Délibérations du Comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 44 - Témoignages du 7 mai 2013
OTTAWA, le mardi 7 mai 2013
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-47, Loi édictant la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut et la Loi sur l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest et apportant des modifications connexes et corrélatives à certaines lois, se réunit aujourd'hui, à 17 h 30, pour étudier le projet de loi.
Le sénateur Richard Neufeld (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Je vous souhaite la bienvenue à cette réunion du Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles. Je m'appelle Richard Neufeld. Je représente la Colombie-Britannique et je préside ce comité. J'accueille avec plaisir les honorables sénateurs, tous les membres du public présents dans cette salle et les téléspectateurs de toutes les régions du pays qui nous regardent à la télévision.
Je demanderais maintenant aux sénateurs ici présents de se présenter.
Le sénateur Sibbeston : Je suis le sénateur Nick Sibbeston, des Territoires du Nord-Ouest.
Le sénateur Massicotte : Paul Massicotte, de Montréal.
Le sénateur MacDonald : Michael MacDonald, de la Nouvelle-Écosse.
Le sénateur Wallace : John Wallace, du Nouveau-Brunswick.
La sénatrice Seidman : Judith Seidman, de Montréal, au Québec.
La sénatrice Unger : Betty Unger, de l'Alberta.
Le président : J'aimerais maintenant vous présenter les membres de notre personnel, soit notre greffière, Lynn Gordon, et, de la Bibliothèque du Parlement, Sam Banks et Marc LeBlanc.
Le projet de loi C-47, Loi édictant la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut et la Loi sur l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest et apportant des modifications connexes et corrélatives à certaines lois, a été renvoyé à notre comité le 16 avril de cette année.
Chers collègues, vous vous souviendrez que, jusqu'à maintenant, nous avons entendu les témoignages de représentants d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, des gouvernements du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest, de l'Association canadienne des producteurs pétroliers, de l'Association minière du Canada et de la Nunavut Tunngavik Incorporated.
Aujourd'hui, pour la première partie de notre réunion, je suis heureux d'accueillir Elizabeth Copland et Ryan Barry, qui sont respectivement présidente et directeur exécutif de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions.
Je tiens à vous remercier d'être ici aujourd'hui pour discuter avec nous de ce projet de loi, malgré vos emplois du temps chargés. Nous avons reçu votre mémoire. J'inviterais maintenant Mme Copland à nous présenter son exposé.
Elizabeth Copland, présidente, Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions : Je vous remercie de me donner l'occasion de comparaître devant votre comité au nom de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions. Je m'appelle Elizabeth Copland. Je suis présidente de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions. Je suis accompagnée aujourd'hui de Ryan Barry, directeur exécutif de la commission.
Nous avons présenté au comité un mémoire qui expose en détail les amendements que nous recommandons à la partie 1 du projet de loi C-47, Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut. Comme je sais que vous n'avez pas beaucoup de temps, je vais profiter de mes remarques préliminaires pour vous fournir de plus amples renseignements sur les travaux et les recommandations de la commission, ainsi que pour les mettre en contexte.
J'habite dans le territoire du Nunavut, plus particulièrement dans le hameau d'Arviat, qui est situé sur la côte Ouest de la baie d'Hudson, dans la région de Kivalliq. En tant que membre de l'équipe de transition responsable de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, je travaille à l'examen des répercussions au Nunavut depuis 1994. Pendant 14 ans, j'ai rempli plusieurs mandats au sein de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions en tant que membre nommée par le gouvernement du Canada, notamment comme vice-présidente et présidente intérimaire. Sur la recommandation de mes collègues commissaires, j'ai été nommée récemment présidente de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions pour un mandat de trois ans. J'ai présidé quatre audiences publiques pour la commission sur la mine de diamants Jericho, les projets de mines de diamants Doris North et Meadowbank et, plus récemment, l'examen du projet de la Baffinland Iron Mines Corporation à Mary River.
M. Barry habite à Cambridge Bay, dans la région de Kitikmeot, au Nunavut. Le bureau principal de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions se trouve à Cambridge Bay. M. Barry travaille pour la commission depuis plus de six ans. Il a dirigé plusieurs évaluations des répercussions et représenté la commission sur de nombreuses tribunes. Depuis 2011, il occupe le poste de directeur exécutif de la commission. Il dirige une petite équipe composée de 18 employés administratifs et professionnels, dont le travail est essentiel pour que la commission puisse procéder à des évaluations des répercussions dans l'ensemble de la région du Nunavut.
Grâce aux efforts et à l'engagement de ses membres et de ses employés, la commission jouit d'une excellente réputation auprès de tous les intervenants. Elle réalise des évaluations crédibles, efficientes et exhaustives, dans les délais impartis, des principaux projets de développement proposés au Nunavut. C'est dans le cadre de cette expérience et de cette perspective que nous vous présentons nos recommandations aujourd'hui.
Comme nous le disons dans notre mémoire, le Nunavut est unique. Sa population habite dans de petites localités éparpillées sur un vaste territoire d'environ 2 millions de kilomètres carrés, qui ne sont accessibles que par la voie aérienne ou maritime. Les Inuits, qui occupent cette région depuis des milliers d'années, constituent près de 85 p. 100 de la population, et l'inuktitut est la langue prédominante. De nombreux Inuits dépendent de leurs terres et de leurs eaux pour assurer leur subsistance. Le coût de la vie au Nunavut est trois fois plus élevé que celui des provinces situées au sud du pays. De nombreux Inuits vivent dans la pauvreté et accueillent donc favorablement les possibilités que leur offre l'exploitation des ressources sur leur territoire. Toutefois, ceux qui ont connu l'aménagement axé sur les ressources naturelles près de leur collectivité savent que les exploitants finissent toujours par partir et qu'ils ne sont pas prêts à favoriser le développement économique au détriment de leur capacité à vivre des produits de la terre et des eaux. Cette expérience façonne leurs opinions concernant l'aménagement du territoire.
Comme nous le signalons dans notre mémoire, en 2012, le Nunavut s'est classé au quatrième rang au Canada au titre des dépenses liées à l'exploration minière et à la mise en valeur des gisements, derrière l'Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique, mais très loin devant les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon.
Lors d'une séance d'information tenue récemment au sujet des améliorations apportées aux régimes de réglementation dans le Nord, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a signalé que, en 2011, le produit intérieur brut du Nunavut avait connu une croissance de 7,7 p. 100, comparativement à une augmentation de 5,6 p. 100 pour le Yukon et de 2,6 p. 100 pour l'ensemble du Canada. Au cours de cette année, le PIB des Territoires du Nord-Ouest s'est replié de 5,5 p. 100. Compte tenu de ces chiffres, on peut dire que nous faisons un travail utile au Nunavut.
Il existe une différence importante entre le modèle de gestion des ressources du Nunavut et celui des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon. En effet, le Nunavut dispose d'un système simple et intégré de gestion des ressources pour l'aménagement du territoire, l'évaluation des répercussions et l'attribution des permis d'utilisation des eaux, qui s'appliquent à plus du cinquième de la superficie du Canada.
La portée de la compétence de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions est aussi unique. Elle comprend l'évaluation des répercussions environnementales, sociales et économiques de tous les types de projets, allant de l'exploration et de l'exploitation minières aux projets d'infrastructure et de développement d'hydrocarbures et même d'énergie nucléaire. La commission effectue des évaluations de 45 jours, appelées « examens préalables », ainsi que de vastes examens environnementaux, qui peuvent s'échelonner sur plusieurs années. De plus, elle procède à la surveillance des projets approuvés. Au Canada, peu de commissions ont une compétence aussi vaste et un mandat aussi exhaustif que ceux de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions.
Le processus d'évaluation des répercussions est essentiel pour aider la collectivité à comprendre les répercussions importantes qui peuvent découler des projets de développement et les possibilités de gestion de ces répercussions au moyen des conditions de l'approbation des projets, y compris les exigences en matière de suivi et de gestion adaptative, ainsi qu'un engagement quant à la remise en état complète. Tous ces éléments sont nécessaires pour que le développement se fasse de façon responsable.
Il est important de garantir à l'industrie une plus grande certitude quant aux délais d'exécution et d'améliorer l'efficience et l'efficacité de notre processus d'évaluation. Nous devons aussi reconnaître qu'il est important de donner l'occasion aux membres des collectivités touchées d'avoir accès au processus d'évaluation des répercussions afin d'offrir une certitude aux promoteurs des projets. C'est une des principales raisons pour lesquelles nous recommandons que la loi prévoie un programme d'aide financière aux intervenants.
À long terme, il sera vraisemblablement plus rentable de mettre en place un programme d'aide financière aux intervenants, car il réduira les possibilités de contestations judiciaires susceptibles de faire avorter tout le processus. Sans un programme d'aide financière aux intervenants, les examens réalisés par la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions deviendront plus coûteux pour le gouvernement du Canada, car ils risquent de prendre beaucoup plus de temps et d'exiger beaucoup plus de ressources de la part de la commission pour répondre aux besoins des intervenants qui ne reçoivent pas d'aide financière.
