. Je suis désolé. Évidemment, il a été l’un des piliers des discussions.
Les amendements reflètent les préoccupations exprimées par rapport au processus d’évaluation d’impact proposé relativement à l’environnement, aux droits sociétaux et aux Autochtones, ainsi qu’aux risques associés aux futurs aménagements d’infrastructures énergétiques.
Je vais adopter une approche légèrement différente pour mon discours, car je crois que les amendements précis feront l’objet de beaucoup de discussions et parce que j’ai aimé le discours du sénateur Mitchell hier.
Je vais parler de trois choses.
La première est ce que j’appelle les incohérences stratégiques. Ce n’est pas un cours en administration publique.
La deuxième est le cadre de gouvernance ou l’architecture du projet de loi.
Ensuite, je vais parler de l’harmonisation des intérêts des parties intéressées et des objectifs. Tout cela m’amènera à la raison pour laquelle tant d’amendements ont été proposés pour ce projet de loi.
Permettez-moi de commencer par les incohérences stratégiques. J’ai eu beaucoup d’occasions de travailler avec des incohérences stratégiques. Elles aboutissent généralement à une mise en œuvre qui laisse à désirer et à des résultats qui, souvent, ne correspondent pas à ceux qu’on avait escomptés au moment d’adopter le projet de loi. Vous comprenez sans doute où je veux en venir. En l’occurrence, j’estime que le projet de loi, sans amendement, pourrait accroître sérieusement les risques associés à l’aménagement de pipelines et d’autres infrastructures.
Par exemple, si on n’accroît pas le rôle des organismes existants de réglementation du cycle de vie à l’étape préparatoire de l’évaluation d’un projet, je crois qu’on pourrait se retrouver avec des incohérences dans les politiques, qui pourraient avoir des répercussions et mener à des décisions qui ne seraient aussi réfléchies que si cet apport avait été prévu et qui prêteraient le flanc aux poursuites.
L’étape préparatoire est importante, car elle donne l’occasion aux parties intéressées de s’impliquer de façon transparente, ce qui permet à l’agence d’élaborer sur mesure des lignes directrices en matière d’évaluation d’impact. C’est une bonne chose. De plus, des amendements ont été adoptés au comité concernant la portée des 20 facteurs que plusieurs d’entre vous connaissent et qui devront — pas pourront — être étudiés dans une évaluation d’impact. Ces amendements visent à permettre à l’agence d’adapter la portée des facteurs en fonction de ce qui est pertinent pour le projet.
Selon moi, ce qui est pertinent, c’est le bien-fondé, les constatations, la pondération, les conclusions et les avis, alors il faut un cadre qui permette d’en tenir compte. J’y reviendrai dans un instant.
L’adaptation de la portée des facteurs doit avoir lieu lorsque l’on prépare sur mesure les lignes directrices relatives à l’étude environnementale à l’intention des promoteurs de projet. Des amendements ont été apportés au projet de loi afin de souligner et de préciser que les retombées économiques des projets désignés seront prises en considération dans les évaluations d’impact et les prises de décision. De plus, on s’est entendu sur le fait que l’inclusion d’une disposition privative concernant certaines décisions de l’agence, du ministre ou du gouverneur en conseil pourrait réduire les risques dans une certaine mesure. Cela n’élimine pas les risques de litiges, mais cela pourrait les atténuer.
Honorables sénateurs, ce sont là des incohérences auxquelles nous avons plus ou moins répondu avec les amendements. C’est ce que j’essaie de faire valoir.
La réaffirmation du rôle des organismes de réglementation du cycle de vie dans le processus d’évaluation d’impact est une autre incohérence possible sur laquelle j’aimerais attirer votre attention. Les organismes ont toujours eu un rôle à jouer, mais ce rôle a été accru.
Pendant plus de 50 ans, des milliers de kilomètres de pipelines ont été construits au Canada, sous l’autorité d’un tribunal administratif virtuel et indépendant. Selon moi, les organismes de réglementation du cycle de vie ont acquis au fil de nombreuses années une expertise considérable sur le plan technique et celui de la mise en œuvre des politiques. Ils sont aussi source de stabilité en période de changement.
À mes yeux, cela est très important parce que les organismes de réglementation sont souvent capables de fonctionner malgré les changements de gouvernement et d’orientation stratégique, et d’appuyer des décisions dans un tel contexte sans nécessairement être influencés par des motifs partisans ou des changements de politiques gouvernementales.
Ce n’est pas entièrement le cas ici, mais nous avons proposé des amendements pour qu’on puisse au moins renforcer les capacités à cet égard.
Par conséquent, j’estime que les investisseurs sont peu susceptibles d’investir énormément de capitaux dans des projets si on n’impose pas certaines contraintes au pouvoir discrétionnaire des politiciens ou des ministres. La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012, que vous connaissez tous et dont vous avez suffisamment entendu parler, a apporté un changement considérable au processus décisionnel. Le Cabinet prend la décision finale, tandis que la commission fait des recommandations.
Selon les juristes, c’est quelque peu inhabituel, car, normalement, c’est celui qui entend qui prend la décision plutôt que celui qui fait les recommandations. D’habitude, celui qui entend décide, mais, dans le cas présent, il fait des recommandations, mais ne prend pas la décision. Dans ce cas précis, c’est le Cabinet ou le ministre qui décide. Cela ne va pas de soi.
