Source : Division du droit et du gouvernement, Service d’information et de recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement.

Dans un rôle comme dans l’autre, le cadre envisagé en matière de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie ne saurait supplanter la responsabilité première des provinces et des territoires en matière de conception et de réalisation des programmes. Il reste toutefois une nécessité absolue d’établir un cadre applicable à tous les Canadiens, qu’ils relèvent de la compétence fédérale ou provinciale.

Tom Lips, conseiller principal en santé mentale à la Division de la santé des collectivités, Direction générale de la santé de la population et de la santé publique à Santé Canada, a clairement établi la distinction entre les responsabilités fédérales et les responsabilités provinciales/territoriales lorsqu’il est question de services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie :

D’abord, les rôles et responsabilités des administrations fédérales/provinciales/territoriales sont différents dès lors qu’il s’agit de santé mentale et de maladie mentale […] C’est aux gouvernements provinciaux et territoriaux que revient la principale responsabilité d’assurer la planification et la prestation des services de santé destinés à l’ensemble de la population. Comme vous le savez, les transferts fédéraux permettent de financer en partie la prestation des services de santé. Le gouvernement fédéral a aussi un mandat particulier en matière de prestations de soins de santé à l’égard de certaines populations, notamment les membres des Premières nations vivant dans la réserve et les Inuits. Il est également chargé de la promotion de la santé à l’échelle nationale. Les deux paliers de gouvernement mènent des activités de promotion de la santé, de recherche et de surveillance, et ont conjugué leurs efforts pour régler certaines difficultés en matière de prestation de services – par exemple, en définissant des pratiques exemplaires.[386]

En fait, l’éventail des programmes et des services fédéraux visant la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie est très vaste. Il comprend des dispositions visant des groupes particuliers qui relèvent directement de la compétence d’Ottawa ainsi que de nombreuses mesures en réponse aux préoccupations de la population en général. Les sections qui suivent portent sur les aspects propres au gouvernement fédéral et sur les éléments généraux de portée nationale et, là où c’est possible, elles fournissent des éléments d’information afin de pouvoir évaluer ces programmes et services.

9.2       RÔLE DIRECT DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL[387]

Les sections qui suivent décrivent et évaluent les programmes et les projets existants à l’intention des groupes particuliers qui relèvent directement de la responsabilité fédérale.

9.2.1     Les Premières nations et les Inuits

La Loi constitutionnelle de 1982 (article 35) définit les peuples autochtones comme étant « des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada ». Malgré cette définition constitutionnelle assez générale, le gouvernement fédéral n’est actuellement responsable que des Indiens vivant dans les réserves et de certains Inuits. Santé Canada estime servir quelque 735 000 membres des Premières nations et Inuits admissibles.

Ce sont les gouvernements provinciaux et territoriaux qui assument la responsabilité générale des Autochtones vivant hors réserve, y compris les Métis et les Indiens non inscrits. Ces groupes ont accès à des programmes et à des services au même titre que les autres résidants. Ces domaines de compétence distincts, conjugués à la diversité de notre population autochtone, ont sérieusement nui à l’établissement d’un plan exhaustif pour l’élaboration d’un véritable système en matière de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie.

Au fil des ans, le gouvernement fédéral a tenté à plusieurs reprises de régler les problèmes de maladie mentale et de toxicomanie dans les collectivités autochtones. Au début des années 90, le ministère fédéral de la Santé a produit, avec l’aide d’un comité directeur multilatéral, un Programme de santé mentale destiné aux Premières nations et aux Inuits. Il a aussi ciblé les peuples autochtones dans le cadre de stratégies générales comme la Stratégie anti-drogue, le Programme de la prévention de la violence familiale et le Programme pour des collectivités en bonne santé. En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones a attiré l’attention sur les problèmes de santé mentale associés à la pauvreté, à la maladie et à la désorganisation sociale dans de nombreuses collectivités.

En janvier 1998, le gouvernement fédéral a publié sa réponse au rapport de la Commission royale dans un document intitulé Rassembler nos forces : le plan d’action du Canada pour les questions autochtones;[388] celui-ci proposait une stratégie pour amorcer le processus de réconciliation et de renouvellement de sa relation avec les peuples autochtones. Deux importantes initiatives visaient à donner aux peuples autochtones plus d’autonomie face à certaines de leurs préoccupations liées à la santé physique et mentale. Tout d’abord, en 1998, le gouvernement fédéral a financé la Fondation autochtone de guérison, un organisme sans but lucratif administré par des Autochtones, afin d’appuyer les mesures de santé communautaire prises par des Métis, des Inuits et des membres des Premières nations dans les réserves et hors réserve. Ces mesures s’adressaient aux victimes de mauvais traitements et de violence sexuelle dans les pensionnats et aux personnes touchées indirectement par des répercussions intergénérationnelles. Deuxièmement, en 1999, Santé Canada a travaillé en collaboration avec plusieurs organismes autochtones afin de mettre sur pied l’Organisation nationale de la santé autochtone. Ce nouvel organisme, dont le nom officiel est Organisation pour la promotion de la santé des peuples autochtones, s’intéresse en priorité aux domaines de l’information et de la recherche en santé, aux méthodes traditionnelles employées pour rester en santé et guérir, à la politique de santé, au renforcement des capacités et à l’éducation publique.

En 2003, le gouvernement a décidé de consacrer 1,3 milliard de dollars sur cinq ans à l’élaboration d’un système de soins de santé efficace et viable pour les Premières nations et les Inuits.[389] Dans le discours du Trône de février 2004, Ottawa s’est en outre engagé à adopter une approche plus cohérente à l’égard des nombreuses questions touchant les collectivités autochtones. Le gouvernement fédéral a promis d’établir un centre indépendant sur le gouvernement des Premières nations, de renouveler la stratégie de développement des ressources humaines autochtones, de donner plus d’ampleur à la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain et de créer un comité du Cabinet chargé des affaires autochtones.[390]

9.2.2    L’évaluation de la situation des Premières nations et des Inuits

À l’heure actuelle, Santé Canada et Affaires indiennes et du Nord canadien sont les deux principaux ministères fédéraux chargés des soins de santé, des services de santé mentale, du traitement de la toxicomanie et des services sociaux dispensés aux membres des Premières nations et aux Inuits.

Santé Canada, par le biais de sa Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, s’occupe des programmes suivants qui concernent la maladie mentale et la toxicomanie :

·        Programme national de lutte contre l’abus d’alcool et de drogue chez les Autochtones (PNLAADA) : ce programme est en grande partie pris en charge par les communautés et les organismes des Premières nations; il comprend un réseau de 48 centres de traitement et programmes de prévention communautaires.

·        Programme national de lutte contre l’abus de solvants chez les jeunes : grâce à son réseau de dix centres de traitement, ce programme offre des services d’évaluation, de traitement des malades hospitalisés et de counselling à l’intention des adolescents des Premières nations et inuits ayant des problèmes d’abus de solvants.

·        Programme de soutien en santé mentale des pensionnats indiens : ce programme offre un soutien en santé mentale et un soutien affectif aux demandeurs admissibles qui ont entamé une poursuite pour les mauvais traitements subis dans des pensionnats indiens et dont les recours contre le gouvernement du Canada sont en cours de règlement. Il est réalisé par Santé Canada en collaboration avec Affaires indiennes et du Nord canadien.

·        Syndrome d’alcoolisation fœtale/effets de l’alcool sur le fœtus (SAF/EAF) : ce projet, qui fait partie du Programme canadien de nutrition prénatale, a pour objectif de mieux faire connaître le SAF/EAF et d’offrir des services de santé mentale aux personnes à risque ainsi que des services de désintoxication aux femmes enceintes à risque, à leurs partenaires et à leurs familles.

·        Programme des Services de santé non assurés (SSNA) : ce programme offre aux Indiens inscrits et aux Inuits et Innus des biens et des services médicalement nécessaires non couverts par les régimes d’assurance-maladie provinciaux/territoriaux ou privés. Les avantages en question apportent un complément aux services de santé couverts par les provinces et les territoires et portent notamment sur les médicaments, le transport à des fins médicales, les soins dentaires, les soins de la vue, les fournitures et l’équipement médicaux ainsi que le counselling en santé mentale et en situation de crise.

·        Programme d’aide scolaire aux Autochtones dans les réserves : ce programme vise à répondre aux besoins affectifs, sociaux, sanitaires, nutritionnels et psychologiques des jeunes autochtones en vue de les préparer à l’école. Il est réalisé en collaboration avec les programmes Grandir ensemble et Pour des collectivités en bonne santé de Santé Canada. Il est mené en outre de concert avec l’Initiative visant la garde d’enfants de Développement des ressources humaines Canada et le Programme de maternelle du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, tous les deux menés à l’échelon national et local, afin de faire en sorte que le Programme d’aide scolaire aux Autochtones dans les réserves comble les lacunes et complète les programmes existants.[391]

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien offre, dans le cadre de ses politiques et programmes sociaux, le Programme des services à l’enfance et à la famille, l’Aide sociale, le Programme de soins aux adultes, la Prestation nationale pour les enfants et d’autres services sociaux visant le mieux-être de l’individu et de la famille. Tous comportent des éléments concernant la santé mentale. Certains programmes visent plus particulièrement la maladie mentale et la toxicomanie, par exemple :

·        Programme de prévention du suicide chez les Autochtones : ce programme, réalisé en collaboration avec la GRC, enseigne aux jeunes adultes et aux intervenants communautaires comment aider à prévenir le suicide. Les participants sont choisis par les dirigeants et les sages des collectivités autochtones.

·        Programme du Bouclier autochtone : ce programme, réalisé en collaboration avec la GRC, fournit aux collectivités de l’information sur la toxicomanie. Il offre un soutien aux policiers autochtones et non autochtones, ainsi qu’aux dirigeants communautaires, aux travailleurs de la santé, aux enseignants et aux intervenants auprès des jeunes.

·        Programme pour la prévention de la violence familiale : ce programme fournit des fonds d’exploitation aux refuges des collectivités des Premières nations. Il sert aussi à encourager les programmes communautaires qui ont pour objectif de prévenir la violence familiale dans les réserves.[392]

Des témoins ont informé le Comité que les programmes fédéraux visant la maladie mentale et la toxicomanie chez les Premières nations et les Inuits ne répondent pas adéquatement aux besoins des peuples autochtones. Ainsi, Dre Cornelia Wieman, psychiatre aux Six Nations Mental Health Services, à Ohsweken (Ontario), a parlé des séances de counselling psychiatrique offertes en vertu des Services de santé non assurés :

[Dans le cadre des SSNA,] la limite est fixée à 15 séances avec une possibilité d’un renouvellement de 12 autres séances. Un total de 27 séances ne suffit pas à bien aider un grand nombre de patients à surmonter leurs problèmes de santé mentale. La vocation du programme SSNA est de fournir un soutien aux clients en crise ou à ceux qui n’ont aucune autre possibilité de recevoir du counselling. Ce counselling pourrait être assuré par une clinique psychiatrique ou un service de santé externes financés par le système de soins de santé provincial qui pourrait aussi assumer les frais de counselling individuel.

Le revenu de la majorité de mes patients est limité et ils ne peuvent pas payer les frais de counselling individuel. À cause de problèmes de transport et d’accès, beaucoup d’entre eux peuvent aussi ne pas avoir accès aux services de counselling dans les petites collectivités avoisinantes ou dans les grandes agglomérations telles que Brantford ou Hamilton. Ces personnes sont, en fait, des laissés-pour-compte.[393]

Mais surtout, des témoins ont souligné que la façon dont les programmes à l’intention des Premières nations et des Inuits sont compartimentés en « silos » nuit beaucoup à l’accès aux services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie. En effet, les divers ministères, directions ou divisions offrent les services et les moyens de soutien sans chercher à collaborer les uns avec les autres. De plus, on a tendance à isoler les problèmes en fonction de leurs symptômes – toxicomanie, suicide, SAF/EAF, logement insalubre, manque d’emploi, etc. – et à concevoir des programmes indépendants pour s’attaquer à chaque problème. Or, cette approche à la pièce connaît peu de succès. D’après les témoins qui ont comparu devant le Comité, il faudra repenser en profondeur les façons de faire et déroger à la pratique établie afin de rétablir le mieux-être des collectivités des Premières nations et des Inuits d’un bout à l’autre du pays.