L'absence d'un programme d'aide financière aux intervenants dans le projet de loi a également pour effet de créer un écart dans l'accès du public aux évaluations des répercussions entre le Nunavut et la plupart des autres administrations canadiennes qui comptent des programmes établis en la matière. L'Agence canadienne d'évaluation environnementale, l'Office national de l'énergie et la Commission canadienne de sûreté nucléaire, par exemple, peuvent compter sur des programmes d'aide financière aux intervenants. À l'heure actuelle, ce financement est fourni au Nunavut par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada uniquement de façon ponctuelle. Tout récemment, le ministère n'a fourni aucun financement, malgré les demandes faites en ce sens.
Au lieu d'accorder des fonds aux participants, le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien a demandé récemment à la commission de faciliter la participation opportune, efficace et inclusive grâce à son budget et à son plan de travail applicables à l'examen d'un projet. Une telle stratégie témoigne d'un malentendu sur l'objet de l'aide financière aux participants, à savoir permettre à ces derniers d'avoir accès aux ressources et au savoir- faire, y compris de la part de conseillers techniques, généraux et juridiques, qui leur donnent la possibilité de concourir efficacement au processus d'examen actuel de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions.
Les processus existants de la commission sont mieux décrits comme un engagement communautaire, puisque leur objectif consiste à veiller à ce que les parties susceptibles d'être touchées puissent assister aux réunions importantes du processus, en fournissant, par exemple, des services de transport aux représentants des collectivités pour qu'ils siègent à des audiences publiques en dehors de leur lieu d'origine. Selon la commission, compte tenu des fins, de l'objectif et des processus très différents associés à l'aide financière accordée aux participants si nous les comparons à son financement de l'engagement communautaire, ce financement n'est absolument pas un substitut à l'aide financière aux participants.
Une partie importante du mémoire de la commission porte sur la nécessité de préparer le système. Cette question compte trois volets. Premièrement, compte tenu de l'intensité du développement en cours au Nunavut, la capacité fondamentale de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions a pratiquement atteint le point de rupture. Les niveaux de financement de la commission ont été établis en 1992; ils n'ont pas été réévalués officiellement depuis. Si l'on compare les activités de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions à celles de l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon, on constate que la commission a un bureau, alors que l'office en compte sept, et que la commission a 18 employés, alors que l'office en a 36. Pourtant, la compétence de la commission est beaucoup plus vaste, et plus d'activités de développement sont proposées au Nunavut. Le système réglementaire du Nunavut a déjà fait ses preuves, et la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut pourrait permettre d'en améliorer encore plus l'efficience. Cependant, il faut faire des investissements pour veiller à ce que l'évaluation des projets de développement ne soit pas retardée en raison d'une capacité de réglementation insuffisante.
Deuxièmement, il sera nécessaire de mettre au point le régime à « guichet unique » qui est proposé dans le projet de loi. La Commission d'aménagement du Nunavut et la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions seront tenues d'augmenter considérablement leur degré de coordination et l'efficience de leurs fonctions respectives en matière de gestion des dossiers et des registres publics afin d'assurer un processus véritablement rationalisé. Le régime à « guichet unique » doit être conçu pour répondre aux besoins des deux organismes, et sa réussite nécessitera des investissements suffisants en matière de temps et de ressources.
Troisièmement, il sera nécessaire d'obtenir des ressources pour établir la capacité d'administrer la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut et de répondre aux nouvelles exigences qu'elle prévoit. Il s'agira notamment de satisfaire aux vastes exigences concernant le respect des obligations liées à l'accès à l'information qui vont au-delà de celles prévues dans la Loi sur la protection des renseignements personnels; de traduire dans trois langues des documents volumineux et très techniques, alors que certains termes n'existent pas en inuktitut et que seul un très petit nombre de traducteurs ont les compétences requises pour exécuter ce travail; et de se conformer aux nouvelles exigences en matière de registres publics. Dans l'ensemble, la nature très normative de la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut telle que proposée enlèvera à la commission une grande partie de son pouvoir discrétionnaire à l'égard du processus, ce qui, par conséquent, nécessitera beaucoup plus de ressources.
La commission a donc été rassurée de prendre connaissance du témoignage du ministre Duncan devant le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes, le 10 décembre 2012. Chose importante, il a reconnu la nature cruciale du travail réalisé par les commissions au Nunavut et la nécessité évidente d'un financement accru. En outre, il s'est dit conscient du fait que nous devons faire face à des niveaux d'activité accrus, ce qui donne lieu à des besoins plus importants. Lors de sa comparution devant ce comité le 25 avril dernier, Janet King, sous-ministre adjointe, s'est engagée à envisager la possibilité d'augmenter le financement, ce qui est absolument nécessaire.
Nous avons récemment transmis au Comité de mise en œuvre du Nunavut un plan de travail détaillé, qui décrit nos besoins en financement au cours des 10 prochaines années. Même si nous continuons d'espérer qu'un nouveau contrat en matière de financement sera conclu, nous devons souligner l'importance de passer à l'action rapidement, car les ressources devront être en place pour la phase de mise en œuvre préalable à l'entrée en vigueur de la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut, si l'on souhaite atteindre les objectifs visant à rendre le système de réglementation plus efficient et plus efficace.
Comme je l'ai dit d'entrée de jeu, aujourd'hui, mes observations ne touchent pas à toutes les recommandations contenues dans le mémoire de la commission. Comme mon temps est presque écoulé, je vais vous demander en terminant d'examiner ces recommandations détaillées et de tenir compte de l'appui accordé par la commission aux recommandations de la Nunavut Tunngavik Incorporated pour assurer l'uniformité entre la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut et l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut.
En guise de conclusion, je tiens à transmettre au comité les sincères remerciements de la commission pour lui avoir donné aujourd'hui l'occasion de témoigner devant lui, ainsi qu'à nos collègues dévoués du gouvernement du Canada, du gouvernement du Nunavut, de la Nunavut Tunngavik Incorporated et de la Commission d'aménagement du Nunavut d'avoir contribué à l'élaboration de ce projet de loi. Nous avons hâte de travailler ensemble afin de mettre en œuvre le projet de loi dans sa forme finale, une fois qu'il aura été approuvé.
Le président : Merci beaucoup de nous avoir présenté cet exposé.
Notre équipe compte deux représentants du Nord : le sénateur Patterson, qui a déjà été premier ministre, et le sénateur Sibbeston. Je demanderais au sénateur Patterson, qui parraine ce projet de loi au Sénat, de poser la première question.
Le sénateur Patterson : Merci beaucoup, monsieur le président.
[Le sénateur Patterson s'exprime en inuktitut.]
Je tiens à souhaiter la bienvenue aux témoins qui ont fait le long trajet à partir d'Arviat et de Cambridge Bay pour être avec nous aujourd'hui. Je tiens à vous féliciter d'avoir décrit très clairement les défis qui se posent dans le Nord, la portée de vos responsabilités et la nécessité d'obtenir des fonds suffisants et, en fait, d'accroître ceux-ci.
Pour la gouverne du comité, j'aimerais que vous précisiez un peu plus le travail que vous devez réaliser au Nunavut. Je vous prierais de nous donner un aperçu des projets qui sont actuellement examinés ou qui en sont aux étapes préliminaires du processus d'évaluation environnementale, afin que le comité ait une idée de votre travail actuel et futur.
Mme Copland : Je vais demander à M. Barry de répondre à votre question.
Ryan Barry, directeur exécutif, Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions : En résumé, la commission assure actuellement le suivi d'une mine active au Nunavut, soit la mine d'or Meadowbank, ainsi que de deux autres mines qui ne sont pas encore exploitées à pleine capacité, soit la mine d'or Doris North et la mine de diamants Jericho, qui fait actuellement l'objet d'activités de maintenance et de surveillance.
Nous sommes également en train de réexaminer le projet d'extraction de minerai de fer proposé par la société Baffinland Iron Mines, à Mary River. Il s'agit également d'un projet à très grande échelle. Nous procédons aussi à l'évaluation de projets d'exploitation importants, qui touchent tous au secteur minier.
Récemment, nous avons aussi recommandé l'examen du premier projet hydroélectrique proposé au Nunavut.
Ensemble, les projets qui font actuellement l'objet d'une évaluation active représentent des investissements de quelque 12 milliards de dollars sur le plan des infrastructures, ainsi qu'environ 5 000 emplois dans le secteur de la construction. À titre d'exemple, le projet de Mary River est de très grande envergure, et on prévoit qu'il permettra de créer plusieurs milliers d'emplois et qu'il générera des redevances de plus de 1 milliard de dollars sur 21 ans.
