Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 11 - Témoignages du 15 février 2012
OTTAWA, le mercredi 15 février 2012
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, à qui a été renvoyé le projet de loi S-6, Loi concernant l'élection et le mandat des chefs et des conseillers de certaines Premières nations et la composition de leurs conseils respectifs, se réunit aujourd'hui, à 18 h 52, pour étudier le projet de loi et pour examiner, en vue d'en faire rapport, les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du gouvernement fédéral à l'égard des Premières nations, des Inuits et des Métis et d'autres questions générales relatives aux peuples autochtones du Canada (sujet : état du processus des traités de la Colombie-Britannique.
Le sénateur Lillian Eva Dyck (vice-présidente) occupe le fauteuil.
La vice-présidente : Bonsoir. Je souhaite la bienvenue à tous les honorables sénateurs ainsi qu'aux membres du public qui suivent cette réunion du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones sur CPAC ou sur Internet.
Je suis le sénateur Lillian Dyck, de la Saskatchewan. Je suis vice-présidente du comité.
Le comité a pour mandat général d'examiner les mesures législatives et les questions touchant les peuples autochtones du Canada. Aujourd'hui, nous entendrons des témoins sur deux sujets. Premièrement, nous entreprendrons l'examen du projet de loi S-6, Loi concernant l'élection et le mandat des chefs et des conseillers de certaines Premières nations et la composition de leurs conseils respectifs. Deuxièmement, nous poursuivrons notre étude de l'état du processus des traités de la Colombie-Britannique.
Avant d'entendre nos témoins, je voudrais présenter les membres du comité qui sont présents ce soir. Nous avons le sénateur Nick Sibbeston, des Territoires du Nord-Ouest, le sénateur Sandra Lovelace Nicholas, du Nouveau- Brunswick, le sénateur Charlie Watt, du Nunavik, le sénateur Salma Ataullahjan, de l'Ontario, le sénateur Nancy Greene Raine, de la Colombie-Britannique, le sénateur Dennis Patterson, du Nunavut et le sénateur Don Meredith, de l'Ontario.
Nous commencerons notre réunion ce soir par le projet de loi S-6. L'honorable John Duncan, ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien, nous présentera un exposé sur le contenu du projet de loi. Le ministre est accompagné de hauts fonctionnaires du ministère, qui l'aideront à répondre aux questions des sénateurs. Ils comprennent : d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Brenda Kustra, directrice générale, Direction de la gouvernance, Secteur des opérations régionales; et du ministère de la Justice, Tom Vincent, conseiller juridique.
Je voudrais souhaiter la bienvenue à notre premier témoin, l'honorable John Duncan. À vous, monsieur le ministre.
L'honorable John Duncan, C.P., député, ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien, ministre de l'Agence canadienne de développement économique du Nord et interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits : Je vous remercie de votre invitation à comparaître devant le comité. J'aimerais tout d'abord reconnaître le travail que votre comité a entrepris dans le domaine des élections des Premières nations. Votre rapport de 2010, et en particulier la recommandation que mon ministère travaille en collaboration avec les organismes intéressés des Premières nations, a préparé le terrain à des efforts collectifs dont le résultat est le projet de loi qui est devant vous aujourd'hui. La Loi sur les élections au sein de Premières nations résulte d'un authentique esprit de collaboration visant à remédier aux faiblesses des dispositions électorales de la Loi sur les Indiens. Il serait utile d'indiquer, je crois, qu'à l'heure actuelle, 240 Premières nations organisent leurs élections en vertu de la Loi sur les Indiens, 341 le font aux termes de ce qu'on appelle communément le code coutumier ou le régime communautaire, et 36 pratiquent l'autonomie gouvernementale. Bref, un bon nombre de Premières nations, 240, sont actuellement régies par la Loi sur les Indiens.
La collaboration qui a présidé à l'élaboration de ce projet de loi s'est étendue sur plusieurs années. Elle a fait intervenir de nombreux dirigeants d'organisations respectées des Premières nations, notamment du Manitoba et de la région de l'Atlantique, et a bénéficié de l'appui du gouvernement fédéral. Elle a été renforcée par les travaux du comité sur les élections en 2009 et 2010 et a touché les collectivités des Premières nations.
J'aimerais mettre en évidence la contribution de deux organisations des Premières nations qui ont été au centre de cette collaboration : le Congrès des chefs de l'Atlantique et l'Assemblée des chefs du Manitoba. Avec l'appui de mon ministère, ces organisations ont dirigé l'initiative qui a mené à la Loi sur les élections au sein de Premières nations.
On peut se demander quels changements permettent au projet de loi S-6 de proposer un régime électoral nettement supérieur à celui que prévoit la Loi sur les Indiens. Premièrement, les membres des conseils de bande exerceront leurs fonctions pendant quatre ans au lieu des deux ans prévus dans la Loi sur les Indiens. Le doublement de la durée du mandat des conseils de bande est un progrès important. Grâce à ce changement, les gouvernements des Premières nations seront en bien meilleure position pour mettre en oeuvre des plans à long terme, prendre des décisions au sujet d'importantes priorités et réaliser les progrès tant attendus sur les dossiers critiques.
Deuxièmement, le projet de loi S-6 permettra à des groupes de Premières nations d'harmoniser leurs mandats de façon à tenir simultanément leurs élections. Grâce à cette synchronisation, les collectivités des Premières nations d'une même région ou province auront, pendant des périodes de quatre ans, les mêmes dirigeants qui travailleront en collaboration les uns avec les autres et mèneront les négociations avec d'autres ordres de gouvernement. Il est tout simplement impossible d'établir ce type de coordination cohérente et logique dans le cadre du système électoral prévu dans la Loi sur les Indiens.
Troisièmement, le projet de loi S-6 définit clairement des infractions électorales et des sanctions semblables à celles que l'on trouve dans la Loi électorale du Canada. Dans le cas des élections tenues en vertu de la Loi sur les Indiens, des allégations de manoeuvres frauduleuses, telles que l'achat de votes, constituent l'un des principaux motifs d'appel en matière d'élections. Malheureusement, il n'existe aucun moyen légal de dissuader les auteurs de telles pratiques parce que la Loi sur les Indiens ne prévoit aucune sanction. En définissant clairement ces activités et en les assortissant de sanctions, le projet de loi S-6 constituera un puissant moyen de dissuasion.
Quatrièmement, le projet de loi S-6 transfère la responsabilité des appels relatifs aux élections des Premières nations de mon bureau aux tribunaux fédéraux et provinciaux, c'est-à-dire aux mêmes instances chargées des différends découlant des élections provinciales et fédérales. Ce changement mettra un terme au rôle de surveillance et de décision du ministre dans le processus d'appel, et assurera plus de rigueur et de transparence au processus. De plus, il découragera les allégations frivoles qui placent parfois les gouvernements des Premières nations dans une grave situation d'incertitude et font même planer des soupçons pendant de longues périodes. Ces allégations sont souvent complètement fausses.
Cinquièmement, le projet de loi S-6 prévoit un processus rigoureux de mise en candidature. Il interdit en particulier la mise en candidature d'une même personne à la fois comme chef et conseiller. Il limite également le nombre de candidats qu'une personne peut désigner, et exige que les personnes désignées acceptent d'être candidates avant de le devenir officiellement. En vertu de la Loi sur les Indiens, les situations de ce genre — un candidat pour plusieurs fonctions, candidats désignés qui ne souhaitent pas être élus et candidats proposés sans qu'ils le sachent — sont possibles et se produisent réellement.
Je dois maintenant préciser que le régime électoral prévu dans ce projet de loi est facultatif. Comme les dirigeants des Premières nations qui ont mené cette initiative, j'estime que le projet de loi S-6 représente une grande amélioration par rapport à la Loi sur les Indiens. Toutefois, il appartiendra aux Premières nations elles-mêmes de faire un choix entre le système prévu dans le projet de loi, les dispositions actuelles de la Loi sur les Indiens ou leur propre code électoral coutumier pour l'élection de leurs dirigeants.
Les avantages de la Loi sur les élections au sein de Premières nations vont au-delà d'un déroulement harmonieux du processus électoral. Le projet de loi S-6 offre un cadre pour l'établissement de gouvernements politiquement stables dans les Premières nations.
Madame la présidente, je voudrais également apaiser quatre préoccupations exprimées au sujet de ce projet de loi depuis son dépôt en décembre. Ces observations permettront peut-être d'épargner du temps si elles répondent à des questions que les membres du comité pourraient vouloir poser.
La première préoccupation a trait aux pouvoirs du ministre. L'article 3 me confère le pouvoir, en tant que ministre, d'assujettir une Première nation à la loi si je suis convaincu qu'un conflit prolongé lié à la direction de la Première nation a sérieusement compromis sa gouvernance. La Loi sur les Indiens autorise actuellement le ministre à ordonner à une Première nation de tenir des élections en vertu de la loi. Ce pouvoir n'a été exercé que trois fois au cours des dix dernières années dans le but de régler des différends persistants touchant la gouvernance d'une collectivité, et seulement après épuisement de toutes les autres possibilités raisonnables de trouver une solution au sein de la collectivité.
Je souhaite également indiquer que les pouvoirs conférés au ministre dans le projet de loi S-6 pour ce qui est de la tenue d'élections ne vont pas au-delà de ceux qui sont prévus dans la Loi sur les Indiens. En fait, la Loi sur les élections au sein de Premières nations prévoit des conditions explicites qui doivent être réunies pour que le ministre puisse exercer son pouvoir d'intervention.
La deuxième préoccupation a trait aux tirages au sort qui seront utilisés pour départager les candidats en cas d'égalité, de façon à désigner les candidats élus d'une manière juste et rapide. Certains croient probablement que des élections complémentaires conviendraient mieux dans ce cas. Même si les cas d'égalité sont beaucoup plus fréquents aux élections des Premières nations qu'aux élections provinciales, territoriales et fédérales, il faut noter que les élections complémentaires sont des solutions coûteuses qui obligent les Premières nations à organiser un autre processus électoral qui prend du temps parce qu'il faut poster les bulletins de vote et les compter. Ce délai peut sembler insignifiant pour des candidats et des électeurs fédéraux, mais il peut empêcher des gouvernements des Premières nations de prendre des décisions rapides sur des questions importantes en présence de tous leurs dirigeants élus.
La troisième préoccupation a trait aux appels en matière d'élections. Comme vous le savez tous, j'en suis sûr, nos tribunaux sont bien placés pour régler les différends qui découlent d'élections fédérales, provinciales et municipales. Ils devraient donc pouvoir s'occuper parfaitement des appels électoraux des Premières nations. Beaucoup de celles qui tiennent des élections sous le régime communautaire ou en vertu de codes électoraux coutumiers s'en remettent aux tribunaux pour régler leurs différends, lorsque leur code le prévoit ou que les mécanismes communautaires de règlement des différends ne donnent pas de résultats satisfaisants pour toutes les parties. Comme je l'ai déjà dit, les appels électoraux créent de l'incertitude dans les gouvernements des Premières nations. Compte tenu des effets négatifs possibles, une procédure d'appel rigoureuse comme celle des tribunaux sera avantageuse.
La dernière préoccupation a trait aux clauses d'adhésion et de retrait du projet de loi. Une Première nation qui renonce à la procédure électorale de la Loi sur les Indiens pour adopter celle du projet de loi S-6 ne bouleverse pas de façon radicale le mode d'élection de ses dirigeants. Pour cette raison, une résolution du conseil de bande devrait suffire pour mettre en oeuvre le changement. Bien entendu, beaucoup de dirigeants des Premières nations voudront associer leur collectivité à la discussion de cette initiative avant l'adoption définitive de la résolution du conseil de bande.
Si une Première nation souhaite par la suite se soustraire à l'application du projet de loi, elle devra d'abord élaborer son propre code électoral communautaire. Dans ce contexte, des changements fondamentaux pourraient être apportés au mode de sélection des dirigeants. Par exemple, la Première nation pourrait exiger que les candidats satisfassent à certaines conditions, modifier les cadres de représentation du conseil de bande pour y prévoir une représentation proportionnelle des familles, des clans ou des aînés, et définir des critères supplémentaires régissant la destitution des dirigeants de la bande. Il est donc logique que le projet de loi S-6 exige que ces changements fondamentaux reçoivent l'appui de l'ensemble de la collectivité.
Madame la présidente, je dirai pour conclure que l'approche adoptée dans le cas de cette initiative se caractérise par la créativité et la collaboration dont le gouvernement et nos partenaires des Premières nations ont fait preuve pour trouver une formule électorale pouvant remplacer avantageusement celle de la Loi sur les Indiens. Si nous sommes vraiment déterminés à profiter de cette période historique des relations modernes entre la Couronne et les Premières nations, j'exhorte les membres du comité à adopter ce projet de loi.
La vice-présidente : Merci, monsieur le ministre.
J'ai une liste de sénateurs qui souhaitent poser des questions. Avant de donner la parole au sénateur Sibbeston, je voudrais commencer par vous poser une question très générale.
Vous nous avez dit que 240 Premières nations tiennent des élections en vertu de la Loi sur les Indiens, 341 aux termes de codes coutumiers, 36 dans le cadre de l'autonomie gouvernementale, et je crois qu'une dizaine de Premières nations, que vous n'avez pas mentionnées du tout, ont un système traditionnel ou héréditaire. Cela revient à dire qu'il y a déjà au moins quatre systèmes électoraux et que ce projet de loi en créerait un cinquième. Ne croyez-vous pas que cela pourrait occasionner une certaine confusion au niveau de chaque Première nation? Je suis au courant de quelques cas, que je ne nommerai pas, qui ont fait l'objet d'appels. Par exemple, un chef héréditaire peut contester l'élection d'un autre chef en vertu de la Loi sur les Indiens ou d'un code coutumier. Ne pensez-vous pas qu'en offrant encore une autre option, on ne ferait qu'augmenter la confusion? Pourquoi voudrions-nous ajouter un cinquième système quand nous en avons déjà quatre?