Le Comité a aussi été informé que le morcellement des services servant à régler des questions interreliées constitue un réel problème. Ainsi, les membres des Premières nations et les Inuits sont mal servis par des modèles de prestation de programmes gouvernementaux qui mettent l’accent sur les services offerts aux individus par opposition aux services holistiques à l’intention des collectivités, plus adaptés à la culture autochtone. Comme l’a déclaré le D^r Laurence Kirmayer, directeur de la Division de psychiatrie sociale et transculturelle, Département de psychiatrie, Université McGill :

[L]es perspectives en matière de santé mentale ont tendance à viser l’individu et la vulnérabilité et l’affliction individuelles. Ce genre de données reflète vraiment l’incidence des forces sociales, des facteurs influant sur des générations entières et c’est ainsi que nous devons les considérer. Dans ce modèle, il y a une vulnérabilité individuelle; les gens ne réagissent pas tous de la même manière face à la même adversité. Toutefois, le taux élevé global laisse à penser que beaucoup de gens sont concernés et que des éléments extérieurs à l’individu sont en jeu. Il nous importe de définir les forces sociales et de réfléchir aux moyens d’aider les gens à s’en charger.[394]

Les témoins ont aussi souligné que le fait d’offrir à tous des programmes et des services identiques ne répond pas efficacement aux besoins des peuples autochtones. En général, ces derniers connaissent leurs problèmes et sont mieux placés pour trouver des solutions adaptées et pour savoir quelles ressources doivent être utilisées en fonction des priorités de la collectivité. Sur le plan pratique, cela signifie qu’il serait de loin préférable que les ministères délèguent aux communautés autochtones le pouvoir d’adapter les services et de réagir avec souplesse aux circonstances locales. Parallèlement, il faudrait appuyer les peuples autochtones qui élaborent leurs propres solutions, plutôt que de leur imposer des solutions provenant de « l’extérieur ».

Pour que les initiatives communautaires réussissent, il faut, en parallèle, développer la capacité de la collectivité de réaliser les programmes efficacement. Or, les témoins ont signalé la grave pénurie, voire l’absence, de professionnels qualifiés en matière de santé mentale et de toxicomanie. À cet égard, D^re Wieman a déclaré:

[L]a formation d’un plus grand nombre de professionnels de la santé chez les Autochtones […] est une des meilleures façons d’améliorer l’accès aux services de santé et les résultats dans le domaine de la santé, y compris la santé mentale. Les obstacles à l’accès aux divers services de santé mentale pourraient être éliminés et des soins plus adaptés culturellement seraient offerts. En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones a recommandé la formation en médecine de 10 000 Autochtones au cours des 10 prochaines années. Il ne reste que deux ans pour arriver à 2006 et je crois que nous sommes encore très loin de cet objectif. Le nombre de médecins autochtones au Canada est d’environ 150, la plupart sont des médecins de famille. Je n’ai pas le chiffre exact sous la main, mais je crois que le nombre de spécialistes autochtones est probablement inférieur à 25. À ma connaissance, il y a deux autres psychiatres autochtones au Canada, un quatrième finit le programme de résidence au Manitoba en juin.[395]

Le Comité a aussi été saisi du fait que les besoins des peuples autochtones sont complexes, et que les solutions à court terme échouent souvent. À dire vrai, un financement de courte durée risque d’empêcher les gouvernements autochtones d’élaborer les stratégies à long terme nécessaires pour répondre aux besoins de leurs collectivités. Il faut parfois des années pour élaborer des programmes efficaces et, souvent, plus le délai accordé à un projet est court, moins il y a de chances que ce dernier soit efficace.

De plus, les témoins se sont en général entendus pour dire que les niveaux de financement actuels des services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie chez les Premières nations et les Inuits sont insuffisants. Brenda Restoule, psychologue et représentante du conseil de l’Ontario, Native Mental Health Association of Canada, l’a expliqué ainsi :

Le financement actuel est déjà inadéquat et ne répond pas aux besoins de la collectivité et des membres. Étant donné que le financement est fonction de la population, de nombreuses collectivités en reçoivent un petit montant, ce qui rend difficile ou, dans un bon nombre de cas, impossible les services de counselling et d’intervention en santé mentale. La plupart des collectivités doivent utiliser leur financement pour promouvoir la santé mentale et élaborer des programmes de prévention des maladies mentales. Bien que ce type de programmes soit nécessaire, le financement ne permet par un continuum de soins dont ont désespérément besoin les collectivités des Premières nations.

[…]

Le financement est si peu élevé pour les salaires des travailleurs de santé mentale que des professionnels comme les travailleurs sociaux, les psychologues et les psychiatres ne sont pas intéressés à travailler dans les collectivités des Premières nations.[396]

Le Comité a été informé que certaines provinces ont intégré les aspects autochtones dans leurs stratégies de santé mentale. Les stratégies fédérales destinées aux Autochtones vivant dans les réserves ou à l’extérieur devront, pour réussir, s’harmoniser avec les plans provinciaux sur la santé mentale et les stratégies connexes de mise en œuvre.[397]

Pour résumer, les programmes fédéraux et provinciaux de santé mentale autochtone, qui se concentrent sur des individus ou sur des aspects particuliers d’une question, ont été critiqués parce que leur compartimentation empêche une coordination aisée avec d’autres programmes. Le résultat est un ramassis de programmes semblables, une multiplicité de niveaux de services et un éventail complexe de mécanismes de financement déconcertants pour les personnes auxquelles ils sont destinés ainsi que leurs familles et les collectivités. Idéalement, dans une approche holistique ou globale, les ministères mettraient leurs ressources en commun afin de pouvoir répondre, du moins partiellement et de façon structurée et intégrée, à tous les besoins connexes touchant par exemple la santé, l’éducation, le logement et l’emploi pour les particuliers, les familles et les collectivités. Des initiatives gouvernementales à l’horizontale auraient pour avantage d’aider les collectivités à mieux planifier et coordonner leurs services.

Sur le plan financier, le manque de coordination donne souvent lieu à un dédoublement inutile et coûteux des programmes. Il faut une analyse de l’environnement afin de déterminer les programmes qui existent, les cas de chevauchement entre ministères et organismes, les lacunes importantes en matière de programmation et la meilleure façon d’utiliser les ressources.

9.2.3    Les délinquants relevant du système correctionnel fédéral

Les délinquants dans les établissements correctionnels fédéraux et les autres relevant du système correctionnel fédéral, soit les détenus purgeant une peine d’emprisonnement de deux ans ou plus, constituent un autre groupe important de Canadiens dont la santé est une responsabilité fédérale. À l’heure actuelle, le Service correctionnel du Canada (SCC) gère quelque 12 600 détenus et 8 500 délinquants en liberté sous condition sous la surveillance d’un agent de libération conditionnelle.[398] Le SCC se préoccupe de la qualité des services de santé mentale et du traitement de la toxicomanie des délinquants sous responsabilité fédérale, mais cette préoccupation cède le pas à l’objectif principal des services correctionnels, soit les besoins « criminogènes ».

Les délinquants sous responsabilité fédérale relèvent entièrement du gouvernement fédéral et ne sont pas considérés comme des bénéficiaires des régimes d’assurance-maladie provinciaux. Françoise Bouchard, directrice générale des Services de santé du SCC, souligne que le mandat législatif de ce dernier est établi dans la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition :

Le Service veille à ce que chaque détenu reçoive les soins de santé essentiels et qu’il ait accès, dans la mesure du possible, aux soins qui peuvent faciliter son adaptation et sa réinsertion sociales.[399]

De plus, dans le domaine de la santé mentale, l’objectif du SCC est de fournir « aux détenus qui ont des troubles mentaux, caractériels et comportementaux (…) un continuum de soins essentiels selon les normes professionnelles et communautaires établies.[400] »

Chaque individu est évalué au moment de son admission dans le système correctionnel et des questions de base lui sont posées sur sa santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie. Après l’évaluation, un plan correctionnel est établi pour chaque détenu et celui‑ci est orienté vers un établissement ordinaire ou un établissement qui offre des traitements.

Au cours des 10 dernières années, le SCC a publié des directives précises sur les services de santé mentale et le traitement de la toxicomanie fournis aux détenus sous responsabilité fédérale. En 1994, des directives du commissaire ont été mises en œuvre touchant les services psychologiques, qui comprennent notamment : l’évaluation; l’intervention thérapeutique; l’intervention en situation d’urgence; l’élaboration, l’application et l’évaluation de programmes.[401] En 2002, des directives en santé mentale ont établi des normes touchant l’évaluation, le diagnostic et le traitement qui influent sur l’accès à des professionnels de la santé mentale, les soins d’urgence et dans la collectivité ainsi que les transfèrements vers des centres de soins psychiatriques et de traitement de la toxicomanie.[402] La même année, le commissaire du SCC a publié des directives touchant le traitement à la méthadone (diagnostic et traitement).[403] En 2003, des directives ont été publiées concernant les détenus ayant des tendances suicidaires ou à l’automutilation; elles comprennent des lignes directrices sur la prévention, l’évaluation et le traitement.[404] En 2003, une directive sur les services de santé a été adoptée qui précise que le coût de prestation des services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie incombe au SCC.[405]

En plus d’adopter ces directives, le SCC a travaillé à l’élaboration d’une stratégie exhaustive sur les soins de santé visant les besoins tant physiques que mentaux des délinquants, y compris les questions de réintégration liées à l’alcool et aux drogues. La politique de santé mentale a été façonnée par divers projets, dont le Rapport du Groupe de travail sur la santé mentale de 1991 qui visait tous les délinquants, la Stratégie sur les services correctionnels pour Autochtones de 1997 et la Stratégie en matière de santé mentale pour les délinquantes de 2002.

Au SCC, la Direction des initiatives pour les Autochtones est chargée de créer des partenariats et des stratégies pour favoriser la réinsertion sociale, au bon moment et en toute sécurité, des délinquants autochtones. Les Autochtones représentent moins de 3 p. 100 de la totalité de la population canadienne mais constituent 18 p. 100 de la population carcérale sous responsabilité fédérale. Les programmes et les services adaptés aux besoins et à la culture des délinquants autochtones comprennent notamment les éléments suivants : des pavillons de ressourcement (9 au Canada); des établissements résidentiels communautaires (23 au Canada); le Programme de réinsertion sociale des Autochtones; des aînés travaillant en établissement et dans la collectivité; le transfert des services correctionnels aux collectivités autochtones (5 ententes signées).[406] Le SCC est aussi responsable de la Stratégie nationale sur les services correctionnels pour Autochtones (en cours de révision) qui met l’accent sur les programmes adaptés, les activités communautaires, le recrutement et l’emploi des, le recrutement et l’emploi et les partenariats sur les questions autochtones.[407]

Les femmes ayant des besoins particuliers en santé mentale peuvent, quel que soit leur niveau de sécurité, être traitées dans une unité spécialisée distincte de 12 lits réservés aux femmes au Centre psychiatrique régional des Prairies. Cette unité sert également de ressource nationale en santé mentale pour les femmes anglophones. Les femmes francophones peuvent obtenir des traitements à l’Institut Philippe Pinel à Montréal (Québec), où le SCC a passé des contrats pour obtenir des services de traitement de patientes hospitalisées. En outre, la Stratégie en matière de santé mentale pour les délinquantes de 2002 fournit un cadre pour l’élaboration de services de santé mentale couvrant tout un continuum de soins. L’objectif est d’appliquer les éléments de la stratégie à toutes les délinquantes et d’inclure l’intervention en situation d’urgence, les programmes de soins aigus, les programmes de soins chroniques, les unités pour besoins spéciaux, le traitement des malades externes, les services de consultation, la planification de la mise en liberté et des transfèrements, les suivis de même que les liens avec les autres programmes et services.[408]

Le SCC réalise aussi le Programme de prévention de la toxicomanie, composé d’un éventail de programmes institutionnels et communautaires, choisis en fonction de la gravité de la toxicomanie du délinquant. Le programme, à orientation comportementale et cognitive, est axé sur des techniques structurées de prévention des rechutes. Il comprend aussi le traitement d’entretien à la méthadone.[409]

9.2.4    L’évaluation de la situation des délinquants relevant du système correctionnel fédéral

Des représentants du SCC ont expliqué au Comité que les soins de santé mentale et le traitement de la toxicomanie sont nécessaires pour : réduire les effets invalidants des troubles mentaux afin d’optimiser la capacité de chaque détenu de participer de plein gré aux programmes correctionnels, notamment pour se préparer à réintégrer la collectivité; contribuer au maintien d’un milieu carcéral sûr pour le personnel, les détenus, les bénévoles et les visiteurs; atténuer l’extrême souffrance humaine que causent inutilement les troubles mentaux.[410]

Cependant, le Comité s’est fait dire que pour assurer l’accès aux services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie, le SCC doit accroître ses capacités. Il compte cinq centres de traitement spécialisés[411] répartis d’un bout à l’autre du pays, mais il ne dispose pas des mêmes ressources que les établissements médico-légaux provinciaux. Le SCC compte de nombreux psychologues, mais ceux‑ci se consacrent principalement à l’évaluation des risques en vue de la prise de décisions touchant la mise en liberté sous condition. De plus, le personnel correctionnel ne suit aucune formation particulière en santé mentale et toxicomanie.[412] En ce qui concerne la Stratégie en matière de santé mentale pour les délinquantes, cette nouvelle approche présente une difficulté, puisque les femmes nécessitant une intervention en santé mentale doivent se rendre ailleurs au pays pour obtenir les services nécessaires.