Le sénateur Patterson : Vous avez mentionné le projet de la société Baffinland à Mary River. Je sais qu'on en a réduit l'importance. Votre commission a examiné le projet dans son intégralité, qui prévoyait un service de transport sur glace dans l'Arctique à longueur d'année, c'est-à-dire la construction d'un chemin de fer sur le pergélisol, dans l'Extrême-Arctique, au nord de l'île de Baffin. Pour la gouverne du comité, pourriez-vous décrire en général le travail que vous avez réalisé dans le cadre de cet examen et en préciser la durée? Je pense que cet exemple montre que votre commission est en mesure de travailler d'arrache-pied, tout en respectant les délais impartis.
M. Barry : Merci beaucoup, sénateur.
Dans le cas du projet de Mary River, nous sommes très heureux d'avoir respecté les délais que nous nous étions fixés. Dans l'ensemble, l'évaluation du projet a duré plusieurs années. Cependant, la commission a procédé à une évaluation active du projet dans le délai de deux ans que nous souhaitions respecter. Nous avons réussi à faire cela alors que, selon nous, 18 collectivités risquaient d'être touchées par le projet. Au cours de notre examen, nous avons visité plusieurs fois ces collectivités. Onze collectivités étaient situées au Nunavut, tandis que les sept autres se trouvaient dans le Nord québécois. Elles auraient pu être touchées par le transport ou d'autres aspects proposés dans le cadre du projet.
La commission a tenu des audiences dans trois collectivités. Des centaines de personnes ont pris part au processus. Les documents remplissent un très grand classeur dans nos bureaux. Ils comptent plusieurs milliers de pages de renseignements, et l'étude d'impact environnemental fait plus de 10 000 pages. La commission a procédé à un examen très détaillé d'un projet d'une envergure sans précédent pour le Nunavut.
L'évaluation a duré plusieurs années, et nous avons respecté les délais que nous nous étions fixés ainsi que ceux proposés dans la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut.
Le sénateur Sibbeston : Je dois vous féliciter d'avoir réussi à gérer un projet très difficile, qui comportait un jargon typiquement gouvernemental, et d'avoir su composer avec la situation particulière de la commission sur le plan de la réglementation et de l'administration.
Quand j'étais ministre et premier ministre des Territoires du Nord-Ouest, qui comprenaient alors ce qui allait devenir le Nunavut, je me suis rendu dans l'est de l'Arctique. J'ai pu constater entre autres que les terres et les glaces s'étendent à perte de vue. Après des heures en avion, on atterrissait parfois près d'une petite localité de 200, 300 ou 400 habitants. En gros, j'ai eu l'impression qu'il ne s'y trouvait pas grand-chose, à part des terres, de la neige, peu d'habitants, quelques ours polaires et baleines ici et là, et un très grand nombre de phoques.
C'est l'impression générale que j'ai eue. Il semble toutefois que, depuis sa création, le Nunavut a fait l'objet d'un certain développement. À l'époque, je pense qu'il n'y avait qu'une mine, située très loin dans le nord, à Nanisivik, et c'est tout. Au cours des 10 dernières années environ, le Nunavut s'est développé. Pourriez-vous nous en parler? Est-on véritablement motivé à favoriser le développement? Vous avez mentionné qu'il est important de créer des emplois, mais comment peut-on atteindre un équilibre entre, d'une part, la création d'emplois et, d'autre part, la protection de l'environnement, des terres et des eaux? Avez-vous de la difficulté à atteindre cet équilibre?
Mme Copland : C'est pourquoi nous tenons des consultations publiques dans les différentes collectivités. Nous entendons des gens qui veulent des emplois et des gens qui souhaitent protéger l'environnement. En effet, à l'époque, il n'y avait que la mine de Nanisivik, mais, maintenant, nous avons aussi les mines Jericho, Meadowbank et Meliadine.
Les gens constatent que les projets créent des emplois et qu'ils produisent des avantages. Toutefois, ils se rendent compte aussi de changements chez les animaux et qu'il faut atteindre un juste équilibre. Nous tentons de recueillir le point de vue de tous les membres de la collectivité, car nous devons savoir ce qu'il en est. La commission doit savoir ce que pense la collectivité. Au cours de nos consultations publiques, nous tentons de déterminer l'équilibre souhaité par les gens du Nunavut.
Le sénateur Sibbeston : J'imagine que c'est un processus très détaillé.
Mme Copland : En effet.
Le sénateur Sibbeston : Dans le cadre de ce processus, tout le monde est entendu : aussi bien les personnes qui s'inquiètent de la protection des terres et de l'environnement que les promoteurs. Je suis persuadé que de nombreux jeunes s'intéressent à ces projets.
Mme Copland : Nous aimerions connaître le point de vue de nombreux jeunes, mais nous n'avons pas les fonds nécessaires pour assurer leur transport. Nous nous fions aux stations de radio locales. Par exemple, la station de radio de Rankin Inlet dessert sept collectivités. À Iqaluit, la station de radio peut être entendue dans un plus grand nombre de collectivités. Nous aimons rencontrer les gens en personne dans les collectivités pour qu'ils nous disent ce qu'ils pensent et ce qu'ils souhaitent; toutefois, nous ne pouvons pas y arriver sans le financement nécessaire.
Le sénateur Sibbeston : Vous avez mentionné le programme d'aide financière aux intervenants. J'imagine que c'est une question très importante pour vous. Vous avez besoin de cet argent pour que des gens puissent participer pleinement aux audiences que vous organisez.
Mme Copland : Oui. Nous tenons aussi des tables rondes communautaires. Nous invitons alors des jeunes et des aînés à nous présenter leur point de vue, leurs observations et leurs préoccupations afin de nous aider à prendre une décision au sujet d'un projet donné. Dans le cas de deux projets, nous avons pu payer le transport aérien de quelques aînés et étudiants afin qu'ils puissent participer aux audiences préliminaires ou aux audiences en tant que telles. Toutefois, il serait préférable d'organiser une audience pour chacune des collectivités. C'est une question très importante.
Le sénateur Massicotte : L'élément principal qui se dégage de votre exposé, c'est que la commission devrait avoir plus de fonds pour que des gens puissent participer aux audiences et se faire entendre. Comme vous le savez, le ministre a déclaré en gros ce qui suit : « Pourquoi n'utilisez-vous pas le mécanisme dont vous disposez actuellement à cette fin? » Vous dites que ce n'est pas la même chose. J'ai écouté votre exposé et j'ai lu votre discours, mais pourriez-vous nous décrire la situation? J'ai du mal à comprendre. Pourquoi est-ce si différent? Un processus ne s'applique qu'aux personnes touchées, alors que l'autre a une portée plus vaste. Pourriez-vous nous en parler un plus en détail?
M. Barry : Il existe une véritable différence quant à ce que la commission peut faire avec ses propres fonds. La commission peut simplement faire venir des gens pour prendre connaissance de leur point de vue. Un peu partout au Canada, on offre de l'aide financière destinée aux intervenants afin que les groupes dont le témoignage et le point de vue sont importants pour la commission puissent bénéficier d'une aide technique pour pouvoir présenter leur exposé. Il n'agit donc pas simplement de les faire venir pour qu'ils présentent leur témoignage. Nous sommes en mesure de faire cela. Cependant, nous ne sommes pas en mesure d'appuyer leur intervention en leur fournissant des fonds afin qu'ils puissent retenir les services d'un conseiller juridique ou tout simplement obtenir le soutien technique dont ils ont besoin pour préparer leurs exposés. Nous ne pouvons pas faire cela. Les organisations de chasseurs et de trappeurs, ainsi que les groupes communautaires qui sont sous-financés figurent au nombre des intervenants que nous aimerions rencontrer et qui bénéficieraient de cette aide financière. Sans un financement supplémentaire, ils ne peuvent tout simplement pas participer au processus. Il ne suffit pas de payer les billets d'avion. Il faudrait aussi leur fournir les fonds nécessaires pour qu'ils puissent participer de manière efficace au processus.
Le sénateur Massicotte : Quelle serait la marche à suivre? Pourrait-il s'agir d'un paiement forfaitaire? La loi devrait- elle proposer des modifications? À votre avis, quel devrait être le libellé?
M. Barry : Nous avons proposé un libellé dans notre mémoire. En gros, nous avons suggéré d'exiger que la commission mette sur pied un programme d'aide financière aux intervenants. Dans la version proposée, la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut ne permet pas l'adoption de règlements destinés à créer un tel programme. Nous souhaitons que les responsables s'engagent à créer le programme et à en faire une exigence. L'absence d'un tel programme crée de véritables disparités dans nos évaluations, qui, selon ce que nous avons entendu, vont très bien et sont exigeantes. En tant qu'intervenants, nous vous disons qu'en l'absence d'un tel programme, il est très difficile pour nous de remplir nos fonctions de base.
