Projet de loi modifiant la Loi sur la gestion financière des premières nations, modifiant d’autres lois en conséquence et apportant une clarification relativement à une autre loi
Deuxième lecture
30 mai 2023
Chers collègues, penchons-nous sur les détails du projet de loi C-45. Je vais commencer en citant Harold Calla du Conseil de gestion financière des Premières Nations, qui a témoigné devant le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes. Il a bien résumé la loi et le projet de loi :
Ces modifications s’appuient sur le projet de loi dirigé par des Autochtones le plus réussi du Canada. Une grande partie de ce succès réside dans le fait que la Loi offre aux Premières Nations la possibilité de choisir individuellement, par une résolution de leur conseil de bande, d’être ajoutées à l’annexe de la Loi. Elles n’ont aucune incitation financière à le faire. Il leur suffit de désirer une bonne gestion financière conforme aux normes internationales qui leur permettra d’emprunter à l’Administration financière des premières nations et de percevoir des recettes locales pour financer les services qu’offrent les gouvernements des Premières Nations.
M. Calla dit ensuite :
Si ces modifications sont adoptées, les nations pourront choisir les conseils et le soutien d’experts pour la construction et l’entretien de leurs infrastructures. Le caractère facultatif de ce projet de loi assure son efficacité. Près de 350 Premières Nations ont choisi individuellement d’être ajoutées à l’annexe de la Loi, soit plus de 60 % des Premières Nations inscrites dans la Loi sur les Indiens.
Plus précisément, le projet de loi C-45 propose cinq choses :
La première proposition consiste à élargir et à renforcer les mandats de la Commission de la fiscalité des premières nations et du Conseil de gestion financière des premières nations, en leur permettant, par exemple, d’assumer des fonctions de recherche économique et de collecte de données afin de faciliter une planification et une prise de décision fondées sur des données probantes, en renforçant leur capacité à offrir des conseils à l’appui de l’autodétermination et en leur accordant le pouvoir de tenir leurs réunions annuelles virtuellement.
La deuxième proposition est de transformer le poste de président du Conseil de gestion financière des premières nations en un poste à temps plein, assorti d’une rémunération, et d’assurer une représentation autochtone forte et diversifiée au sein du conseil.
La troisième est la fusion de deux fonds de réserve existants — l’un pour protéger les emprunts avec les revenus locaux tels que les impôts fonciers, et l’autre pour les emprunts avec d’autres revenus tels que les produits pétroliers et gaziers — en un seul fonds relatif aux revenus autonomes, afin de simplifier et de réduire le coût des emprunts collectifs par les Premières Nations. Les changements précisent également que seuls les membres emprunteurs ayant des prêts non remboursés peuvent être appelés à reconstituer le fonds de sauvegarde dans les cas où il doit être utilisé, au cas où plusieurs Premières Nations manqueraient à leurs obligations en matière de prêts.
La quatrième proposition est de renforcer le pouvoir des Premières Nations d’élaborer et d’appliquer des lois, y compris expressément au moyen d’ordonnances judiciaires, concernant la collecte de revenus et la prestation de services dans les réserves. Ces changements permettront aux nations de créer des lois sur les revenus locaux allant au-delà de l’imposition des biens immobiliers ou de réglementer, par exemple, les services d’aqueduc, d’égouts, de drainage, de gestion des déchets, de gestion de la faune, de loisirs, de transport, de télécommunication et d’énergie.
La dernière proposition est de créer une quatrième institution en vertu de la loi. Il s’agit de l’Institut des infrastructures des premières nations, un centre d’excellence pour aider les Premières Nations participantes et d’autres groupes autochtones intéressés à obtenir les outils et les ressources nécessaires pour mettre en place et entretenir des infrastructures solides et durables.