Les témoins ont aussi parlé de la nécessité d’améliorer les liens entre le gouvernement fédéral et les provinces, et entre l’appareil judiciaire et les systèmes provinciaux de services de santé mentale. Comme l’a expliqué M^me Bouchard, du SCC :

Il faut établir une stratégie [complète et intégrée] des besoins pour fins d’identification et de traitement des délinquants présentant des problèmes de santé mentale. Même si nous essayons de procéder à un examen lors de l’admission des délinquants, il reste beaucoup à faire en matière d’identification des délinquants atteints de problèmes de santé mentale, dès leur incarcération. C’est ce qui doit se produire dans les systèmes provinciaux également.

Il faut établir un lien entre le système de justice et les soins de santé au sein des provinces. La recherche des solutions doit débuter avant l’incarcération, pour les délinquants présentant des problèmes de santé mentale. Dans le système correctionnel fédéral, il faut améliorer la capacité de diagnostic et de traitement. Cependant, on ne nous garantit pas des ressources supplémentaires pour cela. Actuellement, nous faisons un examen de notre utilisation des lits dans nos centres de traitement, pour optimiser les ressources et les affecter à ceux qui en ont le plus besoin. Parfois, cela nécessite un changement de culture, entre la culture correctionnelle et la culture du traitement, ce qui veut dire qu’il reste beaucoup de travail à faire.

Notre dernière observation porte sur l’importance d’aplanir les conflits de compétences pour assurer la continuité des soins lors de la libération dans la communauté. Cela exige de meilleurs liens entre nous, le système correctionnel fédéral et nos homologues provinciaux ainsi que les professionnels des soins de santé mentale. Les partenariats sont la clé pour combler les lacunes de ce genre, mais qu’est-ce qui nous incitera à établir de tels partenariats?[413]

Le Comité a aussi été saisi de certains aspects discriminatoires de l’appareil judiciaire. Ainsi, Patrick Storey, président du Conseil consultatif du ministre sur la santé mentale (Colombie-Britannique), a déclaré :

Pour les délinquants fédéraux, il est difficile d’avoir accès à des services de santé mentale financés par la province dans la collectivité, en raison de dispositions spécifiques de la Loi sur la santé mentale de la Colombie-Britannique. Cette loi est, par elle-même, discriminatoire à l’égard de cette population. Elle ordonne aux directeurs des établissements provinciaux de ne pas offrir de soins aux personnes qui viennent d’institutions fédérales. C’est une responsabilité financière du gouvernement fédéral, si bien que les malades mentaux détenus dans une prison fédérale, qui essaient d’obtenir une libération dans la collectivité, n’obtiendront pas de services du centre local de santé mentale ou d’autres services, ce qui est intolérable. […] Les autorités correctionnelles fédérales et provinciales et les autorités sanitaires doivent collaborer pour s’attaquer à ces anomalies et réduire la discrimination à laquelle font face les personnes en conflit avec la loi.[414]

De plus, le Comité a été informé qu’il faut mieux harmoniser le Code criminel et les lois provinciales touchant la santé mentale. Les représentants de la Société canadienne de schizophrénie ont expliqué qu’en vertu du Code criminel, un juge peut ordonner à une personne jugée inapte à subir son procès de suivre des traitements qui la rendront apte. Cependant, ni un juge, ni la commission d’examen ne peuvent ordonner le traitement d’une personne déclarée non responsable criminellement pour cause de troubles mentaux, en vue qu’elle se rétablisse assez pour être mise en liberté. En théorie, les lois provinciales en santé mentale permettent ce genre d’ordonnance, mais dans certaines provinces, aucune mesure n’est prise. Les représentants de la Société canadienne de schizophrénie recommandent que le gouvernement fédéral modifie le Code criminel afin que la commission d’examen puisse ordonner les traitements nécessaires pour favoriser la mise en liberté d’une personne atteinte d’une maladie mentale qui se soigne. Selon ces représentants, il vaut mieux prendre une telle mesure que d’obliger l’intéressé à rester incarcéré pendant une période déraisonnable parce que la maladie non traitée en fait une menace importante pour la sécurité du public.[415]

M^me Bouchard, du SCC, a souligné la nécessité de meilleurs soutiens communautaires :

En s’occupant des besoins des délinquants qui nécessitent des soins spécialisés de santé mentale, on peut réduire le phénomène de la « porte tournante ». Il existe ce que l’on appelle une porte tournante entre les services correctionnels, à la fois fédéraux et provinciaux, mais également dans les communautés, où les gens atteints de troubles de santé mentale se retrouvent dans le système de justice criminelle. Alors que les délinquants ayant des troubles mentaux sont moins susceptibles de récidiver — notamment de manière violente —, ils sont plus susceptibles de retourner en prison à cause d’une violation de leur liberté conditionnelle, qui est souvent le résultat d’un soutien inadéquat lorsqu’ils réintègrent la société.[416]

9.2.5    Les anciens combattants et les membres actifs des Forces canadiennes

Anciens Combattants Canada est chargé d’offrir des services de santé et de pensions et de fournir un soutien social et économique à plus de 150 000 anciens combattants canadiens et membres des Forces canadiennes (FC). Les principaux bénéficiaires sont les anciens combattants et les civils auxquels une pension ou une allocation a été accordée.[417]

La Loi canadienne sur la santé exclut expressément les membres des Forces armées de la définition d’« assuré ». Par conséquent, les militaires ne sont pas admissibles aux soins hospitaliers et aux soins médicaux assurés en vertu des régimes d’assurance-maladie provinciaux.[418] Les Services de santé des Forces canadiennes constituent le fournisseur de soins de santé désigné pour 83 000 membres de la Force régulière et de la Réserve au Canada et lors de déploiements, et ils offrent accès à plus de 85 000 fournisseurs au pays. Le Service Croix Bleue de l’Atlantique se charge de l’administration du programme et des paiements.

Anciens Combattants Canada administre l’hôpital Sainte‑Anne, situé à Sainte‑Anne‑de‑Bellevue, au Québec. L’hôpital offre des services médicaux et paramédicaux aux anciens combattants en résidence, ainsi qu’un large éventail d’activités récréatives et sociales. Le Centre Sainte‑Anne, qui fait partie de l’hôpital, fournit des services de santé mentale aux membres des Forces canadiennes et aux anciens combattants; il a développé une expertise spécialisée dans les domaines du syndrome de stress post-traumatique et de la démence.[419] Des soins aux patients hospitalisés et externes sont aussi fournis par le biais d’hôpitaux liés par contrat, de foyers pour anciens combattants et d’autres hôpitaux choisis par les intéressés.

Anciens Combattants Canada verse aussi à divers groupes des prestations d’invalidité ou de décès ainsi que du soutien économique. Parmi ces groupes figurent : les membres des Forces canadiennes et les anciens combattants de la marine marchande qui ont servi pendant la Première Guerre mondiale, la Seconde Guerre mondiale ou la guerre de Corée; certains civils admissibles à des prestations en raison de leur service en temps de guerre; des anciens membres des Forces canadiennes (y compris ceux qui ont servi dans des zones de service spécial) et de la Gendarmerie royale du Canada; les survivants et les personnes à charge de militaires et de civils.[420]

Le ministère de la Défense nationale réalise Énergiser les Forces, une initiative de promotion de la santé conçue pour aider les membres de la Force régulière et de la Première réserve à prendre en main leur santé et leur bien‑être. La prévention du suicide et la lutte contre l’abus de tabac et d’alcool sont deux importants éléments de cette initiative. La santé mentale y occupe aussi une place importante. En plus de mettre l’accent sur la vie active, la prévention des blessures et le mieux-être en nutrition, l’initiative comprend les mesures suivantes : Absence de dépendance (abus d’alcool et de drogue, tabagisme, jeu compulsif) et Mieux‑être social (gestion du stress et de la colère, prévention de la violence familiale, familles en santé, prévention du suicide et spiritualité).[421]

Santé Canada s’occupe de la santé et de la sécurité professionnelle des membres des FC. Le Programme d’aide aux militaires des Forces canadiennes est organisé par le Programme de santé au travail et de sécurité du public de Santé Canada; il s’agit d’un service téléphonique sans frais offert 24 heures par jour, 7 jours sur 7, qui fournit des services de counselling confidentiels aux militaires et à leurs familles lorsqu’ils ont des préoccupations personnelles qui influent sur leur mieux‑être ou sur leur rendement au travail.[422]

9.2.6    L’évaluation de la situation des anciens combattants et des Forces canadiennes

Plusieurs rapports ont souligné des lacunes dans les soins et les traitements que reçoivent les membres des FC de la part du ministère de la Défense nationale en particulier et, par extension, d’Anciens Combattants Canada, soit : les rapports McLellan et Stow en avril 1998, le rapport Goss Gilroy en juin 1998 et le rapport produit en octobre 1998 par le Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants de la Chambre des communes.[423]

Ces ministères ont réagi en adoptant un train de mesures visant la santé mentale. En avril 1999, le Centre du MDN‑AAC pour le soutien des militaires blessés ou retraités et de leurs familles a ouvert ses portes à Ottawa, afin de fournir de l’information, des services d’orientation et du soutien aux anciens membres et aux membres actuels des Forces canadiennes et à leurs familles. Par la suite, des réformes législatives et réglementaires ont rendu l’accès aux services et aux avantages plus équitable pour tous les membres des FC, que les blessures soient survenues au Canada ou au cours d’un déploiement à l’étranger. En avril 2001, Anciens Combattants Canada a lancé le Service d’aide pour les anciens membres des FC et leurs familles ayant besoin de counselling professionnel.[424]

Récemment, Anciens Combattants Canada et le ministère de la Défense nationale ont mis l’accent sur les membres des FC et les anciens combattants qui souffrent du syndrome de stress post-traumatique et d’autres traumatismes liés au stress opérationnel. En février 2004, ils ont annoncé conjointement la Stratégie en matière de santé mentale pour les militaires canadiens. Cette stratégie repose sur un réseau d’établissements d’évaluation et de traitement, des forums éducatifs, un programme de formation continue et des activités de recherche sur le syndrome de stress post-traumatique et les autres traumatismes liés au stress opérationnel.[425]

9.2.7    La Gendarmerie royale du Canada

La Gendarmerie royale du Canada (GRC) est un organisme du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada. En plus de fournir des services de police fédérale à tous les Canadiens, elle fournit des services de police à contrat à trois territoires, à huit provinces (toutes sauf l’Ontario et le Québec), à quelque 198 municipalités et, conformément à 172 accords particuliers, à 192 collectivités des Premières nations. Au 1^er janvier 2004, l’effectif de la Gendarmerie s’élevait à 22 239 membres.[426]

La définition des personnes assurées en vertu de la Loi canadienne sur la santé exclut les membres de la GRC. L’administration de l’assurance des soins de santé pour les membres de la GRC relève d’Anciens Combattants Canada depuis 2003. Ce ministère s’occupe également de verser directement des prestations d’invalidité à environ 3 800 retraités de la GRC, ainsi que de fournir des soins de santé à quelque 800 pensionnés civils et à la retraite.[427]

9.2.8    L’évaluation de la situation de la Gendarmerie royale du Canada

Le Comité ne disposait pas d’information sur les préoccupations à la GRC en matière de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie.

9.2.9    Les fonctionnaires fédéraux

Le gouvernement fédéral est un employeur important. Son effectif a diminué entre mars 1995 et mars 2001, passant de 225 619 à 155 360 employés, mais il est réputé avoir augmenté de nouveau au cours des dernières années.

Dans son rôle de gestionnaire général et d’employeur de la fonction publique fédérale, le Conseil du Trésor s’occupe des avantages offerts aux fonctionnaires comme le Régime de soins de santé de la fonction publique qui couvre les prestations médicales et le Régime d’assurance-invalidité qui assure un niveau de revenu raisonnable pendant les longues périodes d’invalidité physique ou mentale. Il a chargé Santé Canada de fournir des services de santé et de sécurité au travail, comme les programmes d’aide aux employés, au nom des employeurs de la fonction publique mentionnés à la partie I de l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.[428]

Le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) est un régime privé de soins de santé à l’intention des employés de la fonction publique fédérale, des membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, des députés, des membres de la magistrature fédérale, des employés de certains organismes désignés ainsi que des personnes qui reçoivent des prestations de retraite en fonction de leurs services dans la fonction publique. Le Régime est financé grâce aux cotisations du Conseil du Trésor du Canada, des employeurs participants et des membres du Régime. L’administrateur, Sun Life du Canada, est chargé de statuer sur les demandes admissibles et de les régler.[429]

Le RSSFP rembourse à ses souscripteurs la totalité ou une partie des frais qu’ils ont engagés pour des services et des produits admissibles, seulement après qu’ils se soient prévalus des garanties offertes par leur régime d’assurance-santé provinciale/territoriale ou par des tiers assureurs des soins de santé. Les services et les produits admissibles doivent être prescrits par un médecin ou un dentiste titulaire d’un permis de pratique dans la compétence où ils sont prescrits. Le Régime rembourse les frais admissibles jugés « habituels et raisonnables », de façon à ce que les remboursements versés soient raisonnables dans le secteur géographique où les frais ont été engagés.[430]

Le Régime couvre les frais de visite chez un psychologue jusqu’à concurrence d’une limite précise de dépenses admissibles. Une prescription visant des services psychologiques est valable pendant un an. Le Régime prévoit actuellement un taux de remboursement de 80 p. 100 de 1 000 $ par année civile, ce qui correspond à 5 ou 6 sessions par client.