Le sénateur Massicotte : C'est vous l'expert. Vous vivez dans la région et la connaissez bien. Je pense que, dans l'ensemble, vous êtes satisfait du projet de loi. Il permettra d'améliorer considérablement le processus, et vous appuyez entièrement ce qu'il vise à faire. Est-ce exact?
M. Barry : C'est exact. Nous avons suggéré des améliorations mineures. Il est important de reconnaître que bon nombre des éléments du projet de loi s'inspirent de nos pratiques exemplaires, lesquelles sont fondées sur les pratiques exemplaires touchant l'évaluation des répercussions d'un bout à l'autre du Canada. Dans l'ensemble, nous sommes satisfaits du projet de loi. Nous pensons aussi que certains éléments pourraient être améliorés.
Le sénateur Massicotte : Êtes-vous au courant des recommandations proposées par la Nunavut Tunngavik Incorporated? Il s'agit d'amendements détaillés et précis. Les connaissez-vous et, le cas échéant, les appuyez-vous?
M. Barry : Oui, nous appuyons ces recommandations. Nous avons aussi exposé notre position à cet égard dans notre mémoire. Nous pensons que ces recommandations sont raisonnables.
Le sénateur Massicotte : Nous avons aussi reçu un mémoire de l'organisme Alternatives North. Le connaissez-vous?
M. Barry : Non, je ne connais pas cet organisme.
Le sénateur Massicotte : Je pense qu'aujourd'hui, nous allons entendre le ministre, qui a répondu par écrit aux propositions faites par la commission et la Nunavut Tunngavik Incorporated. J'imagine que vous n'avez pas encore reçu ces documents. Êtes-vous au courant de la réponse du ministre?
M. Barry : Non, nous n'avons rien reçu.
Le sénateur Massicotte : Le ministre aura l'occasion de vous expliquer la situation. En gros, il a dit que les responsables avaient examiné ces questions et qu'ils en avaient débattu à plusieurs reprises. Apparemment, nous avons fait preuve d'une grande ouverture et nous avons amendé le projet de loi en tenant compte des observations entendues. Toutefois, il va sans dire qu'à certains égards, vous n'êtes pas d'accord. Il arrive que des gens raisonnables n'arrivent pas à s'entendre sur certaines questions. Êtes-vous d'accord pour dire qu'on a fait preuve d'ouverture et qu'on a discuté et tenu compte sérieusement de tous vos points de vue?
M. Barry : Oui, je suis d'accord. Je crois que nous faisons partie du groupe de travail législatif depuis 2007. Nous participons activement et pleinement au processus depuis le début. Nous croyons sincèrement que le point de vue de la commission en tant qu'intervenante fait l'objet d'un appui solide et qu'il a souvent été accepté, lorsque c'était possible de le faire. Comme vous l'avez souligné, il existe des divergences d'opinions et, à certains égards, nous pensons que des améliorations supplémentaires pourraient être apportées.
Le sénateur Massicotte : S'agit-il d'une divergence d'opinions sincère? N'a-t-on pas tenté ouvertement...
M. Barry : Pour ce qui est de l'aide financière aux intervenants, par exemple, on ne nous a pas présenté d'arguments valables pour nous expliquer pourquoi il n'est pas nécessaire d'établir un tel programme. Nous ne savons pas si notre message a été suffisamment bien entendu. En ce qui nous concerne, on n'a pas vraiment réfuté notre proposition.
Le sénateur Massicotte : Je ne suis pas tout à fait expert en la matière, mais il se peut qu'une loi prévoie des fonds pour un programme particulier, alors que le gouvernement établit un budget annuel à l'égard duquel il exerce un immense pouvoir discrétionnaire, assujetti au Parlement. En règle générale, le gouvernement ne convient pas au préalable d'exigences en matière de financement pluriannuel sous forme de sommes absolues. On peut utiliser les mots « financement adéquat », mais qu'est-ce que cela signifie? Tout le monde a une opinion différente à ce sujet. On pourrait prévoir une structure, mais je ne crois pas qu'elle pourrait vous fournir un financement susceptible de vous satisfaire entièrement. Quoi qu'il en soit, il appartient au gouvernement de déterminer le niveau de financement. En êtes-vous conscient? C'est un défi pour nous. Nous pouvons tenter de faire valoir votre point de vue, mais il est difficile de l'intégrer dans la loi.
M. Barry : Nous sommes d'accord avec cela. Nous convenons qu'il appartient au gouvernement de déterminer le niveau de financement. La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, la Loi sur l'Office national de l'énergie et la Loi sur la Commission canadienne de sûreté nucléaire exigent toutes la mise en place d'un programme de ce genre. On parle de véritables programmes qui ont dû être créés aux termes de ces lois. Nous souhaitons que le gouvernement s'engage à établir un tel programme, plutôt que d'inscrire cette question dans la réglementation, en vertu de laquelle on ne sait pas si le programme sera mis sur pied un jour.
Le sénateur Massicotte : Ces lois sont toujours en vigueur. Si elles prévoient déjà cette exigence, pourquoi la réclamer de nouveau?
M. Barry : À l'heure actuelle, cette exigence n'est pas prévue dans la loi. La capacité de créer un tel programme est inscrite dans la réglementation. Par conséquent, il n'est pas obligatoire de le faire, contrairement à ce que nous recommandons.
Le sénateur Wallace : Madame Copland, compte tenu de vos nombreuses années d'expérience en matière d'évaluation des répercussions et d'aménagement du territoire au Nunavut — vous comptez près de 20 ans d'expérience, dont 14 en tant que membre de la commission —, vous connaissez certainement très bien la question. On a d'ailleurs pu s'en rendre compte pendant votre exposé. J'ai trouvé que plusieurs de vos observations étaient intéressantes, mais une en particulier a attiré mon attention. Vous avez parlé de la différence qui existe entre le modèle de gestion des ressources utilisé au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest et celui que vous vous employez à élaborer depuis tant d'années au Nunavut. Je suis sûr que vous tentez de l'adapter aux besoins du Nunavut. Vous avez dit que le système de gestion des ressources du Nunavut est simple et intégré. Le mot « simple » a attiré mon attention. Je doute que l'aménagement du territoire soit quelque chose de simple à réaliser. Sans entrer dans les détails, pourriez- vous nous parler des principales caractéristiques qui, selon vous, permettent d'établir une différence entre votre approche, au Nunavut, et celle utilisée au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest?
M. Barry : C'est une bonne question. L'explication la plus simple réside dans le fait que le Nunavut ne compte qu'un vaste accord sur les revendications territoriales. Dans les Territoires du Nord-Ouest, plusieurs revendications territoriales ont été réglées, alors que plusieurs autres ne le sont pas encore. Chacune de ces revendications est visée par un régime et un système particuliers. Certains fonctionnent bien; d'autres, un peu moins.
Le Nunavut compte une commission responsable de l'aménagement du territoire, une commission chargée de l'examen des répercussions et une commission qui délivre les permis d'utilisation de l'eau. Selon nous, cette approche permet de simplifier le processus, et la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut permettra de le simplifier encore plus en prévoyant un « guichet unique » pour ces commissions.
Le sénateur Wallace : De toute évidence, cela s'inscrirait très bien dans le cadre du projet de loi C-47, qui, si je ne m'abuse, vise à accroître les débouchés économiques pour les Inuits, tout en maximisant la protection environnementale de cette région à court et à long terme. Souhaitez-vous ajouter quelque chose quant à la façon dont, selon vous, le projet de loi C-47 pourrait favoriser le développement économique pour le compte de la région, tout en ne négligeant pas la protection de l'environnement? Souhaitez-vous souligner autre chose à propos du projet de loi?
M. Barry : Un des nouveaux éléments prévus dans le projet de loi qui est important à nos yeux, ce sont les délais imposés au gouvernement pour la prise de décisions. L'absence de cette exigence dans la loi actuelle est à l'origine de beaucoup d'incohérence. Les gens de l'industrie nous répètent sans cesse que le processus manque de certitude. Ils sont prêts à accepter n'importe quel calendrier d'exécution, à condition qu'il soit clair et qu'il énonce des règles précises.
Ce qui est unique, c'est de travailler pour une commission de réglementation qui fait l'objet d'un soutien énorme de la part de l'industrie. Les gens de l'industrie ne nous disent pas que nous agissons trop lentement. Ils ne remettent pas non plus en question nos décisions et ne nous disent pas qu'elles sont insensées. Nos activités sont prévisibles et elles débouchent sur des décisions judicieuses, que les entreprises sont en mesure de comprendre.
Selon nous, un des aspects positifs du projet de loi, c'est que les nouveaux délais d'exécution prévus permettront au gouvernement de donner suite aux recommandations de la commission, ce qui permettra d'accroître le niveau de certitude dont l'industrie a tant besoin.