Le projet de loi C-69 reprend plus ou moins l’approche prévue dans la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012. On applique ce que j’appelle la méthode de la superposition. On superpose différentes dispositions législatives en espérant créer un ensemble plus prévisible et plus précis. Malheureusement, cela n’a pas toujours l’effet escompté, car la superposition introduit de nouveaux facteurs, ce qui crée plus d’incertitude, donc une issue plus incertaine.
On a fait nombre d’observations sur les risques politiques accrus qui découleraient de la prise de décisions par décret. Le projet de loi amendé en tiendrait compte et comprendrait des dispositions pour confier plus de responsabilités à l’agence ou à la commission, plutôt qu’au ministre ou au Cabinet.
Après tout, la commission doit entendre les éléments de preuve, comme je l’ai dit. Elle doit les analyser, tirer des conclusions et rédiger un rapport complet à l’intention du Cabinet.
Roland Harrison est un professeur réputé qui travaille maintenant comme consultant, je crois, à Calgary. Il a siégé à l’Office national de l’énergie pendant de nombreuses années. Il m’a enseigné le droit constitutionnel à l’Université Dalhousie; je dois avouer qu’il est plus jeune que moi. Je ne suis pas certain des leçons que j’ai retenues à ce sujet. Je ne sais pas quelle note j’ai eue, sénateur Sinclair. Il faudrait que j’y réfléchisse.
Dans un document qu’il a rédigé, Roland Harrison parle du fait que la valeur d’une contribution à une décision définitive sur un projet en particulier sera déterminée par l’indépendance, l’intégrité et la rigueur du processus pour y arriver.
Ce dont il est question ici, c’est de l’Office national de l’énergie. Il ne parle pas d’une décision du Cabinet parce que la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 a créé le modèle de la recommandation par rapport à la prise de décision.
M. Harrison ajoute quelque chose qui est important, étant donné le cadre qui sera utilisé :
Un organisme indépendant peut tirer sa conclusion quant à l’équilibre approprié entre les considérations fondamentales liées au développement économique, à la protection de l’environnement et aux répercussions sur la société, mais est-ce le bon endroit où la décision finale devrait être prise au nom de la société?
Dans le cas présent, M. Harrison pense que le Cabinet est le bon endroit pour prendre des décisions de société générales. Néanmoins, il souligne que, dans le contexte de l’évaluation de grands projets d’exploitation de ressources, l’indépendance ne devrait pas être définie par la finalité d’une décision d’un organisme, mais par l’intégrité du processus qui a mené à la recommandation.
Eh bien, pour les avocats, c’est une distinction qui est peut-être habile et intéressante, mais elle est assez efficace. Ce qui est dit en réalité et ce que ce projet de loi vise, c’est de donner plus de pouvoir à l’organisme pour que ses recommandations soient empreintes de plus d’intégrité et aient plus d’influence sur la décision d’intérêt public prise par le Cabinet.
Je pense qu’il s’agit d’une considération très importante et que c’en est une qui a mené à un certain nombre des amendements au projet de loi C-69 que nous examinons actuellement.
On a envisagé d’accroître l’indépendance du président de l’Agence d’évaluation d’impact et on a examiné son rôle et la clarté du processus de nomination. L’agence aura également le pouvoir de nommer les membres d’une commission à partir d’une liste établie par le ministre.
Mon dernier commentaire sur ce point est plus une observation. Le gouverneur en conseil détermine ce qui est dans l’intérêt public. C’est large, mais il prend sa décision en fonction de facteurs reconnus dans la loi. Il reste une certaine ambiguïté et incertitude dans la détermination de ce qui est dans l’intérêt public, mais nous sommes habitués à avoir des facteurs et ils sont très utilisés. Ils sont axés sur la détermination établie en application de l’article 63 du projet de loi et en fonction des facteurs dont il sera question dans le rapport que l’agence remettra au Cabinet.
Je m’attends à ce que la commission forme elle aussi une opinion sur l’intérêt public dans son rapport à l’agence. Je pense que c’est important, mais il n’est pas indiqué clairement si c’est ce qu’elle fera. Je formule cette observation parce que je crois qu’une telle mesure est d’une importance cruciale. Si la commission présente un rapport au gouvernement à la fin des 600 jours prévus, l’agence devrait pouvoir faire une recommandation servant l’intérêt public. Toutefois, la décision revient au Cabinet.
Je crois que c’est important parce que, même s’il n’est pas déterminant, le processus de détermination de l’intérêt public serait marquant, à mon avis, plus particulièrement lorsque le gouverneur en conseil devra expliquer publiquement les motifs de sa décision.
J’aimerais parler brièvement des problèmes de gouvernance. Certains me demanderont de quoi il est question. Au bout du compte, j’espère que je saurai de quoi je parle.
Je voulais prendre un peu de recul et réfléchir à ce qui suit. Beaucoup d’arguments ont été avancés pour expliquer pourquoi le projet de loi n’est pas avantageux, surtout pour les pipelines, et pourquoi il ne contribuera pas à construire des pipelines au Canada. Nous avons entendu bon nombre de ces arguments, et beaucoup d’entre nous ont fait l’objet de pressions à ce sujet.
J’ai eu l’occasion de m’occuper de pipelines avec quelques-unes des entreprises où j’ai travaillé, alors je connais la marche à suivre pour certifier un pipeline, mais pas dans le but d’obtenir une déclaration à l’issue d’une évaluation d’impact.