La dernière proposition vise à combler l’écart de 30 milliards de dollars entre les infrastructures des communautés autochtones et non autochtones. Comme l’a déclaré au comité Allan Claxton, président du Conseil de développement de ce futur institut :
Les difficultés auxquelles les Premières Nations se heurtent en développant leurs infrastructures sont bien connues. Il faut trop de temps pour le faire, les matériaux coûtent trop cher, et les infrastructures ne durent pas, parce qu’elles ne sont pas construites conformément aux normes. Cela contribue fortement à la mauvaise santé ainsi qu’aux mauvais résultats sociaux et économiques des résidents.
Nous proposons de créer l’Institut des infrastructures des premières nations pour régler ces problèmes.
Cet institut a été conçu en fonction des réussites de la Loi. Toutes les Premières Nations auront le choix de s’y inscrire ou non.
Sénateurs, cet institut sera aussi accessible pour les nations qui bénéficient d’ententes en matière d’autonomie gouvernementale ou qui sont signataires de traités modernes. En outre, l’institut des infrastructures pourra appuyer les projets des communautés métisses et inuites qui le souhaitent, puisque l’admissibilité à la prestation des services de ce type ne sera pas limitée aux nations inscrites à l’annexe de la loi.
Devant le Comité des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes, le ministre Miller a noté que le Conseil de développement de l’Institut des infrastructures des premières nations a déjà lancé avec succès un projet pilote avec les Chippewas de Kettle et de Stony Point, dans le Sud de l’Ontario. Cette Première Nation élabore une étude de faisabilité, un plan d’affaires et des options d’approvisionnement pour des infrastructures liées à l’eau et aux eaux usées. On espère qu’il ne s’agit que du début d’une initiative visant à offrir des infrastructures adéquates aux Premières Nations, et par le fait même une qualité de vie et des débouchés économiques que de nombreux Canadiens tiennent pour acquis. Voilà en quoi consiste la réconciliation économique.
En conclusion, je rappelle au Sénat que ce consensus et ce projet de loi à participation facultative sont le produit de consultations exhaustives et d’un leadership déterminé de la part des Premières Nations. L’autre endroit a adopté le projet de loi C-45 rapidement et à l’unanimité. Le Sénat devrait en faire autant.
Sur une note personnelle, je crois que le Canada, qui est composé d’une mosaïque de nations, avance bien sur le chemin de la réconciliation économique. Au fur et à mesure qu’on élimine les obstacles et qu’on reconnaît des droits, les nations, les organisations, les chefs d’entreprise, les entrepreneurs et les jeunes autochtones créent leur propre voie vers la réussite.
Le Sénat a un rôle à jouer dans ce dossier. Le rapport que le Groupe d’action sénatorial pour la prospérité a publié en 2021 est une initiative stratégique visant la création inclusive et durable de richesse partout au Canada. Ce rapport vise à établir les conditions grâce auxquelles la marée montante soulève tous les bateaux, ce qui fait que personne n’est laissé pour compte, y compris d’autres communautés racisées ou marginalisées.
De plus, des sénateurs de partout au pays célèbrent les réussites des entreprises et des entrepreneurs autochtones dans le cadre d’une série de discours qui se poursuivra dans cette enceinte. J’invite mes collègues à participer à notre interpellation afin d’encourager et de saluer les entreprises autochtones de leur région.
Je vous invite donc, honorables collègues, à poursuivre sur cette lancée en unissant nos efforts pour assurer l’adoption rapide du projet de loi C-45. Ensemble, veillons à ce que ce projet de loi devienne loi avant l’été, ce qui enverrait un message fort et permettrait d’apporter des changements concrets pour promouvoir la réconciliation économique. Merci, hiy kitatamîhin.
Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui au sujet du projet de loi C-45, Loi modifiant la Loi sur la gestion financière des premières nations, modifiant d’autres lois en conséquence et apportant une clarification relativement à une autre loi.
S’il est rare qu’un projet de loi adopté à l’unanimité à l’autre endroit soit renvoyé à notre Chambre, c’est pourtant le cas du projet de loi C-45. Les députés ont mis de côté leur esprit partisan pour reconnaître le bon travail des organismes dont ce projet de loi vise à élargir le mandat et les efforts importants que le Canada doit encore faire pour se réconcilier avec son passé colonial.
