Honorables sénateurs, cet article a été ajourné au nom de la sénatrice Martin, et je demande le consentement du Sénat pour que, à la suite de mon intervention, le reste du temps de parole de la sénatrice lui soit réservé.

Honorables sénateurs, je suis heureux de prendre la parole au sujet du projet de loi S-275, Loi modifiant la Loi sur la Banque du Canada en ce qui concerne le mandat, la gouvernance de la politique monétaire et la reddition de comptes, dont la sénatrice Bellemare est la marraine.

Permettez-moi tout d’abord de souligner que, même si la sénatrice Bellemare prend sa retraite en octobre, elle travaille avec autant d’ardeur que jamais, et ce, sur plusieurs fronts. En tant que présidente du Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement, elle l’a guidé au fil de changements majeurs au Règlement qui amélioreront le fonctionnement de nos travaux, en particulier au sein des comités. Elle est également la marraine du projet de loi S-244, sur la création d’un conseil de l’assurance-emploi, et elle a fait une avancée remarquable en amenant les principaux intervenants au Canada à le soutenir.

Il s’agit d’enjeux aussi complexes que sérieux, mais la sénatrice Bellemare est une législatrice sérieuse et elle n’a pas peur de la complexité. Comme on le sait, elle est titulaire d’un doctorat en économie, elle a enseigné l’économie au niveau universitaire et elle a siégé au Conseil économique du Canada. C’est une véritable mordue des politiques, et le Sénat se porte beaucoup mieux grâce à la présence de mordus comme elle.

Le projet de loi S-275 en est sans doute la preuve par excellence, et je dis cela comme un compliment. Son projet de loi vise à modifier la loi qui régit une institution qui exerce un pouvoir immense sur la vie des Canadiens et dont les activités se déroulent de façon relativement secrète, dans un jargon, souvent inintelligible et créé expressément pour elle.

Les banques centrales sont comme des ziggourats de l’ère moderne, et les banquiers centraux, les grands prêtres qui sont autorisés à pénétrer dans le saint des saints. Ces gens étudient des textes sacrés obscurs, qui prennent généralement la forme de formules mathématiques, ils débattent d’une sorte de théologie, d’épistémologie et de phénoménologie, ils se livrent à des rituels sacrés sous forme de conférences de presse et de discours, et ils vont tous les ans en pèlerinage dans des sanctuaires comme Jackson Hole, au Wyoming, et Bâle, en Suisse.

Ils sont aussi un peu comme nous, en ce sens qu’ils exercent un pouvoir sans pour autant avoir été élus. Personne n’a voté pour M. Macklem, ni pour M. Poloz avant lui, ni pour l’un ou l’autre de leurs prédécesseurs. Pourtant, le gouverneur de la Banque du Canada exerce un pouvoir énorme sur l’économie canadienne, qui, à son tour, touche tous les aspects de la vie des Canadiens. La conception même des banques centrales modernes veut que le gouverneur soit nommé par le gouvernement en place, mais qu’il prenne des décisions concernant la politique monétaire indépendamment de la volonté du gouvernement, voire en contradiction avec celle-ci. En tant que sénateurs, nous disposons également d’un pouvoir énorme, celui d’amender ou de rejeter les projets de loi du gouvernement qui nous viennent de la Chambre des communes, quoique nous l’exercions rarement, étant donné le cadre qui régit nos travaux, à savoir la Constitution.

Le cadre analogue dans lequel opère la Banque du Canada est la Loi sur la Banque du Canada. Cette loi a été adoptée en 1934, et la Banque du Canada a été créée l’année suivante. D’abord une entité privée, elle a ensuite été nationalisée en 1938. Comme la sénatrice Bellemare nous le rappelle, la loi n’a pas été modifiée depuis 1985, et beaucoup de choses ont changé depuis.

La sénatrice Bellemare propose de moderniser la Loi sur la Banque du Canada de deux façons : codifier certaines choses que la banque fait déjà et introduire de nouvelles caractéristiques de gouvernance qui améliorent la transparence et la reddition de comptes de l’institution, tout en protégeant son indépendance.