Pendant ma réflexion, je me suis posé la question suivante : vu la manière dont le projet de loi C-69 est conçu et structuré, le cadre de gouvernance associé à l’évaluation d’impact — et je ne parle pas ici de la gouvernance des conseils d’administration — permettra-t-il vraiment d’atteindre les objectifs établis? D’un côté se trouvent les initiatives stratégiques, mais qu’y a-t-il de l’autre? Les infrastructures qui pourraient en découler.
Qu’est censé faire l’évaluation d’impact? Elle est censée déterminer l’incidence qu’une future infrastructure — un terminal maritime, une marina, un barrage hydroélectrique, une mine — aura sur l’environnement. Du point de vue de la gouvernance, la difficulté consiste donc à savoir si le cadre proposé sera efficace, oui ou non.
La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 a créé un cadre unique pour l’évaluation des pipelines. L’Office national de l’énergie avait l’entière responsabilité d’évaluer les projets et de déterminer s’ils répondaient aux critères d’admissibilité.
John Colton, de l’Université Acadia, a fait remarquer que ces changements ont amené le public à croire qu’on avait réduit la portée de certains mécanismes de protection et processus d’examen environnementaux pour faire place aux processus d’approbation accélérée des infrastructures énergétiques.
Le projet de loi C-69 répond à la préoccupation du public en réformant le cadre de gouvernance associé à l’évaluation d’impact des pipelines. Cela dit, certains craignent malgré tout que le cadre proposé dans le projet de loi C-69 ne vienne exacerber les lacunes de la loi de 2012 en matière de gouvernance.
Je regrette, sénateur, mais votre temps de parole est écoulé.
Aimeriez-vous avoir cinq minutes de plus, sénateur?
Merci, Votre Honneur. Je ne m’étais pas rendu compte que le temps me manquerait. J’étais certain que mon discours tenait en 15 minutes. Je dois suivre l’exemple du sénateur Gold.
Le projet de loi C-69 tient compte de la perception du public en refondant le cadre de gouvernance associé aux évaluations d’impact concernant les pipelines. Toutefois, on craint que le cadre accentue encore davantage les faiblesses de la gouvernance. Nombre des amendements sont proposés parce que la structure du projet de loi ne permettra pas d’atteindre les objectifs de rendement et de mise en œuvre liés aux pipelines interprovinciaux. Il y a bien des façons de le dire et je m’y arrêterai brièvement.
Les difficultés de gouvernance sont accentuées par les efforts que nous déployons dans la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, qui pourrait exiger une transformation spectaculaire de nos modes de production et de consommation d’énergie. Ainsi, les promoteurs de projets se heurtent à cette dure réalité et au défi qui consiste à concilier des enjeux énergétiques, sociaux, environnementaux, autochtones et autres dans un contexte de projet — j’ai bien dit un contexte de projet et non un contexte politique.
Un PDG d’entreprise nous a demandé si les pipelines étaient le nouveau tabac. J’ai trouvé cette remarque intéressante, car elle soulève la question importante de savoir comment la politique énergétique est liée aux problèmes politiques plus vastes que nous devons affronter concernant la gestion économique, la qualité de l’environnement, la réglementation, les relations fédérales-provinciales, et cetera. Tout est là.
Ainsi, les projets de pipelines désignés sont uniques. Ils présentent des enjeux et des défis particuliers qui ne sont pas nécessairement associés à d’autres projets désignés.
Prenons le projet TMX, par exemple : retardé. La canalisation 3 est à présent retardée par la Cour d’appel du Minnesota. Le projet Keystone est retardé aux États-Unis. Trois grands projets sont retardés. La décision touchant le projet TMX devrait être annoncée bientôt, mais tous les projets sont retardés. Ce genre de situation touche-t-il seulement les projets de pipeline? Peut-être pas, mais, chose certaine, ils sont touchés.
Malgré les échéanciers prévus par la loi, la réalisation des projets de pipeline est invariablement retardée. Il en découle une incertitude pour les investisseurs et des risques pour les capitaux. Les investisseurs ne sont pas des acteurs passifs. Ils doivent réagir selon les climats d’affaires qui favorisent des décisions d’investissement à long terme dans l’infrastructure.
Les retards, auxquels vient s’ajouter le nouveau cadre d’évaluation d’impact, entraînent une hésitation à investir des capitaux dans des projets de plusieurs milliards de dollars qui peuvent être très risqués.
Honorables sénateurs, la façon la plus simple de réduire le risque est de l’éviter, ce qui ne serait pas dans l’intérêt public ou l’intérêt à long terme du pays.
On ne peut éviter complètement le risque, mais on peut l’atténuer. Les amendements proposés permettent de tenir compte du caractère particulier de l’infrastructure énergétique et des pipelines, et de la nécessité de mettre en place un cadre de gouvernance et une architecture efficaces pour appuyer la mise en œuvre de ce genre de projet.
Comme je n’ai que cinq minutes, je vais passer à ma conclusion.
Il reste une minute et 26 secondes.
En conclusion, honorables sénateurs, je vais parler brièvement de l’harmonisation des intérêts des parties intéressées et de leurs objectifs.