En vertu de l’Assurance-invalidité de longue durée, l’employé atteint d’une invalidité totale physique ou mentale médicalement vérifiable, qui soit entraîne le retrait de toute licence obligatoire requise par l’employeur pour l’exercice de ses fonctions ou de son emploi, soit rend l’employé entièrement incapable de remplir essentiellement toutes les tâches de son poste ou de son emploi, a droit à des prestations pendant une période d’au plus 24 mois.[431]

Les programmes d’aide aux employés offrent des services de counselling à court terme aux personnes qui ont besoin d’aide pour concilier les exigences de la vie personnelle et du travail. Des conseillers bilingues qualifiés et expérimentés offrent un service téléphonique sans frais (1‑800) à l’échelle nationale, 24 heures sur 24; plus de 600 psychologues et travailleurs sociaux qualifiés (ou l’équivalent) offrent aussi leurs services. Les employés ayant des problèmes liés à leur vie personnelle ou au travail peuvent aussi être orientés vers des ressources au sein de la fonction publique ou dans la collectivité, s’il y a lieu, et un suivi est assuré. Les organismes fédéraux suivants sont des clients de la Employee Assistance Society of North America : le ministère de la Défense nationale, le ministère des Anciens Combattants, le ministère de la Justice, le Bureau du vérificateur général du Canada, Santé Canada, Parcs Canada, Environnement Canada, Citoyenneté et Immigration, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, Pêches et Océans et le Bureau de la sécurité des transports.[432]

Les services décrits ci‑dessus ne remplacent pas ceux fournis dans le cadre du Programme de santé des fonctionnaires fédéraux. Le Conseil du Trésor a chargé le Programme de santé au travail et de sécurité du public (anciennement connu sous le nom d’Agence d’hygiène et de sécurité au travail), qui relève de la Direction générale de la sécurité environnementale et de la sécurité des consommateurs, de fournir des services en matière de santé et de sécurité au travail (ainsi que des services psychologiques) aux employeurs de la fonction publique mentionnés à la partie I de l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.[433]

De plus, des Services de gestion du stress traumatique sont offerts pour aider les employés qui ont vécu un incident traumatique, comme le décès ou la blessure grave d’un collègue de travail, un incident impliquant un grand nombre de blessés, des menaces, une agression personnelle ou d’autres formes de violence en milieu de travail. Les employés de certains groupes professionnels appelés « travailleurs des services d’urgence » (p. ex. les agents d’application de la loi, les pompiers, les infirmières et les autres travailleurs de la santé, les équipes de recherche et de sauvetage) courent un plus grand risque de vivre des incidents traumatiques. Les services englobent la sensibilisation ou la prévention, l’intervention et l’évaluation.[434]

9.2.10   L’évaluation de la situation des fonctionnaires fédéraux

De récentes études ont porté sur le stress et la nécessité, pour le gouvernement fédéral en tant qu’employeur, de faire davantage pour aider ses employés à concilier travail et vie personnelle et à adopter des modes de vie sains. M^me Linda Duxbury et M. Christopher Higgins ont présenté en janvier 2003 une étude menée pour Santé Canada intitulée Établir l’équilibre entre le travail, la famille et le style de vie : Une étude nationale. Cette étude a confirmé que les Canadiens souhaitent des horaires de travail souples, des limites quant aux heures supplémentaires, la possibilité de travailler à temps partiel ou en télétravail et des dispositions en matière de soins à la famille pour les aider à mieux concilier tous les aspects de leur vie. L’étude, qui a porté sur des employés tant du secteur public (soit huit ministères fédéraux) que du secteur privé, a permis de constater que les fonctionnaires prennent un nombre important de congés de maladie « pour cause de santé mentale » et dépensent plus en médicaments d’ordonnance que les employés du secteur privé.[435]

Une autre étude, réalisée en 2002 par l’Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada (APEX) a permis de constater une augmentation sensible de l’incidence des maladies coronariennes et cardiovasculaires, en particulier l’hypertension, chez les cadres de la fonction publique. Elle a aussi révélé une détérioration graduelle d’autres indicateurs importants de la santé. Parmi les répondants, 95 p. 100 éprouvaient des troubles du sommeil et ne dormaient en moyenne que 6,6 heures par nuit; 15 p. 100 souffraient de tendances dépressives; 53 p. 100 signalaient de hauts niveaux de stress, presque deux fois le niveau des Canadiens moyens, de même sexe et du même âge; 19 p. 100 avaient des troubles musculo-squelettiques liés à la tension. Les données de l’étude montrent que les cadres, en tant que groupe, sont soumis à des niveaux de stress élevés, voire même extrêmes.[436]

Bill Wilkerson, cofondateur de la Global Business and Economic Roundtable on Addiction and Mental Health, a déclaré que le secteur public doit faire un examen de conscience approfondi, car les gouvernements doivent donner l’exemple, en tant qu’employeurs, en matière de promotion de la santé mentale et de prévention de la maladie mentale. Se reportant à l’étude de l’APEX, il a souligné que plus de 15 p. 100 des cadres supérieurs de la fonction publique souffrent de dépression, soit 50 p. 100 de plus que la moyenne nationale et que pour les hauts fonctionnaires, les médicaments psychotropes sont une absolue nécessité et correspondent à 17,5 p. 100 de tous les médicaments absorbés.[437]

9.2.11   Les immigrants reçus et les réfugiés

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) est chargé de l’évaluation des immigrants reçus et des réfugiés. Au cours des 10 dernières années, le Canada a accueilli en moyenne chaque année quelque 220 000 immigrants et réfugiés. Un immigrant est reçu quand les autorités lui octroient le droit de vivre au Canada en permanence. Les réfugiés acceptés au Canada sont aussi des immigrants reçus. Les demandeurs d’asile ne sont pas des immigrants reçus; ils arrivent au Canada et demandent d’être acceptés comme réfugiés.[438]

Les demandeurs d’asile nécessiteux ou vivant dans une province qui exige une période d’attente de trois mois pour l’admissibilité au régime d’assurance-maladie provincial peuvent obtenir des services de santé essentiels ou d’urgence par le biais du Programme fédéral de santé intérimaire offert par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Les immigrants reçus prennent des dispositions pour leurs propres soins de santé, notamment en souscrivant à une assurance privée pour couvrir le délai de carence de trois mois imposé dans quatre provinces (Colombie-Britannique, Ontario, Québec et Nouveau-Brunswick).[439]

Tous ceux qui demandent la résidence permanente au Canada subissent un examen médical de leur état physique et mental. Il peut arriver, à la suite d’un examen, qu’un demandeur se fasse refuser l’entrée au Canada s’il présente un problème de santé susceptible d’en faire un danger pour la santé ou la sécurité publique ou un fardeau pour les services sanitaires ou sociaux. Le ministère ne fournit pas de renseignements très précis sur les réactions possibles aux demandeurs qui présentent des troubles mentaux graves.[440]

Conscient que les nouveaux venus au Canada font face à d’importantes difficultés, Citoyenneté et Immigration Canada offre plusieurs programmes visant à atténuer le stress de l’intégration dans la société canadienne. Le ministère travaille en collaboration avec les gouvernements provinciaux/territoriaux et des organismes non gouvernementaux afin de réaliser plusieurs projets pouvant favoriser la bonne santé mentale des immigrants, ainsi :

·        le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants verse des fonds à des organismes pour que ceux‑ci offrent par exemple des services d’accueil, d’orientation, d’interprétation, de counselling et de recherche d’emploi;[441]

·        le Programme d’accueil associe les nouveaux arrivants à des bénévoles qui les reçoivent amicalement et leur font connaître les services qu’offre la collectivité;[442]

·        les Cours de langues pour les immigrants au Canada sont des cours de langue de base offerts aux immigrants adultes pour faciliter leur intégration.[443]

Les demandeurs d’asile peuvent avoir recours au Programme fédéral de santé intérimaire pour couvrir certains frais de soins de santé. Ce programme, administré par Citoyenneté et Immigration Canada, fournit des services de santé d’urgence et essentiels aux demandeurs d’asile nécessiteux et aux personnes protégées au Canada qui ne sont pas encore couvertes par les régimes d’assurance-maladie provinciaux. Le Rapport ministériel sur le rendement 2002‑2003 fait était d’une injection supplémentaire de 7,6 millions de dollars pour ce programme, mais ne précise pas son coût de départ.[444] Il est question dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2003‑2004 d’un « programme fédéral de 50 millions de dollars visant les soins de santé essentiels et d’urgence à l’intention des demandeurs d’asile[445] ». Aucune ventilation n’est donnée des dépenses pouvant se rapporter à la maladie mentale ou à la toxicomanie. Cependant, ces frais risquent d’être élevés, étant donné que bon nombre des demandeurs d’asile ont été victimes de torture et d’autres incidents préjudiciables à leur santé mentale.

9.2.12   L’évaluation de la situation des immigrants reçus et des réfugiés

Le Comité ne disposait pas de renseignements lui permettant d’évaluer les politiques et les programmes fédéraux de santé mentale visant les immigrants reçus et les réfugiés.

9.3       COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE EN CE QUI A TRAIT AU RÔLE DIRECT DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

L’examen des activités du gouvernement fédéral en ce qui a trait aux groupes précis sous sa responsabilité ne permet guère de conclure à l’existence de stratégies ciblées sur des groupes précis, encore moins d’une vaste stratégie fédérale de portée universelle. Aucun effort apparent n’est actuellement déployé pour élaborer un cadre fédéral global et coordonné avec la collaboration de l’ensemble des ministères ou organismes concernés. Dans la plupart des cas, il existe peu d’indices de l’existence d’une stratégie réfléchie et inclusive visant à répondre aux besoins de l’un ou l’autre des groupes relevant de la responsabilité fédérale en matière de santé mentale. La prestation de services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie de même que les efforts déployés en vue de promouvoir la santé mentale et de prévenir la maladie mentale demeurent très fragmentés et relèvent de plusieurs ministères et services ministériels distincts.

Deux initiatives interministérielles fédérales visant à coordonner les activités liées aux soins de santé et à l’abus de substances psychyoactives pourraient toutefois figurer au nombre des exemples à suivre pour élaborer une stratégie d’intervention dans le domaine précis de la santé mentale et de la toxicomanie. Il s’agit du Partenariat fédéral pour les soins de santé et de la Stratégie canadienne antidrogue.

9.3.1     Le Partenariat fédéral pour les soins de santé[446]

Créé en 1994, le Partenariat fédéral pour les soins de santé, autrefois désigné Initiative de coordination des soins de santé, regroupe différents ministères fédéraux qui offrent tous individuellement des produits et des services de santé à des groupes précis de Canadiens. Ces ministères ont cru qu’en conjuguant leurs efforts, ils pourraient réduire leurs coûts et améliorer les services offerts. À l’heure actuelle, Anciens combattants y occupe une place prépondérante, aux côtés d’autres ministères participant comme le ministère de la Défense nationale, la GRC, l’Agence canadienne de développement international, les Services correctionnels, Citoyenneté et Immigration, le Secrétariat du Conseil du Trésor, Travaux publics et Services gouvernementaux et le Bureau du Conseil privé.

Les objectifs principaux consistent à négocier des ententes mixtes avec des associations professionnelles, des fournisseurs et des détaillants; à coordonner l’achat de fournitures médicales et de services de santé précis; à stimuler la concurrence par la recherche d’autres modes de prestation des services; d’améliorer l’échange d’information et la prise de décisions collectives; à faciliter l’analyse et l’élaboration conjointes de politiques; à soutenir l’élaboration concertée d’un mécanisme de gestion de l’information sur la santé à l’échelle fédérale et à organiser conjointement des activités de promotion de la santé.

En 2002‑2003, les partenaires ont négocié conjointement des droits, des achats en vrac et des politiques communes qui, collectivement, ont contribué à améliorer la qualité des services offerts aux clients et ont procuré des économies de 11,6 millions de dollars. Des économies de 17,6 millions de dollars sont prévues pour 2003‑2004. Jusqu’ici, malgré les immenses possibilités offertes par l’action concertée, rien de semblable n’a encore été fait dans le domaine de la santé mentale, de la maladie mentale et de la toxicomanie.