Par exemple, elle propose d’abroger le préambule de la loi actuelle, qui sert jusqu’à présent de mandat à la Banque du Canada. Le préambule stipule ce qui suit :

[...] qu’il est opportun d’instituer une banque centrale pour réglementer le crédit et la monnaie dans l’intérêt de la vie économique de la nation, pour contrôler et protéger la valeur de la monnaie nationale sur les marchés internationaux, pour atténuer, autant que possible par l’action monétaire, les fluctuations du niveau général de la production, du commerce, des prix et de l’emploi, et de façon générale pour favoriser la prospérité économique et financière du Canada [...]

Ne vous ai-je pas dit que les banques centrales utilisent souvent un jargon inintelligible?

À la place de ce préambule, la sénatrice Bellemare propose d’inscrire dans la loi un mandat explicite pour la banque, comme suit :

Le mandat de la Banque est de veiller à la stabilité financière du pays et des institutions financières canadiennes et de promouvoir la prospérité durable et équitable ainsi que le bien‑être de tous les Canadiens.

Par rapport au préambule, qui proposait, de façon générale, de « favoriser la prospérité économique et financière du Canada », le mandat proposé par la sénatrice, lui, vise à « promouvoir la prospérité durable et équitable ainsi que le bien-être de tous les Canadiens ». La sénatrice codifie ainsi ce qu’on pourrait appeler un « double mandat » pour la banque. On pourrait même dire qu’elle est allée au-delà d’un double mandat en ajoutant les termes « durable et équitable », dont la signification est plutôt élastique.

Contrairement à d’autres banques centrales, comme la Réserve fédérale des États-Unis, la Banque du Canada est généralement perçue comme ayant un mandat unique, à savoir celui d’assurer la stabilité des prix. Cependant, il est intéressant de noter que la loi actuelle ne fait pas mention de la « stabilité des prix » et qu’on peut en induire qu’elle prévoit déjà un double mandat puisqu’il est question du niveau « de la production, du commerce, des prix et de l’emploi ». Toutefois, l’amendement de la sénatrice Bellemare énonce plus clairement ce double mandat. Dans cette mesure, les amendements qu’elle propose ne sont pas radicaux.

En fait, la banque conclut des ententes quinquennales renouvelables avec le gouvernement du Canada afin de déterminer le cadre de la politique monétaire pour cette période. Selon la plus récente « Déclaration commune du gouvernement du Canada et de la Banque du Canada concernant le renouvellement du cadre de politique monétaire », ils sont d’avis que la meilleure contribution que la politique monétaire puisse apporter au bien-être des Canadiens est de rester axée sur la stabilité des prix. Toutefois, ils conviennent également que la politique monétaire devrait continuer de soutenir l’atteinte du niveau d’emploi durable maximal.

Par conséquent, bien que l’actuel cadre de la politique monétaire de la Banque du Canada prévoit mettre l’accent sur la stabilité des prix tout en gardant un œil sur l’emploi, les amendements de la sénatrice Bellemare feraient en sorte que la banque mette l’accent sur la stabilité financière et sur la prospérité durable et équitable.

L’idée d’un double mandat ne date pas d’hier. Elle est débattue par les économistes et les observateurs des banques centrales depuis de nombreuses années. Pendant la période de faible volatilité économique d’une vingtaine d’années qui a débuté au milieu des années 1980 et qui est connue sous le nom de la « grande modération », ce débat n’a pas suscité beaucoup d’enthousiasme parce qu’il semblait que la gestion macroéconomique dans les économies industrielles avait trouvé une formule gagnante pour atténuer les fluctuations des cycles économiques. Cependant, cette confiance excessive a été perturbée par la grande crise financière de 2007 et 2008, qui a exposé le levier financier caché de certaines économies avancées découlant de la financiarisation excessive des actifs réels — que même les banques et les sociétés de placement ne comprenaient pas vraiment et encore moins les organismes de réglementation.