Il est important de continuer à penser à toutes les parties et à leurs intérêts et d’essayer de les harmoniser. Je parle d’harmonisation, pas de concessions. Si on commence à parler de concessions, on pense immédiatement à des gagnants et des perdants, et ce n’est pas ainsi que nous atteindrons les objectifs que nous avons besoin d’atteindre pour concrétiser les importants projets interprovinciaux. L’harmonisation réduit aussi le risque de litiges et peut rendre les choses plus claires. L’établissement d’une étape préparatoire, que tout le monde appuie, je crois, en est un bon exemple.
Parlons donc d’harmonisation des intérêts et non de concessions qui font des gagnants et des perdants. Une telle harmonisation permettrait la construction de projets qui entraîneraient des bienfaits sociaux, favoriseraient la réconciliation avec les peuples autochtones, créeraient de la croissance économique et généreraient peut-être l’équivalent de la contribution au PIB de 100 milliards de dollars faite par l’Alberta au cours des dernières années.
Une dernière observation, si je peux : nous sommes tous conscients du contexte dans lequel l’énergie et l’infrastructure, y compris les pipelines, sont requises. Un pipeline n’est pas seulement une conduite dans le sol. Cela représente d’importants intérêts qui ont une incidence sur notre environnement, notre économie, les droits des Autochtones et notre société en général. J’encourage le Sénat à adopter le projet de loi C-69, tel que modifié. Merci.
Chers collègues, je prends la parole à l’étape de la troisième lecture du projet de loi C-69, Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois.
Le Comité permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles (ENEV) a étudié ce projet de loi de manière très approfondie. Nous avons entendu 275 témoins et visité 9 villes canadiennes d’un océan à l’autre. J’ai la certitude que le projet de loi C-69 est l’un des projets de loi qui a été étudié le plus attentivement dans toute l’histoire de la législation canadienne. Les Canadiens ont payé pour cette vaste consultation et ils s’attendent à voir une loi moderne, cohérente et efficace. Le projet de loi a été modifié par 188 amendements adoptés en comité. Mon discours vise à expliquer les enjeux entourant l’étude du projet de loi et l’adoption de ces amendements et à vous encourager à voter en faveur du projet de loi C-69 tel qu’amendé.
Depuis 1995, la Loi sur l’évaluation d’impact agit comme un outil d’aide à la décision en permettant de faire l’évaluation des effets sur l’environnement et sur les communautés de projets comme un pipeline, une mine, un port, une autoroute, un réacteur nucléaire, un barrage ou une centrale hydroélectrique. C’est un outil qui donne de la légitimité aux décisions. En pratique, l’évaluation d’impact doit rendre effectives l’autorisation, la construction, l’opération et la conclusion de projets avec un minimum d’impacts négatifs sur l’environnement et un maximum de bénéfices sociaux et économiques.
Le projet de loi C-69 est une législation très importante et elle est donc assujettie à de fortes pressions de la part de lobbyistes. Son succès tient au juste équilibre entre les pressions socioéconomiques et le besoin de protéger l’environnement, qui est un donneur de ressources naturelles et de services écologiques essentiels à la survie des humains.
Le projet de loi C-69 est justifié pour de multiples raisons : regagner la confiance du public, moderniser le processus d’évaluation d’impact, régler les questions entourant les organismes de réglementation, offrir plus de certitude aux investisseurs et aux promoteurs. Il renforce le rôle des connaissances scientifiques dans l’évaluation d’impact et fait en sorte que celle-ci tienne davantage compte des effets cumulatifs et des changements climatiques. Il élargit la participation du public, améliore la coordination avec les gouvernements provinciaux, exige une véritable consultation des peuples autochtones, et en fait plus pour aider le Canada à s’acquitter de ses obligations internationales. Ces raisons se reflètent également dans les 20 nouveaux facteurs dont l’évaluation d’impact doit tenir compte selon le projet de loi C-69.
Le projet de loi C-69 se justifie également par le fait que le statu quo n’est acceptable pour aucune partie intéressée. Avant 2012, les évaluations environnementales étaient réalisées par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale, avec l’apport technique des organismes de réglementation de l’énergie. Invoquant des arguments économiques, le gouvernement de l’époque a apporté, dans un projet de loi omnibus d’exécution du budget, le projet de loi C-38, des modifications majeures à l’Agence canadienne d’évaluation environnementale qui ont donné naissance à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012. À l’époque, de nombreux groupes ont mis le gouvernement en garde contre les modifications proposées, y compris l’Association canadienne du droit de l’environnement, qui a exprimé de fortes objections à la démolition injustifiée et sans précédent du cadre législatif fédéral en matière d’environnement. La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 a abrogé et modifié 11 lois qui, collectivement, enchâssaient dans la loi des protections environnementales, assuraient la reddition de comptes du gouvernement et facilitaient la participation du public dans la prise de décisions de compétence fédérale sur des questions environnementales.
À première vue, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 semble être un bon système pour l’industrie puisqu’elle accélère le processus d’autorisation et de délivrance de permis. Ce fait était particulièrement évident pour le secteur pétrolier et gazier sur lequel les changements étaient axés. Pourtant, depuis 2012, aucun nouveau pipeline important n’a été construit. L’Office national de l’énergie a fait l’objet de 51 contestations judiciaires depuis 2012. Des projets très médiatisés, comme les projets Northern Gateway, Énergie Est et Trans Mountain, se sont heurtés à d’importants obstacles.
Au titre de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012, des milliers de projets qui auraient auparavant été assujettis à des exigences fédérales en matière d’évaluation environnementale en raison de leurs effets néfastes possibles et considérables sur l’environnement n’ont pas fait l’objet d’examen.