Le sénateur Wallace : Cela me fait penser à votre premier commentaire au sujet de la différence entre l'approche que vous avez adoptée au Nunavut et celle en vigueur dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon. Au Nunavut, vous avez un seul système. De toute évidence, cette situation fait en sorte que le Nunavut est beaucoup plus attrayant pour les entrepreneurs et l'industrie et les incite à investir dans ce territoire et à y faire des affaires.
M. Barry : Oui, je crois que c'est bien le cas. Souvent, nous tentons d'établir une distinction entre le système du Nunavut et les régimes de réglementation du Nord, car nous entendons beaucoup de commentaires négatifs quant au fait que les Territoires du Nord-Ouest éprouvent beaucoup de difficulté avec leurs multiples commissions, ainsi que dans le cas du projet gazier du Mackenzie et d'autres projets. Il faudrait reconnaître les mérites des Inuits du Nunavut, qui ont su négocier un accord très solide et exhaustif sur leurs revendications territoriales, ce qui a permis la mise sur pied d'un système simple.
Le sénatrice Seidman : J'aimerais vous poser des questions sur la commission elle-même, qui, je crois, existe depuis 1996. Ce projet de loi pourrait y apporter certaines modifications. Combien de membres la commission compte-t-elle? Sont-ils nommés? Le projet de loi aura-t-il pour effet de modifier la structure de la commission?
Mme Copland : La commission est censée avoir neuf membres, mais, à l'heure actuelle, elle en compte huit. Chaque membre est nommé pour un mandat de trois ans.
M. Barry : Nous avons des mandats de trois ans. Huit des nominations sont faites à partir des listes de candidats soumises à parts égales par le gouvernement du Nunavut, la Nunavut Tunngavik et le gouvernement du Canada. Le président est nommé à partir des candidats proposés par la commission au gouvernement du Canada. Le projet de loi ne modifiera pas la composition de la commission.
Nous sommes très satisfaits du fait que le projet de loi nous permettra de nous réunir en comités, ce qui est impossible à l'heure actuelle. En ce moment, le quorum est de cinq membres sur les neuf que compte la commission. Comme Mme Copland l'a fait remarquer, la commission compte actuellement huit membres, car un poste est vacant. Il faut quand même que cinq membres soient présents pour que nous puissions prendre des décisions. Votre comité aussi prévoit un quorum et, dans notre cas, il est souvent très difficile de l'atteindre, compte tenu notamment des complications liées aux déplacements et des absences attribuables à la maladie. Il est donc extrêmement important de pouvoir se réunir en comités afin de se pencher sur des dossiers particuliers et d'assumer nos responsabilités. Nous sommes donc très satisfaits de cette nouvelle possibilité qui nous sera offerte.
La sénatrice Seidman : Est-ce la principale différence que l'on pourra constater dans la situation de la commission une fois que le projet de loi aura été adopté?
M. Barry : C'est exact.
La sénatrice Seidman : Vous avez dit que l'office pourrait compter neuf membres, et qu'ils seraient nommés selon des proportions égales. Cela veut-il dire que le gouvernement fédéral en nommerait trois?
M. Barry : Désolé, je devrais expliquer cet aspect. Sur huit des nominations à l'office, quatre sont recommandées par la Nunavut Tunngavik, deux sont recommandées directement par le gouvernement du Nunavut, et deux sont recommandées directement par le gouvernement du Canada. Le président est choisi parmi les personnes nommées à l'office, puis les nominations sont présentées au gouvernement du Canada.
La sénatrice Seidman : Excellent, merci de l'explication.
Je crois comprendre, du moins à la lumière de la réponse que nous avons reçue du ministre, qu'il y a eu une correspondance entre le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien et la présidente de la Nunavut Tunngavik Inc., entre novembre 2011 et janvier 2012, et que les deux parties cherchaient à modifier quatre aspects de l'accord pour que la loi soit conforme à ce dernier. Pourriez-vous me dire comment cela s'est déroulé, si ce processus est terminé, et s'il a été conclu de manière satisfaisante?
M. Barry : Je crains que nous ne soyons pas en mesure de commenter ce processus, puisque nous n'y avons pas participé. Nous savons qu'il faut apporter ces modifications à l'égard des revendications afin que la loi soit conforme à l'accord sur les revendications territoriales, mais nous ne participons pas officiellement à ce processus.
La sénatrice Seidman : Est-ce à dire que vous ignorez si ce processus est terminé, et si les parties conviennent que tout a été fait de manière à ce qu'il y ait concordance entre l'ancien accord et cette loi?
M. Barry : Je crains ne pas en être informé, non.
Le président : Merci beaucoup de votre présence, madame Copland et monsieur Barry. C'était un très bon exposé, et je vous remercie infiniment d'avoir pris le temps de venir nous voir malgré votre horaire chargé.
J'ai maintenant le plaisir d'accueillir l'honorable Bernard Valcourt, ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien. Je vous souhaite la bienvenue, monsieur le ministre, et je vous remercie d'être des nôtres ce soir.
Le ministre est accompagné de fonctionnaires d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Janet King, sous-ministre adjointe, Affaires du Nord; Janice Traynor, analyste, Politiques environnementales, Affaires du Nord; Camille Vézina, gestionnaire, Législation et Politiques, Affaires du Nord. Nous recevons aussi Tom Isaac, avocat-conseil principal à Justice Canada.
Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir accepté si rapidement de nous faire part de vos observations et de vos commentaires au sujet des amendements proposés. Nous avons hâte d'entendre votre exposé. Nous vous poserons ensuite quelques questions. Veuillez commencer.
[Français]
L'honorable Bernard Valcourt, C.P., député, ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien : Merci de me donner l'occasion de vous exposer l'importance du projet de loi C-47, Loi sur l'emploi et la croissance dans le Nord.
Comme vous le savez, le Nord canadien abrite des réserves de premier ordre en matière de ressources naturelles. Ces réserves présentent un vaste potentiel économique, non seulement pour les habitants du Nord, mais pour tous les Canadiens. Le projet de loi C-47 remplit des obligations législatives de longue date du gouvernement du Canada, qui découlent des revendications territoriales négociées, tant au Nunavut que dans les Territoires du Nord-Ouest. Il propose également des mécanismes qui réduiront le double emploi, amélioreront les processus de réglementation, attireront les investissements et favoriseront l'exploitation durable des ressources.
Grâce à un régime de réglementation plus prévisible, les résidents du Nord pourront tirer profit de plus de 25 projets, d'une valeur potentielle de plus de 38 milliards de dollars en nouveaux investissements, qui nécessitent des approbations réglementaires. Ceci permettra sans conteste de créer des emplois pour les futures générations du Nord et de tout le pays.
[Traduction]
La partie 1 de ce projet de loi propose de promulguer la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut. Cette partie établit un processus de réglementation clair, cohérent et fiable que les gens du Nunavut peuvent utiliser pour gérer l'aménagement de leurs terres et l'exploitation de leurs ressources. Ce processus amélioré favorisera le développement économique en renforçant la confiance des investisseurs.
Je tiens à préciser, monsieur le président et honorables sénateurs, que ces améliorations sont non seulement nécessaires, mais urgentes. Le gouvernement croit qu'il est temps de mettre en place un régime d'aménagement du territoire et d'évaluation des projets des plus modernes pour pouvoir continuer d'offrir des possibilités en matière d'exploitation des ressources au Nunavut. Comme l'a dit Pierre Gratton, président et directeur général de l'Association minière du Canada : « La Loi arrive au bon moment pour le Nord, dont le potentiel minier prometteur offre plus de possibilités que jamais dans toute l'histoire de la région. Le nouveau régime de réglementation permettra de rendre le Nord plus compétitif sur le plan économique et d'attirer les investissements miniers tout en veillant à ce que les projets fassent l'objet d'un rigoureux processus d'évaluation et d'obtention de permis. »
Le projet de loi établit dans la loi la Commission d'aménagement du Nunavut comme point unique d'évaluation des projets. C'est très important, car cela apportera plus de clarté et de certitude dans le processus d'évaluation environnementale. Cela s'inscrit également dans notre objectif de créer un système d'évaluation environnementale fondé sur le principe voulant qu'il y ait un examen par projet. Ainsi, le régime de réglementation encadrant les grands projets d'exploitation des ressources naturelles, tant au nord qu'au sud du 60e parallèle, sera parmi les plus efficients, efficaces et compétitifs au monde.
En outre, la loi proposée, la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut, définit clairement les rôles et les responsabilités des divers organismes participant au processus d'évaluation des projets, y compris la Commission d'aménagement du Nunavut, la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, les ministères et agences, les ministres responsables, les organismes de réglementation et les promoteurs de projet. La loi établit des délais clairs concernant les décisions clés prises tout au long du processus d'examen des projets. Cela fait en sorte que les projets ne puissent être lancés avant que les approbations appropriées soient accordées, et on met en place des régimes d'inspection, d'application de la loi et de surveillance comme filet de sécurité à l'égard de toutes les décisions prises. Ce ne sont que quelques-unes des améliorations qui permettront d'accroître la certitude et la prévisibilité afin de favoriser la croissance économique à long terme et la création d'emplois sur le territoire.