M. Duncan : Le projet de loi S-6 ou le cinquième système, comme vous l'appelez, vise essentiellement les 240 Premières nations régies par la Loi sur les Indiens. C'est l'hypothèse qui a présidé au lancement de cette initiative.
Je ne crois pas qu'elle sème la confusion parmi ces Premières nations. C'est encore un processus électoral très familier, sauf qu'on y fera appel moins souvent. J'aime bien le fait que le projet de loi m'enlève mon pouvoir ministériel pour le confier à un corps indépendant, l'appareil judiciaire.
La vice-présidente : Quel avantage auraient les Premières nations actuellement régies par la Loi sur les Indiens à adopter le système du projet de loi S-6 au lieu de s'orienter vers un code coutumier? Pourquoi n'adopteraient-elles pas plutôt un code coutumier comprenant des dispositions semblables à celles qui figurent dans le projet de loi S-6?
M. Duncan : Il ne m'appartient pas de me prononcer là-dessus. Chaque Première nation aurait probablement des contraintes ou des raisons différentes. Les Premières nations avaient depuis longtemps la possibilité de passer à un code coutumier, mais 240 d'entre elles ont choisi de rester assujetties à la Loi sur les Indiens. Des élections organisées conformément aux dispositions du projet de loi S-6 seraient plus familières pour ces 240 Premières nations que si elles adoptaient un code coutumier. L'élaboration d'un tel code exige beaucoup de travail.
Y a-t-il des raisons techniques allant au-delà de ces éléments? Je ne le crois pas. C'est une simple question de choix pour les Premières nations.
Le sénateur Sibbeston : Monsieur le ministre, je vous félicite ainsi que votre ministère d'avoir présenté ce projet de loi. Je considère qu'il s'agit d'un petit pas en avant. Je ne crois certainement pas qu'il réglera tous les problèmes.
Notre comité a fait une étude assez approfondie de la question des élections des Premières nations. Nous avons entendu beaucoup de témoins. En général, ils souhaitaient voir des changements. L'une des idées qui a beaucoup retenu l'attention était de créer une sorte de commission responsable des élections et des appels correspondants.
Même si je pense que c'est un progrès de charger les tribunaux des appels, les témoins que nous avons entendus, et particulièrement les avocats qui avaient des années d'expérience dans ce domaine, nous ont dit que le système de la Cour fédérale est lourd et que les juges, ne connaissant pas bien les Premières nations, ont une certaine appréhension à l'idée de s'occuper de ces appels ou ne sont pas très enthousiastes à cet égard. Même s'ils peuvent s'acquitter de cette fonction, ils semblent croire qu'une commission ferait beaucoup mieux l'affaire.
Tout en vous félicitant d'avoir présenté ce projet de loi, j'aimerais savoir si vous êtes ouvert à l'idée d'apporter d'autres améliorations à l'avenir pour qu'à un moment donné, nous puissions avoir une commission établie chargée de s'occuper de toutes les élections et de tous les appels.
M. Duncan : À part le projet de loi S-6 et les cinq systèmes?
Le sénateur Sibbeston : Oui.
M. Duncan : Les renvois aux tribunaux que nous avons actuellement continueraient à se produire dans le cas d'une commission. En effet, celle-ci n'aurait pas le dernier mot. Les appels finiraient très souvent devant les tribunaux. Il faut en tenir compte.
Cela reviendrait aussi à créer un autre organisme, une autre bureaucratie qui occasionnerait d'autres coûts. Une telle initiative coûterait assez cher, mais ne servirait pas très souvent puisque la plupart des élections se déroulent sans problèmes.
Je pourrais bien vous dire que je suis ouvert à l'idée, mais, d'un autre côté, j'hésiterais beaucoup à établir un nouvel organisme. Nous en avons déjà beaucoup, et on se demande parfois ce que certains d'entre eux font vraiment. Ayant siégé au Parlement pendant près de 16 ans, j'en connais beaucoup qui s'inscriraient dans cette catégorie.
C'est une préoccupation. Je ne crois pas que ce serait une bonne idée dans le cadre du projet de loi S-6. Par ailleurs, il serait stupide de ma part de rejeter le point de vue plus vaste que vous évoquez.
Le sénateur Sibbeston : Il est généralement reconnu que les Premières nations qui ont l'autonomie gouvernementale disposent évidemment de tous les pouvoirs nécessaires pour organiser leurs propres élections, et que ce qu'elles ont de mieux à faire est d'adopter leurs propres dispositions coutumières plutôt que d'accepter d'être assujetties à ce projet de loi ou à la vieille Loi sur les Indiens. Toutefois, les fonctionnaires et les représentants des Premières nations qui ont comparu devant le comité nous ont dit que les ressources disponibles pour aider les Premières nations à élaborer leurs propres dispositions coutumières sont plutôt limitées.
Ma question n'est pas vraiment liée au projet de loi. Elle porte plutôt sur le ministère, sa politique et ses procédures administratives. Votre ministère serait-il disposé à fournir plus de ressources humaines et financières pour aider les Premières nations à élaborer leurs propres dispositions électorales coutumières? On nous a dit qu'elles sont désireuses de le faire.
M. Duncan : Je ne connais pas nos pratiques actuelles. Mme Kustra en sait davantage à ce sujet.
Brenda Kustra, directrice générale, Direction de la gouvernance, Secteur des opérations régionales, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Je vous remercie de votre question, sénateur Sibbeston.
Il est assez courant qu'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada fournisse un certain soutien financier aux Premières nations qui souhaitent se soustraire aux dispositions de la Loi sur les Indiens pour adopter un système électoral communautaire ou coutumier.
Nous organisons également des ateliers et des séances d'information à l'intention des Premières nations désireuses de passer à un système communautaire ou coutumier afin de les mettre au courant de pratiques exemplaires fondées sur d'autres codes que nous connaissons. Les Premières nations qui sont en train d'adopter un nouveau système font appel au ministère pour obtenir des conseils et savoir si d'autres Premières nations ont élaboré des systèmes semblables. Nous offrons un appui assez important aux collectivités qui s'intéressent à un code communautaire coutumier.
Le sénateur Ataullahjan : Je vous remercie, monsieur le ministre, pour l'exposé que vous avez présenté. Pouvez-vous nous dire quel genre de consultations vous avez tenues avec les Premières nations? Avez-vous réussi à prendre contact avec les Premières nations de tout le pays? Quelles réactions avez-vous suscitées? Quelles ont été les principales préoccupations exprimées? Les Premières nations se sont-elles inquiétées d'éventuelles violations de leur droit à l'autonomie gouvernementale?
M. Duncan : Je suis sûr que nous avons quelque part des documents décrivant toutes les consultations qui ont eu lieu.
Mme Kustra : C'est effectivement le cas.
M. Duncan : Nous avons tenu tant de consultations sur tant de fronts qu'il m'est parfois difficile de m'en souvenir. J'ai mentionné dans mon exposé qu'il s'agissait essentiellement d'une initiative de l'Assemblée des chefs du Manitoba et du Congrès des chefs de l'Atlantique, et que ces deux organisations ont tenu d'importantes consultations dans leurs régions respectives. À la demande du ministère, elles se sont chargées d'une mission nationale visant à recueillir des réactions à leurs recommandations. Tout cela a abouti à ce projet de loi.
Les deux groupes ont présenté leur projet aux organisations politiques des Premières nations de toutes les provinces où une réforme législative du système électoral avait suscité de l'intérêt. J'ai une liste de ces organisations. Je ne voudrais pas vous la lire, mais il y a eu ainsi d'importantes consultations. Il y en a eu aussi en ligne. Des copies du contenu du site web utilisé ont en outre été distribuées à toutes les Premières nations qui tiennent leurs élections en vertu de la Loi sur les Indiens. Ces Premières nations ont été invitées à communiquer le document à leurs membres et à en discuter avec eux. Je dirais donc que les consultations ont été assez complètes.
Quelle était donc l'autre partie de votre question?
Le sénateur Ataullahjan : Quel genre de réactions avez-vous reçu et quelles ont été les principales préoccupations exprimées au sujet de ce cadre électoral?
M. Duncan : Les principales préoccupations exprimées étaient celles que j'ai mentionnées dans mon exposé. Elles portaient sur les dispositions d'adhésion et de retrait, les pouvoirs conférés au ministre et le processus d'appel. Je crois que c'était cela.
Mme Kustra a une plus longue expérience que moi de cette affaire. Elle pourrait probablement vous donner une description plus complète.
Mme Kustra : Le ministre a donné les grandes lignes des préoccupations exprimées. Les consultations qui ont eu lieu partout dans le pays ont suscité beaucoup d'appui. En particulier, les chefs se félicitaient de la stabilité que pouvaient assurer des mandats de quatre ans. Ils s'intéressaient aussi, dans certaines régions, à la possibilité de tenir toutes les élections à la même date. Ainsi, les Premières nations d'une province ou d'une partie d'une province peuvent s'entendre sur une journée d'élection afin d'assurer une plus grande stabilité dans leur région.
De plus, les chefs ont fortement appuyé les dispositions qui renforcent le processus de mise en candidature. Je crois que le ministre a parlé de certains des éléments en cause.
Ils étaient aussi très satisfaits du fait que le projet de loi définissait clairement les manœuvres frauduleuses et les sanctions qu'elles entraînent. C'est un domaine dans lequel la Loi sur les Indiens ne dit absolument rien, ce qui donne lieu à beaucoup d'appels. Les chefs ont donc très bien accueilli l'idée d'inscrire très explicitement ces questions dans la mesure législative.
Le sénateur Ataullahjan : Se sont-ils inquiétés des violations possibles de leur droit à l'autonomie gouvernementale?
Mme Kustra : Nous n'avons pas du tout entendu parler de cette question, surtout parce que le projet de loi est facultatif. Il n'a aucune incidence sur les Premières nations qui ont actuellement un régime d'autonomie gouvernementale ou un système électoral communautaire coutumier. C'est la prérogative de chaque Première nation de choisir son système électoral. Les chefs n'ont donc pas soulevé la question des violations possibles.
Le sénateur Meredith : Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir comparu devant le comité ce soir. Je voudrais poursuivre dans la même veine que le sénateur Ataullahjan. Madame Kustra, vous avez dit que le projet de loi a suscité beaucoup d'appui. Je suis toujours curieux de savoir qui vous écrit pour s'opposer à cette nouvelle réforme électorale. Y a-t-il eu de l'opposition? Qu'avez-vous fait pour apaiser les craintes exprimées?
M. Duncan : Je ne suis au courant d'aucune opposition. La raison, c'est que c'est essentiellement une initiative des Premières nations, dirigée par deux organisations, l'ACM et le CCA. Le projet de loi étant facultatif, nous ne tordons le bras à personne. La participation est volontaire. Je ne suis au courant d'aucune opposition parmi les Premières nations. Est-ce qu'il y en a eu?
Le sénateur Meredith : Votre cabinet, votre ministère n'ont reçu aucune lettre disant que ce n'est pas la voie à suivre? Aucun chef ne s'y est opposé?
M. Duncan : Non, pas du tout. En fait, le jour où nous avons déposé le projet de loi, j'ai tenu une conférence de presse avec la chef Candice Paul, du Congrès des chefs de l'Atlantique, et John Paul, directeur exécutif du Congrès. Ils étaient très heureux de la présentation du projet de loi et de leur présence à la conférence de presse.
Le sénateur Meredith : Monsieur le ministre, vous avez dit que le projet de loi ne touche pas les Premières nations qui organisent des élections en vertu de leur propre code coutumier. Ai-je bien compris? Est-ce exact?
M. Duncan : C'est exact.
Le sénateur Meredith : Si nous adoptons le projet de loi, quand prévoyez-vous le mettre en oeuvre? Combien de temps faudra-t-il pour appliquer la réforme?
M. Duncan : Il faut d'abord que le projet de loi reçoive la sanction royale. À cette fin, il doit d'abord être adopté par le Sénat, puis par la Chambre des communes. À ma connaissance, aucune date d'entrée en vigueur n'est prévue dans la mesure elle-même. Cela signifie qu'elle entrerait en vigueur presque immédiatement.
Permettez-moi de préciser une chose. Lorsque ce projet a été lancé sur l'initiative de l'Assemblée des chefs du Manitoba et du Congrès des chefs de l'Atlantique, Ron Evans, qui est maintenant chef de la Première nation de Norway House, était grand chef de l'ACM. Fervent partisan du nouveau régime électoral, il était plus ou moins l'âme de cette initiative. Depuis, il est rentré dans sa collectivité et en est devenu le chef. Il a donc cessé d'exercer les fonctions de grand chef de l'Assemblée des chefs du Manitoba, et a été remplacé par le grand chef Derek Nepinak, qui n'est pas aussi favorable au projet de loi. Il s'est dit inquiet du fait que cette mesure législative me confère de nouveaux pouvoirs me permettant d'imposer la tenue d'élections.
Le sénateur Meredith : Vous dites donc il y a de l'opposition?
M. Duncan : Il y a une certaine opposition. Je ne crois pas que cette opposition se serait manifestée, sauf qu'il est maintenant grand chef de l'assemblée. Comme celle-ci était très en faveur du projet, il a été obligé de prendre position de façon officielle.
Le sénateur Meredith : Vous avez présenté ce projet de loi après d'importantes consultations et avec le soutien des chefs. Vous semblez avoir réuni de nombreux appuis. À votre avis, quels sont les trois plus grands avantages de cette mesure dans la conjoncture actuelle?
M. Duncan : Je crois les avoir déjà mentionnés. Il s'agit du mandat de quatre ans, des dates communes d'élections et, à mon avis, le fait que je n'aie pas à intervenir.