Pierre Gratton, président et chef de la direction de l’Association minière du Canada, a dit ceci :
En vertu de la LCEE 2012, toutefois, malgré de grandes promesses d’améliorations futures, la coordination entre les paliers fédéral et provincial s’est rompue. De plus, le secteur minier est devenu pratiquement le seul secteur à être assujetti à la loi.
Selon un sondage effectué par CBC News en 2016, la plupart des Canadiens avaient peu ou pas de confiance en l’Office national de l’énergie. Quelle était la principale raison pour cette méfiance? Des audiences très controversées sur des pipelines, l’ingérence politique et des modifications répétées à son fonctionnement.
En 2017, l’Institut C.D. Howe a publié un rapport intitulé How to Restore Public Trust and Credibility at the National Energy Board. Plusieurs de ses recommandations sont maintenant incluses dans le projet de loi C-69, qui abroge la Loi sur l’Office national de l’énergie et crée la Régie canadienne de l’énergie.
Aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012, seulement 70 projets ont été réalisés. De ce nombre, 6 p. 100 étaient des projets d’exploitation pétrolière ou gazière, 45 p. 100 étaient des projets d’exploitation minière et 9 p. 100 étaient des projets concernant les transports et les pipelines. Malgré le nombre apparemment peu élevé de projets dans le secteur pétrolier et gazier, on a déployé beaucoup d’efforts pour comprendre les besoins et les demandes de ce secteur. Par conséquent, pendant les audiences du Comité de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles, nous avons entendu 61 témoins de ce secteur. Plus de 90 des amendements adoptés par le comité ont été proposés par l’Association canadienne des producteurs pétroliers et l’Association canadienne de pipelines d’énergie.
Par ailleurs, il faut atteindre un équilibre entre les intérêts d’un secteur donné et ceux des communautés et des peuples autochtones. Il faut aussi parvenir à un équilibre entre ces intérêts et la protection de l’environnement et les besoins des générations futures. Le processus doit être équitable d’un secteur à l’autre. Le gouvernement doit s’abstenir de choisir des secteurs qui pourront bénéficier d’exemptions ou de protections spéciales. Les normes doivent être élevées.
Tim McMillan, PDG de l’Association canadienne des producteurs pétroliers, souscrit à cette façon de voir les choses :
Lorsque nous examinons la vision, nous pensons que le Canada peut et doit avoir un système de réglementation qui respecte nos normes environnementales et réglementaires élevées et qu’il doit le faire d’une manière claire, efficace et transparente.
Shannon Joseph, vice-présidente des Relations gouvernementales à l’Association canadienne des producteurs pétroliers, a déclaré ce qui suit :
Nos entreprises sont déterminées à suivre les règles. Elles veulent avoir des normes élevées. Elles désirent travailler avec les communautés dans lesquelles elles mènent leurs activités, mais le processus doit être clair.
Il faut donc trouver le juste équilibre entre alléger la pression économique, fournir des certitudes à l’industrie, régler les problèmes environnementaux et assurer la protection de l’environnement.
Voici certains des problèmes pressants. L’organisme de réglementation de l’énergie de l’Alberta, l’AER, a déclaré que, dans une année normale, elle reçoit 40 000 demandes concernant un éventail de projets pétroliers et gaziers. Mark Taylor, vice-président exécutif de l’AER, a dit que moins de 10 projets requièrent des audiences publiques et que 95 p. 100 de toutes les demandes sont acceptées, dont la plupart sont approuvées par un logiciel en moins de cinq minutes. Toutefois, lorsque des questions sur les coûts et les échéanciers pour la fermeture de puits abandonnés ou l’assainissement de bassins de décantation étaient soulevées, les témoins n’ont pas pu donner de réponses. En novembre de l’année dernière, dans une étude multimédia, Rob Wadsworth, vice-président d’AER chargé des fermetures et des responsabilités financières, était cité pour avoir dit que l’assainissement du champ de pétrole pourrait coûter environ 260 milliards de dollars. L’AER a dit que ce chiffre était basé sur le pire cas et que le chiffre validé était de 59 milliards de dollars. Pourtant, selon les chiffres de l’Orphan Well Association, les responsabilités financières seulement pour les puits abandonnées pourraient atteindre 107 milliards de dollars.
Garder des puits inactifs qui ne produisent aucun bénéfice économique, mais qui demeurent un risque pour la sécurité publique est une pratique irresponsable. Un risque encore plus grand est celui des bassins de décantation. Ceux-ci contiennent 340 milliards de gallons d’eau contaminée par des métaux lourds et des hydrocarbures toxiques qui prendront des milliers d’années à être nettoyés. Il s’agit d’une lourde facture pour les gens de l’Alberta et pour les générations futures.
Lors des audiences du comité pendant l’étude du projet de loi C-69, nous avons aussi entendu le témoignage de Mme Greyeyes, victime d’une agression sexuelle dans un camp de travail. Elle et d’autres témoins autochtones ont raconté des expériences personnelles de violence et d’agressions dans les camps de travail des projets de développement énergétique. Deux rapports choquants d’Amnistie internationale expliquent que, bien que les travailleurs migrants fassent beaucoup d’argent, la hausse des salaires fait aussi grimper le coût de la vie dans les collectivités de la région, ce qui crée une pression sur les services de santé locaux et un déséquilibre dans le tissu social. Au bout du compte, cela a un effet négatif sur les femmes et les enfants autochtones. Ce genre d’impacts sera étudié dans l’analyse fondée sur le sexe prévue dans le projet de loi C-69.