9.3.2    La stratégie canadienne antidrogue

L’adoption de la première stratégie nationale antidrogue en 1987 découlait de l’inquiétude suscitée par la consommation de drogues illicites au Canada. En 1988, une organisation nationale non gouvernementale, le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, a été créée par voie législative afin de cibler les efforts pour réduire les méfaits pour la santé, la société et l’économie, attribuables à l’abus de substances psychoactives.

En 1992, la Stratégie canadienne antidrogue a été renouvelée et jumelée à la Stratégie de lutte contre la conduite avec facultés affaiblies. Elle avait cependant toujours pour objectif d’atténuer les conséquences nocives de la consommation de drogues pour les particuliers, les familles et les collectivités en agissant tant sur l’offre que sur la demande. Coordonnée par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, cette stratégie faisait intervenir plusieurs autres ministères qui cherchaient à améliorer les programmes existants et à en financer de nouveaux. Des 210 millions de dollars affectés à ce programme, 70 p. cent ont servi à financer les efforts de réduction de la demande de drogues grâce à des mesures de prévention, de traitement et de réadaptation, et 30 p. cent ont été alloués à l’application de la loi et au contrôle.

En 1998, le gouvernement fédéral a réitéré son engagement à l’égard des principes de la Stratégie canadienne antidrogue. Santé Canada a continué d’occuper un rôle de premier plan et de présider le Comité directeur des sous-ministres adjoints sur l’alcool et les autres drogues et certains comités interministériels, notamment le Groupe de travail interministériel sur l’alcool et les autres drogues. Les ministères fédéraux qui sont parties prenantes à la Stratégie ne se limitent pas à ceux qui ont une responsabilité directe à l’égard de la santé des Canadiens; certains ont une envergure nationale et internationale plus grande : Solliciteur général, Affaires étrangères et Commerce international, Finances, Patrimoine canadien, Justice, Douanes et Revenu Canada, Transports, Développement des ressources humaines, Condition féminine, Affaires indienne et du Nord, Société canadienne d’hypothèques et de logement, Conseil du Trésor et Bureau du Conseil privé.

Dans son rapport de 2001, le Bureau de la vérificatrice générale déplorait l’approche fragmentée de la Stratégie canadienne antidrogue et demandait que la culture organisationnelle de l’ensemble de l’appareil fédéral soit modifié de manière à privilégier l’adoption de structures et de méthodes qui permettent de tirer pleinement parti des avantages du travail horizontal. Lors du renouvellement de la Stratégie canadienne antidrogue, en mai 2003, le gouvernement fédéral s’est engagé à verser 245 millions de dollars et à obtenir l’appui de 14 ministères fédéraux partenaires. Un rapport sur l’orientation et l’évolution de la Stratégie sera présenté au Parlement dans deux ans.

9.4       RÔLE FÉDÉRAL INDIRECT

Outre sa responsabilité fédérale directe, le gouvernement fédéral a aussi un rôle indirect et important à jouer dans l’élaboration d’un plan national multipartite à long terme en matière de santé mentale. Même si certains témoins soutiennent que la santé mentale n’a jamais été une priorité pour quelque ordre de gouvernement que ce soit, ils n’en demeurent pas moins convaincus que la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie sont des problèmes qui affligent l’ensemble de la population canadienne. Par conséquent, les rôles du gouvernement fédéral, des dix gouvernements provinciaux et des trois gouvernements territoriaux sont interreliés lorsque vient le temps d’intervenir pour répondre aux besoins en soins de santé des Canadiens atteints de maladie mentale et de toxicomanie.

Il n’existe toutefois aucune capacité ministérielle centralisée, que ce soit à Santé Canada ou dans un autre ministère fédéral, ni aucune forme de structure nationale qui permette de coordonner à l’échelle nationale toute la gamme des enjeux relatifs à la santé mentale, à la maladie mentale et à la toxicomanie ou d’y réagir. De plus, peu de ressources sont consacrées aux aspects intergouvernementaux d’un cadre national dans ce domaine. À l’heure actuelle, le travail accompli par les intervenants fédéraux, provinciaux et territoriaux se limite à explorer différentes possibilités de projets conjoints de réforme des soins de santé primaires, ainsi que les propositions relatives aux soins à domicile et à la télésanté. Le gouvernement fédéral est sensible à la nécessité d’adopter à cet égard une approche qui tienne compte du partage des responsabilités entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et du fait que la prestation de services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie relèvent d’abord des provinces et des territoires.

Une structure officielle, en l’occurrence le Réseau de consultation FPT sur la santé mentale, a été créée le 17 avril 1986 afin de conseiller la Conférence des sous-ministres de la Santé sur les moyens à prendre pour favoriser la collaboration fédérale, provinciale et territoriale sur les questions de santé mentale. Son mandat consistait à :

·        examiner les questions transmises par la Conférence des sous-ministres de la Santé, ou pour lesquelles un nombre important de provinces désirent obtenir un consensus basé sur des avis éclairés, et formuler des recommandations au besoin;

·        fournir des conseils en ce qui concerne l’élaboration et l’application de politiques et de programmes pour les services de traitement en santé mentale, dans le but d’assurer le maintien de services dont la qualité et l’efficacité soient uniformes partout au Canada;

·        fournir une tribune pour aider les provinces et les territoires à mettre sur pied, à organiser et à évaluer les services de santé mentale sur leur territoire;

·        permettre aux gouvernements fédéral et provinciaux, aux universités et aux centres de traitement d’échanger de l’information, des données pertinentes, des résultats de recherche récentes et des avis d’experts touchant les problèmes de compétence, d’organisation, d’ordre législatif, de prestation de services, d’évaluation et d’autres questions pertinentes;

·        proposer des stratégies fédérales, fédérales-provinciales et provinciales pour la promotion de la santé mentale en vue d’améliorer l’état de santé mentale de l’ensemble de la population et en particulier des enfants et des jeunes;

·        recevoir des rapports sur les activités et programmes de santé mentale en cours à l’échelle nationale et fournir au besoin des conseils, une orientation et un soutien aux responsables de ces activités et programmes.[447]

Le travail du Réseau de consultation FPT sur la santé mentale était à l’époque soutenu par la Division de la santé mentale de Santé et Bien-être social Canada, qui faisait alors partie de la Direction générale des programmes et des services de santé du ministère.[448] À la fin des années 90, la Conférence des sous-ministres de la santé a toutefois retiré son appui au Réseau de consultation FPT. En conséquence, il est maintenant difficile de trouver des fonds, ne serait‑ce que pour réunir des décideurs de tout le pays œuvrant dans le domaine de la santé mentale, de façon qu’ils puissent échanger de l’information et élaborer des politiques et des plans cohérents. Un certain nombre de provinces continuent malgré tout de participer au Réseau de consultation FPT, mais la portée de leur travail est limitée par le financement qu’elles sont elles-mêmes en mesure de fournir. Selon le D^r James Millar, directeur exécutif, Santé mentale et Services médicaux, ministère de la Santé de la Nouvelle-Écosse, le démantèlement du Réseau de consultation FPT sur la santé mentale :

(…) a tari une source importante de partage et de planification conjointe. Certaines instances continuent de se réunir, mais elles doivent se battre afin de trouver du financement. Le nombre de réunions et d’instances participantes a diminué au fil des ans. Certains projets spéciaux sont financés selon une formule où l’Ontario paie la majorité des coûts, avec le soutien de Santé Canada. Le Québec ne participe pas à cette initiative.[449]

Que peut faire alors le gouvernement fédéral pour faciliter la coordination, la collaboration et les partenariats nationaux dans le domaine de la santé mentale, de la maladie mentale et de la toxicomanie? Deux différents types de leviers peuvent être utilisés à cette fin : les leviers juridiques (ou stratégiques) et les leviers financiers (ou fiscaux). Si le gouvernement fédéral a l’autorité juridique voulue grâce au pouvoir conféré par le droit pénal, c’est plutôt de sa capacité fiscale dont il se sert pour influencer la politique sociale. Ni l’un ni l’autre de ces leviers n’est toutefois suffisamment efficace pour assurer une plus grande uniformité, pour établir et appliquer des normes, pour faciliter l’harmonisation ou pour initier des projets d’envergure nationale, car cela exige énormément de communication intergouvernementale et une grande volonté de collaborer.

9.4.1     Les leviers juridiques

Le gouvernement fédéral dispose de plusieurs moyens juridiques pour intervenir en matière de santé mentale, de maladie mentale ou de toxicomanie. Au fil des ans, il a tour à tour invoqué le droit pénal, la Charte des droits et libertés et les droits de la personne.

Le Code criminel prévoit des dispositions particulières concernant les troubles mentaux. Par exemple, on peut exonérer une personne de toute responsabilité criminelle pour cause de troubles mentaux. Le tribunal peut ordonner que la première partie d’une peine d’emprisonnement soit purgée dans un centre de traitement, lorsqu’il juge qu’un contrevenant « souffre de troubles mentaux en phase aiguë » et a effectivement besoin de soins immédiats.

En ce qui a trait à la toxicomanie, le Parlement s’est servi à maintes reprises du pouvoir conféré par le droit pénal. Ainsi, il a adopté des lois pour réglementer la vente, la distribution et la possession de substances psychoactives par le biais de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. La Loi sur le tabac comporte pour sa part un vaste éventail de restrictions concernant la composition et l’étiquetage des produits du tabac, l’accès des adolescents à ces produits et la commandite d’événements par des compagnies de tabac. Dans le cas de l’alcool, le Code criminel pénalise la conduite avec facultés affaiblies, tandis que la Loi sur la radiodiffusion et le Code de la publicité radiodiffusée en faveur des boissons alcoolisées régissent la publicité.

Comme il est mentionné dans le chapitre précédent, la Charte canadienne des droits et libertés offre certaines garanties juridiques qui s’appliquent en matière de santé mentale et de toxicomanie. Les articles pertinents traitent de questions comme le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne et le droit à la protection contre tous traitements ou peines cruels et inusités. La Charte est aussi à l’origine de la création de normes nationales auxquelles les gouvernements fédéral et provinciaux peuvent devoir se conformer, si tel est le vœu des Canadiens.

La Loi canadienne sur les droits de la personne promulguée en 1977 met en place un processus de règlement des cas de discrimination dans les domaines de compétence fédérale. Elle crée un système de recours spécialisé qui mise sur la persuasion et l’éducation pour décourager quiconque d’agir et de se comporter de façon discriminatoire, et oblige les contrevenants à assumer les frais d’indemnisation de leurs victimes. La loi s’applique à tous les ministères et organismes fédéraux et aux sociétés d’État, ainsi qu’aux entreprises et aux secteurs d’activités assujettis à la réglementation fédérale (p.ex., banques, transports, et communications).

9.4.2    Les leviers financiers

De façon générale, l’intervention fédérale demeure toutefois essentiellement de nature fiscale. Dans la mesure où il ne légifère pas directement sur des questions relevant de la compétence des provinces et des territoires, le gouvernement fédéral utilise son pouvoir de taxation et de dépenser pour mettre en place divers programmes sociaux de portée nationale. Les restrictions imposées à l’égard des paiements de transfert aux provinces dans les années 90 ont toutefois incité bon nombre de provinces à demander que les mesures prises unilatéralement par le gouvernement fédéral relativement aux transferts soient remplacées par des mécanismes laissant place à une plus grande participation des provinces et des territoires.

Le pouvoir fédéral de dépenser constitue le fondement de la Loi canadienne sur la santé de même que des actuels Transfert canadien en matière de santé (TCS) et Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS). C’est ce qui explique la participation/ingérence fédérale dans d’autres sphères sociales, comme le logement et la sécurité du revenu. Le Régime de pensions du Canada (RPC), créé par voie législative en 1965, est un autre secteur où il y a une participation fédérale/provinciale. Il existe d’autres exemples semblables de mesures sociales, par exemple, la sécurité du revenu pour les handicapés, qui peuvent améliorer l’état de santé mentale de tous les Canadiens et, en particulier, la qualité de vie des personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale et de toxicomanie.

La santé mentale est toutefois un exemple de domaine d’intervention où le pouvoir de dépenser conféré au gouvernement fédéral par la Constitution s’est appliqué au cours des 55 dernières années pour ensuite être retiré. Entre la création des Subventions nationales à la santé en 1948 et la conclusion de l’Accord des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé en 2003, les ententes de financement du gouvernement fédéral ont eu, implicitement ou explicitement, une grande incidence sur la situation nationale au chapitre de la santé mentale et de la toxicomanie.