Ce projet de loi vise à élargir le rôle des trois institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations, à savoir, le Conseil de gestion financière des premières nations, la Commission de la fiscalité des premières nations, et l’Administration financière des premières nations. Le projet de loi vise également à créer une quatrième institution, l’Institut des infrastructures des premières nations.
Les institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations sont des organisations dirigées par des Autochtones qui visent à fournir les ressources, les outils administratifs et les conseils grâce auxquels la gestion financière et les systèmes de rapport des Premières Nations inspirent confiance, afin de soutenir le développement économique et communautaire. Les initiatives de ces organismes favorisent la réconciliation économique et font de la propriété autochtone, de l’édification du pays et de l’accomplissement personnel une source de fierté pour les Autochtones.
Nous reconnaissons tous le droit inhérent des Autochtones de conserver et de développer leurs systèmes ou institutions politiques, économiques et sociaux, de disposer en toute sécurité de leurs propres moyens de subsistance et de développement, et de se livrer librement à toutes leurs activités économiques, traditionnelles et autres.
La réconciliation économique constitue un pilier important de la réconciliation globale. Elle représente les efforts du Canada pour se défaire de la Loi sur les Indiens, à la fois archaïque et paternaliste, et de ses conséquences qui ont mené à l’exclusion pure et simple des Premières Nations de l’économie nationale. Les peuples autochtones veulent pouvoir régler eux-mêmes leurs problèmes, avec leurs propres ressources, et ils veulent retrouver le sentiment d’autosuffisance et d’honneur dont les a privés la Loi sur les Indiens, qui est paternaliste, archaïque et irrémédiablement bancale.
C’est l’avenir des peuples autochtones qui doit être au cœur des efforts de réconciliation, et je suis heureuse qu’il y ait des organismes dirigés par des Autochtones, comme les institutions créées par la Loi sur la gestion financière des premières nations, pour montrer la voie. La Loi sur la gestion financière des premières nations est l’exemple le plus fructueux de mise en œuvre de la compétence des Premières Nations au moyen d’une loi facultative, puisqu’en 15 ans, elle compte la participation volontaire de près de 300 Premières Nations partout au Canada.
La Loi sur la gestion financière des premières nations repose sur quatre principes et objectifs fondamentaux qui continuent d’orienter les politiques, les normes et les propositions de modifications institutionnelles, budgétaires et législatives.
D’abord, par l’entremise de la compétence institutionnelle des Premières Nations, la loi fournit un cadre et un processus pour établir, mettre en œuvre et protéger les compétences facultatives des Premières Nations. Un espace juridictionnel est créé pour que les Premières Nations l’occupent avec leurs propres lois encadrées et protégées par les institutions des Premières Nations. Ces institutions fournissent des connaissances, des gains d’efficience, des capacités et des services de défense des droits que les Premières Nations auraient des difficultés à obtenir par elles-mêmes. La Loi sur la gestion financière des premières nations favorise ainsi une autodétermination concrète et efficace des Premières Nations intéressées.
Deuxièmement, la Loi sur la gestion financière des premières nations favorise la croissance économique des Premières Nations grâce à un climat propice à l’investissement. Ce climat se caractérise par des coûts d’exploitation moins élevés; des normes qui favorisent l’augmentation des échanges commerciaux et un degré suffisant de certitude; l’accès à des capitaux à long terme; une infrastructure durable de qualité commerciale; l’accès à des renseignements visant à renforcer les capacités d’investissement, de gestion financière et d’administration; et des services locaux de qualité à un prix équitable.
Troisièmement, la Loi sur la gestion financière des premières nations établit une relation financière axée sur les recettes, comme pour les autres gouvernements du Canada. Les principales caractéristiques de cette relation incluent un lien entre des pouvoirs clairement définis en matière de recettes et des compétences pour les dépenses, des incitatifs au développement économique, des systèmes de transparence, de statistiques et de responsabilité soutenus par les institutions des Premières Nations, et des transferts visant à garantir des normes nationales de qualité des services et des infrastructures.