Dans son témoignage, la professeure Reed de l’Université de la Saskatchewan a affirmé que les entreprises responsables se servent déjà des pratiques exemplaires en matière d’analyse fondée sur le sexe et qu’elles en profitent.
Dans le même ordre d’idées, le rapport définitif de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées rendu public hier comportait cinq appels à l’industrie de l’extraction et de l’exploitation des ressources pour qu’elle pense à la sûreté et à la sécurité des femmes et des filles autochtones pendant tout le cycle de vie des projets.
Chers collègues, de récents rapports scientifiques internationaux indiquent clairement qu’il est urgent d’agir pour contrer la crise climatique.
Les changements climatiques représentent une vulnérabilité à prendre en compte au Canada sur le plan financier. Voici ce qu’a dit le gouverneur de la Banque du Canada, Stephen Poloz :
[...] les banques centrales se concentrent sur les risques des changements climatiques pour l’économie et le système financier. Ce sont les risques physiques découlant des phénomènes météo extrêmes et les risques liés à la transition vers une économie mondiale à faibles émissions de carbone.
La semaine dernière, dans le cadre du salon international du Canada sur la défense et la sécurité, le lieutenant-général Wynnyk a dit :
Selon les climatologues, au fur et à mesure que les changements climatiques vont modifier les régimes climatiques, nous risquons de connaître des phénomènes météorologiques extrêmes, comme des vagues de chaleur, de la pluie abondante, des inondations, des sécheresses et, bien entendu, des feux de forêt. Les changements climatiques font partie de notre environnement opérationnel et les Forces armées canadiennes doivent de plus en plus en tenir compte dans leur planification.
Certains des amendements qu’on propose d’apporter au projet de loi C-69 pourraient nuire à la prise en compte de la question des changements climatiques parmi les « éléments à examiner » dans l’évaluation d’impact des projets, ce qui n’est pas souhaitable. Cela ne présenterait d’avantage ni pour le promoteur ni pour les collectivités puisque la crise climatique a des répercussions sur nous tous. Le gouvernement doit s’intéresser de plus près à cette question.
Le projet de loi C-69 promouvra et appuiera le développement durable. Par conséquent, il permettra d’attirer des investissements et des projets pendant la transition vers une économie à faibles émissions de carbone. La diminution du coût de production du kilowattheure favorise l’augmentation du nombre de projets dans les secteurs du gaz naturel, de l’hydroélectricité, de l’énergie nucléaire et des autres sources d’énergie renouvelable, même sans l’aide de subventions. On fait de plus en plus appel aux énergies renouvelables dans le transport en commun, le transport de marchandises et l’exploitation minière. Actuellement, le marché des obligations vertes est évalué à 521 milliards de dollars. L’initiative internationale sur les obligations climatiques mobilise 100 billions de dollars américains en capital pour des projets de lutte contre les changements climatiques et d’infrastructure d’envergure et elle cherche à faire des placements supplémentaires sur les marchés des capitaux afin d’atteindre les cibles de réduction des émissions.
Chers collègues, le Canada doit se ressaisir, faire preuve d’initiative et incarner le changement qu’il veut voir réaliser dans le monde. Stopper ou retarder la modernisation des industries, qui accusent déjà un retard, étant donné qu’elles s’appuient sur de vieilles technologies et de vieux critères, les rendra moins concurrentielles.
Comme l’a décrit mon collègue le sénateur Wetston, le projet de loi C-69 est très technique. Il a des répercussions directes et indirectes. Certains amendements peuvent avoir les résultats directs souhaités, mais des effets indirects involontaires. Nous devons permettre au gouvernement de faire la « mise au point ».
La International Association for Impact Assessment établit clairement ce que devraient être les pratiques exemplaires en matière d’évaluation d’impact.
Sénatrice Galvez, désirez-vous cinq minutes de plus?
Cinq minutes.
S’il vous plaît. Merci. Les évaluations d’impact doivent être utiles, rigoureuses, pratiques, pertinentes, économiques, efficientes, ciblées, adaptées, interdisciplinaires, crédibles, intégrées, transparentes, systématiques et elles doivent favoriser la participation. Toutes ces caractéristiques se trouvent dans le régime d’évaluation d’impact figurant dans la version modifiée du projet de loi C-69.
Chers collègues, votez comme moi pour que la version modifiée du projet de loi C-69 soit renvoyée à l’autre endroit. Merci beaucoup.
Honorables sénateurs, j’ai le plaisir ce soir de prendre part au débat à l’étape de la troisième lecture du projet de loi C-69, Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois.
J’aimerais tout d’abord féliciter la présidente du comité, la sénatrice Galvez, qui a présidé à au-delà de 180 heures de témoignages et à de nombreuses autres heures à huis clos. Je remercie également tous les membres du comité de leur excellent travail, de même que les nombreux sénateurs qui se sont déplacés pour assister aux rencontres consacrées à ce projet de loi.
Je remercie aussi nos deux analystes, Jesse Good et Sam Banks, le Bureau du légiste, et plus particulièrement notre greffier, Maxime Fortin. Ils ont organisé la comparution de plus de 250 témoins répartis sur 100 heures de témoignage et nos déplacements dans neuf villes canadiennes, sans parler des 188 amendements que nous avons adoptés. Bref, ils ont abattu un travail colossal, sans compter les heures, car nous avons souvent dû travailler tard le soir pour respecter les délais extrêmement serrés.