Le sénateur Meredith : Le projet de loi vous enlève-t-il tous vos pouvoirs?
M. Duncan : Dans les 18 mois qui se sont écoulés depuis que j'ai assumé mes fonctions de ministre, les pires moments que j'ai vécus sont ceux où j'ai eu à intervenir dans trois élections après enquête, et cetera. Pour moi, rien n'est pire que d'avoir à signer une lettre disant : « Je dois vous annoncer que vous n'êtes plus conseiller », ou encore « Je dois vous dire que vous n'êtes pas chef, et en voici les raisons. » Dans le monde d'aujourd'hui, de telles interventions sont déplacées.
Le sénateur Meredith : Voulez-vous dire que vous souhaitez restituer le pouvoir au peuple, pour ainsi dire, afin que les gens prennent leurs propres décisions et élisent les dirigeants qu'ils veulent avoir?
M. Duncan : Nous donnons le pouvoir aux tribunaux, comme dans le cas des autres élections.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Monsieur le ministre, comment les infractions et les sanctions mentionnées dans le projet de loi S-6 se comparent-elles à celles qui sont prévues dans la Loi électorale du Canada?
M. Duncan : Je sais qu'elles sont assez proches, mais je ne connais pas les détails. Je vais demander à Mme Kustra de répondre à la question.
Mme Kustra : Ayant collaboré avec les Premières nations du Congrès des chefs de l'Atlantique et de l'Assemblée des chefs du Manitoba, nous savons qu'ils ont soigneusement examiné les infractions et les sanctions prévues dans la Loi électorale du Canada. Les sanctions que vous voyez dans le projet de loi S-6 sont très proches de celles qui figurent dans la Loi électorale du Canada.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Les sanctions ne figurent pas du tout dans la Loi sur les Indiens?
Mme Kustra : C'est bien cela.
Le sénateur Lovelace Nicholas : S'il était prouvé que le chef et le conseil s'étaient rendus coupables de fraude, rien ne leur arrivait?
Mme Kustra : Il est possible d'interjeter appel s'il y a eu des élections, comme le ministre l'a indiqué. Si une enquête ouverte au sujet d'élections ayant fait l'objet d'allégations de fraude aboutit à la conclusion que les allégations étaient fondées, le ministre est tenu, en vertu des dispositions actuelles de la Loi sur les Indiens, de rendre une décision annulant les résultats des élections et imposant la tenue d'un autre scrutin. La loi ne prévoit aucune sanction financière. Il n'y a pas d'autres sanctions visant à dissuader les gens de recourir à des pratiques frauduleuses.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Que se passe-t-il si une enquête de la GRC révèle qu'un chef et un conseil se sont rendus coupables de fraude et qu'aucune mesure n'est prise? Le ministère ne peut-il pas intervenir?
M. Duncan : Nous chargeons un organisme de mener une enquête. Si l'enquête révèle qu'il y a eu fraude, il faut demander l'intervention des autorités policières locales. Je peux vous dire que, la plupart du temps, il s'agit d'allégations selon lesquelles on a essayé d'influencer des gens en leur offrant de petits pots-de-vin, en leur demandant de voter d'une certaine façon ou en soudoyant ceux qui doivent remplir un bulletin de vote postal. Aucune sanction particulière n'est prévue, et il arrive que les allégations soient fausses. Même dans ces cas, nous devions mener une enquête complète sans que le plaignant ait rien à débourser. Je crois qu'il y a maintenant des droits à acquitter pour déposer une plainte, n'est-ce pas?
Mme Kustra : Il est possible qu'une Première nation puisse imposer un droit.
Le sénateur Raine : Je crois personnellement que c'est une excellente mesure législative. Ayant voyagé avec le comité et entendu des gens expliquer que le mandat actuel de deux ans compromet la stabilité nécessaire au développement économique, je pense que c'est une très bonne initiative. Il est également bon que l'adhésion du régime soit facultative.
Plus tard, des règlements seront élaborés. Comment cela sera-t-il fait et que pourrons-nous trouver dans ces règlements?
M. Duncan : Le représentant du ministère de la Justice peut nous parler des règlements.
Tom Vincent, conseiller juridique, ministère de la Justice Canada : Nous avons en fait hâte de travailler sur la réglementation. Nous devons attendre la sanction royale pour avoir en main la version définitive du projet de loi. Nous commencerons par les règlements établis en vertu de la Loi sur les Indiens, puis nous les renforcerons et les adapterons au contenu du projet de loi S-6. Le règlement qui en découlera traitera de la totalité du processus : mise en candidature, processus électoral, appels auprès de la Cour fédérale et des cours supérieurs des provinces.
La plupart des détails figureront dans le règlement. Nous avons beaucoup de compétences à l'administration centrale, mais nous chercherons à les renforcer en recourant aux fonctionnaires électoraux et aux agents d'enquête qui se sont occupés d'élections organisées en vertu de la Loi sur les Indiens et qui ont mis en évidence certaines lacunes à cet égard.
Le sénateur Raine : Collaborerez-vous avec des intervenants des Premières nations au stade de l'élaboration du règlement?
M. Vincent : Oui. J'en connais un qui a vraiment hâte de travailler avec moi et qui attend avec impatience que nous puissions commencer. Je peux vous affirmer qu'il y a un certain enthousiasme à cet égard.
Le sénateur Raine : Vous parlez d'un mandat de quatre ans, mais j'imagine que, comme dans d'autres sélections, les membres du conseil ne seraient pas tous élus en même temps, de sorte qu'il y aurait un certain roulement. Ainsi, on n'aurait pas soudain un tout nouveau conseil tous les quatre ans. Y aurait-il donc des élections tous les deux ans? Est- ce une chose qu'on peut prévoir dans le règlement?
M. Vincent : On ne l'envisage pas actuellement. Vous pensez à un système de mandats échelonnés dans lequel on élirait au départ certains membres pour quatre ans et d'autres pour deux ans. Des mandats échelonnés assureraient une grande cohérence au sein de la Première nation. Toutefois, il y a des organisations provinciales qui souhaitent avoir une journée commune d'élections pour que les mêmes conseillers des mêmes Premières nations puissent travailler ensemble sur les grands projets. C'est une chose qu'on pourrait envisager d'inclure dans le règlement.
Le sénateur Raine : Est-ce que les Premières nations pourraient décider elles-mêmes de ces modalités?
M. Vincent : Je ne suis pas sûr que les dispositions à cet égard soient facultatives.
M. Duncan : À ma connaissance, cette question n'a été ni discutée ni envisagée. Le Congrès des chefs de l'Atlantique sera le principal groupe avec lequel nous travaillerons sur le règlement.
Le sénateur Raine : Je vous félicite des progrès réalisés. C'est une question qui a entravé le développement économique à beaucoup d'endroits. J'espère que le projet de loi sera adopté rapidement.
Le sénateur Patterson : Le sénateur Raine a abordé la question que je m'apprêtais à poser, mais j'aimerais demander au ministre s'il veut bien nous donner plus de détails au sujet du développement économique. Je crois que, lorsqu'il a exercé des pressions en faveur d'une réforme des élections des Premières nations, le Congrès des chefs de l'Atlantique a parlé de bonne gouvernance et de la possibilité de multiplier les occasions de développement économique. Pouvez-vous nous expliquer, je vous prie, de quelle façon le projet de loi favorisera le développement économique dans les collectivités et les régions des Premières nations?
M. Duncan : D'abord et avant tout, je dois préciser qu'il y a environ 70 Premières nations au Manitoba et 10 ou 11 en Nouvelle-Écosse. Chaque fois que des chefs tiennent des réunions pour discuter d'un projet commun, un nombre assez important de participants sont élus pour des mandats de deux ans, ce qui implique des changements fréquents. Par conséquent, s'il y a une réunion tous les trois mois, il y a constamment autour de la table de nouveaux participants qu'il faut mettre au courant de l'état d'avancement du dossier. Cela crée beaucoup de difficultés. À mesure que le développement économique devient plus important comme moteur des efforts et des initiatives des Premières nations, à mesure qu'il revêt une priorité croissante pour elles, ces changements entravent les progrès. Il est assez facile de l'imaginer. C'est l'un des premiers motifs de la réforme.
Avec un mandat de quatre ans et une date commune d'élections, j'espère vraiment que nous assisterons à des changements réels. Je crois aussi que nous serons témoins de mentorats sérieux : les dirigeants les plus anciens, qui ont réalisé des progrès concrets dans leurs collectivités, pourront guider les nouveaux chefs.
J'espère que j'ai répondu à votre question.
La vice-présidente : J'ai une question supplémentaire. Vous dites qu'à votre avis, des mandats d'une durée plus longue favoriseront le développement économique. Comme 341 Premières nations ont un code coutumier qui régit leurs élections et leur assure, je crois, des mandats d'au moins trois ans, a-t-on pu constater qu'elles ont mieux réussi sur le plan économique que les Premières nations encore assujetties aux règles électorales de la Loi sur les Indiens, qui ont des mandats de deux ans? A-t-on pu trouver des preuves de cela?
M. Duncan : C'est une bonne question. Je n'y avais pas pensé. J'ai cependant remarqué que les collectivités des Premières nations qui fonctionnent très bien ont le plus souvent un chef qui exerce ses fonctions depuis longtemps. Je n'ai jamais pensé, dans ces cas, à demander sous quel régime ces chefs ont été élus. Je crois que les bons chefs ne se soucient pas trop des cycles de deux ou quatre ans car, ayant gagné la confiance de leurs gens, ils sont réélus de toute façon. La question mérite sans doute une certaine analyse. Je ne suis pas sûr que nous en ayons fait.
Mme Kustra : Non, nous n'avons pas fait ce genre d'analyse.
La vice-présidente : Est-il possible de la faire?
M. Duncan : Nous ne l'avons pas faite, mais nous la ferons.
La vice-présidente : Pouvez-vous nous fournir les chiffres que vous recueillerez?
M. Duncan : Ce serait intéressant. Je ne sais pas comment définir le succès par rapport à son absence.
La vice-présidente : On peut considérer qu'il y a succès si on peut constater — selon des critères à définir — un certain degré d'indépendance économique ou d'activités commerciales.
Le sénateur Watt : Puisque les Inuits dépendent de vous dans une certaine mesure, est-ce que ce projet de loi touchera d'une façon quelconque les Inuits du Nord, comme ceux du Labrador, du Nunavik et du Nunavut?
M. Duncan : La réponse est non.
Le sénateur Watt : Au cours des audiences de 2010 du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones sur les élections des Premières nations — comme je ne suis pas membre du comité, j'ai lu la documentation pour être en mesure de vous poser des questions —, on s'entendait en général pour dire que les élections organisées en vertu de la Loi sur les Indiens occasionnaient beaucoup de problèmes. Toutefois, il est actuellement possible pour les Premières nations de se soustraire au régime de la Loi sur les Indiens pour adopter un régime coutumier ou communautaire sans que des modifications législatives soient nécessaires.
Qu'avez-vous à répondre à cela? Les dispositions nécessaires sont déjà là, et cela s'est déjà fait. Pourquoi avons-nous besoin de modifications législatives?
M. Duncan : La Loi sur les Indiens est très précise en ce qui concerne les mandats de deux ans, les sanctions, et cetera. L'élaboration d'un code coutumier ou d'un régime électoral communautaire dépend de la volonté de la collectivité, mais a-t-elle un fondement législatif?
Mme Kustra : Non, elle n'en a pas.
M. Duncan : Il n'y a donc pas de fondement législatif. C'est une simple politique. Quand on a une mesure législative aussi vieille que la Loi sur les Indiens, c'est un peu comme la Loi sur les pêches : beaucoup de choses sont faites par voie de politiques plutôt que par voie législative. Il est difficile de parvenir à un consensus pour faire des changements. C'est la raison pour laquelle de nombreux changements sont faits grâce à d'adoption de lois facultatives. J'aime citer l'exemple de la Loi sur la gestion des terres des Premières nations. Près de 25 p. 100 des dispositions de cette loi ont commencé par être facultatives pour 12 ou 13 Premières nations dans les années 1990. Ce nombre est maintenant passé à 55 et devrait augmenter encore avec le temps.
Nous pouvons tirer de cela différentes leçons. La première concerne le mentorat que j'ai mentionné tout à l'heure au sujet du développement économique. Des groupes de gestion des terres des Premières nations ont fait du mentorat. Les Premières nations qui ont adhéré à ce régime contrôlent leurs propres terres et l'argent qu'elles produisent. Je n'ai rien à approuver. J'aime beaucoup ce système parce qu'à l'heure actuelle, je dois consacrer trop de temps à l'approbation de l'utilisation ou de la désignation de terres, principalement dans le Sud plutôt que dans le Nord. Les démarches sont incroyablement longues, et les choses ne se font pas à la vitesse où elles se font dans le monde des affaires. Tout doit être traité en urgence. Le projet de loi S-6 permettra de bien des façons de faire plus vite. Je crois que c'est la voie à suivre.
Le sénateur Meredith : Je vous remercie d'avoir soulevé cette question. Hier soir, nous avons entendu plusieurs chefs qui étaient venus nous parler des ajouts aux réserves.
Une énorme bureaucratie entrave le développement économique. Nous avons entendu parler de gens qui attendaient depuis 17 ans. Ils se sont adressés aux tribunaux. Nous avons entendu parler d'un projet de 25 millions de dollars dans l'ouest de l'Ontario. La province l'a approuvé. Un directeur régional doit donner son accord, mais il ne l'a pas fait. Cela retarde les gens des Premières nations.