Quatrièmement, et finalement, la conformité à cette loi est facultative pour les Premières Nations. Cette approche crée une incitation institutionnelle à l’innovation et à l’amélioration, tout en respectant l’autodétermination de chacune des Premières Nations.
Quant au projet de loi, il fait plusieurs choses importantes. D’abord et avant tout, il crée une quatrième institution dans le cadre de la Loi sur la gestion financière des premières nations : l’Institut des infrastructures des premières nations, ou IIPN.
Les Premières Nations accusent un déficit infrastructurel d’au moins 349,2 milliards de dollars, ce qui est ahurissant. L’inaction ne fera qu’aggraver le problème, et il est évident que les programmes imposés par le gouvernement n’ont pas réussi à répondre à l’immensité des besoins. Lors de la réunion du comité de la Chambre, M. Allan Claxton, président du Conseil de développement de l’institut, a affirmé ce qui suit:
Les difficultés auxquelles les Premières Nations se heurtent en développant leurs infrastructures sont bien connues. Il faut trop de temps pour le faire, les matériaux coûtent trop cher, et les infrastructures ne durent pas, parce qu’elles ne sont pas construites conformément aux normes. Cela contribue fortement à la mauvaise santé ainsi qu’aux mauvais résultats sociaux et économiques des résidents.
Il a également dit : « Nos communautés ont besoin d’infrastructures publiques de grande qualité pour demeurer durables et maintenir la bonne santé de leurs résidents. »
La mission de l’Institut des infrastructures des premières nations serait de fournir les compétences et les processus nécessaires pour que les groupes autochtones puissent, de manière efficace et efficiente, planifier l’infrastructure sur leur territoire, l’obtenir, en être propriétaires et la gérer. Grâce à l’équipe de l’Institut des infrastructures des premières nations, des services facultatifs de soutien de la capacité seraient offerts à tous les gouvernements et entités autochtones, y compris des pratiques exemplaires pour optimiser les retombées économiques non seulement pour les Premières Nations, mais également pour l’économie régionale.
Le projet de loi C-45 élargit également le mandat de la Commission de la fiscalité des premières nations pour soutenir les Premières Nations qui choisissent d’accroître leurs pouvoirs fiscaux au-delà des impôts fonciers. En outre, il permettrait à la commission d’offrir ses services aux Premières Nations jouissant de l’autonomie gouvernementale, aux municipalités, ainsi qu’à d’autres administrations publiques.
La loi continuerait à étendre et à moderniser les services du Conseil de gestion financière pour répondre aux besoins des Premières Nations et d’autres groupes et entités autochtones. Il s’agirait d’une option facultative permettant aux conseils tribaux, aux nations signataires de traités modernes et aux groupes autonomes de renforcer leurs capacités administratives, financières et de gouvernance grâce au soutien en gestion des risques offert par le Conseil de gestion financière, comme 342 Premières nations — 348 d’ici la fin de la semaine — ont choisi de le faire. Cette législation est une étape clé qui permettra au Conseil de gestion financière de soutenir les projets novateurs d’entités collaboratives telles que le Conseil tribal de Meadow Lake, qui regroupe neuf Premières Nations.
M. Harold Calla, président exécutif du Conseil de gestion financière, l’a résumé en ces termes lors de son témoignage :
Ces modifications s’appuient sur le projet de loi dirigé par des Autochtones le plus réussi du Canada. Une grande partie de ce succès réside dans le fait que la Loi offre aux Premières Nations la possibilité de choisir individuellement, par une résolution de leur conseil de bande, d’être ajoutées à l’annexe de la Loi. Elles n’ont aucune incitation financière à le faire. Il leur suffit de désirer une bonne gestion financière conforme aux normes internationales qui leur permettra d’emprunter à l’Autorité financière des Premières Nations et de percevoir des recettes locales pour financer les services qu’offrent les gouvernements des Premières Nations.