À l’époque, les banques centrales du monde ont longuement regardé le précipice, mais elles n’ont réussi que de justesse à éviter que leurs économies y tombent. Pour éviter le pire, elles ont opté pour une expansion massive des liquidités, notamment en transférant des dettes directement dans leurs bilans, d’une manière sans précédent. Cela a entraîné la baisse des taux d’intérêt, qui étaient déjà bas en termes réels, et, dans certains cas, par des taux d’intérêt négatifs. Ce phénomène est connu sous le nom générique d’assouplissement quantitatif ou, pour employer un euphémisme, de politique monétaire non conventionnelle.

Nous devrions être reconnaissants aux grands prêtres de la banque centrale d’avoir rompu leurs propres vœux et d’avoir réécrit leurs textes sacrés pour s’adapter à ces politiques non conventionnelles et, ce faisant, d’avoir sauvé l’économie mondiale d’une dépression catastrophique. Toutefois, ils ont ce faisant semé les graines d’une explosion des emprunts et ont créé chez les emprunteurs l’attente que les taux d’intérêt ultra-bas étaient là pour durer. En effet, les marchés financiers et les emprunteurs ont eu l’impression que la grande modération avait été prolongée grâce à une brillante intervention politique.

Ce qu’ils n’avaient pas prévu — comment auraient-ils pu —, c’est le cygne noir d’une pandémie mondiale qu’a été la COVID-19. La pandémie a provoqué un ralentissement économique mondial instantané qui n’était pas dû à une baisse de la demande mondiale, mais plutôt à une baisse de l’approvisionnement ou de la production mondiale. Ce fut une fois de plus un nouveau genre de choc macroéconomique auquel le monde moderne n’était pas habitué et pour lequel il a fallu improviser de nouvelles politiques. Au Canada, il y a eu la Prestation canadienne d’urgence, ou PCU; la Subvention salariale d’urgence du Canada, ou SSUC; le Programme de crédit aux entreprises, ou PCE; la Prestation canadienne d’urgence pour les étudiants, ou PCUE; l’Aide d’urgence du Canada pour le loyer commercial, ou AUCLC; le Compte d’urgence pour les entreprises canadiennes, ou CUEC; et le Crédit d’urgence pour les grands employeurs, ou CUGE, sans parler des ajustements à l’Allocation canadienne pour enfants, ou ACE, et à la Sécurité de la vieillesse, ou SV. Jamais, dans l’histoire des politiques économiques canadiennes, autant d’acronymes n’ont été créés en si peu de temps.

Dans l’ensemble, ces politiques ont été efficaces. La théorie de base pour faire face à une récession du côté de l’offre causée par une incapacité à produire en raison de restrictions sanitaires consistait à préserver la capacité des entreprises à poursuivre leurs activités lorsque les conditions le permettaient. C’était la bonne stratégie à adopter. Malgré tout, la période prolongée d’inactivité a eu raison de certaines entreprises qui ont dû fermer leurs portes. D’autres entreprises ayant survécu ont néanmoins perdu une partie de leur capacité de production en raison de la perte de travailleurs ou de machinerie, ou parce que leurs fournisseurs ont mis la clé sous la porte ou se sont tournés vers d’autres secteurs d’activité. Il était donc inévitable que lorsque l’économie a repris, l’industrie ne puisse pas retrouver rapidement les niveaux d’activité d’avant la COVID, et certainement pas aussi rapidement que la demande refoulée pour ses biens et services.

C’est pourquoi, lorsque l’inflation a augmenté il y a environ deux ans, de nombreux économistes ont estimé qu’elle était causée en grande partie par le fait que les entreprises s’efforçaient d’augmenter leur production après une période d’inactivité et constataient que nombre de leurs fournisseurs étaient confrontés aux mêmes problèmes qu’elles, ce qui veut dire que la production était inférieure à la demande, d’où des pressions inflationnistes. C’est ce qu’on a appelé l’hypothèse de l’inflation transitoire, une idée qui a été largement tournée en dérision, mais qui pourrait expliquer en grande partie ce qui s’est produit au cours des deux dernières années.