La partie 2 du projet de loi C-47 établira l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest. Cette mesure remplit l'un des engagements de longue date que le Canada a pris dans le cadre de l'Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in, conclue en 1992, et de l'Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et Métis du Sahtu, établie en 1994. Les deux ententes établissent expressément la nécessité de créer un office des droits de surface.
[Français]
La création de cet office est aussi en accord avec la Convention définitive des Inuvialuit de 1984, et l'Accord sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale du peuple tlicho en 2005, les deux autres accords sur les revendications territoriales globales des Territoires du Nord-Ouest.
Le processus de règlement des litiges sur les droits d'accès qui sont en cours ne devaient être que des mesures provisoires en attendant la création d'un office des droits de surface. Comme on le dit chez nous, parfois provisoire dure longtemps. Or, dans le cas échéant, la situation serait corrigée.
Le projet de loi se veut également une réponse au rapport McCrank, publié en 2008, dans lequel on affirmait qu'un des problèmes du Nord en matière de réglementation avait avoir avec le manque de lois sur les droits de surface permettant de régler les différends entre les propriétaires de terres qui ne voulaient pas donner accès à leurs terres pour la réalisation d'un projet de développement.
[Traduction]
Cet office est conçu comme une instance de dernier recours pour résoudre les différends entre les détenteurs de droits de surface et de droits d'exploitation du sous-sol qui demandent un droit d'accès, et les propriétaires et occupants de la surface. Le processus de résolution ne serait lancé que si les parties concernées ne parviennent pas à négocier un accord concernant les conditions d'accès et les indemnités connexes.
L'office sera habilité à résoudre les différends relatifs à l'accès dans l'ensemble des Territoires du Nord-Ouest. Pour ce qui est de la mise en œuvre, l'office délivrera des ordonnances concernant les conditions et les indemnités seulement lorsqu'on le lui demande, et seulement après que de tels droits aient été accordés. Ainsi, cet office permettra d'accroître la certitude et la prévisibilité afin de favoriser la croissance économique à long terme et la création d'emploi sur le territoire.
Monsieur le président, membres du comité, je tiens à préciser que cet office n'accordera jamais de droits de surface ou de droits d'exploitation du sous-sol. De plus, cet office ne joue aucun rôle dans le processus ou la prise de décisions concernant l'évaluation environnementale et l'évaluation des projets d'exploitation des ressources. Cet office ne fera qu'une seule chose : il réglera les différends concernant l'accès aux terres grâce à un seul mécanisme de résolution clair, équitable et juste.
En outre, le projet de loi modifie la Loi sur l'Office des droits de surface du Yukon pour accorder l'immunité judiciaire aux membres et aux employés de l'office pour des décisions prises de bonne foi. Le projet de loi permet aux membres de l'office dont le mandat est expiré de rendre des décisions finales à l'égard des audiences auxquelles ils ont participé, et il permet à l'office de voir sa vérification annuelle être menée de façon indépendante. Ces modifications s'alignent sur les mesures actuellement en place dans des institutions semblables établies dans le Nord.
Monsieur le président, ce projet de loi est le fruit d'une collaboration avec les gouvernements territoriaux, les groupes autochtones et l'industrie en vue d'élaborer un projet de loi qui répond aux besoins actuels et futurs de la population du Nord.
En ce qui concerne la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut, nous avons obtenu l'avis précieux du Groupe de travail législatif du Nunavut, un groupe composé de représentants du gouvernement fédéral, du gouvernement du Nunavut, de la Nunavut Tunngavik Inc., ou NTI, de la Commission d'aménagement du Nunavut et de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, qui ont aussi agi comme conseillers. Leur expertise technique et leur expérience étaient un atout de taille pour le groupe de travail.
Des représentants des industries minières, pétrolières et gazières ont également fourni des recommandations utiles pour que la réglementation soit le plus efficace possible, pour éviter les chevauchements, pour assurer la clarté et la certitude grâce à des délais précis, et pour mieux définir les rôles et les responsabilités répartis entre les institutions gouvernementales.
La Loi sur l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest a aussi été élaborée en collaboration avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, les groupes autochtones et l'industrie. Comme je l'ai dit, ce projet de loi remplit la dernière obligation législative du gouvernement découlant des accords sur les revendications territoriales des Gwich'in et de la population du Sahtu, et il complète le régime de réglementation prévu à l'origine dans les accords sur les revendications territoriales des Territoires du Nord-Ouest.
Au total, 35 séances de consultation au sujet de la Loi sur l'Office des droits de surface des Territoires du Nord- Ouest ont été organisées avec 13 groupes et gouvernements autochtones, le gouvernement des Territoires du Nord- Ouest et des organisations de l'industrie. Ont participé à ces séances des groupes des Territoires du Nord-Ouest dont les revendications territoriales ont fait l'objet ou non d'un règlement, ainsi que des groupes de l'extérieur des Territoires du Nord-Ouest ayant des revendications transfrontalières.
Le projet de loi dont est saisi le comité aujourd'hui reflète le travail, les opinions et les positions de nombreux intérêts et groupes dans trois territoires. Toutes les parties ont contribué à l'élaboration d'un projet de loi qui, je crois, répond aux besoins de la population du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest.
Le projet de loi C-47 répond aussi à l'appel à l'action lancé par les sociétés exploitantes de ressources et les Canadiens qui demandent plus de coordination, des délais clairement définis pour les évaluations de projet, des processus d'examen rationnalisés et plus prévisibles, et un meilleur processus d'approbation réglementaire. Le projet de loi C-47 concrétisera ces demandes et contribuera ainsi à l'abondance des ressources et à la création de possibilités économique pour la population et les collectivités, ce qui sera bénéfique non seulement pour la population du Nord, mais pour tous les Canadiens.
J'ai hâte que le comité procède à l'examen. Je serais heureux de répondre à toute question que pourraient poser les sénateurs.
Le président : Merci beaucoup, monsieur le ministre. Nous sommes en compagnie de deux anciens premiers ministres du Nord, le sénateur Patterson et le sénateur Sibbeston. Veuillez commencer, sénateur Patterson.
Le sénateur Patterson : Merci, monsieur le président. J'aimerais souhaiter la bienvenue au ministre. Je crois que ce projet de loi représente un modèle de consultation impressionnant.
Monsieur le ministre, nous avons beaucoup entendu parler de la réforme de la réglementation dans le Nord, et je crois que c'est maintenant au tour du Nunavut. Pourriez-vous expliquer brièvement comment le projet de loi C-47 s'inscrit dans la plus vaste initiative de réforme de la réglementation dans le Nord, et indiquer ce que ce projet de loi représente pour les prochaines améliorations qui seront apportées à la réglementation? Je crois qu'il y a encore d'autres projets pour les Territoires du Nord-Ouest, mais il s'agit là d'un grand pas en avant pour le Nunavut.
M. Valcourt : Comme vous le savez, améliorer l'efficience et l'efficacité de la réglementation dans le Nord a toujours été un engagement de longue date de la part du gouvernement du Canada. Cet engagement a été mis en œuvre grâce à une série de mesures, y compris la publication du rapport McCrank, qui souligne les difficultés que présente la réglementation dans le Nord, particulièrement dans les Territoires du Nord-Ouest, et le plan d'action qui a suivi en mai 2010 pour améliorer les régimes de réglementation dans le Nord.
Il y a eu la nomination d'un négociateur en chef du gouvernement fédéral, M. Pollard, pour travailler avec les intervenants afin de consolider la structure des offices des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, dans les Territoires du Nord-Ouest, et le renouvellement du plan d'action de 2010, approuvé en août 2012, et annoncé en novembre 2012 par mon prédécesseur, afin d'aligner le mieux possible les réformes de la réglementation dans le Nord sur les initiatives de développement responsable des ressources proposées au sud du 60e parallèle.
Pour améliorer les régimes de réglementation dans le Nord, mon ministère a mis en place un programme législatif ambitieux. Comme je l'ai dit, en novembre 2012, mon prédécesseur, l'honorable John Duncan a proposé le premier élément législatif du programme d'amélioration de la réglementation dans le Nord. Comme je l'ai dit, ce projet de loi, le projet de loi C-47, ainsi que l'approche globale du ministère concernant l'amélioration du régime de réglementation du Nord visent à s'aligner le mieux possible sur cette initiative de développement responsable des ressources tout en respectant le cadre établi par les accords sur les revendications territoriales garantis par la Constitution. Voilà ce qui importe.