Je les remercie tous personnellement.
Honorables sénateurs, comme l’a dit le gouvernement, le projet de loi C-69 vise à :
Améliorer les règles et les processus d’évaluations réglementaires et gouvernementales des grands projets d’exploitation des ressources. L’objectif du projet de loi consiste à accroître la confiance du public envers les décisions concernant les projets d’exploitation des ressources, et à offrir à l’industrie, aux investisseurs et aux marchés de la main-d’œuvre une plus grande certitude, des délais prévisibles et une efficience accrue des études de projets. Le projet de loi C-69 fournit des précisions sur le processus d’approbation; insiste sur l’importance des données scientifiques, lesquelles éclairent et guident le processus de décision; vise un plus grand respect des droits constitutionnels des peuples autochtones et de leur savoir; assure une transparence et une reddition de comptes accrues par rapport aux décisions du gouvernement sur les propositions de projets d’exploitation de ressources. Le projet de loi C-69 répond au besoin en matière de compétitivité en améliorant l’efficience des évaluations environnementales, notamment en réduisant la plupart des délais, en repérant les problèmes aux premières étapes du processus, de sorte qu’ils peuvent être réglés plus tôt, et en inscrivant dans la loi le principe d’un seul examen par projet.
Durant la campagne électorale de 2015 et dans le discours du Trône de 2015, le gouvernement a promis de réexaminer les processus d’évaluation environnementale en place. Beaucoup d’intervenants nous ont parlé des nombreuses difficultés que comporte la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 actuellement en vigueur, laquelle a été introduite par le gouvernement précédent dans un projet de loi omnibus.
Avec le projet de loi C-69, l’actuel gouvernement remplit l’une de ses promesses.
Le gouvernement s’est engagé à entendre les Canadiens et à les consulter afin d’arriver à une approche juste et équilibrée en matière d’évaluations d’impact. Le processus de consultation ne fait pas partie de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 parce qu’elle était contenue dans un projet de loi omnibus d’exécution du budget.
De janvier 2016 à février 2018, moment où le projet de loi C-69 a été présenté à l’autre endroit, le gouvernement a effectué des consultations exhaustives qui incluaient un groupe d’experts sur l’examen des évaluations environnementales fédérales et un groupe d’experts sur la modernisation de l’Office national de l’énergie. Les deux groupes ont rencontré plus de 1 000 intervenants, reçu des centaines de mémoires et visité des collectivités d’un océan à l’autre.
L’élaboration du projet de loi C-69 a tenu compte des avis de ces intervenants. On a cherché à atteindre le juste équilibre entre les droits et les intérêts des peuples autochtones, les préoccupations environnementales et les besoins de l’industrie, tout en servant l’économie canadienne. La tâche était loin d’être facile.
Honorables sénateurs, je crois que le projet de loi C-69, dans la version reçue de l’autre endroit, a trouvé un bon équilibre et a présenté certains changements qui s’imposent depuis longtemps dans l’évaluation des grands projets au Canada. J’ai été particulièrement heureuse d’apprendre qu’une analyse comparative entre les sexes serait dorénavant une condition obligatoire de toute évaluation de grand projet.
J’ai été déçue d’entendre certains témoins et certains membres du comité affirmer qu’une analyse comparative entre les sexes n’a pas sa place dans une évaluation d’impact. Cela dit, c’était l’opinion d’une minorité. Beaucoup d’autres témoins ont souligné la nécessité d’effectuer des analyses comparatives entre les sexes et les retombées positives qu’elles ont eues sur les affaires. Beaucoup d’entreprises pétrolières et gazières ont reconnu la valeur et les avantages d’une analyse comparative entre les sexes, qui est maintenant chose courante pour elles. Le projet de loi officialise cette pratique et fera en sorte qu’une telle analyse dans le cadre des évaluations d’impact soit inscrite dans la loi.
Dans son témoignage, Kara Flynn, vice-présidente aux affaires gouvernementales et publiques de Syncrude Canada Ltd., a confirmé l’importance de l’analyse comparative entre les sexes lorsque le comité s’est rendu à Fort McMurray. Non seulement procéder à cette analyse est la bonne chose à faire, mais cela débouchera sur des projets plus inclusifs, plus solides et meilleurs. Il est temps que cette pratique devienne obligatoire pour toutes les évaluations de projet.
Honorables sénateurs, le projet de loi C-69 n’est pas parfait, mais il est plutôt rare qu’un projet de loi le soit. J’estime qu’il tente de trouver un juste équilibre pour satisfaire aux objectifs environnementaux tout en assurant notre capacité concurrentielle économique.
Nous avons entendu des groupes de l’industrie qui appuient le projet de loi et d’autres qui s’y opposent. Nous avons entendu des groupes environnementaux qui sont satisfaits des mesures prises dans le projet de loi et d’autres qui estiment que le projet de loi ne va pas assez loin.
Honorables sénateurs, nous avons également entendu des groupes autochtones qui appuient le projet de loi C-69 et d’autres qui y réclament des amendements.