Monsieur le ministre, vous savez que je me soucie beaucoup des jeunes, de la possibilité pour eux de trouver des emplois, des occasions de mentorat, et cetera. Comment pouvons-nous réduire les délais à votre ministère afin de libérer ces terres assez rapidement pour que les gens puissent tirer parti des ressources naturelles et être libres de réaliser leurs projets? Je regrette, mais il me fallait mentionner ces faits. Vous dites que cela accélérera les choses, mais j'ai l'impression que tout le système est immobilisé.
M. Duncan : Je ne vois aucun inconvénient à répondre à votre question. Encore une fois, nous avons affaire à un vieux processus qui ne fonctionne pas à la vitesse du monde des affaires.
Le sénateur Meredith : Comment pouvons-nous l'accélérer?
M. Duncan : Nous faisons de notre mieux. À mon avis, l'étude entreprise par le Sénat sort vraiment des sentiers battus. Pour moi, elle est analogue à ce que le Sénat a fait dans le domaine des revendications particulières.
Nous avions des revendications particulières qui remontaient à 20 ans et qui n'avançaient plus du tout. Le Sénat a formulé quelques recommandations énergiques et a travaillé avec l'Assemblée des Premières Nations. Le gouvernement a adopté de nouvelles procédures et a réussi ainsi à faire de grands progrès au chapitre du règlement des revendications particulières et, en particulier des très grandes revendications qui piétinaient. Je pourrais vous citer quelques chiffres, mais je ne suis pas sûr que ce soit vraiment utile.
Quant à ce que vous dites de la politique sur les ajouts aux réserves, nous reconnaissons tous que la procédure comporte beaucoup trop d'étapes. Comme la bureaucratie intervient à chacune des étapes, il y a des obstacles et des délais. Nous devons rationaliser la procédure.
Chaque fois que j'entends ou que mes collaborateurs entendent parler d'un cas qui retient vraiment l'attention, nous essayons de l'accélérer. J'ai réussi à le faire un certain nombre de fois, mais ce n'est pas la bonne façon de fonctionner à long terme. Notre plan d'action conjoint avec l'Assemblée des Premières Nations prévoit entre autres de collaborer au sujet du processus des ajouts aux réserves. Le Sénat fait des efforts, et nous travaillons aussi de concert avec l'Assemblée des Premières Nations.
Le sénateur Meredith : Je vous remercie de cette réponse parce que la liste est vraiment très longue.
M. Duncan : Je sais. J'en ai entendu parler.
La vice-présidente : Pouvons-nous revenir au projet de loi S-6?
Le sénateur Meredith : Toutes mes excuses.
Le sénateur Raine : J'ai une question à poser au sujet du financement des élections. J'ai cru comprendre qu'aux termes du régime électoral prévu dans la Loi sur les Indiens, les Premières nations ont accès à des fonds quand elles organisent des élections. En vertu de ce projet de loi, y aura-t-il encore des fonds pour les Premières nations qui optent pour le nouveau processus?
Mme Kustra : Les élections des Premières nations sont financées sur les fonds de soutien de la bande que reçoit chaque Première nation. Le même financement serait fourni aux Premières nations qui organisent des élections dans le cadre d'un régime législatif différent. Il n'y aurait aucun changement. La Première nation en cause définirait ses besoins. Bien entendu, comme les élections auraient lieu à intervalles de quatre ans plutôt que de deux ans, certaines économies seraient réalisées.
La vice-présidente : En parlant de ressources, je crois que vous avez dit, monsieur le ministre, que vous faites faire une enquête à contrat lorsqu'il y a un appel qui relève de vous. En vertu du projet de loi S-6, s'il y a appel, je suppose que la Première nation en cause aurait à payer pour s'adresser aux tribunaux. Elle aurait donc à assumer des coûts supplémentaires dont elle n'aurait pas à se charger sous un régime différent.
M. Duncan : Je suppose que cela pourrait être vrai. Je ne sais pas. Il ne coûte rien de s'adresser aux responsables de la mise en vigueur. Il n'y aurait des frais que si l'affaire va devant les tribunaux.
Je constate actuellement que lorsque je prends la décision, à titre de ministre, l'affaire finit habituellement devant les tribunaux de toute façon.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Ma principale préoccupation au sujet du projet de loi S-6 est liée au processus d'appel, aux infractions et aux sanctions. Vivant dans une Première nation, je sais comment les élections se déroulent. C'est ma principale préoccupation.
Est-ce que les plaignants auront un accès plus facile au processus d'appel ainsi qu'aux infractions et sanctions? Sera- t-il plus facile de s'adresser au gouvernement?
M. Duncan : La plainte serait déposée auprès des pouvoirs locaux, pas auprès du ministre.
Le sénateur Lovelace Nicholas : En vertu du projet de loi S-6?
M. Duncan : Oui, en vertu du projet de loi S-6.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Les gens n'ont pas un accès plus facile au processus d'appel, en vertu du projet de loi, s'ils veulent se plaindre de pratiques frauduleuses?
M. Duncan : Cela dépend. Est-il plus facile de s'adresser à moi que de s'adresser aux responsables locaux de la mise en vigueur?
Le sénateur Lovelace Nicholas : Il est plus difficile de s'adresser à vous parce que nous n'avons pas accès à votre bureau.
M. Duncan : Cela confirme ce que je dis. Il est donc plus facile de s'adresser aux responsables locaux de la mise en vigueur.
Le sénateur Watt : Monsieur le ministre, je veux revenir à la question que j'ai commencé à soulever tout à l'heure parce que je veux bien comprendre où ce projet de loi nous mènera. Je ne le critique pas. Je ne dis pas que je ne l'aime pas, mais je me pose de sérieuses questions à son sujet car j'ai bien l'impression qu'on aurait pu atteindre le même but par d'autres moyens.
Je crois que vous avez demandé à votre collaborateur s'il était possible de recourir à une loi pour le faire. Si j'ai bien compris, de nombreuses Premières nations se sont prévalues de cette possibilité, par exemple en prolongeant la durée des mandats, en créant des organismes d'appel, en établissant des mécanismes de rappel et en resserrant les procédures de mise en candidature. Si tout cela s'est déjà produit, pourquoi était-il nécessaire de l'inscrire dans une mesure législative alors qu'il est possible d'agir d'une autre manière?
Pour moi, c'est un dilemme quand j'essaie de comprendre le projet de loi. À quoi sert-il vraiment? Je crois que la prolongation du mandat à quatre ans constitue une excellente amélioration. Je vois d'autres dispositions qui sont également très utiles, mais je ne suis pas trop sûr de la disposition par laquelle vous renoncez à une partie de vos pouvoirs ministériels.
Vous donnez comme raison la nécessité pour les Premières nations de prendre des décisions rapides, de ne pas prolonger les démarches et de ne pas avoir différents niveaux décisionnels car, si j'ai bien compris, des considérations économiques indiquent aux collectivités intéressées le chemin à suivre. Voilà l'orientation que je vois.
Je m'interroge quand même sur la nécessité de ce projet de loi.
M. Duncan : Il y a des collectivités qui ne souhaitent pas avoir un code coutumier ou communautaire parce qu'elles font confiance à la Loi sur les Indiens. Elles font confiance aux dispositions législatives. Elles connaissent les règles établies en vertu de la loi. On peut les convaincre d'adhérer à une autre mesure législative qui ressemble de bien des façons à la Loi sur les Indiens, mais qui apporte de grandes améliorations. Si une collectivité souhaite vraiment avoir un code communautaire, c'est très bien. Toutefois, vous ne persuaderez pas toutes les collectivités de la nécessité d'adopter un tel code.
Nous offrons une autre option. Le fait qu'il s'agisse d'une loi assure un certain niveau de réconfort par rapport à une politique qui serait peut-être plus nébuleuse. Je crois vraiment que c'est le cas, mais je vais demander à notre spécialiste du ministère de la Justice s'il partage ce point de vue.
M. Vincent : Oui, c'est vraiment ce que je crois. Certaines Premières nations sont très réticentes quand il s'agit d'adopter un code coutumier parce qu'elles savent que des bandes voisines qui en ont adopté ont fini par s'adresser aux tribunaux pour mettre fin à des différends prolongés concernant le choix de leurs dirigeants. Elles préfèrent avoir un processus inscrit dans la loi et assorti d'un mécanisme d'appel. L'un des grands problèmes des codes coutumiers, c'est que les tribunaux ont accepté la notion selon laquelle ils peuvent être changés par la pratique plutôt que d'être changés par modification, par consultation de la collectivité ou par entente entre les intéressés. En fin de compte, certains disent au tribunal que le code coutumier dit ceci, tandis que d'autres affirment qu'il dit cela. Le tribunal doit trancher. En présence d'un seul processus législatif, tout le monde sait très clairement quelles sont les règles. Dans le cas des Premières nations qui n'ont pas tous les moyens nécessaires pour élaborer leur propre code coutumier, le projet de loi représente un bon tremplin : il leur donne une période de quatre ans pour définir un code, par rapport à deux ans seulement si elles gardaient le régime prévu dans la Loi sur les Indiens.
M. Duncan : Une fois qu'une Première nation a la stabilité qui découle des mandats de quatre ans prévus aux termes du projet de loi S-6, rien ne l'empêche d'opter pour un code communautaire ou coutumier. Elle serait alors mieux placée pour élaborer ce code parce qu'elle disposerait d'une période de quatre ans. Rien ne lui interdit de choisir cette voie. Par la suite, elle peut décider de renoncer au régime du projet de loi S-6 en faveur d'un code communautaire pourvu que la collectivité le ratifie.
Le sénateur Watt : Même si elle a déjà décidé d'adhérer au projet de loi? Je crois qu'il sera plus difficile de se retirer que d'adhérer.
M. Duncan : L'adhésion nécessite une résolution du conseil de la bande. Pour se retirer, il faut...
Le sénateur Watt : Un référendum.
M. Duncan : Un référendum. Je l'ai dit dans mon exposé.
Mme Kustra : C'est ce qui existe déjà à l'heure actuelle.
La vice-présidente : Une dernière question de la présidence. Monsieur le ministre, si vous décidez d'assujettir une Première nation au projet de loi S-6 contre sa volonté, peut-elle en appeler de votre décision devant les tribunaux? Vous venez de dire que vos décisions font l'objet d'appels judiciaires. Si vous décidez d'assujettir une Première nation, peut- elle faire appel?
M. Duncan : Je crois qu'elle peut le faire. Je n'agirais jamais ainsi, mais la réponse est oui. Je ne crois pas que je pourrais recourir à une telle mesure, sauf dans une situation inextricable.
La vice-présidente : Très bien. Je vous remercie de votre témoignage. Cela complète notre étude du projet de loi S-6 pour ce soir.
Nous allons maintenant passer au processus des traités de la Colombie-Britannique. Le 25 octobre 2011, le comité a reçu un mémoire de la Commission des traités de la Colombie-Britannique traitant de la mise en oeuvre de ces traités. Le 1er novembre 2011, le comité a décidé de produire un bref rapport sur l'état du processus et a convenu, en vue de cet objectif, de tenir un ou deux autres réunions pour entendre des représentants des trois parties responsables de la création du processus.
Nous entendrons aujourd'hui des représentants de la dernière des trois parties, le Sommet des Premières nations.
Membres du comité, je vous prie de vous joindre à moi pour souhaiter la bienvenue à nos témoins, qui représentent cette organisation. Nous avons ce soir le grand chef Edward John, membre de l'exécutif politique, M. Dan Smith, membre de l'exécutif politique, le chef Douglas White, membre de l'exécutif politique, M. Howard Grant, directeur général, et Nancy Morgan, conseillère juridique.
Témoins, nous serons heureux d'écouter vos exposés. Les sénateurs auront ensuite des questions à vous poser. Veuillez commencer, je vous prie.
Grand chef Edward John, membre de l'exécutif politique, Sommet des Premières nations : Merci, madame la présidente. Je m'étais toujours posé des questions au sujet de ce qui arrive à Ottawa le mercredi soir. Maintenant, je le sais.
Le sénateur Meredith : Nous travaillons fort.
M. John : Distingués sénateurs, je vous remercie de nous avoir invités à présenter notre point de vue à votre comité. Le chef White et moi avons quelques observations préliminaires à formuler, après quoi nous serons heureux de répondre à vos questions.
Je voudrais vous informer que mon nom de chef est Akilech'oh. J'ai écouté avec intérêt la discussion qui s'est déroulée au comité parce que nous avons un système héréditaire, celui de la nation Tlatz'en du nord de la Colombie- Britannique. Je suis également désigné par le nom d'Edward John. Je suis l'un des 10 enfants que mes parents ont élevés dans l'un de nos villages. J'ai grandi sur la terre comme mon cher ami Charlie — je veux dire le sénateur Charlie Watt.
Le sénateur Watt : Appelez-moi simplement Charlie.
M. John : J'ai été élevé par mes parents ainsi que par les aînés et d'autres membres de la collectivité. J'ai fréquenté l'un des pensionnats indiens, puis je suis allé dans une école secondaire catholique. Je suis titulaire d'un baccalauréat ès arts de l'Université de Victoria, d'une licence en droit de l'Université de la Colombie-Britannique et d'un doctorat honoris causa de l'Université du nord de la Colombie-Britannique, que j'ai eu l'honneur de contribuer à mettre sur pied aux étapes initiales.
Je tiens en premier à rendre hommage aux peuples algonquins parce que nous sommes réunis sur leurs terres ancestrales. Il est important pour nous de toujours reconnaître ces faits.
J'ai fait partie de l'exécutif du Sommet des Premières nations depuis sa création au début des années 1990, mais j'avais commencé très tôt — dans mon enfance et mon adolescence — à m'occuper de questions liées aux droits fonciers en Colombie-Britannique.
Vous avez reçu des renseignements de la Commission des traités de la Colombie-Britannique, organisme qui, en vertu de la loi, facilite la négociation des traités dans la province. Le mot « faciliter » se trouve dans les lois du gouvernement fédéral et de la province ainsi que dans la résolution du Sommet des Premières nations, qui ont tous trois créé cette institution. Le mot « faciliter » est essentiel pour décrire le rôle de la commission. Elle a également d'autres fonctions.