Bref, pour en revenir au thème de mon discours, la Banque du Canada a réagi de la seule manière qu’elle connaissait, à savoir en augmentant les taux d’intérêt. Les Canadiens qui ne sont devenus adultes qu’à la fin des années 1980 ou plus tard ont bien sûr réagi avec horreur à l’idée que les taux d’intérêt pouvaient augmenter, d’où les grincements de dents de ceux qui se demandaient si la banque faisait ce qu’il fallait et les nombreuses critiques gratuites adressées au gouverneur par des politiciens et des commentateurs, qui trouvaient leur source dans ce que John Maynard Keynes aurait déjà décrit comme « les hommes d’action, qui [...] sont [...] les esclaves de quelque économiste défunt ». Certains dirigeants politiques font appel à des économistes défunts dans le cadre d’un autre débat important sur les politiques publiques qui fait rage actuellement, mais ce sera le sujet d’un autre discours.

Cette petite histoire économique nous montre que, depuis au moins 15 ans, nous sommes plongés dans des circonstances sans précédent en ce qui concerne la politique monétaire — et le rôle des banques centrales dans la formulation de la politique monétaire —, et qu’il est opportun que le Sénat entame une réflexion sur la nécessité d’une mise à jour de la loi régissant la Banque. Pour cela, nous devrions remercier la sénatrice Bellemare.

L’élément central de la modification qu’elle propose est la création d’un comité sur la politique monétaire, qu’elle nomme « comité permanent de la politique monétaire ». La Banque du Canada a déjà ce qui s’appelle un conseil de direction qui prend les décisions sur les taux d’intérêt, mais actuellement, il ne compte qu’un seul membre externe à la banque. Quoi qu’il en soit, la responsabilité incombe à une seule personne : le gouverneur. D’autres banques centrales ont des comités sur la politique monétaire, notamment celle des États-Unis, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni, quoiqu’elles utilisent des approches différentes en matière de gouvernance et de prise de décision.

La sénatrice Bellemare n’est pas trop prescriptive en ce qui concerne le comité permanent, mais elle propose qu’il soit composé de trois membres internes et de six membres externes, et que les membres externes soient nommés pour des mandats renouvelables de trois ans. Par ailleurs, la sénatrice ne précise pas le protocole de prise de décision pour le comité permanent, mais laisse entendre qu’on se basera sur le vote de la majorité. Quoi qu’il en soit, cela soulève des questions importantes sur la dynamique de groupe, la structure des réunions et la volonté des membres de communiquer des renseignements qui auront une incidence sur la qualité des décisions qui seront prises par le comité en général.

De plus, la sénatrice Bellemare ne précise pas dans quelle mesure les membres externes peuvent s’exprimer publiquement sur leurs positions, comme c’est le cas aux États-Unis et au Royaume-Uni, mais je pense que son intention est de les laisser s’exprimer ouvertement sur leur façon de percevoir la situation économique par rapport au double mandat que la banque doit remplir. Au Royaume‑Uni, chaque membre externe doit rendre des comptes au Parlement et peut être invité à témoigner.

Cependant, un comité individualiste qui communique de surcroît des points de vue divergents sur l’état de l’économie ou l’évolution des taux d’intérêt pourrait semer la confusion au sein du public, sans parler du risque de fausser les décisions relatives aux politiques monétaires.

Il va sans dire que la nomination de membres externes possédant l’expertise requise est extrêmement importante. La sénatrice Bellemare déléguerait cette tâche au gouverneur, en consultation avec le sous-ministre des Finances, ainsi qu’à une troisième personne choisie par ces derniers. Elle a établi un ensemble de critères de qualification très exigeants, qui incluent la reconnaissance d’une expertise dans au moins trois des cinq catégories de connaissances techniques suivantes : la macroéconomie ouverte, le système financier, le marché du travail, les chaînes d’approvisionnement et la gestion des risques.