L’ambivalence au sujet de la place occupée par les services de santé mentale dans le système national de soins de santé ne date pas d’hier. Le Programme de subventions nationales à la santé de 1948, qui est décrit comme une première étape vers la création d’un vaste régime d’assurance-maladie pour l’ensemble du Canada, prônait l’élargissement des services de santé, notamment de ceux offerts pour traiter la maladie mentale.[450] L’un des éléments du programme, en l’occurrence la subvention à la santé mentale, a servi à mettre en œuvre et à étendre les services de santé mentale, à renforcer les établissements de formation professionnelle et technique et à améliorer la qualité et la quantité de personnel. En 1960‑1961, dernière année d’existence de la subvention, quelque 53 p. cent des fonds ont été octroyés aux établissements, tandis que 23 p. cent allaient aux cliniques et aux services psychiatriques, 13 p. cent à la formation et 8 p. cent à la recherche.[451]

En 1957, la Loi sur l’assurance-hospitalisation et les services diagnostiques adoptée par le gouvernement fédéral a toutefois explicitement exclu les hôpitaux psychiatriques, même si sa portée englobait les services psychiatriques des hôpitaux généraux. Cette exclusion se fondait à l’époque sur l’argument selon lequel les hôpitaux psychiatriques offraient des soins en milieu surveillé et qu’à ce titre, ils n’étaient pas admissibles au programme fédéral de partage des frais, au même titre que les hôpitaux pour tuberculeux, les maisons de repos et les autres établissements de soins longue durée. En 1966, avec la promulgation de la Loi sur les soins médicaux, les services médicaux, y compris ceux offerts par des psychiatres, sans égard au lieu, ont toutefois été inclus au nombre des services financés par l’État.[452]

La Loi de 1977 sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur le financement des programmes établis accorde à chaque province un « financement de base », c’est‑à-dire un paiement de transfert fédéral proportionnel à la taille de sa population et versé en partie en espèces et en partie en points d’impôt. Dans sa définition de « services complémentaires de santé », cette loi inclut les hôpitaux psychiatriques, au même titre que les soins intermédiaires en maison de repos, les soins en établissement pour adultes, les soins à domicile et les soins ambulatoires.[453]

En 1984, la Loi canadienne sur la Santé a été adoptée afin « de protéger, de favoriser et d’améliorer le bien-être physique et mental des habitants du Canada et de faciliter un accès satisfaisant aux services de santé, sans obstacles d’ordre financier ou autre »[454]. La plupart des dispositions des deux lois antérieures sur l’assurance-hospitalisation ont été regroupées dans la nouvelle loi; mais l’une des différences majeures réside dans la nouvelle définition des services complémentaires de santé, où tous les passages faisant mention des hôpitaux psychiatriques ont été supprimés.

Dans les années 90, le rôle du gouvernement fédéral dans les soins de santé offerts à l’échelle nationale et, par extension, son rôle au chapitre de la santé mentale s’est de nouveau restreint en raison de la réduction de ses paiements de transfert aux provinces et aux territoires. En 1996, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) a été créé, à la suite de la fusion du Financement des programmes établis (FPE) et du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC). Ainsi, il allait dorénavant incomber aux provinces de décider elles-mêmes de la façon de répartir leur financement de base entre les soins de santé, l’enseignement postsecondaire et les programmes sociaux.[455]

La loi portant création de Santé Canada adoptée en 1996 donnait au ministre de la Santé une orientation générale concernant les questions touchant la santé nationale. De façon plus précise, la Loi sur le ministère de la Santé confiait au ministre de la Santé « la promotion et le maintien du bien-être physique, mental et social de la population ».[456] L’interprétation de cette disposition limitait l’intervention du ministre aux vastes programmes visant à promouvoir et à préserver le bien-être mental et social; à la surveillance des pathologies ou des programmes de santé mentale; à la conduite d’études ou d’enquêtes sur la santé mentale entre autres questions de santé publique et à la collecte de même qu’à la publication de statistiques sur la santé mentale.

Un tournant décisif s’est produit en 1999 avec la conclusion de l’Entente cadre sur l’union sociale et de l’Accord connexe sur la santé dans lesquels le gouvernement fédéral s’engageait à accroître le financement des soins de santé par le biais du TCSPS, à garantir la prévisibilité du financement et à collaborer avec l’ensemble des gouvernements provinciaux et territoriaux afin d’établir des priorités et des objectifs pancanadiens.[457] Dès l’an 2000, le Communiqué sur la santé pour la réunion des Premiers ministres renfermait un engagement à favoriser « les services publics, les programmes et les politiques qui, au‑delà des soins et des traitements, contribuent de manière essentielle à la santé et au mieux-être de leurs citoyens ».[458] Dans l’Accord sur la santé de 2003, les premiers ministres ont convenu d’offrir une couverture intégrale et transférable pour un ensemble de services à domicile, des services communautaires de santé mentale devant être accessibles au besoin. Le plan est de pouvoir offrir d’ici 2006 un éventail de services comme la gestion de cas, des services professionnels et des médicaments sur ordonnance.[459]

En plus de soutenir financièrement les services liés à la santé, le gouvernement fédéral a mis en place d’autres programmes pour venir en aide aux personnes atteintes de maladie mentale. Par exemple, en 1961, il a accepté de partager le coût du Programme de réadaptation professionnelle des personnes handicapées pour qu’il profite aux handicapés mentaux en âge de travailler. En 1965, le Régime de pensions du Canada (RPC) a commencé à verser des prestations d’invalidité aux personnes atteintes d’un handicap mental grave ou prolongé. En 1966, le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) a offert de verser aux provinces la moitié du coût des services d’aide et de bien-être social à frais partagés destinés aux personnes handicapées, notamment aux handicapés mentaux.[460] Le partage des coûts en vertu du RAPC était considéré comme déterminant pour établir localement des services sociaux qui feraient partie intégrante des moyens de soutien offerts dans le domaine de la santé mentale.

À l’heure actuelle, grâce à son Bureau de la condition des personnes handicapées, Développement social Canada est le centre de liaison au gouvernement fédéral pour les partenaires qui travaillent à promouvoir la pleine participation des Canadiens handicapés aux activités d’apprentissage, au marché du travail et à la vie communautaire. Ses principaux objectifs consistent à favoriser la cohérence entre les politiques et les programmes, à renforcer la capacité du secteur bénévole; à créer des réseaux intégrés et orientés vers l’action, à fournir des connaissances et à faire un travail de sensibilisation. L’Agence du revenu du Canada est au nombre des autres partenaires. En vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, toute personne qui présente un handicap mental ou physique grave et prolongé ou toute personne qui en prend en soin, peut demander un crédit d’impôt pour personnes handicapées.

L’itinérance est un autre domaine où le gouvernement fédéral utilise son pouvoir de dépenser pour faciliter l’élaboration d’un cadre national. Ainsi, le gouvernement fédéral a lancé en 1999 l’Initiative nationale pour les sans-abri (INSA), qui préconise l’adoption d’une approche communautaire pour réduire et prévenir l’itinérance. L’initiative repose sur l’établissement de partenariats avec tous les ordres de gouvernement, le secteur privé et le secteur bénévole. Son approche multidisciplinaire découle de la conviction que l’itinérance n’a pas une cause unique et que le problème exige une intervention à de multiples niveaux, notamment au chapitre du logement, des perspectives d’emploi, des soins de santé mentale, des programmes de lutte contre la toxicomanie et des services de bien-être social. Elle reconnaît la diversité des besoins des itinérants et la nécessité d’offrir des solutions « adaptées » en fonction de chaque collectivité.[461]

Même si le gouvernement fédéral verse aux provinces et aux territoires un financement à l’appui des services de santé mentale, des programmes sociaux, du soutien du revenu et du logement, le financement des services de santé mentale, les versements journaliers aux fournisseurs de logement de transition et supervisés et l’aide au revenu sont tous de compétence provinciale, territoriale et municipale.

9.5       ÉVALUATION DU RÔLE DU FÉDÉRAL DANS L’ACTUEL CADRE NATIONAL

9.5.1     La Loi canadienne sur la santé

(…) lorsque la Loi canadienne sur la santé a été élaborée, les services de santé mentale offerts par les hôpitaux psychiatriques ont été exclus. Il y est stipulé que seuls les services de santé mentale, nécessaires d’un point de vue médical et offerts par les services des centres hospitaliers et les médecins, seront régis par la loi. Cette omission importante a sévèrement désavantagé ceux qui essaient de fournir des services de santé mentale dans le cadre de services communautaires.

[D^r James Millar, directeur exécutif, Santé mentale et Services médicaux, ministère de la Santé de la Nouvelle-Écosse (mémoire au Comité, 28 avril 2004, p. 5.]

Comme il est mentionné ci‑dessus et précédemment, la Loi canadienne sur la santé exclut expressément de sa définition d’intégralité les services offerts par les établissements psychiatriques. De nombreux témoins ont affirmé que cette omission renforce l’établissement d’une distinction artificielle entre la santé physique et la santé mentale et contribue à alimenter la stigmatisation et la discrimination associées aux troubles mentaux. Voici, par exemple, ce qu’a dit à ce sujet le D^r Sunil V. Patel, président de l’AMC :

Le D^r Patel a recommandé de modifier la Loi canadienne sur la santé pour inclure les hôpitaux psychiatriques et de rajuster le Transfert canadien en matière de santé pour tenir compte de ces autres services assurés.

Le Comité s’est aussi fait dire que l’exclusion des hôpitaux psychiatriques de la Loi canadienne sur la santé complique l’application du principe de transférabilité. Ainsi, parce que les hôpitaux psychiatriques sont explicitement exclus, ils ne sont pas assujettis aux ententes de facturation réciproque entre les provinces. Voici ce qu’a souligné à ce sujet Ray Block, directeur général de l’Alberta Mental Health Board :

En outre, la gestion des cas doit être examinée du point de vue des compétences pangouvernementales dans les cas où les patients d’un territoire en particulier ont besoin de soins lorsqu’ils se trouvent dans un autre territoire. Des ententes de réciprocité concernant l’accès et le paiement devraient faciliter l’accès à des soins ainsi que l’uniformité et la continuité de ces derniers entre les territoires. Ce point devrait être débattu lors d’une prochaine conférence fédérale/provinciale/territoriale des ministres de la Santé.[463]

De plus, de nombreux témoins ont fait valoir que bon nombre de services de santé mentale sont offerts dans les collectivités par des fournisseurs autres que des médecins et ne sont donc pas visés par la Loi canadienne sur la santé. C’est le cas particulièrement des services offerts par des psychologues. Voici ce qu’a dit à ce sujet la D^re Diane Sacks, présidente de la Société canadienne de pédiatrie :

(…) à l’heure actuelle, les professionnels qui offrent cette thérapie [thérapie cognitive du comportement] ne sont généralement pas couverts par la plupart des régimes d’assurance-maladie provinciaux. Ce sont des professionnels qualifiés et réglementés qui pourraient, si la société le voulait vraiment, traiter beaucoup de nos enfants et de nos adolescents. (…) Cela dit, il y a des professionnels qui peuvent aider à poser un diagnostic et à traiter ces maladies, mais seulement si vous avez de l’argent – beaucoup d’argent. La liste d’attente pour obtenir un diagnostic de THDA dans le système scolaire public ou dans un centre communautaire de santé mentale, à Toronto, est actuellement de 18 mois, soit l’équivalent de deux années scolaires complètes. Voilà ce qui se passe si vous n’avez pas d’argent. Mais si vous avez 2 000 $, je peux vous trouver un psychologue qui va vous faire un diagnostic dans une semaine ou deux et qui va, au besoin, établir pour l’école un programme complet afin d’aider votre enfant à réussir. La plupart des régimes d’assurance des employeurs ne couvrent en moyenne que 300 $ pour les consultations auprès de psychologues. Et la plupart des programmes publics ne couvrent absolument rien.[464]

Dans son mémoire, le Centre de toxicomanie et de santé mentale (Toronto) affirme que la Loi canadienne sur la santé devrait s’appliquer non seulement aux hôpitaux généraux et aux omnipraticiens, mais aussi aux soins à domicile et aux médicaments prescrits en dehors des hôpitaux. De l’avis du Centre, le financement public du coût des médicaments améliorerait de beaucoup la vie de bon nombre de personnes souffrant de maladie mentale, qui ont besoin d’une pharmacothérapie à long terme. Dans leur cas, l’accès aux médicaments est essentiel pour leur permettre de conserver leur emploi, leur logement et leurs autres liens avec la collectivité qui contribuent à leur traitement et à leur guérison.[465]

Bon nombre de témoins appuient le travail déjà entrepris par les premiers ministres afin d’étendre l’accès aux soins à domicile aux personnes atteintes de maladies mentales. Ils soutiennent que tout programme national de soins à domicile devrait s’appliquer aux personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie.