Vous avez aussi entendu récemment la ministre Polak, de la province de Colombie-Britannique, au sujet de certaines questions relatives à son mandat et à son rôle dans ce domaine.
Je voudrais commencer par donner lecture d'un extrait du rapport spécial présenté en 2011 par le Conseil canadien des défenseurs des droits des enfants et des jeunes au Comité des droits de l'enfant des Nations Unies :
Les disparités entre enfants autochtones et non autochtones sont alarmantes. Les enfants autochtones connaissent des taux plus élevés de malnutrition, d'invalidité, d'abus de drogue et d'alcool et de suicide que les autres enfants.
D'une façon générale, vous êtes conscients, comme sénateurs, des disparités socioéconomiques qui existent dans les collectivités des Premières nations et les collectivités autochtones du pays. Les traités et les accords définitifs ne devraient pas institutionnaliser ou ancrer ce degré de pauvreté, et ne devraient pas constituer de simples transactions immobilières décidées à se débarrasser de revendications territoriales ennuyeuses, infondées et anachroniques des Premières nations.
Dans l'Acte de 1858 constituant le gouvernement de la Colombie-Britannique, le Parlement britannique a qualifié nos terres de « territoires sauvages et inoccupés de la côte nord-ouest de l'Amérique du Nord... dorénavant désignés sous le nom de Colombie-Britannique ».
Le 14 février 1859, le gouverneur James Douglas a promulgué une proclamation affirmant que « toutes les terres de la Colombie-Britannique ainsi que toutes les mines et tous les minerais s'y trouvant appartiennent à la Couronne en propriété absolue ». Aucun avis aux peuples autochtones, aucune entente avec eux, aucun consentement de leur part et aucune indemnité en leur faveur.
Malheureusement, même aujourd'hui, les politiques de la Couronne reflètent implicitement le même point de vue odieux et raciste d'après lequel les peuples autochtones et leurs droits inhérents n'existent pas tant qu'ils ne l'ont pas prouvé devant les tribunaux et que l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 n'est qu'une disposition vide de sens, même si elle reconnaît et confirme les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones du Canada.
Sénateur Watt, vous connaissez bien cette disposition puisque vous faisiez partie des dirigeants inuits lorsqu'elle a été inscrite dans la Constitution.
De plus, même si certains de ces droits sont prouvés, par exemple dans l'affaire Sparrow concernant le droit de pêcher ou dans l'affaire Gladstone concernant le droit de récolter du hareng, de la rogue de hareng et du varech à des fins commerciales, ils n'ont pas encore été inscrits dans une entente quelconque entre les Premières nations et la Couronne. Cette approche de déni se reflète également dans la stratégie de négociation du Canada. Cela inclut la province de la Colombie-Britannique.
Toutefois, les tribunaux ont adopté une approche très différente. Comme la Cour suprême du Canada l'a noté dans l'affaire Nation haïda : « Les traités permettent de concilier la souveraineté autochtone préexistante et la souveraineté proclamée de la Couronne... » La cour a préconisé la tenue de négociations de bonne foi reflétant l'honneur de la Couronne.
La plus grande source de richesse du Canada vient directement des terres et des ressources tirées de ces terres, tandis que le principal motif de pauvreté des Premières nations est dû au fait qu'elles ont été dépossédées de ces terres et ressources sur leur propre territoire. Ce sont ces mêmes terres et ressources que le Canada et la Colombie-Britannique qualifient d'« abondantes » et dont ils font la commercialisation à l'étranger au cours de leurs diverses missions commerciales respectives.
Nous sommes respectueusement d'avis que le règlement juste et équitable de la question des terres de la Colombie- Britannique doit assurer aux Premières nations la même autonomie dont jouissent la Colombie-Britannique et le Canada. Bien sûr, la plus grande source de cette autonomie vient de la richesse, des terres et des ressources. Pour nous, il est dans l'intérêt national du Canada de veiller en priorité à un règlement juste, équitable et rapide de la question des terres et d'assurer une véritable autonomie aux Premières nations.
Malheureusement, au cours des 20 dernières années, nous avons pu constater que ces négociations — essentiellement confiées à une bureaucratie indifférente sans mandat réel et fondées sur le déni de la Couronne et sur des politiques établies selon un modèle prédéterminé et des formules toutes faites — ne sont pas menées de bonne foi et portent atteinte à l'honneur de la Couronne. Ces normes stratégiques fixes, unilatérales et intéressées doivent être examinées de près et considérablement révisées à la lumière des nouvelles normes définies dans de nombreuses décisions judiciaires ainsi que des normes énoncées dans différents instruments relatifs aux droits de l'homme des Nations Unies, y compris la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
Dans l'intérêt national du Canada, la conduite de ces négociations devrait être confiée, au cabinet du premier ministre, à des négociateurs dotés d'un mandat flexible et réaliste pour que les négociations puissent avancer rapidement et qu'il soit possible de parvenir à une autonomie réelle et authentique.
Enfin, au sujet du renouvellement de l'engagement — je crois que c'est l'expression utilisée par le président du comité — envers les négociations en Colombie-Britannique, nous souhaitons confirmer que nous avons toujours été déterminés à négocier de bonne foi. Notre problème est dû au va-et-vient constant des politiciens et des bureaucrates fédéraux et provinciaux ainsi qu'à leur niveau toujours différent d'engagement et de connaissance du dossier. Les élections successives fédérales et provinciales et le changement constant des ministres responsables rendent le processus incroyablement difficile pour les Premières nations.
Nous avons un mémoire beaucoup plus complet sur le sujet, que nous avons communiqué à la greffière du comité. Nous avons assisté, les 23 et 24 janvier, à des réunions avec le premier ministre et les membres de son Cabinet pour discuter de cette nouvelle politique-cadre qui a désespérément besoin d'être examinée et révisée d'urgence. Nous vous présentons ce mémoire et sommes disposés à répondre à vos questions. Nous avons été au coeur de ces négociations en Colombie-Britannique depuis qu'elles ont commencé et nous avons ce cadre de négociation. Nous savons qu'en fin de compte, les négociations constituent le meilleur moyen de régler ces problèmes très complexes.
Sur ce, je cède la parole au chef Doug White.
Chef Douglas White, membre de l'exécutif politique, Sommet des Premières nations :
[Le témoin s'exprime dans une langue autochtone.]
Bonsoir, sénateurs. C'est un honneur de comparaître devant vous. Mon nom en salish du littoral, qui me vient de la famille de mon père, est Kwul'a'sul'tun; du côté de la famille de ma mère, chez les Nuu-chah-nulth, c'est Tlii-shin.
Je voudrais commencer par exprimer ma reconnaissance et mon respect aux peuples algonquins sur le territoire desquels nous sommes réunis ce soir. Je suis chef de la Première nation de Snuneymuxw, sur la côte est de l'île de Vancouver, en Colombie-Britannique. Je suis membre du groupe de travail du Sommet des Premières nations depuis juin 2010.
J'aimerais vous dire pour quelle raison j'ai accepté de poser ma candidature pour être membre du groupe de travail assis devant vous aujourd'hui, qui représente l'un des trois partenaires du processus des traités de la Colombie-Britannique. Une notion très simple explique ma décision : c'est l'idée que des négociations respectueuses menées de bonne foi constituent le seul moyen de parvenir à une véritable réconciliation entre la souveraineté autochtone préexistante et la présumée souveraineté de la Couronne.
Il y a une vingtaine d'années, quand je n'étais qu'un adolescent, je prenais place aux côtés de mon défunt oncle, le chef Robert Thomas, quand ce processus a été établi. J'ai été appelé comme témoin à la cérémonie que les Salish du littoral ont organisée en septembre 1992 au début de ce processus. J'ai vu le premier ministre Brian Mulroney, le premier ministre de la Colombie-Britannique Michael Harcourt et les dirigeants des Premières nations de la Colombie-Britannique prendre engagement de régler les sérieuses questions restées depuis longtemps en suspens entre eux.
La Première nation de Snuneymuxw, de l'île de Vancouver, est l'une des rares qui aient conclu un traité avant la Confédération. Le gouverneur d'alors, James Douglas, qui en était au début de son mandat, avait agi d'une manière qui reconnaissait et respectait le titre ancestral. Le traité conclu avec les Snuneymuxw en 1854 a été le dernier signé en Colombie-Britannique jusqu'au traité nisga'a de 2000. L'approche du gouverneur Douglas était alors guidée par la loi britannique, qui lui dictait de respecter et de reconnaître le titre ancestral avant tout règlement ou développement. Malheureusement pour nous tous, dans les années qui ont suivi 1854, la Couronne a pris une décision critique dans l'histoire de la Colombie-Britannique en se rangeant à l'avis que le titre ancestral était trop compliqué et qu'il était trop coûteux de le respecter et de le reconnaître.
C'est cette odieuse politique de déni, qui a de si profondes racines dans l'histoire de la Colombie-Britannique, qui rend les Premières nations encore plus déterminées à la combattre. Étant présent au Sénat aujourd'hui, je suis très conscient du fait qu'il y a 85 ans, le chef Andy Paull et le chef Peter Kelly, des Tribus alliées de la Colombie- Britannique, avaient comparu devant un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes pour parler de cette même question. Aujourd'hui, 85 ans plus tard, nous parlons du même sujet qu'ils avaient évoqué en 1927.
Tout en restant fermement engagé et en croyant que des négociations sont nécessaires pour parvenir à une réconciliation authentique et respectueuse, je tiens à vous dire que la patience manifestée par les Premières nations depuis plus de 20 ans touche à sa fin. Pour la majorité des Premières nations qui participent à ce processus, l'approche de la Couronne tant fédérale que provinciale n'a pas été à la hauteur des attentes d'il y a 20 ans, lorsque nous avions lancé ce processus.
L'automne dernier, nous avons entendu Sophie Pierre, commissaire en chef de la Commission des traités de la Colombie-Britannique, dire qu'il était temps pour les parties de prendre les mesures nécessaires pour remettre en train ce processus, ou alors pour envisager d'y mettre fin.
Faisant écho à la décision du gouverneur James Douglas qui, vers le milieu des années 1850, avait décidé de faire abstraction du titre ancestral, la première ministre de la Colombie-Britannique a déclaré l'automne dernier que les traités prenaient trop longtemps et que son gouvernement concentrerait ses efforts sur les ententes hors traités avec les Premières nations. Ce n'est pas une solution satisfaisante à long terme.
La Cour suprême du Canada a soutenu que là où il reste des traités à conclure, l'honneur de la Couronne impose de négocier jusqu'à ce qu'il soit possible d'en arriver à un règlement juste des revendications autochtones. Il n'y a donc pas de doute que nous devons négocier en Colombie-Britannique dans le contexte des droits ancestraux pour parvenir à un règlement juste et pour s'entendre sur ce que le titre ancestral implique pour nous tous si nous souhaitons vivre ensemble dans le cadre de nouvelles relations fondées sur la reconnaissance et le respect mutuel.
Vingt ans après le début du processus de négociation, nous devons nous poser des questions évidentes sur ce qu'il convient de faire d'une façon différente. Le mandat insuffisant de la Couronne, qui ne vise pas à concilier les souverainetés, doit être changé. Personne ne s'attendait à ce que le processus se poursuive pendant 20 ans. Sans un changement de fond des mandats du gouvernement fédéral et de la province, le succès est improbable. Nous demandons à la Couronne de considérer ce qu'il est nécessaire de faire pour réaliser une réconciliation juste et authentique et pour édifier un avenir fort et juste pour nous tous ensemble.
[M. White s'exprime dans une langue autochtone.]
La vice-présidente : Merci beaucoup.
Est-ce que d'autres témoins souhaitent présenter un exposé? Nous allons donc passer aux questions. Je vais moi- même commencer, à titre de présidente du comité.
J'ai écouté votre historique de ce long et tortueux processus de négociation des traités. Je me rends compte de votre frustration. D'après ce que j'ai entendu — surtout de la part du grand chef John —, j'ai cru comprendre que vous êtes attachés au processus des traités de la Colombie-Britannique, mais que les autres parties ne semblent pas y être attachées au même point, à cause du changement des partenaires politiques avec lesquels vous devez traiter. Toutefois, vous êtes vous-mêmes attachés au processus. Est-ce exact?
M. John : C'est partiellement exact, mais ce n'est pas notre principale préoccupation. Bien sûr, il y a des élections. Chaque fois que des élections fédérales ou provinciales sont déclenchées, le processus s'interrompt en Colombie- Britannique. Les négociateurs informent leurs homologues des Premières nations que, compte tenu de l'incertitude créée par le processus électoral, ils doivent reculer. C'est le schéma général. Les élections fédérales et provinciales ayant lieu à des moments différents, tout s'arrête. C'est un problème important, mais ce n'est pas la principale difficulté.
La principale difficulté, qui nous préoccupe bien plus, est l'approche des négociations adoptée tant par le Canada que par la Colombie-Britannique. Nous avons une soixantaine de tables de négociation dans la province, dont 53 pourraient avancer, mais la plupart sont mises en veilleuse. Il peut arriver par exemple qu'une collectivité des Premières nations s'adresse aux tribunaux pour protéger une parcelle de terre contre l'aliénation parce qu'elle n'a pas réussi à persuader le gouvernement de la mettre de côté en attendant le résultat des négociations. Le gouvernement dit alors : « Vous pouvez soit plaider soit négocier. Comme vous avez choisi de plaider, il n'y a plus de négociations. » Et ainsi de suite.