J’ai entendu dans cette enceinte et durant l’étude article par article au comité des expressions telles que « lacunaire » « boiteux » ou « qui laisse à désirer » à propos du projet de loi. Or, honorables sénateurs, soyons honnêtes : l’emploi de telles expressions veut souvent dire qu’on s’oppose idéologiquement à l’approche du gouvernement dans ce dossier. Le gouvernement a fait des pieds et des mains pour produire une politique qui établit un juste équilibre entre les préoccupations environnementales et la capacité concurrentielle économique.
Comme je l’ai dit plus tôt, le gouvernement a également consulté plus de 1 000 intervenants et reçu des centaines de mémoires, en prévision de l’élaboration du projet de loi. Le rapport du comité, adopté par le Sénat, comportait 188 amendements, ce qui est énorme. J’étais en faveur de certains d’entre eux, et je pense qu’ils ont contribué à améliorer le projet de loi. Cependant, je pense que bon nombre des amendements présentés directement par l’industrie pétrolière et gazière font trop pencher la balance en faveur de cette dernière. Cela se reflète dans le projet de loi dont nous débattons aujourd’hui. On a peut-être compromis la promesse de renforcer les protections environnementales et de mettre au point un processus d’évaluation faisant une plus grande place aux Premières Nations et tenant davantage compte des droits des Autochtones, des protections environnementales, ainsi que des besoins des collectivités et de l’industrie.
Des témoins dans les provinces de l’Atlantique ont exprimé des réserves à l’égard de dispositions du projet de loi C-69 qui augmentent considérablement l’influence exercée par l’industrie pétrolière et gazière sur les commissions des offices des hydrocarbures extracôtiers de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador. Les offices des hydrocarbures sont responsables de l’exploitation et de la gestion des ressources gazières et pétrolières, au large des côtes de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador.
Actuellement, selon la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012, les offices des hydrocarbures ne font pas d’évaluation des impacts. Cependant, au titre du projet de loi C-69, la ministre de l’Environnement et du Changement climatique pourra renvoyer l’évaluation d’impact d’un projet désigné à un office des hydrocarbures si le projet comprend des activités concrètes régies par la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada — Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers et par la Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique Canada — Terre-Neuve-et-Labrador.
Selon le projet de loi, les commissions pourront être présidées par un membre des offices des hydrocarbures. L’Ecology Action Centre soutient que cela permettrait à l’industrie pétrolière et gazière d’exercer trop d’influence sur les décisions finales qui seront prises dans le cadre du processus d’examen.
Honorables sénateurs, cela pourrait nuire à l’impartialité du processus d’évaluation des projets, puisque le président de la commission pourrait être choisi parmi les membres des offices qui font la promotion des projets pétroliers et gaziers dans leur région. La population aura toujours de la difficulté à faire confiance à tout processus d’évaluation, parce qu’elle percevra toujours un parti pris si la commission est présidée par un membre de l’industrie pétrolière.
Pour y remédier, les témoins ont proposé notamment d’interdire la participation des membres des offices des hydrocarbures extracôtiers à une commission, de limiter leur participation à une commission ou de les empêcher de présider une commission. C’est le genre d’arguments que nous avons entendus de la part des témoins, notamment lorsque le comité est allé sur la côte Est, plus précisément à St. John’s et à Halifax.
Colin Sproul, président de la Bay of Fundy Inshore Fishermen’s Association, a parlé de la question de l’influence exercée par les offices de réglementation des ressources extracôtières sur les comités d’examen lorsqu’il est venu témoigner devant le comité à Halifax :
Les pêcheurs et les collectivités côtières du Canada atlantique ne sauraient appuyer ce projet de loi tant que l’on ne supprimera pas les dispositions visant à transférer le pouvoir d’effectuer des études d’impact aux offices de réglementation des ressources extracôtières.
Il a ajouté :
Il est important de noter qu’aujourd’hui, nous avons vu deux représentants bien connus, l’un du milieu de la conservation, Mark Butler, l’autre du secteur de la transformation des pêches en Nouvelle-Écosse, Nathan Blades, se joindre à moi pour défendre notre industrie. Je représente le secteur de la pêche. Nous avons passé des décennies à nous quereller sur des questions liées à la pêche en Nouvelle-Écosse, mais nous avons trouvé un terrain d’entente sur cette question.
Aux termes du projet de loi adopté par la Chambre des communes, ni la Régie canadienne de l’énergie ni la Commission canadienne de sûreté nucléaire ne pouvaient présider un comité d’examen d’évaluation de projet ou former la majorité au sein d’un tel comité. Cette disposition permettait de limiter l’influence de ces organismes de réglementation du cycle de vie sur les décisions prises par les comités d’examen, mais cela a changé avec les amendements adoptés avec dissidence par le Comité de l’énergie.
À mon avis, le compromis approprié consiste à harmoniser la participation des offices des hydrocarbures aux commissions avec celle des autres commissions, selon la définition initiale du projet de loi C-69. Comme l’ont indiqué certains témoins, le rôle des offices des hydrocarbures dans le processus d’examen est essentiellement le même que ceux de la Régie canadienne de l’énergie et de la commission de sûreté nucléaire. On estimait que les offices des hydrocarbures devraient être assujettis aux mêmes restrictions dans le processus d’examen.
Honorables sénateurs, je pense qu’il faut redonner un certain équilibre à ce projet de loi et j’espère pouvoir le faire en partie avec l’amendement que je propose. Ce dernier interdira la nomination du président de la commission à partir de la liste des membres des offices des hydrocarbures extracôtiers Canada — Nouvelle-Écosse et Canada — Terre-Neuve-et-Labrador.