9.5.2    Le financement fédéral

Les transferts fédéraux aux provinces et territoires pour financer les soins de santé sont versés au titre du Transfert canadien en matière de santé (TCS). Il n’y a jamais eu et il n’y a pas non plus à l’heure actuelle de transfert expressément versé à une province ou à un territoire pour financer les soins de santé mentale et le traitement de la toxicomanie. À l’heure actuelle, aux termes de l’Accord de 2003 des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé, le TCS sert à financer les soins de santé mentale actifs offerts dans la collectivité,[466] mais aucune proportion précise du transfert n’est expressément réservée à cette fin.

La Société pour les troubles de l’humeur du Canada recommande qu’une partie des paiements de transfert fédéraux au titre des soins de santé serve expressément à financer la prestation de soins de santé mentale. La Société soutient que deux conditions devraient se poser à l’obtention de ce financement : 1) les provinces et les territoires ne devraient pas être autorisés à réduire leurs dépenses au titre des soins de santé mentale; 2) les programmes provinciaux de soins de santé mentale devraient faire l’objet d’évaluations constantes afin de garantir l’optimisation des ressources[467]

D’autres témoins ont proposé au Comité une solution qui consisterait à hausser les recettes perçues pour financer le traitement et la prévention de la toxicomanie. Selon le modèle dit « de garantie comportementale », une partie des fonds prélevés grâce aux activités qui s’appuient sur les comportements associés à une dépendance (tabac, alcool, jeu) pourrait servir à financer les programmes de prévention et de traitement de la toxicomanie.

La Fédération des programmes communautaires de santé mentale et de traitement des toxicomanies de l’Ontario a signalé au Comité que le gouvernement de l’Ontario a adopté un modèle de garantie comportementale en 1999 pour financer un ensemble de services intégrés de lutte contre la dépendance au jeu. Conformément à ce modèle, 2 p. cent des recettes brutes des machines à sous des casinos provinciaux à vocation caritative et des hippodromes sont investis dans le traitement, la prévention et la recherche. En 2002‑2003, cette formule a généré environ 36 millions de dollars de recettes, soit un montant suffisant pour financer la mise en œuvre d’une solution globale à cet épineux problème.

Voici ce qu’affirme M. Wayne Skinner, directeur clinique, Programme des troubles concomitants, Centre de toxicomanie et de santé mentale (Toronto), dans son mémoire :

(…) il importe de reconnaître que plusieurs comportements à caractère toxicomagène sont réglementés par l’État qui en tire des revenus considérables. On pensera au tabac, à l’alcool et, plus récemment, au jeu. On estime que près de la moitié des recettes provenant de la vente d’alcool et des jeux de hasard sont attribuables à 10 p. cent des consommateurs qui dépensent le plus dans ces activités. Ce groupe, qui compose les 10 p. cent en question, est celui qui présente le plus de risques de développer une dépendance. Comme plus de la moitié des recettes perçues provient de ce segment plus vulnérable de la population, le gouvernement devrait envisager d’adopter des stratégies anticipatoires de prévention, de traitement et de recherche en matière de comportement toxicomanogène et de problèmes de comorbidité en santé mentale. De plus il ne fait aucune doute que l’argent investi dans les dépenses sociales visant à prévenir et à traiter les problèmes de toxicomanie et de santé mentale procure un excellent rendement. Il ne serait pas déraisonnable de s’attendre à ce qu’une plus grande part des revenus fiscaux générés par les comportements potentiellement toxicomanogènes soit réinvestie pour venir en aide aux personnes qui en subissent les méfaits.[468]

9.5.3    L’initiative nationale pour les sans-abri (INSA)

Dans son mémoire au Comité, Bill Cameron, directeur général du Secrétariat national pour les sans-abri, souligne que l’intervention de l’INSA en matière de santé mentale est de deux ordres : 1) financement de projets communautaires et 2) programme de partenariat en recherche.[469]

L’organisation « Horizon Housing Society » est un exemple de projet communautaire financé grâce à l’INSA. Elle a fait l’acquisition d’un immeuble à appartements à Calgary afin d’offrir des logements provisoires aux personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie, qui sont déjà itinérants ou risquent de le devenir. Le programme de recherche porte sur des questions comme la disponibilité et l’accessibilité des services de santé mentale pour les sans-abri, l’incidence de la maladie mentale chez les sans-abri et le lien de cause à effet entre la désinstitutionalisation et l’itinérance. La recherche financée grâce à l’INSA est aussi menée en partenariat avec les IRSC.[470]

Selon Bill Cameron, bon nombre de services de santé mentale offerts aux itinérants finissent par être dispensés par les salles d’urgence. De plus, les sans-abri sont confrontés à de nombreux obstacles qui rendent difficile l’accès aux soins de santé dont ils ont besoin. Par exemple, un grand nombre d’entre eux n’arrivent pas à obtenir un rendez-vous chez un médecin, et il leur est difficile de recevoir des soins coordonnés parce qu’ils n’ont pas d’adresse, ni d’endroit où il est possible de les joindre. Par ailleurs, de nombreuses femmes itinérantes atteintes de graves maladies mentales ne reçoivent pas les soins nécessaires, apparemment parce que leurs problèmes de santé mentale ne sont pas dépistés et aussi parce que les services destinés à répondre aux besoins particuliers des femmes sans abri se font rares.[471]

M. Cameron a également fait mention d’autres lacunes importantes dans les services communautaires et l’aide aux sans-abri, notamment en ce qui concerne les logements d’urgence, les logements supervisés et les services de santé mentale offerts dans les collectivités.[472] Aux dires de M. Cameron, l’accès à un logement supervisé sûr et abordable est de façon générale un élément important de l’aide à offrir aux sans-abri, mais ce soutien n’est peut-être pas suffisant pour les personnes atteintes de maladies mentales ou de toxicomanies graves. Il faut avoir accès à des infrastructures de soutien à long terme, comme des logements et des services d’aide d’urgence ainsi que des logements de transition, pour venir en aide aux sans-abri chroniques. Des mesures préventives sont également nécessaires, par exemple, des logements abordables à l’intention des personnes qui viennent de terminer un séjour dans un établissement psychiatrique et des services de suivi intensifs à court terme pour celles qui viennent de sortir de l’hôpital, d’un refuge ou de prison.[473]

9.6       BESOIN D’UN PLAN D’ACTION NATIONAL SUR LA SANTÉ MENTALE, LA MALADIE MENTALE ET LA TOXICOMANIE

Les témoins ont maintes fois insisté auprès du Comité sur la nécessité pour le Canada de se doter d’un plan d’action national sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie, comme bien d’autres pays l’ont déjà fait. Par exemple, en 1992, l’Australie a adopté une stratégie nationale en matière de santé mentale afin d’améliorer la vie des personnes atteintes de maladies mentales; la même année, le Royaume-Uni a élaboré un plan d’action dans cinq domaines clés de la santé, dont celui des maladies mentales, où sont énoncés les objectifs à atteindre au chapitre de l’amélioration de la santé des personnes atteintes de maladie mentale et de la réduction du taux de suicide; en 1999, le directeur des services de santé publique américains s’est engagé à améliorer la situation des personnes atteintes de maladie mentale aux États-Unis.[474]

Le Canada souffre actuellement d’un cruel manque de leadership au chapitre de la santé mentale, de la maladie mentale et de la toxicomanie et, de l’avis de bien des témoins et du Comité, cette lacune a créé un immense vide : les tentatives de réforme des soins de santé ne mettent aucunement l’accent sur la maladie mentale et la toxicomanie; il n’y a aucune délimitation claire des rôles et des responsabilités des différents intervenants. Selon Phil Upshall, président de l’Alliance canadienne de la maladie mentale et de la santé mentale (ACMMSM) :

Le tableau actuel de la maladie mentale et de la santé mentale au Canada est très sombre, à commencer par le vide flagrant observé sur le plan du leadership. (…) Il n’existe aucune politique et très peu de mécanismes pour s’attaquer aux problèmes de maladie mentale et de santé mentale à l’échelle nationale au Canada. Les rôles et les responsabilités des intervenants gouvernementaux concernés restent vagues. Un des principaux obstacles à l’élaboration d’un plan d’action national semble résider dans la répartition des pouvoirs entre les provinces/territoires et le gouvernement fédéral dans le domaine de la santé et des services sociaux. Or, cela ne devrait pas nuire à l’adoption d’une approche cohérente qui permette de répondre de façon équitable aux besoins des Canadiens.[475]

Beaucoup de témoins ont recommandé que le gouvernement fédéral joue un rôle de premier plan dans l’élaboration d’un plan d’action national. L’actuel manque de leadership a, bien sûr, contribué de façon importante à la fragmentation de l’approche adoptée à l’égard de la maladie mentale et de la toxicomanie et à la mise en place de modèles différents d’un territoire de compétence à l’autre, d’où le double emploi et le gaspillage de ressources. Ainsi, le D^r James Millar, directeur exécutif, Santé mentale et Services médicaux, ministère de la Santé de la Nouvelle-Écosse, a tenu les propos suivants :

Au pays, nous n’avons pas une aussi bonne feuille de route. Individuellement, les provinces doivent lutter pour offrir des services appropriés et élaborer différents modèles qui vont de la Commission de la santé mentale du Nouveau-Brunswick à l’Alberta Mental Health Board. Le gouvernement fédéral n’a pas pris les devants pour élaborer une stratégie nationale.[476]

De même, le D^r Sunil V. Patel, président de l’Association médicale canadienne, a affirmé ce qui suit au Comité:

Le Canada est le seul pays du G8 à ne pas avoir de stratégie nationale. Cette lacune a considérablement contribué à la fragmentation des services de santé mentale et au développement de problèmes chroniques, comme les longues listes d’attente pour obtenir des services de santé mentale pour enfants (…)[477]

Il est grand temps de mettre fin à l’absence de leadership national en matière de santé mentale et de toxicomanie. Le gouvernement fédéral peut jouer un rôle important dans la collecte de données nationales, dans le soutien de la recherche et dans la diffusion des connaissances de même que dans la sensibilisation des Canadiens aux problèmes de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie. Bon nombre de témoins ont mentionné que le gouvernement fédéral avait un rôle crucial à jouer pour subvenir aux besoins de logements, de revenus et d’emplois des personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie. Il a de plus un rôle direct à jouer dans la prestation de services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie à l’intention des Autochtones, des détenus sous responsabilité fédérale, des anciens combattants et des membres des Forces canadiennes, du personnel de la GRC et des fonctionnaires fédéraux.

Même si de nombreux témoins sont favorables à l’exercice d’un leadership national, certains soutiennent que la situation ne pourra progresser que si le gouvernement fédéral travaille en étroite collaboration avec les provinces et les territoires. Ainsi, le D^r Pierre Beauséjour, conseiller médical principal, Alberta Mental Health Board, a exprimé l’avis suivant :

Même si nous reconnaissons que l’élaboration d’un plan d’action national sur la santé mentale et la maladie mentale exige un leadership national de la part du gouvernement fédéral, nous sommes d’avis qu’il est absolument essentiel d’en arriver à un consensus sur les objectifs, les normes et les responsabilités applicables à l’échelle nationale en matière de santé mentale et que le leadership exercé par les provinces et par les territoires à en matière de santé mentale est aussi nécessaire que celui du gouvernement fédéral.

Nous croyons fermement qu’un partenariat axé sur les résultats, une nouvelle définition claire des rôles et des responsabilités et une synergie des efforts entre le gouvernement fédéral ainsi que les provinces et territoires sont nécessaires pour élaborer et mettre en place un cadre stratégique national multipartite en matière de santé mentale.[478]

Des témoins ont soutenu que le cadre national doit comprendre des normes relatives à la prestation des services pour tous les aspects de la santé mentale, depuis la prévention, la promotion et la défense de la santé mentale en passant par les services offerts dans la collectivité ainsi que les services aux malades hospitalisés et les services spécialisés. Ce cadre doit couvrir toutes les périodes de la vie et doit veiller à ce que les rôles et les responsabilités soient clairement définis tout au long du continuum des soins. De plus, parce que la plupart des maladies mentales ont des racines dans l’enfance et l’adolescence, il faut accorder une attention particulière à la santé mentale des enfants et des jeunes. C’est là un aspect qui est depuis trop longtemps négligé. Nous devons nous attaquer au problème à la racine avant qu’il n’entraîne de graves séquelles. Outre les enfants et les adolescents, d’autres groupes ont aussi été mentionnés parmi ceux dont la situation exige une intervention immédiate, notamment les Autochtones, les aînés, les détenus sous responsabilité fédérale, les femmes et les immigrants reçus.