Si une collectivité des Premières nations soutient que le gouvernement ne négocie pas de bonne foi, les négociateurs du gouvernement plient bagage et disent : « Nous regrettons, mais tant que vous n'aurez pas retiré votre déclaration et présenté des excuses, nous ne reviendrons pas à la table de négociation. » Ce scénario se répète constamment. Si on leur dit qu'on n'aime pas la politique-cadre qu'ils présentent à la table de négociation, ils nous répondent : « C'est le processus politique. C'est à prendre ou à laisser. » Ainsi, beaucoup de collectivités des Premières nations se retirent du processus en dépit du fait qu'elles ont emprunté de l'argent.
En fin de compte, la Couronne a déclaré au terme de la réunion avec les Premières nations que l'autonomie constitue l'objectif final de la négociation des traités. Toutefois, compte tenu des offres limitées qui ont été faites, il est impossible de parvenir au degré d'autonomie nécessaire à ces collectivités pour qu'elles survivent à l'avenir.
La vice-présidente : Si vous deviez formuler une recommandation sur la façon dont les choses peuvent être améliorées, quelle serait-elle?
M. John : Le processus. La déclaration publiée au terme de la réunion du 4 janvier confirme l'engagement de la Couronne à réviser le processus. Nous voulons féliciter le comité d'avoir entrepris cette étude. Nous savons que le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien a établi un processus, auquel nous participons. Le ministre a désigné Jim Lornie comme représentant spécial chargé d'examiner les négociations en Colombie-Britannique. Il a terminé son rapport et l'a remis au ministre vers la fin novembre. Le rapport aborde beaucoup des questions qui se posent. Jim Lornie a eu des entretiens avec les participants à la plupart des tables de négociation de la province pour connaître leurs préoccupations particulières. Nous espérons que le Sénat aura accès à ce rapport. Je n'en suis pas sûr. Nous avons demandé le texte intégral du rapport, mais nous ne l'avons pas encore vu. Nous devons rencontrer les ministres du gouvernement fédéral et de la province dans le cadre des réunions des parties. Comme une réunion doit avoir lieu la semaine prochaine, nous espérons que le rapport nous sera remis alors.
À la table commune que nous avons en Colombie-Britannique, des représentants de toutes les tables se sont réunis et ont défini six problèmes communs de la politique-cadre. Il y a par exemple la question de la certitude. Comment peut- on avoir des certitudes tout en reconnaissant le titre et les droits ancestraux et en continuant à les respecter à l'avenir? Au sujet de l'indemnisation, par exemple, on ne peut pas soulever cette question à la table de négociation. Pourtant, l'accord exige que nous renoncions à notre revendication même si nous n'avons pas du tout eu l'occasion de soulever la question et d'en discuter à la table. Il s'agit de violations passées, mais c'est un schéma qui se répète à toutes les tables de la province.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Chef John, vous avez mentionné que vous avez assisté au sommet avec le premier ministre. Diriez-vous que c'était un succès? Pour quelles raisons?
M. John : Le fait que le premier ministre s'est entretenu avec les dirigeants pendant deux heures la veille du sommet et qu'il soit resté toute la journée, même s'il devait prendre la parole à Davos, en Suisse, au sujet de questions économiques, constitue pour moi un signe de respect de sa part. Je considère que cette rencontre a constitué un important processus éducatif pour lui ainsi que pour les membres du Cabinet qui y ont assisté. Je vous dirai donc que le sommet a été constructif. Le fait qu'il ait eu lieu est vraiment utile.
Il n'y a pas eu d'engagements importants, à part celui d'examiner ces domaines et de considérer certaines des prochaines étapes. Comment pouvons-nous participer à ce processus? Nous l'avons déjà fait au moins une fois auparavant en Colombie-Britannique avec un autre premier ministre, ce qui avait abouti à l'Accord de Kelowna traitant d'exactement les mêmes questions. Évidemment, cela ne nous a permis de faire aucun progrès concret.
Le sénateur Raine : Chef John, vous avez parlé de six problèmes communs définis à la table commune. Vous n'en avez mentionné que deux. Pouvez-vous nous dire quels étaient les quatre autres pour que nous en prenions note?
M. John : Parmi les six sujets définis, il y a la reconnaissance et la certitude : reconnaissance du titre et des droits ancestraux et certitude que le gouvernement reconnaît le concept de la modification des droits constitutionnels et de la non-assertion. La question de la certitude a été examinée par le comité des Nations Unies sur l'élimination de la discrimination raciale, qui a abouti à la conclusion qu'il n'y avait pas de différence perceptible entre l'extinction et la modification. Le problème demeure donc entier.
Les autres sujets comprennent le chevauchement des revendications et les territoires partagés entre des tribus voisines. Comme vous le savez, nous avons plus de 203 collectivités des Premières nations et au moins huit grandes familles linguistiques en Colombie-Britannique. Il y a des chevauchements historiques entre les tribus, ce qui pose un problème.
Pour ce qui est du statut constitutionnel des terres, qu'arrive-t-il aux terres ayant fait l'objet de négociations? Selon l'approche actuelle, les terres de réserves existantes deviennent des propriétés inconditionnelles dans le contexte de la Colombie-Britannique. Certaines Premières nations ont choisi d'aller dans ce sens. Bien sûr, la décision leur appartient.
Il y a aussi les questions liées à la gouvernance et à la cogestion, y compris la prise de décision en commun, ainsi que les relations financières, y compris les revenus propres et la fiscalité. L'ensemble des mesures fiscales sont importantes. Nous avons vu que beaucoup d'accords prévoient l'exemption fiscale figurant dans la Loi sur les Indiens. Au bout d'une certaine période, l'exemption est éliminée. On s'interroge alors sur la nature de cet arrangement fiscal. Si j'ai bien compris, cette question est à l'origine d'importants problèmes dans 24 ententes modernes de règlement des revendications. Il y a une coalition des Premières nations qui ont conclu ces ententes. Celles-ci posent des problèmes, notamment en ce qui concerne les revenus propres, la fiscalité et les mécanismes de financement. C'est du moins ce que nous supposons.
La dernière question est bien sûr celle des pêches. Comme la commission Cohen enquête sur le déclin du saumon rouge du fleuve Fraser, le ministère des Pêches et des Océans a décidé de retirer la composante des pêches de l'ordre du jour des négociations, en dépit du fait que l'enquête ne porte que sur une année particulière. À cause de cette enquête, toutes les autres questions relatives aux pêches côtières, aux pêches de poisson de fond, et cetera, ne peuvent plus faire l'objet de négociations. Cela suscite de nombreuses préoccupations. Pour certaines Premières nations, cette situation devient tout à fait inacceptable.
Le sénateur Raine : Les négociations sont très complexes. Je comprends la frustration que vous devez ressentir parce que vous avez évidemment l'impression que le gouvernement fédéral n'y attache pas une priorité suffisante et ne charge pas un nombre suffisant de négociateurs d'y assister. Je vous comprends.
J'aimerais poser d'autres questions plus tard, si possible.
Le sénateur Meredith : J'ai trois questions que je vous poserai rapidement. Vous pourrez ensuite y répondre successivement.
Chef White, si j'ai bien compris, le sommet de la Colombie-Britannique est issu du processus des traités. J'ai cependant l'impression que vous vous occupez principalement d'autres questions. Vous êtes-vous plus ou moins écartés du processus des traités, ou bien avez-vous l'intention de revenir à votre mandat initial?
M. White : Parlez-vous du Sommet des Premières nations?
Le sénateur Meredith : Oui.
M. White : Le processus des traités a été établi il y a 20 ans. Depuis, beaucoup d'eau est passée sous les ponts. Le processus date maintenant d'une génération. Le Sommet des Premières nations est resté attaché aux négociations, mais, avec le temps, il y a eu beaucoup de résultats inattendus, sur les plans politique, financier, juridique, et cetera. La vie continue et la société évolue, mais nous avons encore un processus vieux de 20 ans qui n'a pas vraiment avancé. Au cours des 20 dernières années, nous avons proposé tant de moyens différents de remédier à la situation et de relancer le processus.
Le groupe de travail initial avait produit en 1990 un rapport formulant de nombreuses recommandations. L'une des principales — elle portait le numéro 16, je crois — traitait des mesures provisoires. Dès le départ, les trois parties avaient considéré que ces mesures constituaient un élément clé de l'ensemble du processus de négociation. Avant la conclusion du traité définitif, il devait y avoir des étapes intermédiaires dans le cadre desquels les Premières nations et la Couronne devaient s'entendre provisoirement sur l'attribution anticipée de certaines ressources.
L'un des plus importants développements des 20 dernières années a été l'arrêt Nation haïda de 2004 qui, pour la première fois, a radicalement modifié le cadre et les relations juridiques entre les Premières nations et la Couronne en ce qui concerne le titre ancestral. Cela a entraîné pour nous tous un important déplacement de notre centre d'intérêt.
Le sénateur Meredith : Cela touche-t-il le développement économique?
M. White : Cela touche au processus décisionnel de la Couronne relativement aux territoires des Premières nations pour lesquels les droits doivent encore être établis par négociation ou par la voie judiciaire. Il devait s'agir d'un cadre provisoire. La question soumise à la cour était de savoir si la Couronne devait s'imposer des contraintes quelconques pendant que les négociations se déroulaient lorsqu'elle prenait des décisions concernant par exemple l'aliénation en faveur de tiers de terres revendiquées par les Premières nations en délivrant des permis d'exploitation forestière ou en prenant des mesures du même ordre. La cour a soutenu que la Couronne ne pouvait pas faire abstraction des Premières nations tout en négociant avec elles.
Cette décision a pour la première fois donné un sens concret à la notion de titre ancestral, en dépit des décisions Calder, Delgamuukw et autres qui ne décrivaient cette notion que d'une manière théorique. Pour la première fois, l'arrêt Nation haïda a cristallisé cette idée et a imposé des contraintes à la Couronne. Cela a donné lieu à une réalité : aujourd'hui, la principale raison des contacts entre les Premières nations et la Couronne est liée à l'obligation de consulter qui découle de l'arrêt Nation haïda. Chaque fois qu'une décision de la Couronne peut influer sur des droits et des titres revendiqués par nos peuples, la Couronne a l'obligation de consulter les Premières nations.
Cela a sensiblement modifié la capacité des Premières nations d'avoir des contacts avec la Couronne. Il y a certainement de nombreuses occasions de discuter au cas par cas. J'ai mentionné dans mon exposé préliminaire le fait que la première ministre a essayé d'éluder les problèmes sérieux qui existent entre nous en insistant sur la conciliation du titre ancestral, de la souveraineté autochtone et de la souveraineté de la Couronne. Voilà le travail sur lequel nous devons nous concentrer. Nous ne pouvons pas laisser détourner notre attention des discussions au cas par cas. Nous devons pouvoir faire les deux en même temps.
C'est une grande préoccupation. J'avais depuis 2010 une question de base à poser, à titre de participant au Sommet des Premières nations : la Couronne est-elle disposée à recibler, renouveler et actualiser son mandat pour affronter les réalités évidentes des négociations dans lesquelles nous sommes engagés depuis plus de 20 ans? Une génération est passée. En tant que chef, j'ai dit et répété que j'étais disposé à négocier. Je suis attaché à cette idée, mais je crois que la patience des Premières nations tire à sa fin si nous ne pouvons pas avoir les vrais mandats et les vraies questions de base pour régler le problème du titre ancestral.
Le sénateur Meredith : Ma question suivante s'adresse au chef John. Elle porte sur le renouvellement de l'engagement. J'ai eu l'honneur d'assister à la rencontre entre la Couronne et les Premières nations avec le ministre Duncan, le premier ministre et les autres dirigeants. Nous avons l'impression que le gouvernement est fortement déterminé à aller de l'avant. À votre avis, qu'est-ce que ce réengagement envers le processus signifie du point de vue du sommet?
M. John : C'est l'occasion de discuter des normes qui se reflètent dans les politiques fédérales touchant ces négociations. Ces politiques influent sur le mandat des négociateurs. Elles influent d'abord sur la façon dont les négociateurs reçoivent leur mandat et, ensuite, sur la nature même de ce mandat. Nous y voyons de nombreuses lacunes. La discussion que vous avez eue tout à l'heure avec le ministre Duncan sur le projet de loi S-6 est importante parce qu'en Colombie-Britannique, les questions liées aux droits fonciers et au droit à l'autonomie gouvernementale sont concentrées à une seule table. Toute initiative fédérale qui influe sur ces questions a les mêmes effets sur les sujets examinés en Colombie-Britannique dans le cadre de la négociation des traités.
La négociation des traités de la Colombie-Britannique constitue la toute première priorité du Sommet des Premières nations. Ces Premières nations avaient uni leurs efforts pour trouver un mécanisme leur permettant de travailler ensemble à l'avancement des questions sur lesquelles les progrès sont impossibles au niveau local. La rencontre entre la Couronne et les Premières nations et l'engagement pris de revoir ce domaine sont importants pour nous. Nous avons suivi cette voie à plusieurs occasions. La dernière fois, nous avions discuté de ces questions avec le premier ministre précédent. Nous sommes prêts à négocier, nous souhaitons le faire et nous en avons les moyens.
Au Sommet des Premières nations, le mandat est défini non par l'exécutif élu, mais par les chefs. Tandis que les négociations se poursuivent, la qualité de vie de nos collectivités demeure importante. Nous avons collaboré avec tous les chefs de la Colombie-Britannique pour dresser des plans. Comme on dit, on ne peut pas réparer une crevaison en donnant un coup de pied dans le pneu crevé. En Colombie-Britannique, nous avons élaboré d'importants plans d'éducation, de santé, de soins aux enfants et aux familles, de développement économique, d'accès à la technologie, d'accès Internet à grande vitesse, ainsi que des plans généraux relatifs à l'énergie, aux mines, aux pêches et au règlement des questions liées à la justice d'une manière collective et proactive, afin d'améliorer le rendement d'ensemble de nos collectivités.