Le sénateur Patterson : Vous avez parlé des ententes sur les revendications territoriales, et j'aimerais poser une question sur le Nunavut. Pour ce qui est de la partie 1 du projet de loi sur l'emploi et la croissance dans le Nord, qui porte sur la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut, que nous avons appelée la LATEPN, est-ce que cela tient compte de l'accord sur les revendications territoriales du Nunavut à tous les égards?
M. Valcourt : Absolument. Il y a des dispositions dans le projet de loi. Quand je dis « absolument », je dois apporter des précisions. Il y a des dispositions dans le projet de loi qui ne se trouvent pas dans l'accord, mais qui sont nécessaires pour compléter ce régime d'aménagement et d'évaluation environnementale rigoureux et bien conçu.
Le projet de loi comprend donc quatre séries de dispositions qui devront être mises en œuvre pour modifier l'accord afin d'harmoniser les deux instruments. Le langage concernant ces modifications à l'accord sur les revendications qui seront nécessaires en raison de ces provisions a été approuvé par des fonctionnaires du ministère et par la NTI, et il sera mis en place au moyen d'une résolution du conseil de la NTI et d'un décret lorsque cette loi entrera en vigueur.
Dans le cas peu probable d'une incompatibilité ou d'un conflit entre l'accord et des lois fédérales, territoriales et locales, c'est l'accord qui prime, comme l'indique l'article 3 de la loi.
Le sénateur Sibbeston : Monsieur le ministre, vous serez heureux d'apprendre que je suis satisfait de l'information que vous avez donnée pour répondre aux préoccupations de la NTI. Je crois qu'elle a proposé quelque 51 amendements au comité il y a quelques jours. En examinant ces amendements et la réponse du gouvernement, je vois certaines opinions divergentes concernant certaines parties du projet de loi, mais ces divergences ne sont pas flagrantes au point où on ne pourrait pas aller de l'avant avec la version actuelle du projet de loi. C'est encourageant. Par ailleurs, les Inuits ont l'assurance que, s'il y a un écart quelconque, c'est l'accord sur les revendications territoriales qui prime. Ils ont une certaine garantie à cet égard.
La NTI et d'autres ont exprimé des craintes concernant les négociations entourant les fonds de mise en œuvre destinés à la commission et à l'office pour les 10 prochaines années. L'accord de mise en œuvre précise que les négociations devaient commencer en juin 2012 et s'étendre sur une année complète. Il reste deux mois avant que cette période se termine, et il n'y a toujours pas eu de négociation. Vous n'avez pas nommé un négociateur, et il n'y a aucune négociation en cours.
L'honneur de la Couronne est toujours en jeu lorsqu'on n'applique pas les dispositions d'un accord. Quelle assurance pouvez-vous nous donner que les négociations auront lieu dans les délais prévus?
M. Valcourt : Ce dont vous pouvez être certain, c'est que les activités de ces groupes ne seront pas touchées par le manque de ressources. Il est prévu que ces négociations seront entamées très bientôt — au mois de juin, je crois — afin de négocier les termes de la mise en œuvre pour les 10 prochaines années. C'est ce qu'on fera. Je ne crois pas que cela ait à voir avec une disposition du projet de loi. Les dispositions concernant la mise en œuvre de l'accord demeurent, et il est évident que nous respecterons nos obligations à cet égard.
Le sénateur Sibbeston : Des témoins, dont Elizabeth Copland, qui fait partie de la commission qui se penche sur les répercussions, nous ont parlé d'un problème. Mme Copland a parlé du financement pour les participants qui voudraient donner leur avis à la commission. Je crois qu'ils veulent savoir comment le gouvernement s'y prendra, et s'il y aura effectivement du financement pour la participation.
M. Valcourt : À l'heure actuelle, il n'y a pas de programme consacré au financement pour les participants au processus d'évaluation environnementale au Nunavut, mais certains programmes de financement mis en œuvre par l'Agence canadienne de développement économique du Nord pourraient aider certains participants. Le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord a été en mesure de fournir du financement à des participants pour certains projets, mais pas de façon prévisible et durable.
Comme vous le savez peut-être, le projet de loi permet de mettre en place un règlement pour établir un programme de financement afin de faciliter la participation de la population à l'examen des projets. J'ai récemment demandé la mise en place d'un fonds de participation. J'ai indiqué que le budget qu'on m'accorde devrait tenir compte de ces participants, et qu'il faudrait aller rendre visite à ces derniers. Au lieu de mettre en place un programme pour indemniser, rembourser ou payer les participants, on devrait, dans le cadre du processus propre à l'organisation, prévoir un budget pour aller rencontrer les participants.
C'est toujours une question de financement. Le projet de loi prévoit la mise en place d'un règlement grâce auquel le ministère pourrait rapidement établir un programme, advenant la possibilité d'obtenir un financement à long terme.
Le sénateur Mitchell : Il est particulier que ces mesures prévoient des pénalités notamment pour des infractions aux codes et aux règlements en matière d'aménagement du territoire. C'est particulier dans la mesure où, à mon sens, on ne voit cela nulle part ailleurs au Canada, et c'est plutôt judicieux. Pourriez-vous en dire plus à ce sujet, et expliquer le pourquoi de cette proposition?
M. Valcourt : La raison la plus simple, c'est que nous voulions démontrer l'importance de cette question et du respect des plans d'aménagement du territoire. Lorsqu'on parle de développement responsable, ce n'est pas chacun pour soi. S'il y a un plan d'aménagement du territoire en vigueur, il faut le respecter. Comme tous les autres intervenants qui trouvent un intérêt à mener des activités sur ces territoires, l'industrie doit savoir qu'elle a l'obligation de respecter la volonté et les lois locales. Cela montre que nous voulons sérieusement respecter la volonté et les décisions que la population du Nord impose à l'égard de ses terres.
Le sénateur Mitchell : J'ai une autre question au sujet de votre pouvoir de nommer les membres de l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest. Il semble que c'est vous qui décidiez, et qu'il n'y ait aucune autre sorte de participation structurée ou officielle de la part des signataires des accords sur les revendications territoriales des Autochtones. Pourriez-vous nous dire pourquoi cette décision a été prise, et comment, en général, on s'assurera que le processus de nomination est ouvert et transparent?
M. Valcourt : La raison fondamentale, c'est qu'il s'agit d'un organisme quasi judiciaire. Ce n'est pas un conseil de cogestion, et c'est pour cela qu'il n'y a pas de groupes représentés ou qui doivent y être représentés.
Voilà pour le pourquoi. Pour ce qui est du comment, le projet de loi établit le nombre minimal et le nombre maximal de personnes qui peuvent êtres nommées, et contient des dispositions concernant le remplacement d'une personne qui ne peut pas s'acquitter de ses fonctions. Quant au processus, c'est le ministre qui fait les nominations, mais je suis certain qu'il y aura des gens qui offriront leurs services pour siéger au sein de cet office. Il faut des personnes qui connaissent bien l'environnement, les circonstances, les terres, la population et le territoire. Voilà ce qui guidera ce processus de nomination. Il est dans l'intérêt du ministre de nommer les candidats les plus aptes à rendre l'office efficace et efficient. Je suppose que c'est le processus qui sera suivi.
[Français]
Le sénateur Massicotte : Ce projet de loi revêt une importance pour une bonne partie de notre pays. Votre appui et votre connaissance de ce secteur sont très appréciés.
Nous avons entendu plusieurs témoins, qui ont fait des recommandations très détaillées. Vous avez répondu aussi de façon très détaillée à certaines de ces suggestions. Le point important qui ressort de ces commentaires, malgré qu'il ne soit pas nécessairement dans le projet de loi, c'est le financement. Je sais que le financement ne fait pas partie de la législation. On remarque toutefois que ce souci est toujours le même. Il faut admettre que, malgré toutes les recommandations et les organismes en place, sans un financement adéquat, le travail ne peut se faire. Les témoins soupçonnent que vous, en tant que gouvernement, avez l'avantage de décider de façon presqu'unilatérale, car votre pouvoir de négociation est supérieur. Celui qui paye est souvent mieux placé pour négocier que celui qui reçoit. Le souci est que le financement ne serait pas adéquat. Cependant, il est très important de comprendre que cette mesure touche bien des gens et plusieurs projets.
Quelle assurance peuvent-ils recevoir? Je sais que les négociations ne sont pas rendues à ce stade, mais y a-t-il une intention sincère de s'assurer que c'est adéquat? Comment recevoir un peu de certitude?
M. Valcourt : L'expérience, depuis l'avènement de ces commissions qui existent depuis 15 ans, et la question du financement n'ont jamais fait l'objet d'un refus ou de véritables problèmes, au contraire. Le financement de base est approuvé selon les budgets soumis au ministre et qui sont approuvés. Mais en tout temps, lorsque les circonstances exigent une charge de travail supplémentaire par exemple, si le nombre de projets à être évalués ou que la charge de travail est augmentée par la demande, on répond en conséquence.