La prévention du suicide est un autre aspect prioritaire d’un éventuel plan d’action. Le fait est que le Canada, contrairement à l’Australie, à la Finlande, à la France, aux Pays-Bas, à la Nouvelle-Zélande, à la Norvège, à la Suède, au Royaume-Uni et aux États-Unis, n’a pas de stratégie nationale de prévention du suicide. Bon nombre de témoins qui ont comparu devant le Comité ont demandé instamment que le gouvernement fédéral travaille de concert avec les provinces/territoires et les intervenants pour élaborer une telle stratégie. Selon le D^r Paul Links, titulaire de la chaire Arthur Sommer Rotenberg d’études sur le suicide, dans les pays où il existe une stratégie nationale sur la prévention du suicide, le taux de suicide a baissé de 10 à 20 p. cent.[479] Par ailleurs, le Centre de prévention du suicide a indiqué au Comité que seulement deux provinces, soit le Nouveau-Brunswick et le Québec, ont adopté une stratégie expressément axée sur la prévention du suicide. Des témoins ont exhorté le gouvernement fédéral à travailler de concert avec les provinces/territoires et les intervenants pour élaborer une stratégie nationale de prévention du suicide.

Un certain nombre de témoins ont évoqué la possibilité de coordonner la stratégie nationale en matière de santé mentale et la Stratégie nationale antidrogue. Étant donné le taux élevé de troubles concomitants (maladie mentale et toxicomanie), il est crucial d’établir des liens entre les deux. Par exemple, une surveillance nationale de la prévalence des troubles liés à la consommation d’alcool ou de drogues dans le cadre de la Stratégie nationale antidrogue serait extrêmement utile aux efforts déployés pour planifier les services destinés aux personnes atteintes de troubles concomitants.

Par l’intermédiaire de la Alliance canadienne pour la maladie mentale et la santé mentale (ACMMSM), une vingtaine d’ONG représentant les personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie, leurs familles et les organismes fournisseurs de services sont arrivés à un consensus sur la nécessité d’un plan d’action national sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie.[480] Ce plan d’action national comporte quatre grands volets : éducation et sensibilisation du public; cadre stratégique national; recherche et surveillance :

·        Des campagnes de sensibilisation du public et de la formation professionnelle dans un vaste éventail de sujets touchant le travail social et la médecine peuvent aider à réduire les stigmatisation et la discrimination associées à la maladie mentale, à la toxicomanie et au comportement suicidaire.

·        Un cadre stratégique national est nécessaire pour déterminer et mettre en œuvre des pratiques exemplaires (de traitement, de prévention et de promotion) et planifier les ressources humaines (psychiatres, psychologues, infirmières et infirmiers en psychiatrie, spécialistes en toxicomanie, travailleurs sociaux, etc.). Un leadership national est également nécessaire pour élaborer un vaste cadre stratégique et multipartite permettant de garantir un accès équitable à une aide communautaire et professionnelle d’un bout à l’autre du pays.

·        Le gouvernement fédéral est le mieux placé pour établir et soutenir un programme national de recherche en santé mentale, en maladie mentale et en toxicomanie. Les priorités de la recherche doivent être définies, le financement de la recherche doit être accru et la collecte de fonds par le secteur bénévole doit être renforcée.

·        Un système national de surveillance doit être mis en œuvre pour surveiller de près et évaluer l’incidence et la prévalence de la maladie mentale et de la toxicomanie (ainsi que du comportement suicidaire). Les données recueillies à l’échelle nationale pourraient aussi servir à rendre compte de l’efficacité avec laquelle le système répond aux besoins des personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie.[481]

Beaucoup de témoins ont insisté sur le fait qu’un plan d’action national sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie ne peut être élaboré qu’avec la collaboration du gouvernement fédéral, des provinces et territoires, des ONG et des autres intervenants, notamment les malades eux-mêmes. Dans ce contexte, voici la position exprimée par la Société canadienne de schizophrénie :

Tous les niveaux de gouvernement devront participer, de concert avec les organismes non gouvernementaux, pour créer un plan d’action national et en faciliter la mise en œuvre (…). Les autorités en place, comme les hôpitaux, les associations professionnelles et les organismes bénévoles qui ont servi de solution de fortune dans le système actuel, sont prêtes à être parties prenantes aux solutions retenues par le Canada en matière de soins de santé mentale. Le plus gros défi des gouvernements réside dans la coordination d’un système gouvernemental à niveaux multiples, qui au départ n’a pas été créé pour travailler de concert et intégrer des organismes non gouvernementaux comme partenaires à part entière. Seul un effort concerté dans ces secteurs permettra au Canada d’effectuer un virage dans le domaine des soins de santé mentale, qui permettra de traiter et de soutenir efficacement les personnes atteintes de maladie mentale et leurs familles et de réduire le fardeau imposé aux particuliers, aux familles et à la société [en raison des troubles mentaux].[482]

Comme l’a souligné Phil Upshall, président de l’ACMMSM, il faut prendre des mesures dès maintenant :

L’heure est à l’action (…) Quinze ans se sont écoulés maintenant depuis la publication du document de discussion du gouvernement fédéral intitulé La santé mentale des Canadiens : Vers un juste équilibre, dans lequel la vision nationale de promotion de la santé axée sur « la santé pour tous » est liée à la santé mentale. D’autres rapports importants de même que de nombreux documents de discussion et documents sur les politiques provinciales et régionales ont recommandé des changements importants pour améliorer les services et les programmes à l’intention des personnes atteintes de maladie mentale grave, et proposé des mesures concernant les services de santé mentale pour enfants, la prévention du suicide, les peuples autochtones, les contrevenants et la population carcérale. La poussière continue de s’accumuler sur ces rapports et les Canadiens continuent d’attendre, puisque peu des recommandations et des idées énoncées dans ces documents ont été mises en œuvre.[483]

Dans l’ensemble, les témoins ont réclamé un engagement de la part de tous les ordres de gouvernement à agir et à travailler de concert à l’élaboration d’objectifs communs et à la création d’un cadre national intégré et cohérent sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie. L’un des aspects qui semble avoir échappé au gouvernement fédéral à cet égard, c’est qu’il a la responsabilité directe de plus d’un million de Canadiens, dont certains sont aux prises avec de graves problèmes de santé mentale.

9.7       UNE APPROCHE BASÉE SUR LA SANTÉ DE LA POPULATION

Le réseau de soins de santé doit non seulement traiter la maladie mentale (…) mais le Canada doit prendre des mesures proactives reposant sur les grand déterminants de la santé afin de protéger et de préserver la santé mentale de toute sa population, y compris des personnes qui vivent avec la maladie mentale. Améliorer les conditions sociales qui, nous le savons, sont nécessaires au maintien d’un bon état général de santé mentale (p.ex., environnement social et matériel sain, solides capacités d’adaptation et services de santé), est un élément essentiel pour influer positivement sur la santé mentale des malades et contribuer à leur rétablissement.

[Association canadienne pour la santé mentale, mémoire au Comité, juin 2003, p. 3]

La santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie sont fortement influencées par une grande variété de facteurs, notamment la biologie et la génétique, le revenu et la réussite scolaire, l’emploi, l’environnement social, etc. Cette réalité fait clairement ressortir la nécessité d’adopter à l’égard de la santé mentale, de la maladie mentale et de la toxicomanie une approche axée sur la santé de la population, dont la portée dépasse les soins de santé proprement dits.

Le Comité s’est fait dire à maintes reprises qu’il est difficile de traiter et de guérir un malade, lorsque les besoins fondamentaux au chapitre du logement, du revenu et de l’emploi ne sont pas satisfaits. Bien des témoins ont souligné qu’il serait sage que le gouvernement prenne des mesures pour répondre à ces besoins, puisqu’il a été démontré que l’accès à un logement, à un revenu et à un emploi améliore l’état clinique, réduit le nombre d’hospitalisations et permet aux personnes atteintes de maladie mentale de rester dans leur foyer et dans leur collectivité. C’est aussi une condition primordiale pour pouvoir participer à la société et jouir de ses droits de citoyen sans être victime de stigmatisation et de discrimination.

Le logement a été largement reconnu comme étant un aspect prioritaire de toute politique sur la santé mentale, tant au niveau fédéral que provincial. Ce qu’il faut maintenant, c’est une intervention de la part des deux ordres de gouvernement pour mettre en œuvre de nouveaux programmes de logements et de logements supervisés, puisque la politique et les études actuelles ont clairement démontré qu’il est possible à divers groupes de personnes souffrant de troubles mentaux de tenir un logement si elles disposent d’un soutien suffisant. L’accès à un logement et à un soutien convenables peut remplacer le recours à une hospitalisation à long terme et ainsi réduire la dépendance de la société et des principaux intéressés à l’égard des coûteuses places à l’hôpital et en établissement.

L’accès à un revenu suffisant et à un emploi est un autre déterminant clé de la santé qui doit être prioritaire dans toute stratégie sur la santé mentale. Bien des personnes atteintes de maladie mentale doivent, à un moment ou à un autre, dépendre des programmes gouvernementaux de soutien du revenu, qui sont leur seule source de revenu et grâce auxquels elles peuvent se procurer leurs médicaments sans frais. Malheureusement, bon nombre de ces programmes offrent de trop maigres prestations, ne sont pas réalistes dans leur évaluation du coût de la vie, créent des obstacles à l’emploi et ne sont pas suffisamment souples pour répondre à la nature épisodique de la maladie mentale. De plus, l’incapacité est souvent définie de façon trop restrictive, d’où l’impossibilité pour bien des personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie de se prévaloir de ces programmes. En Ontario, par exemple, les programmes provinciaux de soutien du revenu excluent purement et simplement les personnes aux prises avec des problèmes de toxicomanie de la définition d’incapacité. Ces obstacles systémiques dans les programmes gouvernementaux de soutien du revenu doivent être levés de façon que les personnes atteintes de maladie mentale ou de toxicomanie puissent avoir accès à un soutien de base qui les aidera à recouvrer la santé et à rester en santé.

Le soutien à l’emploi est aussi un domaine clé où les gouvernements peuvent faire davantage. Les personnes aux prises avec divers problèmes de santé mentale sont capables d’occuper un emploi, si elles ont accès à des moyens de soutien adaptés qui tiennent compte de l’évolution de leurs besoins tout au long de leur traitement et de leur processus de guérison. Il y a aussi lieu de mettre davantage l’accent sur l’adoption de mesures pour vraiment adapter le milieu de travail aux besoins des personnes atteintes de maladie mentale. Il convient par ailleurs d’inciter les établissements d’enseignement et les autres milieux d’apprentissage à être mieux à l’écoute des besoins des personnes atteintes de maladie mentale de façon à leur faciliter l’accès aux programmes d’acquisition de compétences, de formation et d’études.

Tant du point de vue fédéral que national, il est évident que le rôle du gouvernement fédéral en ce qui a trait à la santé mentale, à la maladie mentale et à la toxicomanie ne se limite pas aux activités de Santé Canada. Les politiques, programmes et services connexes relèvent davantage de la sphère sociale et de la justice, plutôt que du secteur traditionnel des soins de santé. D’autres ministères fédéraux, comme Développement des ressources humaines Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada, Anciens combattants Canada, Services correctionnels Canada et Justice Canada, sont au nombre de ceux qui participent activement aux initiatives fédérales et nationales. En ce qui concerne le milieu de travail, le Conseil du Trésor, en sa qualité d’employeur des fonctionnaires, a un rôle important à jouer pour aider ses employés atteints de maladie mentale ou de toxicomanie.

L’examen des activités du gouvernement fédéral en ce qui a trait aux groupes précis sous sa responsabilité ne permet guère de conclure à l’existence de stratégies ciblées sur des groupes précis, encore moins d’une vaste stratégie fédérale de portée universelle. Aucun effort apparent n’est actuellement déployé pour élaborer un cadre fédéral global et coordonné avec la collaboration de l’ensemble des ministères ou organismes concernés. Dans la plupart des cas, il existe peu d’indices de l’existence d’une stratégie réfléchie et inclusive visant à répondre aux besoins de l’un ou l’autre des groupes relevant de la responsabilité fédérale en matière de santé mentale. Les services de santé mentale et de traitement de la toxicomanie de même que les efforts déployés en vue de promouvoir la santé mentale et de prévenir la maladie mentale demeurent très fragmentés et relèvent de plusieurs ministères et services ministériels distincts. Une plus grande collaboration permettrait d’en arriver à une approche mieux intégrée à l’égard de la santé mentale. Ce serait là un pas important vers l’adoption d’une politique axée sur la santé de la population.

Le Comité partage aussi l’avis de certains témoins selon lesquels il y a lieu de resserrer les liens entre les gouvernements fédéral et provinciaux de même qu’entre les différents systèmes qui se chevauchent – soins de santé, santé mentale, toxicomanie, justice, soutien social, etc.

Enfin, il serait également important que le gouvernement fédéral prêche par l’exemple. S’il doit jouer un rôle de premier plan dans l’élaboration d’un véritable plan d’action national sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie, il doit aussi démontrer qu’il a la volonté et la capacité d’offrir des services de santé mentale aux groupes dont il a la responsabilité directe. De façon claire, il est temps de remédier à l’ambivalence démontrée au fil des ans par le gouvernement fédéral au sujet de l’importance accordée à la santé mentale dans ses politiques et ses programmes.