En 20 ans, nous avons réussi à faire passer le pourcentage des étudiants qui obtiennent leur diplôme secondaire d'environ 30 à environ 54 p. 100. Ces étudiants ne comptent pas tous parmi les plus brillants de la province. Ils reçoivent le « diplôme Dogwood » lorsqu'ils terminent la 12e année. Beaucoup de nos enfants n'arrivent quand même pas à obtenir ce diplôme. Même si nous faisons des progrès, il nous reste encore beaucoup de chemin à parcourir. Nous ne restons pas les bras croisés en attendant que les négociations aboutissent. Nous poursuivrons activement notre action devant les tribunaux et sur le front international. Ainsi, le Groupe du Traité des Hul'qumi'num a déposé une pétition auprès de la Commission interaméricaine des droits de l'homme au sujet des droits fonciers dans le sud de l'île de Vancouver.
Le sénateur Meredith : Est-il possible que certains des chefs retardent le processus en formulant différentes exigences par suite du manque de consensus autour de la table? Comment, à votre avis, pouvons-nous relever ces défis en vue d'un processus plus harmonieux? Quel est le rôle du sommet dans tout ceci?
M. White : Je n'ai pas du tout cette impression. Les dirigeants des Premières nations ont fait preuve de diligence et d'engagement envers des négociations de bonne foi. Ils sont là depuis 20 ans. Le temps, les efforts et les coûts d'option liés à la participation aux négociations sont loin d'être négligeables.
Pour faire suite à ce qu'a dit le chef John au sujet de l'engagement, je dirais que les dirigeants des Premières nations et nous tous nous attendions il y a 20 ans à ce que les vrais problèmes soient réglés. Certaines des recommandations que nous avons formulées ainsi que les questions définies à la table commune ont pour objet d'essayer de revenir à l'idée initiale qui avait présidé au lancement de ces négociations.
Nous croyons fermement que les mandats des négociateurs fédéraux et provinciaux ne sont pas du tout à la hauteur de ce qu'on attendait du processus à l'origine. Deux choses sont nécessaires : une modification du processus et une modification de fond des mandats.
Le sénateur Meredith : Comment affrontez-vous les chevauchements dans le cadre du processus?
M. White : Les chevauchements constituent un aspect très intéressant de tout ceci parce que le règlement des chevauchements entre les peuples autochtones repose fermement sur la loi autochtone, sur les relations autochtones et sur les relations initiales qui existaient entre les peuples autochtones de la Colombie-Britannique. Cela peut être très compliqué, mais le processus relève entièrement des Premières nations. Nous avons bien sûr besoin d'aide et de différentes capacités pour agir dans ce domaine, mais je ne crois pas qu'il soit impossible de surmonter ces difficultés. Il faudra du temps, de l'aide, des ressources, et cetera.
Le rapport du groupe de travail a clairement établi que le processus de règlement devait être mis en place avant la conclusion du traité. Je suppose donc que, dans certains cas, c'est une question d'organisation.
Le sénateur Meredith : Je vous remercie.
Le sénateur Greene Raine a mis en évidence les frustrations dont on nous fait part ici, mais nous vous présentons nos meilleurs voeux pour la réussite du processus. Encore une fois, je dirais que, pour moi, tout tourne autour de la question du développement économique qui se produira une fois que les revendications auront été réglées. Il deviendra possible de partager beaucoup de ressources, surtout au profit des jeunes et des familles.
Le sénateur Raine : Au sujet des chevauchements, que pouvez-vous nous dire de la situation des Sto:lo et des Yale?
M. John : Nous savons que cet accord a été ratifié par la collectivité. Nous savons aussi qu'il a été rapidement ratifié par le gouvernement de la Colombie-Britannique pour les Yale ainsi que pour les Sto:lo. Nous sommes au courant des préoccupations exprimées par les collectivités des Premières nations Sto:lo. Je crois que vous devriez les interroger directement à ce sujet.
C'est une affaire très compliquée. Elle l'était dans le passé et l'est encore aujourd'hui sur le plan des relations entre les familles, les collectivités et les territoires. Je vous encourage à lire le rapport du Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique daté du 28 juin 1991. On y trouve ce qui suit :
Dans des cas exceptionnels, les parties peuvent convenir de mettre en oeuvre les dispositions d'un traité partout, sauf dans le territoire contesté.
À la demande des Premières nations, la commission donnera des conseils sur les services de règlement des différends qu'il est possible d'obtenir pour régler les problèmes de chevauchements.
Bien sûr, la meilleure solution consiste pour ces collectivités à régler ces chevauchements entre elles. Comme nous l'avons vu dans le cas des collectivités des Premières nations Nu-chu-nulth, particulièrement en ce qui concerne l'accord définitif Maa-Nulth, il leur a été possible d'en arriver à la onzième heure à une certaine entente sur leurs préoccupations respectives relativement à ce que d'autres appelaient territoires chevauchants ou partagés.
En Colombie-Britannique, beaucoup de Premières nations ne participent à aucune négociation. Elles ont décidé de s'abstenir parce qu'elles ne sont pas du tout persuadées que le gouvernement changerait, dans le cadre du processus, sa politique concernant la négociation des droits fonciers en Colombie-Britannique. Elles ne participeront jamais à moins que les politiques dites des revendications globales ne soient révisées et adaptées pour le moins à ce que la Cour suprême du Canada a dit au sujet des normes à respecter.
Une quarantaine d'affaires sont allées devant la Cour suprême du Canada. Pourtant, le gouvernement du Canada dit que les décisions rendues dans ces cas n'ont absolument rien à voir avec les négociations, indépendamment du fait que ces négociations traitent des droits ancestraux. Indépendamment des décisions judiciaires, le gouvernement du Canada soutient qu'à la table de négociation, il faut accepter sa politique et son mandat, et que c'est à prendre ou à laisser. Il dit que c'est un processus politique. Nous souhaitions un processus facultatif de participation des Premières nations aux négociations. Le gouvernement du Canada n'est pas du même avis. Il nous invite à prendre la porte si nous ne sommes pas d'accord.
Le sénateur Ataullahjan : Le sénateur Meredith a déjà abordé la question que je voulais poser. Nous entendons constamment que les droits inhérents des Premières nations sont liés à la réalisation de leur potentiel économique. De quelle façon les retards de ce processus ont-ils entravé votre développement économique?
M. White : Je vous remercie de votre question, sénateur.
Le développement économique de la région dépend du règlement de cette question. L'absence d'une solution nuit à l'économie, et ce n'est pas seulement du côté autochtone. Nous parlions tout à l'heure du projet de loi S-6. Le ministre vantait les avantages économiques de cette approche législative. Beaucoup des études et analyses réalisées, notamment dans le cadre du projet Harvard, établissent clairement que le meilleur fondement du succès économique des Premières nations doit se baser sur l'autodétermination et le renouvellement de l'accès aux ressources sur lesquelles elles comptaient.
Il y a 203 Premières nations en Colombie-Britannique. Elles sont toutes dans des situations très différentes sur le plan des occasions économiques. Ce sont elles qui savent le mieux où se situent les occasions et les possibilités. Par conséquent, plus tôt nous aurons réglé la question fondamentale du titre ancestral et de la souveraineté de la Couronne, mieux se portera l'économie de toute la province.
Avec l'approche projet par projet, il pourra y avoir à l'occasion des possibilités avantageuses, mais ce n'est pas une solution à long terme. Nous nous rendons compte de la complexité de choses telles que le pipeline d'Enbridge dans un contexte où le titre ancestral n'est pas reconnu. Cette situation crée de l'incertitude. Nous devons nous départir de la solution temporaire que constitue l'obligation de consulter, solution qui n'a un sens que parce que le titre ancestral n'est pas encore reconnu. Lorsque nous aurons une solution définitive, le potentiel économique sera libéré pour les Premières nations, la province et les citoyens du Canada.
La vice-présidente : En ce qui concerne le titre ancestral, sur quel pourcentage du territoire de la Colombie- Britannique les négociations portent-elles? Votre titre est-il basé sur les territoires traditionnels? Je sais que dans le système des traités numérotés, le titre se fonde sur un certain nombre d'acres par famille de cinq personnes. Dans vos négociations, quel critère sert à définir les terres des Premières nations?
M. John : Notre position, qui est appuyée par des décisions judiciaires, est que le titre ancestral n'a jamais été aboli en Colombie-Britannique et qu'il existe partout, sauf là où il a fait l'objet d'un traité. Dans ce cas, il est modifié et n'existe que d'une certaine façon, comme dans le cas de l'accord nisga'a et des accords définitifs Maa-nulth et Tsawwassen. Autrement, le titre ancestral existe en Colombie-Britannique. Le traité 8 a été étendu à la province en 1899. Nous avons pu constater tout le long de l'histoire — qu'il s'agisse des traités de l'île de Vancouver relatifs au sud de l'île à cause du charbon découvert au milieu de l'île, qui a servi à alimenter les maisons et l'industrie dans cette région, ou d'autres choses — que la Couronne devait conclure ces accords, comme dans le cas de l'extension du traité no 8 et de la ruée vers l'or dans le nord-est de la Colombie-Britannique. Voilà pourquoi nous faisons ce lien.
Le premier ministre a dit que le projet de pipeline d'Enbridge devant traverser le nord de la Colombie-Britannique était d'intérêt national. Les Premières nations touchées disent que le pipeline doit traverser leur territoire et qu'elles ont des droits. La Cour suprême du Canada a statué que le titre ancestral n'a jamais été aboli. C'est un intérêt juridique dans la terre qui permet aux Premières nations de prendre des décisions concernant cette terre. Nous parlons du territoire tout entier. Il ne s'agit pas de petites parcelles dispersées de terres de réserves. Ce sont les territoires entiers. Ces décisions auront des conséquences.
Le premier ministre peut bien dire qu'un simple pipeline est d'intérêt national. Il n'en reste pas moins que le titre et les droits ancestraux des Premières nations que ce pipeline doit traverser, de même que l'itinéraire proposé des pétroliers le long de la côte, sont aussi importants que ce pipeline du point de vue de l'intérêt national. Si le gouvernement est sérieux au sujet de la question de l'intérêt national, il doit aussi régler le problème des terres des Premières nations de cette région.
Je voudrais revenir à l'argument de mon collègue, M. White, concernant la certitude. Si nos collectivités des Premières nations ne peuvent pas exercer leurs droits, cela crée beaucoup d'incertitude. Quand nous allons prendre du poisson pour donner à manger à nos familles, quand nous allons à la chasse, nous jetons des coups d'oeil par-dessus notre épaule pour voir si le gouvernement nous surveille et si nous sommes autorisés à pêcher et à chasser.
Combien d'autres peuples du pays doivent s'adresser à la Cour suprême du Canada quand ils vont à la pêche, coupent du bois pour chauffer leurs maisons ou exploitent des ressources pour gagner modestement leur vie, afin que la cour détermine s'ils peuvent avoir accès aux ressources de leur territoire? Personne d'autre n'a à le faire, mais c'est ainsi que nous devons constamment agir.
La vice-présidente : Oui, vous l'avez expliqué très clairement. Merci beaucoup.
Le sénateur Patterson : Je voudrais remercier les témoins qui ont présenté une description très éloquente du grand dilemme qui semble exister à l'approche du 20e anniversaire du lancement du processus des traités de la Colombie- Britannique, qui tombera en septembre prochain, je crois.
J'ai eu la chance de participer au règlement d'une revendication territoriale couvrant une très grande région du Canada, en fait la plus importante revendication territoriale de l'histoire portant sur le territoire du Nunavut, ainsi qu'à quelques autres négociations.
L'une des choses qui, à mon avis, ont accéléré le processus — le sénateur Watt le sait mieux que n'importe qui d'autre puisqu'il a participé au premier règlement global — est le développement. C'était l'aménagement hydroélectrique, la baie de James et le nord du Québec. Les Inuvialuit ont suivi avec le pétrole et le gaz de la mer de Beaufort. Il y avait au Nunavut beaucoup de potentiel inexploité, qui se concrétise aujourd'hui, je l'espère. Au Labrador, on dit que c'est la mine de nickel de Voisey's Bay qui a amorcé le mouvement ou a permis d'aboutir à un accord après des années de négociations.
Chef White et grand chef John, vous avez mentionné le projet d'Enbridge qui a été déclaré d'intérêt national. Je sais qu'il n'a pas d'incidences sur l'ensemble des 61 nations qui participent au processus des traités, mais il met en cause un territoire d'une très grande superficie. Croyez-vous que ce grand projet et la menace de procès, de conflits ou d'affrontements d'une forme ou d'une autre qu'il fait planer créera une occasion qui favorisera — comme nous l'avons vu ailleurs dans le cas du règlement d'autres grandes revendications globales — une révision urgente des mandats de négociation et de la politique relative aux revendications globales, au moins du côté du gouvernement fédéral? Ce défi qui s'annonce ne pourrait-il pas se transformer en occasion à saisir? Qu'en pensez-vous?
M. John : Ce projet particulier passe directement dans les territoires de mon peuple. On nous a donné l'assurance, au niveau politique, que les technologies utilisées sont excellentes et qu'il est peu probable que le projet entraîne des dommages. Le problème, c'est qu'on nous a donné dans le passé des assurances semblables au sujet d'autres projets.
Nous avons, dans mon territoire d'origine, le barrage W.A.C. Bennett. Vous n'en connaissez que trop bien les conséquences dans les régions des Territoires du Nord-Ouest situées en aval de cet ouvrage. Nous avons aussi le barrage Kenney de Rio Tinto Alcan sur la rivière Nechako, qui a eu des effets néfastes sur mon peuple aussi bien en amont qu'en aval. Nous avons été témoins d'innombrables conséquences. Entre-temps, on dit à nos collectivités de ne pas s'inquiéter de ce projet particulier, qu'on s'occupera des problèmes, mais cela ne nous empêche pas de nous inquiéter.