Votre Honneur, puis-je avoir trois minutes supplémentaires?

Merci, honorables sénateurs.

Il pourrait s’avérer difficile de trouver des gens qui sont des experts reconnus dans trois des cinq domaines. Il faudrait certainement qu’une personne ait une grande confiance en elle pour indiquer dans son curriculum vitæ qu’elle est un expert reconnu dans plus d’un ou deux de ces domaines, mais la sénatrice a raison de placer la barre très haut et de ne pas politiser le processus de nomination.

L’une des propositions de la sénatrice, qui consiste à obliger la banque à publier chaque année l’analyse coûts-bénéfices qu’elle utilise pour prendre ses décisions, me laisse un peu perplexe. J’appuie entièrement l’analyse coûts-bénéfices, mais obliger la banque à révéler ses modèles économiques internes pourrait revenir à donner un avantage aux acteurs du marché, qui peuvent désosser le modèle pour prédire les variations des taux d’intérêt de la banque. On pourrait soutenir qu’il s’agit simplement d’une forme plus élaborée de ce que l’on appelle le cadrage prospectif, mais je pense que cette mesure présente des risques, comme nous l’avons constaté avec le cadrage prospectif.

Il ne fait aucun doute que la banque s’appuie sur une variété de modèles économiques pour l’aider à prendre ses décisions et que ces modèles sont constamment modifiés. Pour la population, et même pour des économistes hautement qualifiés, ces modèles sont des boîtes noires, et la banque les utilise ainsi en raison de la propriété exclusive qui va de pair avec la connaissance de ce qui se trouve à l’intérieur de ces boîtes noires.

S’il y a une chose qui unit les récents appels à une révision de la politique monétaire et du travail des banques centrales du monde entier, c’est que les relations autrefois stables qui sont saisies dans les modèles économiques utilisés pour prédire la production, les prix, l’emploi, etc. ne sont plus stables. Par conséquent, les banques centrales sont devenues, à mon avis, plus enclines à la promiscuité dans leur utilisation de la modélisation économique. Elles sont donc moins en mesure de tenir un discours cohérent sur les mécanismes de transmission des bouleversements externes aux principales variables économiques.

Voilà qui donne plus de poids aux arguments de la sénatrice Bellemare pour que le Parlement réexamine la Loi sur la Banque du Canada. Il y a déjà des discussions sérieuses chez les grands prêtres et les théologiens des banques centrales et de la politique monétaire, mais, dans l’esprit de la réforme théologique, je pense, même si cela va à l’encontre de mes instincts de protestant, qu’il est bon que l’ensemble du sacerdoce et tous les croyants participent également à ces discussions.

À l’origine, la Loi sur la Banque du Canada est le fruit des travaux de la Commission royale sur la banque et la monnaie au Canada de 1933. Une nouvelle commission royale sur le mandat de la banque serait exagérée et, de toute façon, les commissions royales sont plutôt démodées de nos jours. Il est peu probable que la Banque du Canada elle-même prenne l’initiative de proposer des modifications législatives, et nous ne pouvons pas non plus espérer que la Chambre des communes soit en mesure de proposer des modifications dans le contexte actuel d’hyperpartisanerie.

La sénatrice Bellemare a peut-être raison de dire que notre institution est le meilleur endroit pour tenir une nouvelle discussion sur le mandat de la Banque du Canada. Le salue une fois de plus la sénatrice pour son initiative. Bien que je ne sache pas si nous serons en mesure d’adopter des modifications à la Loi sur la Banque du Canada avant son départ à la retraite, je tiens à ce qu’elle sache qu’elle a des collègues dans cette enceinte qui partagent son point de vue sur l’importance de revoir le mandat et la structure de la Banque.

J’espère que d’autres sénateurs se joindront à ce débat, et j’ai hâte d’entendre vos points de vue. Merci.