On dit souvent que le gage de l'avenir est le passé. Jusqu'à maintenant, on n'a jamais vu de situation problématique au plan du financement. Il faut toutefois admettre qu'on prêche pour l'efficacité. Les ressources sont soutenues par les payeurs de taxe. Même si on est dans le Grand Nord, on se doit d'être efficients, d'être productifs et, autant que possible, très respectueux de l'argent des contribuables, mais notre expérience jusqu'à présent est positive et si le passé est gage de l'avenir, il n'y a pas de problème à ce sujet.
Le sénateur Massicotte : Mon collègue propose un financement des participants. On a été cherché des explications. Vous avez répondu à la demande et vous dites qu'un mécanisme est déjà en place et vous nous suggérez de faire la recommandation.
Un programme consiste davantage qu'à payer les frais de transports pour recevoir les témoins. Si on n'a pas un financement plus structuré, ces gens n'auraient même pas l'expertise pour apporter une contribution à ces commissions. La loi et d'autres programmes en place le permettent.
N'y a-t-il pas une façon de créer quelque chose pour cette commission qui soit plus structurante, plus sécuritaire, plus rassurant?
M. Valcourt : C'est vrai que la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale prévoit un programme d'aide financière aux participants, mais elle ne s'applique plus au Nunavut.
Comme je l'ai dit au sénateur Sibbeston, il n'existe aucun programme consacré au financement des participants au processus d'évaluation environnemental au Nunavut.
Comme je l'ai indiqué, le projet de loi dont vous êtes saisi offre la possibilité de créer un règlement afin de mettre en place un programme d'aide financière pour faciliter la participation du public aux examens de projet.
Pour l'instant, un tel règlement n'est pas en cours d'élaboration puisqu'aucune source fiable ou durable de financement n'a été déterminée pour nous appuyer. Vous connaissez la situation fiscale dans laquelle nous nous trouvons, les défis auxquels nous faisons face. La loi le permet et s'il advient qu'un financement permanent soit disponible à long terme, on pourra agir rapidement pour mettre en place un programme par voie de règlement. On pourra le faire, mais actuellement, on n'a pas ces ressources.
J'ai écrit dernièrement à la présidente du Nunavut Impact Review Board. J'avais la même demande et je l'ai invitée dans ma correspondance à aller vers la montagne au lieu de faire venir la montagne vers elle. C'est plus facile pour eux d'aller voir où sont les participants qui peuvent contribuer à leur processus que d'avoir un programme qui les fait tous venir. C'est ce que j'ai offert comme alternative entre-temps et cela pourrait être raisonnable et très bien fonctionner.
Le sénateur Massicotte : S'ils font la demande dans leur budget, êtes-vous ouvert à le considérer?
M. Valcourt : Je leur ai demandé de se déplacer. Pas les participants, mais eux. Qu'ils se déplacent à l'extérieur s'ils doivent le faire pour rencontrer et entendre les participants.
Le sénateur Massicotte : Ils recherchent des fonds qui couvrent au-delà des frais de transport, pour la préparation de l'expertise par exemple.
M. Valcourt : Ce que j'ai compris c'est que cela peut inclure des fonds pour la préparation. Comme je l'ai dit, le projet de loi C-47 permet l'adoption d'un règlement pour les participants.
Je suis candide avec vous. À l'heure actuelle, je n'ai pas de fonds ni de budget identifié pour cela ni de plan pour élaborer un pareil règlement. Si on peut trouver des sources de financement durables à l'avenir, on pourra à ce moment-là adopter le règlement et l'autorité sera dans la loi.
Le sénateur Massicotte : Je vais passer aux Territoires du Nord-Ouest. Nous avons reçu une présentation ce matin d'un organisme qui s'appelle Alternative North où on parle des droits de surface. Ce n'est pas une présentation juridique, c'est plutôt des gens du coin qui se connaissent. Ces gens croient que le projet de loi proposé ne devrait pas affecter le pouvoir des municipalités, que les municipalités devraient continuer d'avoir ce droit de surface qui existe déjà et ne pas être assujetti à cette loi. Cela m'apparaît raisonnable, mais il y a certainement une raison pour laquelle il n'en est pas ainsi. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point?
M. Valcourt : En ce qui a trait aux municipalités, il y avait une provision. Cela avait été discuté aux municipalités il me semble. Dans ces situations, les terres situées dans les limites d'une municipalité sous le projet de loi seraient considérées comme des terres non désignées. Si elles comptent un propriétaire ou un occupant, si elles sont considérées comme des terres non désignées, mais quelqu'un a un droit, même si c'est à l'intérieur de la municipalité, il y a un droit d'accès.
Le sénateur Massicotte : Les règlements des municipalités ne sont pas pertinents pour définir ces droits? S'il y a un droit de propriété privé, je suis d'accord, la loi est claire, mais la municipalité assume les règles de zonage, d'utilisation, les règles de nuisance et autres.
M. Valcourt : Oui. Je demanderai à Madame Vézina de répondre à votre question.
Camille Vézina, gestionnaire, Législation et Politiques, Affaires du Nord, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Le projet de loi s'applique dans les municipalités et cela a été discuté avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Ils étaient d'accord pour que cela s'applique dans les municipalités. Ce qui a été suggéré par le groupe que vous mentionnez, ce n'est pas quelque chose que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest voulait voir. Selon eux, les limites des municipalités seraient comme le ministre l'a indiqué, considérées comme des terres non désignées et seulement lorsqu'il y aurait un propriétaire ou un occupant, il y aurait une application à l'office.
Il peut être important de noter que ce processus existe déjà. On ne change donc pas l'application.
[Traduction]
Le sénateur Wallace : Comme vous l'avez indiqué, monsieur le ministre, la partie du projet de loi C-47 qui concerne le Nunavut vise à créer de nouvelles possibilités de croissance économique au Nunavut, et à concilier cela avec la protection de l'environnement. Vous avez très bien parlé de la certitude que souhaite apporter le projet de loi, et vous avez dit que cela encouragerait les investisseurs à continuer de s'intéresser à la région du Nunavut. Voudriez-vous parler de certains aspects particuliers du projet de loi qui viseraient à améliorer ou à protéger l'environnement au Nunavut?
M. Valcourt : Les dispositions concernant la Commission chargée de l'examen des répercussions se fondent sur l'expérience acquise au cours des 15 dernières années à l'égard des accords sur les revendications territoriales. À moins d'avis contraire de la part de fonctionnaires, je ne crois pas que nous en ayons fait beaucoup plus à cet égard, à part faire en sorte que les mesures s'alignent le plus possible sur ce qui se fait au sud du 60e parallèle. Nous ne voulons pas créer un système à deux vitesses où l'avantage compétitif au sud du 60e parallèle retarderait le développement économique au Nunavut. Toutes ces modifications ont été approuvées par les intervenants. La philosophie de développement responsable que nous avons adoptée et que nous essayons de mettre en œuvre est omniprésente dans le projet de loi.
Le sénateur Wallace : En ce qui concerne la partie du projet de loi relative aux Territoires du Nord-Ouest et aux droits de surface, je crois qu'un certain nombre d'accords sur les revendications territoriales n'ont pas été réglés et sont encore en instance de règlement. Pourriez-vous nous dire comment le projet de loi influencerait, le cas échéant, la suite des négociations visant à régler ces revendications territoriales?
M. Valcourt : Comme vous le savez, il y a des terres non désignées, qui sont des terres où les revendications n'ont pas été réglées. Ce sont des terres appartenant à la Couronne pour lesquelles cette dernière consent habituellement à accorder l'accès par voie terrestre. Par exemple, lorsqu'il s'agit de délivrer un permis pour accorder des droits d'exploitation du sous-sol au titre d'une autre loi du Parlement, aucun différend ne peut être soumis à l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest. Dans un cas où il y aurait un propriétaire, un occupant, ou un titulaire de domaine à bail qui n'est pas visé par un accord sur les revendications territoriales ayant fait l'objet d'un règlement, un différend pourrait être soumis à l'office. Par conséquent, la loi ne toucherait pas les négociations concernant les revendications territoriales, car l'office n'aurait pas le mandat de se prononcer sur des terres visées par des revendications territoriales non réglées, à moins qu'il y ait un propriétaire ou un occupant de ces terres. Une autre partie du projet de loi prévoit que, si d'autres règlements sont conclus, le nouvel accord peut commander un examen de cette loi afin qu'elle soit conforme au nouvel accord ou au nouveau règlement. Je crois que nous avons couvert toutes les possibilités.
Le sénateur Wallace : Merci, monsieur le ministre.
Le président : Merci beaucoup, monsieur le ministre. Vous avez été très direct et franc avec nous, et nous l'apprécions. Nous vous remercions, ainsi que votre personnel, de nous avoir consacré du temps ce soir. Nous n'avons pas d'autres questions. Nous sommes heureux d'avoir pu parler de ce projet de loi avec vous.
(La séance est levée.)