Par conséquent, lorsqu'on nous dit que c'est un projet d'intérêt national, nous nous demandons s'il n'y a pas un motif politique. Nous nous interrogeons sur les conséquences lorsqu'un projet particulier est déclaré d'intérêt national.
Nos collectivités s'inquiètent du ton de ces déclarations. Le ton employé au sommet est toujours important. Si le premier ministre dit que quelque chose est d'intérêt national, comment sera-t-il possible de tenir compte des intérêts des collectivités des Premières nations qui se trouvent le long du parcours du pipeline?
La proposition fait actuellement l'objet d'une évaluation environnementale. Nous ne savons pas à quoi elle aboutira ni quelles recommandations seront formulées en fin de compte. Nous avons déjà connu des expériences de ce genre. Il y a, par exemple, le projet des mines Taseko dans le territoire des Chilcotin. Dans ce cas, le groupe chargé de l'évaluation environnementale avait déclaré que le projet aurait de graves conséquences négatives sur les pêches et les Premières nations. Finalement, le ministre de l'Environnement d'alors, Jim Prentice, avait décidé — avec l'appui du Cabinet, j'en suis sûr — de ne pas donner le feu vert au projet. Toutefois, la même société a maintenant présenté une proposition révisée pour le même projet. Nous ne savons pas comment cette affaire évoluera.
Oui, il y a des occasions, mais il faut faire attention aux questions qui auraient déjà dû être réglées. Il y a des moyens de régler les problèmes liés aux Premières nations. La Couronne, de concert avec les Premières nations, peut faire comme dans le cas des Haïda et des Tlingit. Il a été possible, dans ces cas, de parvenir à des accords de niveau stratégique sur l'utilisation des terres, qui permettent aux collectivités des Premières nations d'avoir leur mot à dire sur ce qui se passe dans leur territoire. Les Tlingit, par exemple, peuvent se prononcer sur l'importance et la nature du développement qui se produit dans leur territoire. La Couronne a également son mot à dire. Ensemble, ils peuvent prendre des décisions et peuvent également en tirer parti. Voilà un outil qui pourrait servir sur une bien plus grande échelle, mais il nécessite au départ des ressources pour que les gouvernements et les Premières nations puissent parvenir ensemble à ce genre de plans stratégiques à long terme dans le cadre d'un accord.
Le sénateur Raine : Je voudrais vous demander de nous en dire davantage sur les accords que vous avez mentionnés avec les Haïda et les Tlingit. Est-ce que ce sont les accords qui sont maintenant conclus avant les traités et en dehors du processus des traités? Est-ce que ces ententes partielles, essentiellement bilatérales, entre la province et les Premières nations sont efficaces, ou ne font-elles que retarder l'objectif final que vous avez en vue?
M. White : Ces ententes illustrent une importante distinction entre l'approche provinciale et l'approche fédérale au chapitre des mesures provisoires. Pour moi, il est remarquable, si Enbridge est d'intérêt national comme l'ont dit le premier ministre et d'autres, qu'on ait fait si peu pour satisfaire à l'obligation de consulter les Premières nations qui seraient touchées par cet énorme projet dit d'intérêt national. Le fait de croire qu'on peut satisfaire à l'obligation de consulter en recourant à un processus de l'Office national de l'énergie est pour moi tout simplement ridicule. Nous parlons ici d'importantes conséquences possibles sur le gagne-pain, le mode de vie et les territoires des Premières nations en cause.
Je comprends mal, dans ce contexte, que le gouvernement fédéral n'ait pas saisi l'occasion, comme l'a mentionné le sénateur Patterson, d'adopter une nouvelle approche d'engagement plus sérieux avec les Premières nations au sujet de projets de cette envergure. Si le gouvernement fédéral y pensait, il se rendrait compte que la conclusion d'un accord comme ceux que la province a signés avec les Haïda et les Tlingit constituerait un bon moyen de procéder, avant la conclusion d'un traité, pour prendre d'importantes décisions concernant de vastes territoires.
Ces accords ont-ils donné de bons résultats jusqu'ici? Je crois qu'ils constituent un important premier pas. Nous verrons bien à quoi ils aboutiront avec le temps. Nous surveillerons avec un grand soin ce qui se passera parce que je crois que c'est une importante première initiative de prise de décision en commun, qui devrait être envisagée et reprise par le gouvernement fédéral pour des projets comme celui-ci.
Pour moi, il ne suffit pas en d'un processus d'évaluation environnementale ou d'une étude de l'Office national de l'énergie — menés dans l'optique particulière qui préside à ce genre d'examen — pour tenir compte des incidences possibles sur le titre et les droits ancestraux que mettent en cause des projets de cette envergure.
Le sénateur Patterson : J'ai été surpris d'apprendre que le ministre a nommé un représentant spécial pour s'occuper justement de la question dont nous discutons ce soir. C'est la première fois que j'en entends parler. Je crois que vous avez mentionné M. Jim Lornie. Nous espérons en arriver à des recommandations au gouvernement fédéral. J'ai l'impression que c'est une initiative très utile.
S'agissait-il, à votre avis, de consultations complètes? Nous ne connaissons pas les détails, mais je ne vous demande pas de tout approuver en bloc. Pouvez-vous simplement m'en dire davantage sur le travail du représentant spécial et préciser s'il a eu des contacts utiles avec tous les intervenants? Sans vouloir aller trop loin, voici en fait ce que je veux savoir : est-ce que le rapport en question est susceptible d'être considéré crédible, en fonction du calibre de la personne en cause et de la nature des consultations?
M. John : Le ministre a nommé un représentant spécial. C'est un mécanisme utile auquel les ministres peuvent recourir. Dans ce cas, le ministre s'en est servi. Dans le cas des revendications particulières, par exemple, qui était un autre sujet important, le ministre d'alors m'avait chargé d'en discuter avec les collectivités de tout le pays. Les consultations avaient été très vastes.
Toutefois, dans ce cas particulier, nous avions recommandé que le représentant spécial ait un entretien avec chacun des groupes, aussi bien les groupes qui négociaient que ceux qui avaient abandonné les négociations et ceux qui les avaient déjà terminées. Nous avions également recommandé qu'il ait des discussions avec la commission des traités, le gouvernement de la Colombie-Britannique et le gouvernement fédéral, afin qu'il se fasse une bonne idée de ces négociations et de la nature des obstacles qui les empêchaient d'aboutir.
Comme je l'ai dit, nous n'avons pas vu le rapport final. Nous espérons que le ministre nous le communiquera. Nous ne sommes pas sûrs de ce qu'il contiendra et nous ne savons pas à quel point il sera complet. En fin de compte, nous ne sommes pas sûrs de l'étendue de ses recherches et ne sommes pas certains qu'il ait parlé à toutes les parties. Toutefois, c'est ce que nous lui avions recommandé.
À part son rapport, je vous encourage à jeter un coup d'oeil aux rapports des vérificateurs généraux du Canada et de la Colombie-Britannique, qui ont procédé à des examens semblables en 2005 ou 2006. Les deux ont travaillé de concert mais ont produit des rapports distincts dans le cadre de leurs mandats respectifs.
Ce sont quelques-unes des questions qui se posent. À votre place, j'examinerais aussi le rapport de la Troisième Commission des Nations Unies, qui a été publié il y a quelques années. Le Canada doit comparaître à nouveau devant le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale les 22 et 23 février au sujet de la situation des droits de la personne dans le pays. Bien sûr, les questions relatives aux terres, au territoire et aux ressources relèvent des droits de la personne et devraient être réglées dans le contexte des normes internationales.
Il y a un certain nombre d'organismes locaux qui, de même que les tribunaux bien sûr, ont constamment examiné ces questions dans les limites de ce qu'ils peuvent faire. Nous attendons une décision de la Cour d'appel de la Colombie- Britannique sur une très importante affaire qui touche au titre ancestral dans la province et qui est liée à l'affaire des Chilcotin sur laquelle s'est prononcé le défunt juge Vickers, il y a quelques années. Le gouvernement avait alors interjeté appel. Cela fait maintenant 14 ou 15 mois. La Cour d'appel a entendu les appels et doit bientôt rendre une décision.
Le sénateur Watt : Je vous remercie de votre présence au comité. Cela fait longtemps que nous ne nous étions pas vus.
En vous écoutant, je me suis souvenu de la lutte que nous avions menée ensemble jusqu'à la bataille constitutionnelle de 1982.
Je vous comprends. Je me rends compte des difficultés que vous avez connues. Si j'ai bien compris, l'un des plus grands obstacles pour vous, c'est que vous ne traitez pas nécessairement avec les bonnes personnes. Vos interlocuteurs représentent surtout le gouvernement, et vous ressentez l'absence d'un intermédiaire ou d'un arbitre entre les deux parties. Je ne sais pas si vous avez déjà essayé, mais si vous souhaitez accélérer vos négociations, vous auriez peut-être intérêt à trouver un sujet important auquel vous accrocher, comme l'a suggéré mon bon ami, le sénateur Patterson. Si un énorme projet de développement doit être réalisé dans votre territoire, il aura des incidences sur votre titre et vos droits ancestraux. À mon avis, la seule chose que comprenne très bien le gouvernement — en fait, n'importe quel gouvernement ainsi que les promoteurs —, c'est ce qui peut lui faire mal. Autrement dit, faites-lui un procès. C'est un moyen à envisager. Vous êtes le seul à pouvoir décider du moment d'agir, mais cela aussi peut vous échapper.
Je dois dire cependant que je suis passé par là. J'ai vécu les procès, les négociations, les mises en oeuvre, et la découverte après coup, après les négociations, que certaines choses ne sont pas nécessairement à la bonne place pour être mises en oeuvre.
Par exemple, vous semblez vous préoccuper du titre ancestral, de l'accès au territoire et de la possibilité d'avoir votre mot à dire dans les affaires qui touchent à votre vie. Votre terre et vos ressources sont tout ce que vous possédez. Je peux comprendre cela.
Toutefois, comme vous le savez, le gouvernement a une politique. J'ai dû la subir, même si je ne l'aimais pas. Je ne voulais pas m'y soumettre, mais je n'avais pas le choix parce que c'était la politique du gouvernement. Elle existe encore aujourd'hui.
Lors de mes négociations, il y a plus de 30 ans, il était question d'extinction. Même avant d'avoir signé l'accord de principe, vous devez reconnaître par écrit que vous avez l'intention de renoncer à vos droits et ce, dans l'accord de principe, même pas dans un accord définitif.
Une fois que vous aurez atteint le stade de l'accord définitif, le gouvernement parle encore d'extinction. Aujourd'hui, il est parfois question de « règlement rapide » ou encore de « certitude ». En fait, après avoir bien considéré et analysé tous les aspects, vous constaterez que la façon de procéder que j'ai connue et que vous êtes en train de connaître n'est pas très facile à accepter, surtout quand vous devez en répondre à votre peuple.
Il arrive aussi que votre peuple conteste vos décisions, surtout quand elles impliquent l'extinction de vos droits, leur abolition ou leur suppression, quel que soit le terme utilisé. Vos interlocuteurs ne savent pas de quoi il s'agit, mais ils insisteront pour avoir cette disposition par écrit et la rendre permanente.
Bref, ce que j'essaie de dire, c'est que si vous arrivez à trouver un moyen d'exercer des pressions pour faire avancer les négociations, vous aurez quand même à affronter la question de la clarté. En un sens, c'est la question de l'extinction. Personnellement, je n'ai pas encore de réponse claire à vous donner sur les moyens d'affronter cette question.
Comme vous le savez probablement et comme vous l'ont dit vos conseillers juridiques, j'ai travaillé avec la Bibliothèque du Parlement pour essayer de faire avancer la mise en oeuvre de l'article 35. J'en suis déjà à l'étape de la deuxième lecture du projet de loi modifiant la Loi d'interprétation pour y inscrire une disposition obligatoire de clarification. Ce serait en quelque sorte un commencement. L'affaire est actuellement entre les mains du gouvernement. L'examen du projet de loi a été reporté, et j'attends que le gouvernement veuille bien le faire débattre en vue de le renvoyer à un comité. Nous pourrions alors commencer à nous attaquer au problème parce que ce n'est pas le seul instrument qu'il nous faudra pour faire sérieusement appliquer l'article 35.
On a pensé à des mécanismes de mise en oeuvre. Nous devrons également penser à des calendriers. Il y a beaucoup de mécanismes différents que nous devrons envisager. Nous devons également nous demander, après avoir consacré tant d'années à ce processus, s'il ne conviendrait pas de faire des changements — mettons — au ministère de la Justice. Nous avons besoin, au ministère de la Justice, de gens sensibles aux préoccupations des peuples autochtones. Si vous laissez faire les gens qui se trouvent actuellement au ministère, ils ne défendront pas nécessairement vos intérêts.
C'est l'une des questions dont j'ai pensé à vous faire part.
La vice-présidente : Sénateur Watt, je vous remercie de nous avoir fait profiter de votre grande sagesse. Je me demande si vous avez une question directe à poser aux témoins.
Le sénateur Watt : Non.
La vice-présidente : J'ai vu qu'ils prenaient tous des notes pendant que vous parliez. Je suis sûre qu'ils viendront vous retrouver après la réunion pour vous demander de poursuivre.
Le sénateur Watt : J'espère bien qu'ils le feront.
La vice-présidente : Nous avons dépassé notre heure. Je tiens à remercier les sénateurs d'avoir posé des questions, et surtout à remercier nos témoins pour la franchise avec laquelle ils nous ont fait part de leur frustration. Je les remercie également de nous avoir mis au courant de la situation critique qui existe actuellement au sujet du développement économique, du pipeline et des liens entre tout cela. Merci encore d'avoir accepté de comparaître devant le comité.
(La séance est levée.)