Si ces modifications sont adoptées, les nations pourront choisir les conseils et le soutien d’experts pour la construction et l’entretien de leurs infrastructures. Le caractère facultatif de ce projet de loi assure son efficacité. Près de 350 Premières Nations ont choisi individuellement d’être ajoutées à l’annexe de la Loi, soit plus de 60 % des Premières Nations inscrites dans la Loi sur les Indiens.
Le projet de loi établira également une fonction statistique au sein de la Commission de la fiscalité des premières nations et du Conseil de gestion financière des Premières Nations. L’écart socioéconomique entre les Canadiens autochtones et non autochtones constitue un obstacle à la réconciliation économique. Le manque de données et de statistiques facilement accessibles ne fait qu’aggraver le problème. Les décideurs, comme les chefs et les conseils des gouvernements des Premières Nations, n’ont pas accès à l’information dont ils ont besoin pour comprendre les causes, les solutions et la complexité de l’écart socioéconomique, ni pour le combler. En fournissant des données économiques et financières, tous les ordres de gouvernement seront mieux informés.
Le projet de loi C-45 confère également des pouvoirs additionnels aux Premières Nations pour assurer la conformité avec leurs lois en matière de recettes et de services, par exemple en leur permettant d’avoir recours aux tribunaux compétents pour obtenir des ordonnances afin d’exiger d’une personne ou d’une entité qu’elle respecte leurs lois en matière de recettes et de services, et de percevoir les sommes qui leur sont dues sous le régime de ces lois. Le projet de loi permettrait aux Premières Nations de se servir de ces dispositions pour faire appliquer toutes leurs lois en matière de recettes, pas seulement celles qui concernent les taxes et les frais. Les Premières Nations auraient le pouvoir de faire respecter leurs lois en matière de prestation de services, notamment au moyen d’ordonnances d’arrêt des travaux et de commencement des travaux, et d’arrêt des services.
Enfin, des changements sont proposés afin de permettre aux Premières Nations visées par la Loi sur la gestion financière des premières nations d’être signataires de l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations.
Les conservateurs appuient depuis longtemps l’autosuffisance économique et la réconciliation économique comme solutions de rechange essentielles à la Loi sur les Indiens. Le programme électoral des conservateurs de 2021 appuyait la création d’un institut des infrastructures des Premières Nations qui s’apparentait à ce qui est proposé dans le projet de loi C-45, ainsi que l’élargissement des mandats et des pouvoirs des institutions mentionnées dans la Loi sur la gestion financière des premières nations afin de soutenir le travail qu’elles accomplissent en matière de responsabilité et de transparence pour les Premières Nations.
Dans leur programme électoral de 2019, les conservateurs ont indiqué qu’il est important que les communautés autochtones aient accès à des capitaux aux fins de développement économique afin de réduire l’écart socioéconomique entre les communautés autochtones et les autres communautés canadiennes.
Comme je l’ai dit plus tôt, le projet de loi C-45 a été adopté à la Chambre des communes avec l’appui de tous les partis. Les amendements proposés au comité visaient à apporter des clarifications et ont été acceptés par les députés qui appuient le projet de loi. Je sais que le Sénat fera preuve de diligence raisonnable en examinant le projet de loi C-45 et j’espère que nous parviendrons à une conclusion similaire.
Il est temps d’agir et de redonner un sentiment d’autonomie et un sens de l’honneur à un peuple qui en a été privé par des dispositions paternalistes, archaïques et irrémédiablement boiteuses de la Loi sur les Indiens. Il est temps de redonner aux Autochtones un plus grand contrôle sur leurs terres, leur argent et leurs décisions.
Manny Jules, président de la Commission de la fiscalité des premières nations, a conclu son témoignage par le commentaire suivant :
Votre appui à ces modifications démontre que mes ancêtres avaient raison lorsqu’ils ont écrit au premier ministre, sir Wilfrid Laurier, en 1910, qu’en travaillant ensemble, nous deviendrions tous « grands et bons ».
Merci.
Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?
Des voix : D’accord.
(La motion est adoptée et le projet de loi est lu pour la deuxième fois.)
